农村合作社政策范文1
*市财政局社保体系建设课题组
“农民富、天下足、农民安、天下稳”，我国是农业大国，农村的稳定和与农业的发展，事关国家的稳定、发展、繁荣和富强，事关我国社会保障体系的健全，因此，加强对建立和完善农村社会保障体系的政策研究，尤为重要，为此，笔者结合自己的工作实践，就此作些粗浅的探索，以期求能促进我国农村社会保障制度的建设。
一、建立和完善农村社会保障体系政策的必要性
=、我国农村需要社会保障的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。众所周知，我国是一个农业大国、全国大部分人口都生活在农村。长期以来，由于历史原因，城乡差别很大，农村发展远远落后于城市发展，农民与城市居民相比，几乎没有什么保障可言，因此，建立农村社会保障制度已成为当前的一个紧迫课题，而农村社会保障制度的建立，又主要依赖于农村社会保障体系政策的制订和完善。其二，农村养老问题亟待解决的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。我国已经步入人口老龄化国家的行列，根据最新统计，我国农村==岁以上人口已接近=亿，占农村总人口的==%；且每年正以=.=%的速度递增。传统的农村家庭养老方式已发生重大变化，过去一对夫妇由三四个儿子供养，现在两对夫妇则由一对年轻夫妇供养，同时还要负担一个子女的培养，且随着工业化发展，耕地面积的大量减少，农村生产力的有限，不少年轻夫妇已无法承担其养老功能，另一方面，现行农村养老保险政策极不完善，覆盖面不到==%，缺少总体设计和政策引导，非常需要我们加快其政策的研究和完善。其三，农民看不起病的现实，迫切要求我们建立和完善农村社会保障政策。随着联产承包责任制的推行，农民看病已失去了集体经济的依托，完全依靠个人进行医疗保障，加之，农村卫生基础薄弱，全国有三分之一的乡镇卫生院勉强维持生存，三分之一的乡镇卫生院入不敷出，同时，医药费用增长大大超过农民收入的增长，农民看病难，看病贵已成为十分突出的社会问题，不少农民因病返贫、因病致贫，而新型农村合作医疗正刚刚起步，此方面政策功能还比较脆弱，迫切要求我们加快建立和完善农村医疗社会保障政策。
=、当前我国农村社会保障政策的现状，迫切要求建立和完善农村社会保障政策。目前，我国城市已基本形成了统一的覆盖率较高的社会保障政策体系，初步适应了市场经济的发展，体现了现代市场经济的特点，然而在广大农村，至今还未形成社会政策体系。首先，由于市场经济发展的影响，过去建立在集体经济基础上的社会保障制度已经消失，如农村集体（生产队）养老制度、农村（大队）合作医疗制度已不复存在，所以目前农村保障政策正处在新旧制度的交替阶段，旧的社会保障政策已经失去作用，新的社会保障政策又没有完全建立起来，新型的农村社会保障政策体系正处在萌芽状态，其次，农民对现行农村社会保障政策信任度不高。以新型农村合作医疗政策为例，不少农民对其仍持不信任态度，普遍反映其保障水平低，只有=.=%大病农民得到真正实患，绝大多数地区的农民门诊费用享受不到实惠，如某县参加新型农村合作医疗的农民每年只能报销=元钱的门诊费用，因而，不少地区的参合率较低，一般只有==%左右。再次，现行农村社会保障政策缺陷还比较多。最突出的是现行农村社会养老保险政策有四个方面缺陷。①互济性低。农村养老保险实行的是个人账户储存基金制，个人缴多少，就有多少进入个人账户，领取养老金时也就按比例领取多少，完全依赖于个人缴费多少，几乎没有相互调剂。②保障水平低。以农村养老保险工作一直走在全国前列的*省为例，至====年底全省积累农保基金达==亿元，占全国保费总额的四分之一，居各省之首，而到达收益期的==万农民，每月领取的养老金人均只有==元，因而农民参保积极性不高，全省只有===万农民参保，占全省近====万农民的==.=%。③有些农保政策已经过时，如现行农保政策中的“集体扶持”，随着分田到户，生产队集体形式的消失，已无法做到。④农保基金政策风险大，缺乏新的政策规范。目前，银行一年期存款利率只有=.==%，而计入农民个人储蓄账户的利率到=.=%，形成了近=.=个百分点的利差，以*省为例，每年利益损失就达====多万元，如此长期下去，就会使收支倒挂越来越大，以致于出现无基金兑现的风险。由此可见，建立和完善我国农村社会保障政策非常迫切。
=、建立和完善农村社会保障政策是实践“三个代表”重要思想的需要。同志在党的“十六大”报告中指出：“建立健全同经济水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。根据同志这一重要论述，我们建立和完善农村社会保障政策，不仅是建立健全我国社会保障体系的需要，更是落实党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展观的具体行动和迫切需要。这是因为建立和完善农村社会保障政策直接关系到农村生产力的发展，关系到先进农村文化的前进方向，关系到最广大农民的切身利益。这主要表现三方面：第一，建立和完善农村社会保障政策可以进一步促进我国建成统一的农村社会保障制度。这就意味着广大农民因年老、疾病等原因丧失劳动能力或失去收入时，就能得到物质保障，从而能维持农民的基本生活，这样就能维护广大农民的再生产，促进农村先进生产力的发展。第二，建立和完善农村社会保障政策，是我国农村社会文明和进步的重要体现，它体现了公平、公正、公开、互助、自力等先进文化的特征，这也可以直接促进农村先进文化的发展。第三，建立和完善农村社会保障政策，可以使我国农村社会保障功能进一步扩大。这直接与广大农民的切身利益息息相关，使广大农民老有所养、病有所医、弱有所助、难有所帮的水平得到明显提高。例如若建立起完善的新型农村合作医疗保险政策，就可以使广大农民彻底摆脱因病致穷，因病返穷的困惑。所有这些都是足以证明，建立和完善农村社会保障政策，是实践党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展现的需要。
二、建立和完善农村社会保障体系政策的可行性
=、我国稳定增长的经济形势为建立和完善农村社会保障体系政策提供了物质基础。近年来，我国国民生产总值每年都增长=%以上，财政收入增长幅度更大，每年都以高于gdp=—=%速度为国家财政积累财力，农业生产也连续多年获得丰收。这说明，我国国民经济持续稳定增长，从而为我们建立和完善更优越的农村社会保障政策，提供了雄厚的物质基础。事实也正是这样，只要我们以财政收入总额增长的=%—=%就基本上能解决农村社会保障制度对资金的需求。即使考虑财政支出也同样增长的因素，在财力上依然是可行的。因为我们当前的财政支出结构并不合理，存在着支出越位与缺位的问题，而最大的支出缺位就是社会保障支出不足，所以通过优化财政支出结构，不仅能解决支出增长的问题，而且还能增加对社会保障的投入，所以，持续增长的经济形势，为我们建全和完善农村社会保障体系政策，奠定了坚实的物质基础。
=、比较健全的城镇社会保障体系政策为建立和完善农村社会保障体系政策提供了经验借鉴。改革开放以来，我国就初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的，适应社会主义市场经济基本要求的城镇社会保障体系政策框架。====年，国务院了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》，统一了全国企业基本养老保险政策。====年，为加大城镇职工基本养老保险基金管理和调剂力度，确保基本养老金按时足额发放，国务院下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，同年，国务院又了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了我国城镇职工基本医疗保险制度的模式和改革方向，====年，国务院又了《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》，近年来，国务院又了《工伤保险条例》、《社会保险费征缴条例》等。这表明我国已经建立了比较系统的关于城镇社会保障体系的政策法规，从而为我们建立和完善农村社会保障体系政策，特别是为农村社会保障制度的立法、行政管理、基金管理等积累了丰富的实践经验，使我们制定一系列农村社会保障政策有了成功借鉴。
=、农民思想素质的不断提高，为建立和完善农村社会保障政策辅设了道路。随着我国精神文明建设的不断加强。广大农民思想素质日益提高，这对我们建立和完善农村社会保障政策十分有利。首先，农民社会保障意识不断增强。他们迫切要求实现社会保障。不少地区农民已从不愿意参加社会保险，向渴望参加社会保险、自觉参加社会保险方面转变，以苏州市为例，参加农村养老保险的农民已达农村总人口的==%，农民参加新型农村合作医疗的积极性更高。以我们东台市为例，去年参加新型农村合作医疗的农民为==万，参合率为==.=%，今年已增加到==万人，净增加==万人，参合率已达==.=%。其次，农民开放意识进一步增强，广大农民不再闭门种田，农忙在家种田、农闲外出打工的的人越来越多，这不仅使农民与城镇有了直接接触，而且使农民知识面有了进一步拓宽，了解到有关城镇保障的许多政策和知识，更重要的是农民讲真话、讲实话的能力和表达水平也大大提高，这为开展农村调查研究，完善农村社会保障政策，提供了极为有利的条件。再次，农民互助互济精神进一步增强。一人有难，众人帮，一村受害，千村助已成为当今农村新时尚，这对我们推进和完善以“个人缴费为主、社会、政府资助为辅”的农村社会保障政策体系，辅设了道路，有助于消除“完全依赖政府实施社会保障”的思想障碍。
三、建立和完善农村社会保障体系政策的原则
为了使我国农村社会保障政策具有较强的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善农村社会保障体系政策上，应该遵循以下几个原则。
=、坚持地区差异原则。社会保障制度提供的保障水平要与经济发展水平相适应，这是制定和完善农村社会保障政策的经验总结。由于我国地域辽阔，不同的地区经济发展水平差距很大，因此不同的地区应建立不同程度的社会保障政策，社会保障模式也应因地制宜：经济较发达的地区保障程度较高，以农村合作性的保障为主；欠发达地区保障程度可较低些，以地方政府的保障为主。
=、坚持城乡分治的原则。城乡分治一直是我国的特色，这种状况在建立和完善农村社会保障体系政策中也应得到体现，因为在城镇和农村地区建立社会保障制度所面临的背景是不同的。城镇地区职工对土地不存在任何产权，其生活依赖于所在的单位，在市场经济环境下，当单位不再为其提供保障的时候，由政府提供社会保障是必然的，否则他们将失去生活来源。在农村地区，农民对土地拥有经营权、收益权等，土地可以为农民提供一定程度的保障。由于城乡居民对土地的产权背景存在的差异，因此，建立和完善农村社会保障政策显然与目前正在建立和完善的城镇社会保障政策是有所区别的：城镇地区的社会保障体系以政府为主体，农村地区则可以根据具体情况而定：以政府为保障主体或建立合作性的社会保障机构，尤其是在经济较发达的地区，所建立的社会保障体系应以农村集体为主体。
=、坚持不搞“一刀切”原则。就是坚持由无到有，逐步完善，保持政策连续性的原则。建立和完善农村社会保障体系政策是一项十分复杂的系统工程，涉及到社会各方面，尤其是事关农民的切身利益，处置不当，步骤不妥，容易引发社会矛盾。另外社会保障的实践也证明，一项社会保障政策是否成功有效，必须经过一段时期的实践检验，才能看出它是否符合农村实情，是否符合广大农民的意愿，是否能促进农村、农业的可持续发展。因此，我们不管制定单项的农村社会保障政策，还是对农村社会保障体系政策的完善，都要注意政策出台的时机和农村各方面的承受能力，注意先出台暂时没有、急需的农村社会保障政策，同时又要注意保持有关农村社会保障政策的相对稳定和各项政策的衔接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡过渡。
=、应处理好“养穷人”与“养懒人”关系的原则。从发达国家社会保障制度执行的效果看，它在为低收入者提供生活保障、维持社会稳定以及缩小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社会保障的保障标准过高，也会带来一些负面的问题，导致社会和经济效率的损失，国家财政负担过重。在设计我国农村社会保障政策过程中，借鉴别国的经验与教训是非常必要的。如果社会保障的程度较高，显然会导致劳动供给的大幅减少，而且从中国的实际情况看，由于需要保障的农村人口很多，且受到政府财力的限制，既不可能也没有必要提供高标准的保障制度，因此，每一项农村社会保障制度都应有一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点。在这一点上，既能够使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同时又不会出现养懒人的现象。
四、几项具体农村社会保障政策的设计思路
=、农村养老保险制度。总的政策思路是继续保持以家庭养老和土地养老为主，社会、集体资助，国家政策扶持，如利息补偿、免税、适度财政介入，对特殊群体在缴费环节上予以适度补助的农村社会养老保障制度政策取向。具体讲：
⑴参保范围。制度建立初期参保范围为小城镇和农村有条件的地方，再逐步向农村其他地区推进。参保对象为==—==周岁的农民，包括进城务工人员、小城镇农转非人员、乡镇企业从业人员、农村工商个体户、专业户、被征地农民等。
⑵运行模式。由于我国农村社会保障定位在基本养老保险方向上，因此，其运行模式应选择“待遇确定型”与“缴费确定型”相结合的混和模式。个人缴费、社会（集体）资助、政府补贴均计入个人缴费账户。基本养老金包括基础养老金和个人账户养老金两部分。到领取期，个人缴费账户存储额分为两部分，一部分进入基础养老金专户，另一部分进入个人养老金专户。到领取期，个人缴费账户存储额达到规定的积累总额，并划入基础养老金专户，即可享受基础养老金；个人缴费账户存储额划转基础养老金规定积累总额后，余下部分进入个人账户养老金专户按年金形式发放个人账户养老金。这样的政策设计，使个人多缴的多得、少缴的少得，有利于激励农民早参保、多投保。缴费基数、缴费年限、缴费费率、缴费比例由地级市或地级市以上人民政府测算确定。
⑶要与原“农保”政策衔接。已按原“农保”政策参保，且已领取养老金的，仍按原政策执行；已按原“农保”政策参保未领取养老金的，但属于尚未具备条件实现上述新政策的，暂按原政策执行，待条件成熟后，再过渡到新政策；已按原“农保”政策参保，未领取养老金的，且属于有条件的，可以全部过渡，执行新政策。
=、农村医疗保障制度。针对我国农村地区和农民个人家庭差别较大的实际，农村医疗保障制度体系的政策取向主要体现多层次特色。即由新型农村合作医疗、医疗救助、医疗保险三部分政策组成。其中：新型农村合作医疗制度政策是主体，并将医疗救助纳入新型农村合作医疗，医疗保险则针对部分农村人群实行。
⑴新型农村合作医疗制度。其政策取向为政府组织、引导和财政支持，农民自愿参加、个人、社会（集体）、政府多方负担，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它具有以下特点：①强调农民自愿参加，个人缴费比例为三分之一，一般为==—==元/人；②政府补助占三分之二比例，==元—==元/人，由中央、省、市、县、乡五级政府按比例资助，其中，中央和省级政府补助是大头，在有的省区，经济不发达的乡镇不负担，社会资助不受比例限制，有多少，就补充多少保险基金；③实行住院补偿为主，门诊补助为辅，门诊补偿比例不超过个人缴费部分；④以县为统筹单位，建立相应的组织协调机构、经办机构和监督管理机构；⑤合作医疗基金实行财政专户管理、封闭运行。
⑵农村医疗救助制度。医疗救助政策取向为政府支持下，依靠社会资金如慈善资金、帮困资金等建立的，主要面向农村特殊困难群众的医疗救助，纳入农村合作医疗体系，由新型农村合作医疗经办机构负责实施的一种救助制度。救助对象包括农村五保户、低保对象、享受==%救济费的==年代精简退职职工、农村优抚对象、困患大病导致生活特别困难又无自救能力的农村居民。医疗救助形式主要有两种，一是资助农村五保户、低保户等特殊困难群众参加当地新型农村合作医疗，享受合作医疗待遇；二是对因患大病，经新型农村合作医疗补偿后，个人负担医疗费用过高影响家庭基本生活的上述医疗救助对象，给予适当的资金救助。具体救助比例及标准由县级人民政府确定。
⑶农村医疗保险。对具备经济条件的农民，主要指农民工、乡镇企业职工、个体工商户、纳入城镇医疗保险体系管理。其具体政策与城镇职工医疗保险政策并轨。
=、农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是政府对陷入贫困的农村居民，实施最低生活保障的一种社会保障制度，其政策取向为“低标准起步，小范围保障，逐步推进完善”，坚持政府保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针政策。保障对象为：①失去劳动能力、无收入、无生活来源，也无家庭依靠的老年人、残疾人、未成年人；②生活在农村最低生活标准以下的家庭或个人。其最低生活保障标准按照当地维持农村居民基本所必需的衣、食等费用确定，由县级人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。③农村居民最低生活保障所需资金列入各级财政年度预算，实行专户管理、专款专用，同时广泛动员社会各级为农村低保工作提供捐赠、资助，逐步建立多元化筹资机制，以增强保障能力。④对农村低保对象实施动态管理，村民委员会、镇人民政府每季都要对农村低保对象的生活来源进行复查，对已不符合条件的，立即报经县级民政部门批准，停止发放保障金，并收回或注销其低保对象证件，对仍符合条件的，但其家庭收入发生变化的，按程序办理减发，增发保障金的手续，在发放上应实行金融部门的社会化发放制度的政策。
=、农村社会救济制度。农村社会救助制度原来由五保户供养制度、临时救济制度、自然灾害救济制度，特困户定期、定量救助制度，农村医疗救助制度等部分组成，因特困户定期、定量救助制度，已演变为最低生活保障制度，农村医疗救助制度已纳入新型农村合作医疗制度，故现行农村社会救济仅剩下农村五保户供养制度等三项制度。其政策取向为坚持公平与效率、合理确定救助对象、科学划分标准，突出救助重点，采取政府救助与社会互助相结合，生活救助与扶持生产相结合，定期救助与临时救助相结合的方式和方法。具体讲：
⑴农村五保户供养制度。在政策上应由“分散型”向“集中供养型”转变。以*省为例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快实施“关爱工程”扩大乡镇敬老院供养规模配套政策的制定和完善，力争三年内使集中供养率由原来的==%提高到==%；二是加快农村五保户保障资金筹集机制政策的制定和完善，增加市以上财政的投入，以适应调整农村五保户供养标准的需要；三是加快农村敬老院管理制度的制定和完善。着重加强理顺乡镇敬老院管理体制、人员供给渠道、内部管理机构方面政策的制定和完善。
农村合作社政策范文2
一、农村专业合作社概述
农村专业合作社是在家庭承包责任制的基础上，对农村家庭所生产的农产品提供销售、加工、运输、贮藏以及相关经营技术、信息服务的互助性组织。2007年，我国颁布了《农民专业合作经济组织法》，由此掀起了全国建立农村专业合作社的热潮，到目前为止，数量已经超过15万。
农村专业合作社主要是自我服务功能，指的是帮助农民提高收入、增强农产品竞争力、推动行业自律和规范化发展。[1]经过一直以来的实践可以看出，我国农村专业合作社有着提高农民市场化程度，解决分散经营与大市场化之间的矛盾，加速农业产业化发展的重要作用。
二、农村专业合作社发展中存在的问题
（一）合作社自身实力比较薄弱
农村专业合作社成员较少，空间范围较小，很少有跨行政县的规模合作社。其次，当前我国大部农村专业合作社都集中在农产品的生产和销售领域，生产技术服务和产品销售服务比较完善，但更加产业化的服务极少，例如产品深加工，很少有这方面的业务能力。还有就是销售，农村专业合作社也存在着不足，几乎所有的销售都是经销商上门收购或者当地的加工企业收购，[2]没有属于合作社自身的销售团队，市场销售能力受到限制。
（二）政策扶持薄弱
目前，地方政府对于所属区域内的合作社的政策支持力度较为薄弱，主要体现在税收、信贷、土地、电力、水利等方面优惠政策落实不足，农村专业合作社的发展受到了制约。虽然，在2006年我国已经出台了《农民专业合作社法》，意在支持农村专业合作社的持续快速发展。但与此法规相配套的政策尚未出台，从而几乎没有合作社能够真正享受到政策优惠。与当地龙头企业相比，农村专业合作社受到的政府扶持远远不及。
（三）农村专业合作社资金不足、人才短缺
合作社是由社会弱势群体农民组成的，其先天就存在不足，本身就需要国家政策的大力扶持。合作社要扩大规模、引进人才，就需要大笔的资金。合作社每年能得到的无息、低息贷款受到了规模限制，远远不能满足做大做强的需求。其次，缺乏高素质的管理人才是制约合作社持续快速发展的重要因素。[3]现存的合作社的管理人员大多都是农民推举出来的，虽然可能具有较强的生产技术能力，但管理知识欠缺；由于资金所限，难以提供比较好的待遇，并且处在农村乡镇中本身就难以吸引年轻人才进来。
三、针对农村专业合作社存在问题的对策建议
（一）加强落实政策扶持力度
政府应该主动出台相关政策扶持合作社发展，笔者提出以下几点具体建议：第一，出台农业行业的政策补贴。根据西方国家的实践经验来看，政府需要对农村专业合作社给予社会管理资金方面的补贴，对某些重要地位的农产品也可以制定投资补贴。补贴能有效地促进农村专业合作社的健康发展。第二，政府财政部门应放宽贷款条件，尤其是对于发展比较快的农村专业合作社，放宽条件、简化手续、降低利息，从而使合作社能拥有足够的资金去扩大经营，引进人才，发展的步伐就会加快。第三，政府需要为农村专业合作社减轻税收压力，释放发展空间。例如对于合作社在生产活动和技术培训方面的收益，适当降低营业税税收额度；对于农林牧渔收益，降低所得税额度。第四，生产资料方面给予支持。政府可以在生产资料方面出台优惠补贴政策，将合作社扩大生产而进行的生产资料投资适当降低，减轻负担。[4]
（二）扩大合作社规模、拓宽服务体系
针对农村专业合作社规模小、实力弱、业务服务单一问题，应该加快合作社自身的发展速度。首先，扩大规模，加快速度吸纳成员，扩大地域范围，形成跨乡镇、跨县区的大型合作社。其次，延长产业链，进行产品深加工，增加产品附加值，这是促进合作社发展的必由之路。第三，拓展服务项目，由单一的生产、销售农产品向产、供、销、运等多领域发展，注重专业销售团队的组建和扩大，改变传统销售模式，积极加入市场化销售渠道。第四，对于发展基础比较好，速度比较快的合作社，进行收购兼并等手段来加快规模的扩大，并向着综合性的方向发展。最后，由于农村劳动力逐渐转移到了城市中，分散经营的农户在生产销售活动中渐渐有些力不从心，因此需要合作社提供服务，并且要扩大服务范围、拓展服务内容，帮助解决由于劳动力转移而产生的农村劳动力短缺问题。
（三）拓宽融资渠道，壮大人才队伍
对于农村专业合作社存在的资金短缺的问题，除了依靠政府的扶持政策外，更重要的是拓宽融资渠道。农村专业合作社虽然还处在初级阶段，但其本身由于是推动农村经济发展的重要支柱，因而具有很强的发展潜力。首先，农村合作社要积极寻求地方政府的支持，即由政府为合作社提供信用担保，从而取得信贷支持。其次，农村专业合作社可以自主寻求当地金融机构的信贷资金。第三是积极吸引社会各界人士以各种方式投资合作社。比如对于资金不足，难以进行产品深加工的合作社，可以吸引专门的加工企业入股；对于运输能力缺乏的合作社，可以吸引自身有运输车辆的农户加入合作社，而不仅仅将成员准入限制为生产一种农产品的农户。
对于农村专业合作社缺少专业管理人才的问题，应该加大培养和引进人才的力度，壮大农村专业合作社的人才队伍，为其发展提供足够的人力资源。一方面是加强培养，由于合作社本身成员素质水准普遍不高，可以由政府组织关于管理和专业技能方面的免费培训工作，帮助现有的负责人提高管理能力和专业技能；另一方面，加强引进新的血液，政府和相关部门可以制定一些优惠政策的同时，合作社也需要加大资金投入力度，用高薪待遇来吸引管理专业的大学毕业生到农村专业合作社工作，逐步解决合作社人员短缺的问题。
四、结语
农村合作社政策范文3
【关键词】 统筹城乡发展 政策体系 作用机理
十七届五中全会上提出“必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针”。加快推进城乡统筹发展，是全面繁荣农村经济，促进城乡经济协调发展，加快全面建设小康社会的客观要求，是推进城镇化进程的必然选择，是消除城乡二元结构的必然途径。要实现这些目标，不仅要求人们对此有清晰的认识、制定可行的方案、提出具体的途径，更要求政府要以创新的思维、改革的理念为基础，制定完善配套的政策体系，通过一系列有效的政策体系促进我国城乡统筹发展战略的实施。
一、统筹城乡发展的内涵
统筹城乡发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，是指城市和乡村统一安排规划，从国家战略高度出发，根据城乡之间的客观联系与经济规律，充分发挥城乡各自的比较优势，并将各具特色的优势产业有效联结起来，打破城乡界线，解决城市和农村经济社会发展中出现的各种不平衡问题，优化资源配置，实现共同繁荣。
农村的生活、生产、文化等有自己的特点和优势，因此，统筹城乡要消除的是城乡之间的不平等，而不是形态上的城乡差别。具体而言，统筹城乡并不是通过耕地变厂房、农村变城市的方式，而是通过调整农村的产业结构，改进生产方式，提高劳动生产率，使农村的生产条件、生活质量（包括劳动强度、工作条件、就业机会、收入水平、居住环境等）与城市逐渐消除差异，从而使住在农村仅是环境选择，当农民只是职业选择。
二、政策体系的内涵及对城乡统筹发展的作用
1、政策体系的内涵
政策是政府及其他非政府公共部门根据社会公共事务管理目标的要求而采取的行动方案或规定的行为准则，它们是一系列谋略、法令、措施、办法、方案和条例的总称。政策的本质集中体现三个方面：其一，政策集中反应和体现一个国家或地区统治阶级的意志和利益；其二，政策是执政党、国家或政府进行政治统治、管理国家的工具或手段；其三，政策为社会的进步与发展起到了推动作用。
政策体系是在一定范围内或按照一定秩序和内部联系将各种政策组合成有机联系的统一整体，政策间相互作用，以便更好地发挥各自的优势。政策体系是个系统，它由若干子系统构成，政策体系中的子系统，就是具体的不同政策。一个个独立的政策有其各自的功能和作用，各个单独的政策相互作用、相互联系、相互促进，形成一个政策体系。政策体系从整体的角度，协调涉及作用对象的各个方面，使各个子系统在范围内能更有效地发挥作用。
2、政策体系对城乡统筹发展的作用机理
（1）政策体系从宏观角度全面合理地规划城乡统筹发展的整体利益。政策具有可以引导整个社会朝着政策制定方向发展的功能。在内容上，政策一是规定目标，确定方向；二是用所确立的目标和方向来教育公众，统一人们的思想和行动。
健全完善的政策体系是加快城乡统筹发展的重要保证。城乡统筹发展是一项艰巨复杂的系统工程，受到从科学、文化、教育、医疗卫生到经济、法律、资源、社会保障等各方面政策和环境的影响。科学规划与合理布局是加快城乡统筹发展的前提。只有坚持高起点规划、高标准设计、高质量建设、高效率管理，才能形成一种生产、生活、教育、娱乐等结构合理、布局得当、协调发展的城镇体系。
（2）政策体系为城乡统筹发展各项工作顺利进行保驾护航。政策是国家管理的手段、工具和杠杆。几乎所有的现代国家和社会都通过政策来开展各项活动，主要体现在国家发展计划、维护社会秩序以及处理和协调各种政治（如党派、各社会团体）、经济（如生产与消费、消费与积累、国家、集体和个人）以及民族等利益关系上。
推进城乡统筹发展，首先应当在制定城乡统筹发展综合改革总体方案的基础上，坚持以市场经济为导向促进城区与农村经济社会全面发展。具备相应的促进农村发展的产业、就业、土地、税收、户籍、社会保障等配套政策，用改革的办法吸引企业、个人及外资等以多种形式参加农村基础设施的投资、建设和经营。同时，在重点领域、关键环节创新突破，形成总体层面的政策框架。及时总结已有成功经验，形成适应不同地域和村镇的具体政策指引，使影响民生各个方面的政策构成相互促进的城乡统筹发展政策框架体系。坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一，努力营造良好的城镇社会环境。
（3）政策体系为城乡统筹发展中农民的利益提供保护。在城乡统筹发展中，切实保护农民的利益意义重大。在统筹城乡协调发展，推进城镇化过程中，农民可能会因为城市建设项目、政府指定的专门绿化带、乡村两级的自行转让或租赁集体土地等方式而成为失地农民，且这种行为本身“无可厚非”。但是在征地补偿方面给予失地农民的征地补偿款偏低、征占地补偿款计算标准不明、相关补偿费用剥离不清以及失地农民的社会保障不到位都会严重损害农民利益。因此，如何通过政策降低农民从事农业生产的风险，通过政策调整企业和农民的利益分配关系，以及如何通过政策保护失地农民的应有利益已经成为城乡统筹发展过程中一个不可忽视的政策难题。
三、推进城乡统筹的政策体系建议
1、完善户籍改革和管理政策，促进城乡居民共享发展机遇和成果
城乡二元结构始于户籍制度，由于城乡分离户籍制度的存在，广大农民在就业、教育、医疗、社会保障等方面受到与城镇居民不同的待遇甚至是歧视。户籍制度改革的目的是要打破不平等城乡二元体制下公民的权责关系，使人们共享社会经济发展成果。改革户籍制度的核心是剔除黏附在户籍关系上的种种社会经济差别，使城乡居民在发展机会面前拥有一致的社会身份和平等的社会地位。近些年来，一些地方政府进行了不同程度的户籍改革，但这些改革大多只停留在形式上，并没有触及实质性层面。形式上消除了农业户口和非农户口的差别，但在与户籍相关的政策福利上仍然区别对待。不过，这已经在户籍改革上迈出了第一步。传统的二元户籍制度造成劳动力市场分割，是阻碍生产要素自由流动的重要因素。因此通过户籍制度改革，逐步实现城乡户籍一体化，可以为农村剩余劳动力的转移创造一个公平、有序、合理的环境。
2、完善劳动力市场政策，促进劳动力有序流动和充分就业
加强劳动力市场改革，消除劳动力流动和就业所面临的体制、政策等限制因素，吸引农村劳动力合理、有序地流向城市。首先，大力发展劳动就业中介组织，形成包括就业信息、职业介绍和培训等在内的就业服务体系，为农村劳动力提供转移成本、收益成本等方面的建议，减少盲目流动造成的损失。其次，完善政府对劳动力市场的管理，建立一套完整的促进农村剩余劳动力流动的市场组织体系，调控和保障就业者权益的法规和制度体系。
3、完善农村土地使用政策，促进土地资源的开发利用和流动
十七届五中全会指出，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持”。全会提出还要“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。
改变过去不允许土地流转的政策，允许农民以多种形式流转土地的承包经营权，首先，可以将分散的土地通过流转集中到一些龙头企业和经营能力强的农业大户手中，发展规模经营，提高土地使用效率，推进农业产业化，更好地利用农业科技发展现代农业；其次，可以使更多的剩余农村劳动力进入城镇的二、三产业，既促进城镇的产业发展和城市化，也可以使他们的知识、技能等得到提升，增加农民收入，为社会主义新农村提供智力和人力支持。
4、完善公共物品供给政策，促进财政资源的优化配置
由于财政政策长期向城市倾斜，导致城乡公共物品供给严重失衡：一是城乡基础设施建设差距悬殊，二是城乡教育资源分配不平衡，三是城乡公共卫生医疗差距较大，四是城乡社会保障建设差异明显。针对上述问题，政府要优化财政资源的配置，加大对农村公共物品的投入力度。首先，加大农村基础设施投入。在一些重点水利工程项目上增加政府投入，包括一些大型水源工程、重点水域的堤防建设、重点地区防洪排涝设施建设、大型灌溉区的河道清淤工程等。此外，还要加大对小型农田水利工程的投入，重点支持农田水利设施的配套建设和维修保护，重点支持土地整治，加大农村小型公益设施的建设。其次，加大农村基础教育和农业科技投入。加大农村义务教育投入，逐步缩小城乡义务教育的差距，实现城乡义务教育均衡发展；重点选择支持一些具有开发潜力的农业科技项目，逐步提高农业发展中的科技贡献率。再次，完善农村基本医疗卫生服务体系。建立和完善农村卫生专项转移支付制度，加大财政对农村公共卫生的支持力度，公平分配城乡之间的卫生资源。最后，逐步建立适合我国国情的统筹城乡的农村社会保障制度。政府调整财政支出格局，逐步建立覆盖全社会的包括养老、医疗、失业、低保在内的社会保障体系。在农村逐步建立最低生活保障制度，对贫困和失业人员提供最低收入支持。加大对农村公共医疗卫生投入，建立农村“大病统筹”医疗体系，并逐步建立农村社会养老体系。
5、完善农村金融政策，促进农村经济的快速发展
在农村金融领域中，合作社处于主导地位，但农民很难从信用社得到贷款。农村经济只储不贷，资金流向城市，支持了城市经济的发展。十七届三中全会提出：“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。”要充分发挥金融支持农村经济增长的重要作用，改善农村金融服务，使农村土地资源、劳动力资源与资本有效结合，有效促进农村经济发展。
（注：本文受唐山市城乡一体化发展研究资金资助。）
【参考文献】
[1] 王景新、李长江等：明日中国：走向城乡一体化[M].中国经济出版社，2005.
[2] 高松：进一步完善统筹城乡发展的体制机制[J].经济研究，2009（10）.
农村合作社政策范文4
关键词：发展型社会政策；新型农村社会养老保险；发展路径。
随着我国社会主义市场经济体制的不断深入和完善，在农村地区建立广泛而完善的社会养老保险政策愈发显得重要，它的建立不仅能保障农村老年群体的晚年生活，而且能维护农村地区的社会稳定， 还可以为统筹城乡协调发展打下坚实的基础。农村社会养老保险政策作为国家构建社会养老保障体系的一个重要组成部分，其政策自身的设计以及政策推行过程所产生的效果离不开社会政策的指引，它对新时期农村生产和生活方式的转变都将产生积极的推动作用。本研究拟从社会政策的视角出发来探讨农村的社会养老保险，以期对新型农村社会养老保险制度的构建提出合理的发展路径。
1问题的提出。
以党的十六大提出的“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”为标志，我国农村养老保险工作已进入一个全新的发展时期。 学术界和政府部门在总结过去农村社会养老保险经验与教训的基础上，开始探索建立具有中国特色的新型农村社会养老保险制度，并由此形成了许多各具地方特色的制度模式，这些保障特色鲜明、保险差异较大的制度模式是各地结合本地实际自主创新的结果，同时为2009 年国务院开展新型农村社会养老保险在全国的试点提供了重要的经验。
国务院于2009 年 9 月 1 日的 《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》标志着新型农村养老保险（以下简称新农保）已由各地小规模探索阶段转入全国大范围正式试点阶段。 该指导意见的也意味着全国统一的新型农村社会养老保险制度即将建立。但随着各地试点工作的逐步深入，新农保并没有表现出预期的效果，现实中还存在一些尚待解决的问题，比如农村社会养老保险上缺乏长远的战略规划，在经济政策与社会政策方面倾向于“重经济轻社会”；在制度之间的有效衔接不够，在社会政策内部倾向于“重消极保护轻积极发展”；对社会资源的发动不够，缺乏发展性和包容性，没有激发已有的社会资源；在参与主体方面，倾向于国家“行动主体一元化”［1］。而此类内容的考虑都需要把社会政策与新型农村社会养老保险两者结合起来。
2发展型社会政策与新型农村社会养老保险。
2.1 社会政策理论及其发展。
在传统观念上，政府一直被视为应用型社会政策的服务提供者或介入者，是具有经济理性的行动者，在实践中体现为国家总是以最小的方式采取行动应对贫困者之需。 其后由于“福利国家”概念的盛行，对社会政策的理解才逐渐拓宽，但仅局限于综合性、系统性的公共社会政策这一概念之中。 当凯恩斯以公共投资促进就业为原则解释种种经济规则时，才促使政府为重要的社会部门，如卫生、教育等部门提供资金。 除此之外，也对弱势群体提供法定的额外援助，主要是针对失业和社会保障方面的给付。 但纵观西方社会的发展历史可以看出，在相当长的一段时间内，社会政策被认为等同于政府干预。 为了满足社会需求，政府干预运行的是以最小化“补缺型”的社会模式，是以“社会部门以零碎的、应急性的方式逐步扩张，以应对政治压力”为特征的“渐进型福利模式”，是以“城市一边倒”为结局的，政治精英们为博取选票时，多数都会忽略大部分农村贫困人群的迫切需求［2］。20 世纪 90 年代中期，由詹姆斯·米奇利、安东尼·吉登斯和阿马蒂亚·森等人所倡导的发展型社会政策，从一开始就把其核心理论生产力看作是社会政策发展的一个重要要素，并阐释其是一种社会投资行为，区别于传统的社会政策；在农村生计思路上，坚持以“把民众置于中心位置”作为向农村贫困人群赋权被视为一项重要的进步措施；在社会政策与农村发展思路上，强调整体性思路，并把受益人的参与作为整体过程的一个关键要素。不仅如此，还特别指出社会政策对经济发展的贡献，注重经济、社会协调发展；强调从中长期发展战略角度入手，强化“上游干预”；加强社会资本积累，注重社会投资等等［3］。这些论断对于近年来我国在新型农村社会养老保险上的发展有着较强的现实针对性。
2.2 新型农村社会养老保险中几个关注的层面。
1）从政府层面来讲，新农保构建的根本出发点是基于经济发展的效率目标。 目前学术界普遍认为农村社会养老保险制度需要创新的主要理由是：农村人口老龄化速度过快并呈现高龄化趋势；家庭养老观念淡化和土地保障功能逐步弱化；老农保长期以来处于停滞状态且制度难以为继。但这不是制度创新的理由， 因为这些因素在 20 世纪末就已经出现，并导致了制度的非均衡状态，成为制度创新的诱致因素，但不一定导致制度创新［4］。因为只有在制度创新的收益符合制度创新主体 （尤其是政府）的利益最大化，并使制度创新的主体具有充分的改革动机和能力时， 制度创新才会成为现实。 以 1999～2008 年财政收入为例， 这 10 年是我国财政的高增长期，但制度创新即新型农村养老保险制度的试点却选择在金融危机背景下的2009 年， 并不是安排在财政能力最强的过去10 年， 也未选择制度非均衡的因素已经凸显的20 世纪末。 这说明新农保构建的决定因素不是来自外在的压力和财政能力，而是来自政府决策层面的实际创新动机———尽快走出金融危机的阴影，继续保持经济的高速发展。 为了实现此目标，必须启动农村消费市场，增强经济发展后劲［4］。
2）从市场层面来看，养老保险基金保值增值困难。 一是由于受官本位思想的影响，当前新农保基金主要是通过存入银行和购买国债的形式来保障基金“保值和增值”。 虽然政策明文规定农保基金可以涉足股票等投资工具，但由于基层基金管理者的“理性”投资理念很难保障基金的保值和增值，把农保基金投资股票看作“高压线”，宁愿把基金存入银行和购买国债，即使实际收益率为负，也没有人会追究当事人的责任［5］。 二是个人账户储存额的保值增值。 按照《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》所规定的“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年存款利率计息”， 这对于数额并不算大的养老账户实现养老基金的保值和增值是非常困难的，即使不考虑通货膨胀的影响，也满足不了养老的需求。
3）从资源开发水平层面来看，已有的资源没有得到有效的开发。
就我国农村目前经济组织发展状况和水平而言，除了少数经济发达地区（如上海、浙江）发展得比较好以外，全国范围内“空壳村”已多达60％，全国村一级的经济组织没有发挥应有的作用，农村社区资源没有得到有效的整合。主要表现为：一是集体经济难见踪影。缘于20 世纪 90 年代初，国家鼓励大办乡镇企业，搞活经济，造成了村村办企业，一哄而上的局面。 结果由于经营管理不善、资金投入不足等原因最终致使村集体企业大量破产，不仅形成了高额债务，还造成村集体的沉重负担，致使现今一些地方政府对村办集体企业持不支持的态度。 其后由于家庭联产承包责任制的确立，虽然解决了人民公社时期的种种弊端，调动了广大农民的生产积极性，适应了农村生产力的发展要求，搞活了农村经济，但各村几乎将 90％以上的集体生产资料分配到户，造成集体经济的弱化，形成有“分”无“统”的现有格局。 仅存的少数集体经济几乎都没有集体经济收入来源，每年仅靠上级转移支付来勉强维持正常运转，严重阻碍了集体经济的发展。 二是人才短缺。 由于受农村所处的地理环境和传统观念所限以及现在社会现实问题的影响，很难吸引到人才。三是农村集体经济自身制度缺陷。 林毅夫曾把生产者合作社作为完全市场条件下的企业，在进行微观研究中指出，集体经济不成功的主要原因是其组织内部为了激励劳动而进行监督的成本太高［6］。
4）从农民个人层面来看 ，农民收入有限 ，参保档次低。 受市场因素的影响，农村的物价水平甚至比城市还高。 在收入有限的前提下，只能以降低生活消费来满足基本需求。 相关数据显示，2008 年农村地区物价上涨幅度比城镇高出0.9 个百分点 ，直接导致农村居民实际生活水平下降。 当年农村居民人均生活消费支出3 661 元， 而城镇居民人均生活消费支出为11 243 元。 城乡居民生活消费支出比从1978 年的 2.68∶1 扩大到 2008 年的 3.07∶1， 也就是说，目前城镇居民一个人的消费相当于 3 个农村居民的消费。因此，受收入水平的影响，同时为响应乡村干部的参保要求，参与投保的农民一般只会选择最低的档次投保，导致领取的保险金额较少，发挥不了养老作用。
3新型农村社会养老保险的完善与发展路径。
要克服新型农村社会养老保险问题上的上述障碍，必须立足于当前中国农村社会环境的新情况和新特征，研究如何从发展的角度把协调经济发展和社会发展有机地结合起来，它是构建新型农村社会养老保险的基础性工作。
正如发展型社会政策所强调的那样，发展主义为社会政策提供了一个宏观的理论视角，在一个全面的、国家导向的发展过程中寻求社会政策和经济政策的结合，将公民社会和商业组织都包括在促进社会发展目标实现的过程之中［2］。
3.1 加强社区组织的培育。
社区社会组织是指以某一农村社区（特别是某一行政村）为范围建立起来的，有计划、有目的地满足农村居民一定需要的各类社区组织。 这个界定比较宽泛地涵盖了在农村范围内开展的各类活动和服务，以满足农村老年居民的需要为目标，不以营利为目的，介于政府与企业之间的且具有不同程度自治性的民间团体。 这些民间团体主要开展各种公益或互益活动，是社区村民参与农村社区公共事务的有效载体。 由于社区组织本身的草根性和民主性，能够与它的成员进行恰当的沟通与交流，能够在各个方面达成一致的基础上进行自我治理和满足需要，在社区范围内运行效率和效能有着可靠的社会基础。
农村居民通过参加社区社会组织参与到社区公共事务之中，一方面提升了社区农村居民参与社区建设的热情，交流了感情，同时也改善了社区的养老生活环境；另一方面，为推动社区民主、社区自治提供了智力支持。 社区组织的建立为农民提供了有效的社会支持网络，在增进人们相互交往的过程中，构建了各种相互交叠的社会网络，促进了人们对政府和社会的信任，也增加了他们的社会资本。 这种由区域内人们横向交往所产生出来的社会资本会提高政府绩效，促进经济发展，形成“尊老、爱老、扶老”的局面，正如罗伯特 D.普特南［7］提出并强调的那样，“对于政府稳定、政治效率甚至经济进步，社会资本或许比物质甚至人力资本更加重要”。
3.2 重建农村经济组织。
在当前形势下开展农村养老，应该积极引导农民逐步走向新的联合，尤其是要重建农村经济合作组织，使其能够真正代表和维护广大农村社区农民的利益，为农村社区内老年居民的晚年生活提供充足的经济基础和必要的补充，使农民的利益得到公平的体现。 在经济基础薄弱的地区，国家可以设立扶贫资金款项，设立专项资金予以扶持，预设一定的时限，以地方政府担保的形式开发结合本土特色的经济实体，使农村居民在市场中合理创造他们的价值，逐步增强农村集体的经济实力和农村社区的自我发展能力。 Braun等［8］把这种呈现为“逆向反馈机制”的动态过程称为贫困陷阱。 由于农村经济组织是以自愿、互利、互济等为特点，因此重建农村经济组织时要注重互助、互惠的社会政策效果，使其成为农村社会养老保险中的重要载体，为老年居民的生存与服务提供经济支持。
3.3 融入社会组织。
多年来，党中央一直高度重视社会组织工作建设。 党的十六届三中全会以来的历次全会决议，都特别提到要加强社会组织工作的内容。 党的十七大更是把社会组织摆到了突出的位置，首次把社会组织置于全面推进社会主义经济建设、 政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度之中，并对其进行了全面而系统的论述，十分明确地提出要“加强社会组织建设与管理”。 开展社会组织建设的目的在于培育一个合理的现代社会结构及开放的社会流动机制，进而增进社会福利。 按照广义的社会福利发展理念，所有涉及到人们良好状态提升的组织性行动都应该包括在内，那么，农村养老保险的发展路径也要通过组织性行动改善农村养老的状态与发展困境，从而使农村社会福利得到提升。 此种提升要形成行动主体的多元化，形成既有农村社区自主的自治组织、个人参与，又有政府主导的多元化行动主体，而政府并非单一的行动主体。 多元化的治理主体面对共同的养老实际，发挥彼此的优势和资源，增进理解和相互信任 ，最终建立一种共同承担风险和责任的治理网络［9］。
总之，新农保政策的稳步推行是基于农村社会政策的特定环境而进行的，是农村居民与国家社会政策互动的结果。 在这一互动过程中，只有充分利用好农村社区的已有资源环境， 调整好社区组织、农村经济组织和社会组织三者之间的关系，才能直接影响新型农村社会养老保险的发展路径，其不仅能够有效解决我国经济建设过程中复杂的养老问题，而且可以弥补目前我国农村社会建设一条腿短的问题。 只有这样，才能克服新农保实施过程中遇到的各类问题， 并逐步实行农村养老方式的社会化。
参考文献：
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［7］罗伯特D.普特南。繁荣的社群———社会资本和公共生活 ［J］。汤蓉，译.马克思主义与现实，1999（3）：61－64.
农村合作社政策范文5
[关键词]“三农”政策信息信息服务服务模式
[分类号]G35
1 前言
社会政策是政府为管理社会公共事务、实现公共利益而制定的公共行为规范、行为准则和活动策略，它是政府调节社会的主要手段和基本措施。农村政策是农村社会控制与治理的重要组成部分，农村政策信息服务工作开展的情况直接影响着农村社会的全面发展及和谐社会目标的实现。如何创新面向农村的“三农”政策信息服务模式，把农村的政策信息服务工作做好，以完善农村公共服务的供给，建立政府服务新农村的动力机制，满足农民的政策信息需求，为农村的信息化建设提供理论依据?本文拟对此作一分析探究。
2 中央政府各级部门的“三农”政策信息服务
政府是政策的制定者、传播者，具有对政策信息的最终解释权，对政策的内容具有极强的再解读和再加工能力。因此，政府的宣传占有绝对的主导地位，而且通过政府进行的政策宣传更具权威性和有效性。根据本课题的调查，农民对政策的获知和理解程度与政策宣传的力度成正比。因此，政府要加大宣传的力度及时效性，注重政策的落实，农民才会关注、理解和接受。
2.1 做好各级党政部门内部的政策信息传播工作，确保政策信息传递的完整性
政策是一级级传递下去的，在传播中，各级传播者同时也是接受者，由于接受者的认知、理解、接受和实施能力的差异，可能会出现“一级一级往下传，传到下面什么也不见”的不正常政策传递现象。因此，在党政部门内部进行“文件一会议”形式传播政策信息的同时，各级党政部门要对政策文件的精神融会贯通，把握好工作要点，以便做好向下级的政策信息传播工作。
2.2 设置专门的监督机构，保证政策信息服务工作的顺利开展
在我国，农民的利益表达权利虽然有法律保障，但事实上，农民利益表达能力弱化还是相当严重。为了确保政策得到有效的传播和执行，避免发生下级部门在执行政策时出现偏差，上级党政部门要对下级党政部门设立专门的监督机构。如果地方政府对政策执行得不到位或不执行，或农民在政策信息服务过程中碰到不合理的现象，可以向监督机构投诉，从而保障农民的基本权益，及时了解工作效果，促进工作的互动，增强公共行政过程的透明度。
2.3 积极开展“三农”政策的信息公开、宣传和咨询服务
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，各级政府部门应该主动公开相关的政策法规信息；乡(镇)人民政府应当公布贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；行政机关应当将需要主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。因此，各级党政部门应该把应主动公开的“三农”政策信息通过各种渠道进行公开，并做好主动积极的宣传工作。
做好“三农”政策特别是惠农政策的相关资料的整理汇编工作。把“三农”政策的条文、政府和专家对这些政策的解读及农民咨询的热点问题等资料进行收集整理，编印成小册子或者定期制作成宣传单张，以便在宣传时使用。
做好政府网站的“三农”政策信息服务。在网站的政务信息服务栏目中做好政策信息服务，提供政策信息的分类、检索、解读和咨询服务，在办事指南中提供政策指引，为农民更好地获得、理解和利用政策信息提供便捷。
主动下农村进行政策宣传。在圩日或者节假日时，各级党政部门可以利用宣传车、广播、横幅、宣传画板、宣传资料或设立咨询点等方式向农民开展政策宣传服务。
设立专门的政策信息咨询服务机构，提供专门的咨询热线或者咨询信箱。面向“三农”的政策大部分是与农民切身利益相关的，如果农民得不到很好的解释和说明，就会不理解政策，甚至产生抵触的情绪，影响政策的正常实施。因此，应由政府部门直接提供政策信息咨询服务，使农民在有需要的时候能通过专门的部门进行咨询。
主动联合报刊、广播、电视等媒体进行政策信息宣传。党政部门可通过与各种媒体的配合，加大宣传的力度，多渠道地做好政策信息传播工作。
3 农村组织的“三农”政策信息服务
3.1 村委会的“三农”政策信息服务
村民委员会是中国大陆地区乡(镇)所辖的行政村的村民选举产生的群众性自治组织。村委会不是国家基层政权组织，乡镇政府与村委会的关系不是政府的上下级关系。但是村委会作为群众性自治组织，也有责任协助政府开展工作，有宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策，维护村民合法权益，教育和推动村民履行法律、法规规定的义务。尽管许多农村社会保障性质的公共服务是以乡(镇)政府委托、村委会执行和操作，然而提供服务的内容和所采取的提供服务的机制完全由政府控制和掌握。村委会作为公共服务供给者的主体地位并不独立，对政府具有较大的依赖性。因此，村委会在国家面向“三农”的政策信息宣传上的作用是不容忽视的。如果村委会能积极开展工作，充分利用各种宣传手段，就能让农民容易获知和了解政策信息。而在政策的执行当中如果能做到公开公平公正，就更加能调动农民的积极性，最终发挥政策的作用。村委会既可以通过自然村的村民小组、党员干部向村民做好政策工作，又可以通过村委会的基础设施对政策信息进行宣传工作。
3.1.1 村委会通过召开会议传递政策信息，安排自然村做好政策宣传工作村委会组织自然村的村长、党员干部、村民代表等召开会议，传达政府的政策信息，让村民小组的成员了解政策信息和工作内容，然后在自然村做好政策宣传和执行工作。自然村可以通过村广播、村民开会、直接到户、粘贴资料等形式向本村村民进行政策信息的宣传。
3.1.2 村委会在公共场所做好政策宣传工作
村委会通过在村委会宣传栏粘贴政策文件，在文化室和村民活动室提供党政机关报纸、杂志、政策宣传小册子等向农民宣传政策信息。
在农村医疗站点、邮政服务站点、商业网点和其他农村公共场所，设立专门的政策信息宣传栏和公共报刊栏，将国家关于“三农”的方针政策告知农户。
村委会组织村委会成员和自然村的党员干部到自然村村民集中的地方开展政策宣传工作，和村民讨论、发表意见，通过自己的观点和态度影响村民对政策的理解及对政策的接受，并对农民们关心的具体政策问题做耐心的解释和说明。
3.1.3 村委会配合各级政府部门做好下乡宣传政策工作 除了委托村委会宣传和执行政策外，各级政府相关部门有时候也亲自下乡进行“三农”政策信息宣传。这个时候，村委会应该积极配合、协助政府部门，
做好政策信息的宣传工作，并结合农民的情况，及时向政府部门反映农民群众的意见、建议和要求。
3.2 各种农民组织的“三农”政策信息服务
目前，农村存在着广泛的农民组织，例如：农村专业技术协会、农产品行业协会及农民专业合作社等。这些组织是农村社会的重要经济主体之一，它们为农民服务、提供农业技术和信息，提供投资机会和渠道，是基层政府和农民的纽带，协助基层政府贯彻和落实农业与农村政策，把农民的意愿反馈给政府，为政府施政提供第一手材料。所以，这些组织对国家和地方的政策信息传播也具有不可忽略的作用。从维护农民利益的角度出发，通过这些组织提供国家的政策信息，农民更加愿意接受和执行。
4 档案、公共图书馆系统的“三农”政策信息服务
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下称“条例”)第十六条的要求：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”由此看出，档案馆和公共图书馆是政府信息公开服务体系的重要组成部分之一，是公众获取政府政策信息的一个重要机构。
档案馆具有档案事业行政管理和对各机关、团体及其所属单位的档案接收、征集、保管、利用两种职能。它在政府文件管理和利用方面积累了丰富的经验，是理想的政府信息查阅服务主体。公共图书馆是地方的文献信息中心，它具有为用户迅速提供各种知识和信息服务的职能。档案馆和公共图书馆根据自身的服务职能和优势，应制定与《条例》相配套的专门服务准则来保障公众对“三农”政策信息资源的获取。下面以公共图书馆为例，探讨公共图书馆如何为用户提供“三农”政策信息服务。
4.1 公共图书馆对政府信息整合平台的建设
各级政府的政策信息分布比较零散、混乱，公众在获取时无所适从，因此有必要对政府信息资源进行集成与整合，面向社会公开和服务。中国国家图书馆根据《条例》赋予的职责，构建了我国首个政府信息整合平台――“中国政府公开信息整合服务平台”，平台的开通开创了图书馆对政府信息资源整合与利用的先河，不仅成为了公众获取政府信息的窗口、政府部门公开信息的重要渠道，同时也将为各级公共图书馆依法开展政府信息服务提供基础资源。各级公共图书馆应借鉴国家图书馆的建设经验，建设具有地方特色的“政府政策信息查阅平台”，建立“三农”政策信息专题数据库提供服务，并与国家图书馆走联盟化发展道路，共同打造一个可以让各个图书馆共同参与建设的大规模、集中式的政府信息整合服务平台。通过该平台，各个联盟成员馆可以采集整合各自行政区域的政府信息，实现分层建设、共建共享，同时还可以实现个性化展示和统一展示的完美结合，为公众提供更完善的政府信息服务。
4.2提供多渠道的服务方式
图书馆可以根据《条例》的要求，利用场馆设置“三农”政策信息查阅处，提供馆藏“三农”政策信息资料服务：把政府出版发行的各种政策法规小册子和馆里收集整理的“三农”政策信息资料装订成资料汇编，提供阅览、复印和文献传递服务；提供电脑设备和触摸屏，为用户查询网上“三农”政策信息提供方便；利用移动图书馆服务的开展，实现用户通过手机随时随地获取图书馆为其提供的政策信息服务。各级公共图书馆还可以开展基于农村的信息下乡服务，利用“农家书屋”、“农村流动书车”、农村图书馆(室)等形式，提供有关政策信息的图书、小册子、报纸、杂志和相关宣传资料，积极为农村开展“三农”政策信息服务。
5 以现代通信与信息技术为支撑的“三农”政策信息服务
农村的政策信息服务既要采取广播、电视、报纸、杂志、简报、小册子等传统手段，也要充分利用互联网、卫星、手机等现代化信息服务手段，拓展信息服务渠道，让现代信息技术服务真正惠及“三农”。
5.1 基于网络的“三农”政策信息服务
随着农村信息化建设的推进，我国加大了对农村网络设施建设和“三农”信息资源建设的力度。2009年底，我国96％的乡镇通宽带，91％的行政村能上网。我国在虚拟的网络空间建立了各级农业政务信息网和“三农”综合信息服务平台，在农村建立了一系列实体网络信息服务设施――乡镇服务站、村级信息体验点、农村信息体验厅等，村委会也配置了电脑用于办公及农民的信息查询。从此可见，网络政策信息服务已经具备在农村开展的条件了。
5.1.1 加强以用户为中心的“三农”政策信息网络资源建设政府建设的农业政务信息网是权威的政务信息公开平台，也是获取政策信息的最重要渠道。政府要通过政务信息网，提供全面的、以用户为中心的“三农”政策信息服务――政策的有效查询、咨询、解读、办事指引等，成为农民及相关人员获取政策信息的最权威网络渠道。随着中央对“三农”的关注，越来越多的“三农”综合信息服务网站建立起来了，但是网站中的政策信息服务内容单一，不能有效地为农民提供政策信息服务。因此，笔者认为可以突破传统的综合性“三农”网络信息服务，为农民建立一个人性化和个性化的专门政策信息集成服务平台，丰富服务内容和方式，让农民能更方便地获知、了解和利用国家政策。
5.1.2 利用网络服务平台，促进整个“三农”政策信息服务体系的一体化发展针对当前农村信息服务渠道分散、体系间缺乏沟通、信息来源面窄的问题，“三农”政策信息网络服务平台可提供非网络服务接口，为相关报纸、电视广播、“三农”热线和农村宣传栏等“三农”政策信息服务渠道进行网站和非网络媒体的信息对接服务，提供信息源，以网络信息服务为基础实现“三农”政策信息服务体系的互联互通，形成一体化发展。
5.1.3 加强对农村网络设施的宣传及对农民网络知识的培训 根据本课题的调查，农民对政府及相关部门建设好的网络设施不了解，很少利用。因此，对于建设好的网络设施，政府及相关部门应该加强宣传，让农民充分利用这些设备，提高农民的网络知识及获取和利用网络信息的能力。另外，政府的农业部门和信息中心及通信单位应相互合作，提供培训机会，以提高农民的网络利用能力，促进农村的信息化进程。
5.2 基于通讯技术的“三农”政策信息服务
随着“村村通电话工程”的建设，到2009年底，全国实现了99.8％的行政村和93.3％的20户以上自然村通电话，农村信息服务平台建设稳步前行，中国移动的“农信通”、中国电信的“信息田园”、中国联通的“金农通”等农村信息服务平台已初具规模。根据本课题的调查，农民手机的拥有率达70％。这些现象表明，可以利用现代化的通讯技术在农村开展信息声讯服务、短信服务，为农民提供一个更为方便实用的政策信息获取与咨询渠道。政府应该对面向农村的移动信息服务给予更多的政策支持，积极引导多方参与者进
入农村移动信息服务，为农民了解和咨询政策信息拓宽渠道。
农民利用固话和手机可以获取互动式信息咨询服务，也可以定制个性化的信息。移动服务公司可以针对“三农”政策信息服务，为农民提供自动语音应答、专家解答、话务员人工服务、手机短信定制等服务，农民只要利用固话或者手机就可以获得全方位的政策信息服务。另外，可以通过利用移动通信技术实现移动互联网服务，使农民能够利用手机上网获取基于WAP的网络政策信息服务，随时方便地获取和了解政策信息，弥补农村电脑拥有率低的制约。
5.3 基于电视节目的“三农”政策信息服务
统计数据显示，2008年中国农村的电视节目综合人口覆盖率为96.06％。随着农民生活质量的提高，其文化娱乐生活也丰富了，农民在闲时看电视节目的时间也多了。根据本课题的调查，农民获取政策信息的各种渠道中，以收看电视节目获得政策信息的比例最高，由此可见，电视作为传统的大众传播渠道，仍发挥着重要的作用。随着有线电视在农村的接入，农民除了可以收看到地方台的节目，也可以接收到国家、省级及香港地区的电视节目。因此，要充分利用电视这个媒体做好“三农“政策信息的传播。
5.3.1 制作优质的“三农”政策信息节目 从各个角度，特别从农民热点关注的问题人手切实地为农民提供“三农”政策信息的宣传和报道，使农民直观地获知和理解国家政策。例如：①对中央政府颁布“三农”政策的会议进行报道，制作专题节目；②为农民提供“三农”政策解读的专访；③提供政策实施情况和案例的报道；④通过公益广告加强对国家惠农政策的宣传。这里特别介绍吉林联通提供的“农科在线”电视版惠农产品：在吉林电视台的《乡村四季》电视直播专栏设立了12316新闻眼，以12316内容为核心，农民通过电话、短信、互联网等模式参与现场节目，与专家实时互动，第一时间解决问题。与省、市委组织部合作，以“宽带网络+机顶盒+电视机+娱乐内容”模式，利用党员远程教育平台，通过电视可以点播、定制个性化科普知识、农业信息、影视娱乐节目等，还可正常观看电视节目，将电视变成家里的信息直通车。利用这种电视节目方式，农民可以与专家实时进行政策信息的交流互动，还可以点播、定制有关政策信息的节目。
5.3.2 加强地方电视台对地方“三农”政策的宣传、解读和执行情况的报道地方电视台的节目贴近农民的生活和需要，特别是县级电视台，其主要观众是农民，在服务农村方面有独到的优势。因此，加强地方电视台对“三农”政策节目的制作，为农民提供“三农”政策信息服务更具优势。
5.3.3 建设“三农”电视频道，为农民提供专门的电视节目 各省电视台可以设置独立的“三农”电视频道，专门提供面向“三农”的电视节目，而“国家/地方政策”则可以作为一个节目版块，提供深度的政策报道节目，多视角地为农民提供政策信息。
6 基于人际网络的政策信息传播服务
人际传播是人们获取信息的一种重要渠道。农民的信息获取能力较弱，口耳相传成为了农民获取各种信息传播的重要渠道，而且农民对于由人际网络提供的信息具有高度的信任。农民的人际网络主要包括亲戚、邻居、朋友、村干部、村委会干部等，因此，建立基于人际网络的政策信息传播渠道，利用和发挥人际网络上的各个节点的作用，为农民提供“三农”政策信息的传播：①在城里做公务员的农民亲属和朋友。公务员对国家的政策信息比较了解，对政策信息的获得能力也比较强。所以，农民需要了解相关政策信息时可以通过他们来获知。②村里的农业大户。农业种植或养殖大户对市场、技术方面的信息很灵通，对于国家、地方颁布的与地方农业利益相关的政策信息比较关心并主动获取，所以农民通过他们能获得农业方面的政策信息。③村委会和村干部。村委会和村干部与乡镇联系得比较多，他们相对其他人能更及时、更清楚地了解到政策信息。所以，农民也可以向他们了解政府实施的政策。④村里的“意见领袖”。“意见领袖”具有文化程度较高、社会地位较高、富裕程度较高、活动范围较大、人际关系较好等特点。他们的阅读和表达能力较强，加上他们与社区其他成员联系便利，交往密切，在接受信息传播时比较主动，并表现出积极寻找信息的倾向，所以常常充当信息的“讲解员”、“辅导员”。因此，农民想探讨、了解政策可以跟他们交流。
7 结语
中国是一个农业大国，农业、农村和农民问题，一直是关系国家兴衰的重要问题。随着我国构建和谐社会进程和社会主义新农村建设进程的推进，农民不仅需要政府提供各种政策支持，帮助他们适应市场经济规律，摆脱经济上的贫困，而且更需要政府进行制度安排，给广大农民以真正的国民待遇。政府对农村开展政策信息服务及政策的落实，将帮助农民维护自身的权益，充分发挥政策信息对农民生产、生活和经济社会活动的服务作用，而且必将对农民增收和农村经济发展产生极大的促进作用，也是解决“三农”问题的重要保障。而随着农民素质的提高，他们对信息的作用与影响力也有了深刻的体会，农民为了切身的利益提高了对政策信息的需求。为了更好地宣传和执行政策，体现中央政府对“三农”的关注，党政部门一定要联合各有关媒介和相关单位加强政策的宣传工作及认真做好政策的执行落实工作，以加速和谐社会的进程。
参考文献：
[1]曾智，我国农村公共服务现状、问题及改革发展研究[学位论文]，重庆：重庆大学，2007.
[2]周东升，新农村建设中乡(镇)政府政策执行力研究[学位论文]，湘潭：湘潭大学，2009.
农村合作社政策范文6
改革开放以来，*金融借温州金融改革试验区的东风走在了全国金融改革的前头，作为利率改革的试点开始已经历时20多年，有效激活了我县金融机构的经营机制。但是，20世纪80年代以来通过对农村金融体系的一系列改革，农村地区逐步形成的以农村信用社为主体，以农业银行、农业发展银行、邮政储蓄等相互补充的农村金融体系，却仍难以满足农村金融需求。与此同时，作为欠发达的农村地区，民间借贷依然活跃甚至成为农村金融服务的主要提供者。为什么农村金融改革历经多年，但似乎农村金融需求仍然难以满足。基于这种情形，我们有必要对以往的农村金融改革模式做一简要回顾，分析改革存在的内在问题，确定今后改革的基点，这是农村金融演进和建设社会主义新农村必须解决的首要问题。
农村金融改革可以分为广义和狭义两个范畴，按照人民总行行长周小川的划分（*年），广义的农村金融改革，包括农村政策性金融、商业性金融、国家对资金流动的引导、农村融资媒介的创新和发展、农村金融机构的退出机制等问题。狭义的农村金融改革具体指农村信用社改革。本文研究的是针对的广义的农村金融改革，旨在解读农村金融制度改革的历程，农村金融现状及存在问题，农村金融改革的悖论，并试图指出农村金融改革的基本方向，就农村金融改革为新农村建设提供政策建议。
二、农村金融改革进程简要回顾
为适应农村经济的变化，我县正规农村金融体系一直进行着政府主导的强制性制度变迁与改革。按照农村信用社的管理体制即控制权的更替，我们将*农村金融改革在全国的大背景下大致划分为以下四个阶段。
（一）农村信用社控制权的国有化
*年初，我县在南溪成立了首家农村信用社，开始了我农村信用社发展里程。*年化后，农村信用社和国家银行在农村的营业所被下放给，建立了公社信用部。*年9月，又下放成为公社管理区信用分部，并规定公社（管理区）有权使用信用分部资金，信用分部成为计划经济体制下农村筹资与分配资金的重要渠道。当时的实际上是农业和工业相结合的，所以两次“下放”不能抛开国家工业化战略背景，是国家为了实现以重工业为核心的经济增长必须控制和垄断经济资源使然。*年，国务院在《关于整顿和加强银行的几项规定》中指出，信用社是集体金融组织，又是银行在农村的基层机构；并规定在既有银行营业所又有信用社的地方实行所社合署办公的政策。因而改革开放前，农信社只是国家银行体系的延伸，是国家资源配置的工具，难以真正体现合作金融的性质。
（二）农村信用社控制权向中国农业银行的转移
*年3月国务院恢复农业银行以后，农村信用社成为了农业银行的基层机构。农村信用社成为农业银行基层机构后，模糊了农村信用社固有的合作金融属性，农村信用社逐渐放弃了民间借贷职能，走上“官办”道路。*年10月，农村信用社和农业银行在经营、核算、业务方面开始分离，农业银行只负责对农村信用社的方针政策领导。但实际上，至*年之前，农村信用社管理依然受控于农业银行，信贷业务并没有与农户的生产活动密切结合，合作金融的性质没有完全确立。
*年，中国农业发展银行*信贷组组建后接管了我县农业银行的农业政策性贷款，主要承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购等业务。至此，农村金融机构初步构建了政策性、商业性和合作制金融机构相结合的框架。
（三）农村信用社控制权向中国人民银行的转移
*年，农信社和中国农业银行在管理体制上脱钩，暂由人民银行管理，我县于*年开始实行此项政策，此后就开始了制定农信社改革方案的艰苦探索。*年8月，在*县政府的领导下，县各职能部门对全县农村基金会开始清理整顿，4家自行关闭，3家业务由当地农村信用社接纳。*年，金融服务社也被纳入农信社管理。*年，农村信用社浮动利率改革试点工作全面展开。
（四）农村信用社控制权向地方政府的转移（*年至今）
*年，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，正式启动全国八省(市)农村信用社改革试点工作，我县农村信用社改革试点工作*年全面启动。结合我县的实际，此次改革的主要内容有组建县联社一级法人机构、在全县范围内进行增资扩股、清理老股金等，由于我县农信社资产质量较好，没有以央行发行的票据来兑付信用社历史包袱，改革顺利完成。此次改革，将农村信用社的控制权由人民银行转移到了地方政府即省联社手中，这固然有利于降低地方政府干预的道德风险，但是省联社的组建有可能使农信社与农户的关系越来越趋于淡化。
可以看出，50多年来，农村信用社的管理体制虽然几经变迁，但是由于每次改革都是由国家行政主导进行的强制性的信贷制度改革，而不是完全基于服务对象即农户的实际需求与制约因素而去选择改革的方式和路径。因此，农户的信贷需求始终不能圆满解决。目前，我市农村地区的金融供给就存在诸如以下的种种问题。
三、农村金融现状及存在的问题
（一）农村正规金融提供的金融服务
目前，我县农村正规金融制度框架主要由三类金融机构组成，即政策性金融机构（中国农业发展银行）、商业性金融机构（中国农业银行）和合作性金融机构（农信社），它们向农村经济提供的金融服务非常有限。
首先，中国农业发展银行是以政策为导向的国有金融机构，服务范围严格限制，只负责粮棉油收储贷款业务，不与农民发生信贷关系；其次，中国农业银行近年来经营重心明确向商业化方向发展，导致业务逐渐撤离了农村地区向城市集中；作为支持农村经济发展主力军的农信社在经过新一轮改革后，信贷支农力度有所加大，目前农业贷款余额占各项贷款的比重由改革前的75.9%上升到*年9月末的85%。但是农信社改革后面临着新的市场定位问题，所谓的政策性和商业性并重的市场定位只是权宜之计，当难以协调追求市场化经营效益与政策支农的矛盾时，农信社更可能牺牲后者利益。
（二）农村非正规金融发展现状
农村非正规金融是相对于正规的银行信贷而言，主要指非金融机构的社会个人、企业及其它经济主体之间进行的以货币资金为标的价值让渡及本息还付。农村非正规金融形式因不同历史时期、不同参与主体而非常多样,主要包括直接借贷、集资、“会”、地下钱庄、基金会等。90年代后半期以来，基金会、地下钱庄、会、典当等非法融资形式被政府依法取缔，但民间直接借贷活动由于其灵活性仍在广大农村地区活跃着。据人民银行*县支行估计，*年末，全县民间借贷规模估计超过了10亿元，月平均利率在17.024－18.521‰的狭窄区间内波动。另据*年的调查显示民间借贷资金的主要用途是生产经营和投资，估计占借贷资金总额的85%，消费性借贷占10%，种植养殖业的占4%。
目前，农村金融改革与发展中存在不少问题，突出表现为农村资金外流和农村金融市场垄断，具体而言，当前农村金融改革与发展中存在以下一些问题：
1、农村资金大量倒流城市导致农村金融供给不足。受经营机制、利润最大化目标等因素影响，农村地区大量资金倒流到城市。一是受经营体制影响，县级邮政储蓄机构吸收的存款只能全额上存，由此导致吸储资金从农村大量外流。近年来，邮政储蓄凭借其全国通存通兑并可进行个人款项汇兑结算的优势，其业务在县域农村地区呈现逐年稳步增长态势，这意味着农村地区由此外流资金的速度也呈逐步增长态势。十五期间县域邮政储蓄存款余额年均增长30.5%，*年9月末，邮政储蓄存款余额达2.5亿元。二是县域国有商业银行通过系统内资金上存方式将储蓄资金从农村抽走。近年来，国有商业银行在经营策略上逐步向大城市、中心区转移，上级行对欠发达县实施逐步退出信贷市场的经营战略。一方面，国有商业银行通过对农村基层分支机构上收审批权限、提高信贷准入条件等方式限制了基层行的信贷投放力度；另一方面，国有商业银行通过系统内资金上存方式从农村抽取信贷资金倒流城市。*年9月末，县域存量和增量存贷比分别为50%和48%，分别比全市平均水平低24和21个百分点。三是对外投资流出。一方面，随着城市化逐步推进，农村一些富裕阶层纷纷迁出农村进入城市，由此引起的购房支出导致农村资金大量外流。另一方面，部分农村外出投资者回乡以招股、民间借贷等形式吸引农村居民资金对外投资。我县由于农民外出经商、购房、投资、打工引起的年均农村资金外流在7亿元左右，近三年全县农村资金缺口以年均30％的速度递增，目前资金缺口约在4.5亿元左右。
2、农村金融市场垄断格局导致金融服务水平低下。目前，农村地区虽然在机构设置上形成了政策性、商业性和合作性三足鼎立的格局，但实际上，商业银行为适应集约化经营需要对农村地区实施收缩经营战略；农发行由于专项支持粮棉油收储企业,业务范围严格受限未能真正发挥政策性金融作用；邮政储蓄机构只存不贷，对农村资金形成“抽水机”效应，所以农信社成了新农村建设金融支持的主力军，农村金融市场已经出现了农村合作金融机构占垄断地位的趋势。这种垄断格局不仅使农村金融供给总量不足，而且由于缺乏竞争使得农村合作金融机构信贷品种单一，贷款利率偏高、服务水平相对低下,远远不能满足农村经济格局调整带来的多元化的金融需求。目前，农信社的农业贷款利率趋于上限，远远超过了同档期国有商业银行的个私贷款利率。正是这种利率上浮倾向，导致农户信贷成本明显偏高和信贷资金非农化趋势，使得信贷资金趋于流向非农产业。
3、农业贷款金额小、期限短、覆盖面有限与农村金融实际需求矛盾突出。从贷款规模来看，农村信用社发放的小额信用贷款余额一般控制在1万元以内，这只能解决部分小规模传统种养殖业的资金需求，而对一些需扩大生产经营规模、实施产业化经营的农户来说，小额农贷远远不能满足他们的发展需要，而大额农户贷款又遇到担保抵押难落实的问题。从贷款期限来看，目前小额信用贷款期限一般不超过1年，这与农业产业结构调整后生产周期拉长、资金周转延缓的新特点难以适应。从贷款覆盖面来看，农信社由于人手少、工作量大，金融服务的覆盖面非常有限。
4、农业生产高风险性和金融机构追求信贷资金安全性的矛盾。农业是弱势产业，生产周期长，受气候和市场影响大，存在较大的自然风险和市场风险。虽然农村保险市场在不断探索改革，但当前农业保险和担保制度仍尚未健全，而且，个别农村社会信用意识淡薄，逃废银行债务现象时有发生，这在一定程度上制约了金融机构的放贷积极性。另外，在当前的银行信贷文化氛围下，农村抵押资源不足的问题比较突出，政策上已逐步明确集体财产不予抵押登记，但农村生产资源主要都是集体财产，这就使农村贷款抵押遇到法律瓶颈问题。在此情况下，如果政府没有明确对金融机构支农贷款的配套扶持政策，由于资金的趋利性金融机构的支农贷款不会出现大幅增长。
四、农村金融改革悖论
我们注意到，农村金融改革历经50多年取得了一定的成效，但农村金融改革与发展中还存在不少问题，突出表现在农村资金大量外流和农村金融市场垄断格局带来的服务水平低下，甚至出现小范围的金融服务空白，只能借以民间借贷予以弥补。为什么无论农村金融怎样改革，但农村金融需求仍得不到很好的满足呢？问题不在于农村正式金融制度的金融服务机制有什么缺陷，而是因为它们所提供的金融服务和农村经济的金融需求之间存在严重的不对称。金融改革必须首先明确服务对象的实际需求和制约因素，进而才能确定改革的方式和路径选择。但是目前以政府主导的农村金融体系构建存在相互矛盾的制约因素。
一是投资的理性化决定了农村金融机构不可能和农村经济建立真正的合作关系。
虽然农信社产生于农村经济的土壤，农村经济的发展决定了农村金融，尤其是农村信用社的经营效益和水平，二者存在相互依存的关系。但这并不表明农信社没有脱离农村经济的愿望和倾向。因为农信社“属于半商业半政策性的金融机构”（周小川），尤其是新一轮改革要求农信社完善法人治理结构，落实股东大会决策权，这有可能使农信社的市场定位更加趋于商业性。市场经济条件下资本资源的配置取决于投资收益率，而农村经济的弱势性、农村基础设施建设的滞后性、农户的分散性、资源禀赋和发展水平的差异等导致了农村资金需求的多层次和多元化，决定了农村金融机构信息获取成本和交易成本高而投资收益率低。*年9月末，农信社资产利润率只有0.58％，比全市平均水平低0.3个百分点。况且农业生产的自然风险和市场风险大，担保抵押物品缺乏，更加重了农村金融机构的信贷风险。在追求收益最大化的理性决策下，农村金融机构对农村经济缺乏增加资金投入的内在动力。
从现行农村金融体系的服务功能来看，可以印证农村金融机构和农村经济可持续发展的共生共存的合作关系远没有建立。农发行只是粮棉油收购的政策性银行；国有商业银行逐步撤离农村地区，邮政储蓄只存不贷导致大量农村资金外流，作为支农主力军的农村信用社“一农”难支“三农”，追求投资收益率的偏好也使其农业贷款利率远远高于同档期商业银行的贷款利率。
二是政府主导安排的农村金融供给和农村金融需求存在严重的不对称。
因为产权决定了利益主体的行为，农村信用社产权的集体性质也决定了制度变迁的主体只能是政府，目的在于实现政府对农村金融资源的重新分配与宏观管理，实践也表明，国家在构建制度环境，将制度供给和实施相结合，尤其对农信社的有效运转方面发挥了积极作用，但这样做的后果往往是忽视了农村金融的多层次、多元化需求。所以，当政府在没有正确理解农村金融需求之前，而把自认为好的和符合现代金融发展方向的信贷制度移植到农村经济的时候，注定这种努力是事倍功半的。例如，虽然目前农村地区已经形成以农信社为主体，以农业银行、农业发展银行、邮政储蓄相互补充的政策性、商业性和合作合理搭配的农村金融框架，但是，近年来，农业银行经营方向更加明确地向商业化发展，改制后的农村信用社也有向商业化经营发展的动机和趋势。商业化经营的金融机构不仅注重市场的赢利性，而且更注重信贷资金的安全性。而农村信贷的小规模、长周期、自然和市场风险大、抵押品不足等特点势必造成较高的交易成本和信贷风险，决定了农户等弱小经济体的金融需求事实上很难从正式金融机构得到满足。以国家安排的小额农贷的推行来看，小额农贷本来是为了解决农户在发展生产过程中的资金不足而设计的，但在具体实施过程中，小额农贷严格限制农户的农业生产性资金用途、贷款额度和期限，这与农村现有的借贷需求存在明显的脱节。因此，只有从农村金融需求角度出发而设计的金融供给制度，才能真正满足农村的金融需求，从而支持农村经济发展。
五、农村金融需求及改革基本取向
由于农村金融需求决定着农村金融供给的有效性，所以在讨论农村金融改革之前，我们必须先分析农村地区到底存在什么样的金融需求才能对症下药。为了使分析更加真切，我们的分析将主要依据我支行*年对20个信用社2042个贷款农户的问卷调查案例。
1、农户借贷资金的金额特征
农户贷款已基本摆脱了传统的小额状况，由小额农贷向大额资金需求转变。农村经济的发展和农业产业结构的调整，农民的温饱问题已得到解决，农村信贷的需求也逐步提高，原来1万元以下的小额农贷已远远不能满足他们的需求，特别是大批外出经商、投资的非农业性等农户“外延性”扩大再生产，都需要大量的资金，促使农村信贷需求规模发生变化，1万元以下的农户贷款占比逐年萎缩，增长速度远远小于1－5万元的贷款，大额需求大幅增加。
2、农户借贷资金的资金用途
当前，农户贷款用途已经由传统意义上的农业贷款为主向非农业性的生产投资转移。随着农民收入的增加，农民的自有资金在一定程度上满足了传统种植业等简单再生产的需要，而农户扩大农业规模的生产性投资及农民外出经商打工的资金需求增加。农户纯农业贷款所占比例从*年的51.6%下降到*年31.2%，而经商及投资性贷款则从26.3%上升到44.1%，农村经济整体格局发生变化较大。
3、农户借贷需求的期限特征。原来春耕和秋种前后是农村信贷资金需求的高峰期，随着农村整体经济格局的改变，农业专业户的增加和外出经商人员的增多，农户资金需求由季节性的需求向全年长期性的需求转变，农户资金借款期限也向长期性转变。调查显示，6个月以内的农户短贷只占16%，6-12个月的农户贷款占84%，其中近两成的农户要求提供1年期以上的贷款。
4、农户信贷资金需求量和贷款满足度的关系。近年来，随着外出经商投资农户的增多，非农业性的“外延性”生产成为影响农户信贷需求的重要因素，由此导致农户资金需求向大额方向发展。表1、2显示，农户贷款额度和贷款满足度呈负相关关系，小额及纯农业贷款资金基本能满足需求，资金需求最为旺盛的农户“外延性”生产满足程度低，且逐年下降。
针对以上农村金融需求的特点，要想实现金融与农业的共生共存，三农经济必须达到平均利润，这就要求改变日益恶化的农工部门间交易条件，需要政府行为的介入和对“三农”优惠政策的落实。在此基础上，农村金融改革的基本取向应该是发展产权多元化的农村金融机构，鼓励这些不同形式的市场主体在充分竞争的农村金融市场中共同发展。
六、政策建议
1、现行农村正规金融制度的改革和完善。一是要深化农信社试点改革。要根据国务院深化农村信用社改革试点方案，按照不同的产权模式的法人治理结构，切实履行股东（社员）大会、董（理）事会、监事会和经营班子各自的职责，建立和完善决策机制和内部约束机制，防止经营班子取代董（理）事会决策的情况。二是要进一步强化政策性金融支农力度。应调整农业发展银行的业务范围，扩大对三农贷款的覆盖面；财政部门应建立金融支农风险基金作为对政策性金融的财政补偿机制。三是要用政策和法律手段诱导商业金融加大对农业的投入。针对农民贷款抵押难的问题，可以研究适当放宽贷款条件，加快发展信贷担保机构和农村诚信体系建设。四是改革邮政储蓄的资金利用模式。要逐步推动邮政储蓄自主运用储蓄资金，改变储蓄资金从农村净流出的局面，创新农村金融市场竞争环境。
