农村宅基地改革工作总结范文1
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申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 江西余江平定乡洪万村夏家组“宅改”现场
2017年6月下旬开始，国土资源部领导督察农村“三块地改革”试点工作的消息不断传出，有媒体报道称，此次国土资源部至少组建了15个督查组赴地方调研“三块地改革”。
所谓“三块地改革”，即农村土地征收、农村集体经营性建设用地入市以及农村宅基地制度改革试点。
2015年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（下称《意见》），决定在全国选定部分县（市、区）开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点工作。
最初，试点采取分类改革的方式，33个试点地区分别选定一项改革任务推进。由于“三块地”联系紧密，从2016年9月开始，国土资源系统采取了“三块地改革试点联动”的方式统筹推进，“增强改革整体性和协调性，让‘三块地’改革形成共振效应。”
根据《意见》，试点工作从2015年2月起到2017年底结束。
如今，试点正在进入总结阶段。国土资源部数据显示，目前33个试点地区累计出台约500项具体制度措施。集体经营性建设用地入市地块共计278宗，总价款约50亿元。3个原征地制度改革试点地区按新办法实施征地的共59宗、3.85万亩。15个宅基地制度改革试点地区退出宅基地7万余户，面积约3.2万亩。
宅改：必须要啃的“硬骨头”
作为此次“三块地改革”中的重要一项，宅基地改革的试点，主要是完善宅基地权益保障和取得方式，探索有偿使用方式和农民自愿有偿退出或转让方式，进一步改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用等。
我国农村长期实行“一户一宅、无偿取得、长期使用”的宅基地制度。农村宅基地归集体所有，其使用权的流转必须限制在本集体之间。此外，严禁城镇居民在农村购买宅基地。
然而，随着实践的发展，在农村宅基地使用过程中产生了一些突出问题。一方面，农村人口大量流动，“空心村”问题十分突出，“一户多宅”“建新不拆旧”“谁强势谁多占”等现象普遍存在。另一方面，宅基地使用权退出不畅，部分“农二代”“农三代”宅基地取得困难，农民对农房宅基地财产权利难以实现。与此同时，部分村庄土地缺少规划，管理粗放，导致土地的大量浪费和闲置。
如何唤醒这些“沉睡的资产”，令土地有效流转？“宅改”成为我国农村土地制度改革必须要啃的“硬骨头”。
对农民来说，土地是“命根子”，是生存权益最集中的体现。一栋栋破旧不堪、甚至废弃闲置的老宅，承载着农民千百年来固守祖业的传统观念，也不可避免地关乎既得利益。
这无疑是一项极富挑战性的改革。
两年多来，“宅改”究竟是如何推进的？试点做了哪些探索？ 5月下旬，《中国经济周刊》记者深入宅基地改革试点江西余江县、安徽金寨县采访调研。
6月底，国土资源部部长姜大明曾到江西余江县督察农村土地制度改革三项试点工作，农村宅基地制度改革便是调研的内容之一。
余江：“拆旧建新”让农民享受到更多“土地红利”
江启动“宅改”违法用地归零
2015年3月，余江县作为全国15个试点县之一、江西省唯一一个试点县，率先在全县1040个自然村全面进行宅基地制度改革试点工作。
作为余江县试点的第一批村庄之一，马荃镇岩前村倪家组的村容村貌发生了不小的变化。
“我们这里是偏僻落后的小山村，这边以前根本就没有路。” 倪家组宅基地改革理事长倪建科向记者介绍，“宅改”后，村口的猪栏、牛栏、厕所已经悉数拆除，建成了宽约5米的水泥路。如今，村里的主干道旁伫立着一栋栋新建的三层小楼，周边配备休闲健身的小广场。
倪和平家的宅子正好位于村口，从景德镇前往赣州、广州的客人经常路过这里，“以前很乱、脏兮兮的。” 倪和平对记者直言，宅改后，村容村貌大为改观。他放弃了在县城床垫的生意，回家搞起了生态农庄，“开业半个多月来，生意很好，周末能坐七八桌，多的时候中午一餐能达到四五千元的收入。”
然而，在“宅改”前，一户多宅、建新不拆旧、私下买卖乱、空心村等问题长期存在于余江农村，一方面大量耕地被农宅占用，大量有用无用的附属房、猪牛羊圈、简易厕所充斥村庄，另一方面村中没有两条像样的道路可以顺利进出，公共服务设施难以落地，脏乱差的生产生活环境长期得不到改善。
江西省国土资源厅副厅长许建平介绍说，“宅改”前余江每年农民建房违法占地二三百亩（其中耕地100多亩）。启动“宅改”违法用地归零，不仅如此，还储备了10到15年的农房建设用地。
在余江“宅改”的过程中，对闲置废弃畜禽舍、倒塌住房等，实行自愿无偿退出;对“一户多宅”的“多宅”部分和非集w经济组织成员在农村占有和使用的宅基地实行自愿有偿退出。统一制定补偿标准，有偿退出补偿资金主要从宅基地有偿使用费、土地增减挂钩收益、新增宅基地择位竞价收益、乡贤人士捐资垫资等方面解决。
在平定乡洪万村夏家组一处刚退出的宅基地上，挖掘机正在拆除一栋老房子。 在江西余江平定乡洪万村夏家组，“宅改”后修建了公共道路
夏家组有很多年没这么“大兴土木”了。作为平定乡“宅改”第四批试点村，夏家组全村共有160户、650人，宅基地185宗，其中“一户一宅”104户，“一户多宅”37户，“多户一宅”19宗。
洪万村村支书夏早元介绍说，目前，村里有偿退出的27宗宅基地，面e达3200多平方米。无偿退出的，主要是牛栏、厕所、空心房，退了97宗，面积2300多平方米。
宅改理事会：农民的事，农民自己办
在“宅改”的过程中，一个特殊的村民自治组织――宅改理事会被建立起来。
余江县在全县1040个自然村建立了村民事务理事会，理事会是在村两委领导下的村民自治组织，推选出8752名村民担任理事。农民的事情农民办，这是最大的原则。
在平定乡蓝田宋家村，蜿蜒曲折的小渠两旁是新栽的绿化树和葡萄架。蓝田宋家村宅改理事会理事长宋志强介绍，这里曾经是村里废弃的77间畜禽栏，如今打造成用于村民散步休闲的广场。
宋志强告诉记者，“宅改”之初，很多老百姓不太理解，遇到了很大的阻力，自己差点就淹没在部分村民的白眼唾沫中。身先士卒，宋志强率先退出了自家的老宅，为了劝说“一户多宅”的丈母娘腾退多占房屋，宋志强没少费唇舌。
宋志强介绍，“宅改”也得到了乡贤们的大力支持，在威海从事眼镜批发的乡贤宋和红这次专程还乡支持“宅改”，捐资80万元用于村口广场建设。
在试点村庄，随处可见接地气的宣传标语，“宅基地不是祖业，是集体资产”“一户只能一宅，建新必须拆旧”“多占宅基地，多交人民币”。
“余江县8000多个理事会成员，都是老百姓，为了集体利益，大胆干活，不怕得罪人。在外做老板赚钱的‘乡贤’也大力支持‘宅改’。”余江县委书记路表示，“要做好这件事，也只有他们自己能够做到。余江县现在从上到下，老百姓认识到宅基地改革，是为子孙后代，为集体谋利益。”
盘活存量宅基地
“目前，余江‘宅改’工作已经进入最后冲刺阶段，今年年底前，全县1040个自然村将全面完成。”许建平说。
通过改革试点，余江县盘活了试点村庄的存量宅基地。据介绍，截至4月底，余江县共退出宅基地24160宗3270亩，其中有偿退出4576宗795亩，无偿退出19584宗2475亩;收回村庄规划内其他建设用地857亩;退出宅基地复垦574亩;村集体收取有偿使用费5040户690万元;流转宅基地56宗20.5亩;新建农房择位竞价49宗7.6亩。目前开展农房抵押贷款28户，发放贷款262万元。
“这是许多地区连想也不敢想的事。”许建平直言。“宅改”彻底消除了试点村的空心化现象，释放了大部分村庄10到15年的农民建房用地，盘活了集体建设用地，有力地保护了耕地资源。
金寨：政策叠加，“宅改”助力脱贫
安徽省六安市金寨县位于六安市西南，皖鄂豫三省结合部。“八山半水半分田，一分道路和庄园”，地处大别山深处的金寨，全县森林覆盖率为70.35%，可谓是一个不折不扣的山区县。
金寨是部级首批重点贫困县，也是33个农村土地制度改革试点中的唯一部级贫困县。
在半山区半丘陵的山坳里，许多村民的房子背山切坡而建。在“宅改”工作推进过程中，金寨将宅基地制度改革与扶贫搬迁等政策相结合，发挥政策叠加效应，助力脱贫攻坚。
2011年，金寨有贫困人口19.3万，贫困发生率33.3%。而到了2016年底，全县贫困人口已降至6.6万，贫困发生率降至11.2%。
腾退宅基地后农民搬到哪儿？
土地怎么用？
30多年了，62岁的贫困户王成云眼睁睁看着其他同村人渐渐起了新房，自己却还住在上世纪90年代盖起的老宅子里。他位于山坳的瓦房破败不堪、阴暗潮湿，已经是危房。
“根本没想过盖房子，想都没想过，不敢想。”王成云告诉《中国经济周刊》记者，2016年10月，得益于“宅改”，他搬进了新房，根据全镇布点规划，新房位于附近保留自然村，距离他山坳上的老宅只有约200米。
“搬进来没有掏钱，都是公家补助的。”王成云说，宅基地退出补偿、危房改造、扶贫、库区移民等各种补贴加在一起约为14万元，住进新房后，还结余了三四万元。在腾退复垦的宅基地上，王成云种上了油菜。
眼下，一亩茶园的年收入能达5000元。去年，镇里还为包括王成云的儿子在内的53人介绍了工作，月收入能达到3500元。王成云家有望于今年脱贫。
在金寨，参加“宅改”的家家户户都有一张“易地扶贫搬迁分户标识牌”，自愿退出宅基地补偿多少、奖励多少一目了然。
在金寨县白塔畈镇刘冲村，王大国正和家人在地里耕种玉米。这里本是王大国自家的宅基地，腾退复垦之后变成了耕地。
“现在集中在刘冲村中心村庄，住得很好，小别墅一样。”王大国说，“宅改”前，自己一家5口住在30多年的老宅子里。宅基地腾退后原户主享有复垦耕地的优先承包权，自己不但按建筑面积得到9万元的补偿款，还多了三亩耕地，“一年可以种两季庄稼，一次油菜，还有这次马上种玉米。一年这一亩可以有1000元收入。”
新的居住规划区在刘冲村北部，该居住区规划用地面积161.3亩，总建筑面积27220平方米，一期启动的建设面积43亩，安置农户60户，其中贫困户17户。
村民吴芸2016年10月份就搬进了这里的新房，“现在水电都方便了，到镇上服装厂的路也近，六七分钟，原来要半个小时。”吴芸说，按照老宅的建筑面积得到十七八万元的补偿款，规划区新房建设约为23.5万元，搬进新家只花了五六万元。
腾退后搬去哪儿，要按照乡镇统一规划，也要尊重农民自己的意见。
据介绍，为确保农村居民户有所居、有序集中，改革试点之初，金寨实施了“1+X”村庄布点规划，按照每个行政村1个中心村庄、不超过3个保留自然村庄原则，编制村级土地利用规划和村庄布点规划，全县规划183个中心村庄、397个保留自然村庄，引导农民有序向城镇、规划点集中。据统计，全县12900多户农户自愿有偿退出宅基地，其中到规划村庄9000余户，进城入镇3000余户。
在油坊店乡面冲村中心村庄，占地586平方米的扶贫移民安置点，村民梁慧拿出了一个蓝色的扶贫攻坚资料袋给记者看，“原来家里的砖木房建在坡上，周围就是自家茶地。没有船，孩子上学，挂水（就医）都不方便，现在方便多了。”宅基地腾退之后，她家的各类补贴加起来超过了20万元，刨去建房支出，老宅地还多复垦出一亩茶地。
金寨县油坊店党总支书记黄尊云告诉记者，像梁慧家这样的贫困户，其实自己是有能力的，主要是由于交通问题致贫。为了帮助夏秋茶下山，面冲村兴建了新的茶叶加工厂，用来扩大生产。 安徽金寨油坊店乡面冲村中心村庄
“宅改”资金哪里来？
上个世纪50年代，为治理淮河水患，金寨修建梅山、响洪甸两大水库，淹没10万亩肥田、14万亩经济林和三大经济重镇。库区10万移民只能退守山区，面对行路难、饮水难、上学难、就医难等问题，这里一直是扶贫攻坚的主战场。
金寨县副县长朱宽江介绍，2015年初，中央批准金寨县成为农村宅基地制度改革试点县。金寨因地制宜，采用无偿和有偿相结合的方式引导宅基地自愿有序退出。
在无偿退出方面，对“一户多宅”的“多宅”部分等3种情形实行无偿退出，最大限度让利于民，乡镇可以给予适当补助。有偿退出方面，对有合法权属来源及“一户一宅”等5种情形，除按照分类标准给予宅基地退出和地上房屋拆除补偿外，还可享受到不同的优惠奖励政策。
“原来是建新不拆旧，进城不拆宅，宅基地的取得没有退出通道。”朱宽江直言。
据介绍，截至目前，金寨县自愿申请有偿退出宅基地14476户，已实施搬迁9426户、35192人，其中在册贫困户5267户、19036人;水库移民3693户、14724人;一般户1953户、7186人。全县已腾退复垦宅基地2.3万亩，扣除规划村庄建设自用地5000亩，其余大部分新复垦耕地已经种上了农作物，新增耕地1.8万亩。
此外，金寨县还捆绑叠加宅基地改革、易地扶贫搬迁、水库移民解困、农村危房改造甚至当地房地产市场的“去库存”等多项扶植政策，形成一套政策组合拳。通过政策叠加，部分贫困户不掏一分钱，仅利用政策补贴就能在规划村庄住上新房。
朱江介绍说，一部分群众放弃农村宅基地使用权，到县城和乡镇购买商品房，去年全县共减少房地产库存近3000套。如果农民愿意进城买房，可以享受800元/平方米的优惠政策。
那么，确保宅基地自愿有偿、有序退出，改革资金的问题如何解决？
2016年10月，国土部专门出台政策，金寨县宅基地腾退节余的建设用地指标可以在省域范围内调剂使用。这被金寨人称为是拿出了“压箱底”的好政策。
金寨县国土资源局副局长郑汉涛告诉记者，由于是部级贫困县，金寨县土地增减挂钩的节余指标可以在省域范围内有偿调剂使用，宅基地制度改革和易地扶贫、水库移民搬迁等相融合，助力脱贫攻坚，当地贫困人口从8.34万降到2016年底的6.6万。“实现了一年‘宅改’，万户脱贫。”朱宽江表示。
农村宅基地改革工作总结范文2
【关键词】 宅基地退出 农户分化 意愿
一、引言
近年来，我国经济飞速增长、城镇化进程不断加快、土地需求十分旺盛。一方面，国家为了保证粮食安全和可持续发展，制订了18亿亩的耕地保护红线，我国城镇化发展、土地规模经营受土地资源瓶颈的制约；另一方面却发现，伴随城镇化的推进，作为农村建设用地的宅基地却存在普遍被闲置或废弃的问题。这与我国集约用地的原则相互矛盾。
尽管国家希望通过推进农村宅基地退出来缓解人地矛盾，提高农村土地利用效率。但在政策施行的过程中确面临不小的难题。随着城镇化发展不断加深，我国广大农村近年来出现了一个十分突出的现象――农户分化。农户分化是指“伴随农村城镇化的推进，乡村农户就业城镇化、收入脱农化的趋势渐强，乡村居民群体中出现因经济、社会条件差异分化的群体”。在农户分化背景下，由于各种因素差异，农户们对土地的认知及依赖程度会产生很大变化，这些都会进一步影响他们参与农村宅基地退出的意愿。
二、研究综述
宅基地一直是我国三农问题中十分热点的一个部分，学者们最宅基地的研究文献也十分众多。宅基地退出在我国是最近几年根据现状提出来的新政策，通过阅读各类文献，我们发现，目前，国内学者们对于宅基地退出主要从“退出机制”和“补偿方式”进行了研究：周军辉等（2011）认为应针对不同对象采取不同的措施，他们将宅基地退出的对象大致分为了3类，并结合每一类的特征制定了不同的退出机制；赵海峰（2012）根据浙江省的实际情况，制定了特别适用于浙江省宅基地退出的机制。为了降低农村宅基地闲置率，很多地方开始了宅基地退出的试点工作，但其效果似乎很不明显，农民似乎对宅基地退出补偿方式不满意，因此许多学者开始对宅基地退出机制的补偿方式进行了调查研究。研究结果将我国宅基地退出补偿机制大致可以分为三类：建设性补偿、货币补偿和实物补偿。徐小峰（2010）等学者提出了“谁受益、谁补偿”的原则，认为农村宅基地退出补偿应按照这个原则来实施；肖钢、韩康（2011）等学者认为应当对宅基地退出实行经济补偿或奖罚机制；徐小峰（2011）认为其补偿方式可以是一次性补偿也可以是永久收益分配权补偿；而蔡国立（2012）主要研究宅基地退出的补偿形式，他认为宅基地退出过程中可采取宅基地换房、换宅基地或直接换货币等形式。
三、数据来源于研究方法
（一）数据来源
本文研究数据来源于2015年7月-2016年1月在湖北省鄂州市、四川省郫县两地针对当地农户的一项调查。鄂州市位于湖北省东部，是全国著名的“鱼米之乡”。郫县位于成都平原腹心地带，是全国乡村城市化试点县。本研究共在两地各发放150份问卷，共收回有效问卷266份。
1.调查样本基本情况
①调研对象性别比例
在调研的266份有效问卷中，包括男性调研对象104名，女性调研对象162名。
②调研对象年龄分布比例
在266份有效问卷中，年龄50岁的调研对象有83人，占总调研人数的31.2%。
③调研对象婚姻状况
在所有的调研对象中，已婚比例占据总人数的92%，共244人；未婚人数仅占总人数的8%，共22人。
④调研对象受教育程度
在所有的调研对象中，未接受教育的调研对象有3人，占总人数的1%；学历为小学的调研对象有35人，占总人数的13%；学历为初中的调研对象为162人，占总人数的61%；学历为高中的调研对象为45人，占总人数的17%；学历为中专、技校及大专以上的共21人，占总人数的8%。
⑤调研对象外出务工情况
在所有的调研对象，选择纯务农的调研对象占总人数13%，共34人；选择纯务工的调研对象占总人数的30%，共79人；务农、务工兼业的调研对象共153人，占总人数的57%。
⑥调研对象对宅基地政策了解情况
在所有的调研对象中，很清楚宅基地政策的仅4人，仅占总人数1.5%；对宅基地政策仅了解一点的有76人，占总人数的28.6%；对宅基地政策听说过的调研对象有122人，占总人数的45.9%；完全不了解宅基地政策的调研对象有64人，占总人数的24.1%。
（二）变量定义及描述性统计
本文由于因变量（X）农民工“退出宅基地”意愿取离散数值且有“不愿意”、“不一定”、“愿意”3个选择（Y=0，1，2），故需要建立多元排序选择模型（OrderedChoiceModel），其中，有序Probit模型是理想的估计方法。
在排序选择模型中，作为被解释变量的观测值Y表示排序结果者分类结果，其取值为整数，如0，1，2，3，…。解释变量是可能影响被解释变量排序的各因素，可以是多个解释变量的集合，即向量。Orderprobit模型的一般形式是：
Yi=βXi+εi
式中，Yi是隐变量或潜在变量，Xi是解释变量的集合，β是待估计参数，εi是随机变量（或随机扰动项）。
3、实证结果
根据前文所述方法，利用软件Eviews6.0进行有序Probit模型估计，具体结果如下表。
四、基本结论及建议
（一）结论
1.农民宅基地退出意愿
了解农民对农村宅基地退出机制的认识和意愿是推进我国广大农村宅基地制度改革的前提。了解农民对宅基地退出机制的认知情况，有利于我们对改革的难易程度做出判断，也决定了改革的成效。本文通过设计的调查问卷考察了农民对宅基地制度、宅基地退出等的认识，调查中大部分农民表示自己对国家最新的宅基地制度改革政策并不了解，也不太关心。本次调研结果显示，在266份有效问卷中，愿意参与宅基地退出的有10人，占3.8%；不愿意的有207人，占77.8%；不确定的有49人，占18.4%。广大农民群体对宅基地退出制度的认识不够，认知程度普遍偏低，意愿也不是很高。
2.农民宅基地退出意愿的影响因素
（1）个人因素
①年龄越大宅基地退出意愿越弱
在影响广大农民宅基地退出意愿的各个因素中，农民年龄与其退出的意愿呈负相关，年龄越大的农民越不愿意放弃宅基地的使用权，相反，年龄较小的农民退出宅基地的意愿更强。
②受教育程度越高宅基地退出意愿越强
受教育水平是影响农民宅基地退出意愿的主要因素之一。受教育程度更高的农民比受教育程度低的宅基地退出意愿强烈。随着新生代农民受教育水平的提高，他们更向往城市生活，因此宅基地退出的意愿更加强烈，这充分说明受教育程度对农民宅基地退出意愿的选择呈正相关。
（2）家庭因素
①纯务工农民宅基地退出意愿越强
随着城镇化发展不断加深，广大农村地区农民内部也产生了分化，本课题组暂且将农民分为：纯务农农民、务农兼职务工农民以及纯务工农民三大类。调查结果显示，纯务农农民由于长期生活在农村，其宅基地退出意愿最弱，务农兼职务工农民意愿稍强于纯务农农民，纯务工农民的宅基地退出意愿最强。
②收入越高宅基地退出意愿越强
农民经济负担能力的高低是其做出是否愿意退出宅基地选择的很重要的一个因素。在农民是否愿意让渡宅基地使用权的影响因素中，农民的收入起到了拉力作用。经整理后的调查结果显示，收入水平越高的农民越愿意让渡宅基地使用权，并且他们在收入水平有保障后更渴望能在城市购买住房成为城市居民。
③供养系数越低宅基地退出意愿更强
供养系数是农民家庭非劳动人数与劳动人数之比。一个家庭的供养系数越小，其家庭在经济等各方面的负担均会小一些，这可以为其退出宅基地提供正面的支持，因此供养系数较小的农民宅基地退出的意愿更强。
（3）其他因素
补偿方式对农民宅基地退出意愿影响较强
调查结果显示，补偿方式对农户退出意愿影响较大。如果赔偿没有谈妥，即便是对年龄最小的新生代青年农民来说，土地也任然具有重要地位；即便是全家外出打工的农民家庭，他们也不愿意放弃土地。
（二）建议
1.加大政策的宣传力度，提高广大农民宅基地退出政策的认知程度
从调查结果来看，大量农民对宅基地产权归属的认知、宅基地出制度政策缺乏了解和关注，且其信息来源渠道十分有限，这些都会直接影响农民的决策。因此，政府应该加大对宅基地退出政策的宣传力度，通过多种渠道让广大农民了解土地制度及宅基地退出政策，进一步提高农民的政策认知程度。做好推行前的宣传工作，在农民真切感受到宅基地退出的好处之后才能更好地做出意愿选择，并积极地参与到改革中。
2.分层次、分批次、分地区，有重点地推进改革
随着城镇化的不断推进，广大农民群体由于个人、家庭以及其他因素出现了分化。因此，政府在推进宅基地退出工作的开展时应该根据农户不同程度的兼业行为、不同地区、不同的经济状况等条件，根据当地的实际状况，分层次、分批次、分地区、有重点地推进改革，进一步推进我国土地制度的改革。
3.针对不同类型的农户采取不同的补偿方式
在农户分化的背景下，不同类型的农户对补偿方式的需求是不同的，因此政府应该针对不同类型的农户制定不同的补偿和安置方式。根据实证分析结果，对于在城镇已有住房或者想在城市买房的农民，政府可采取货币补偿的方式；对于想继续留在农村务农和生活的农民，则倾向于给予住房补偿，可在农村交通便利处集中建设安置小区，并完善各种配套相关措施。
农村宅基地改革工作总结范文3
一、积极深化农村集体经济产权制度改革、集体经济组织换届，加快推进农村集体“三资”综合管理平台建设工作。
2020年末县印发了村级集体经济组织换届指导意见和方案，4月份集体经济组织换届全部结束。为壮大集体经济、实现村级组织三资管理规范、账户统一、财务管理与省部报表系统对接，要求乡镇及时实施集体经济股份制改造，发放集体经济组织成员（股权）证书。与县建设银行合作建立农村集体“三资”综合管理平台，对全县乡镇负责农经、宅基地审批的分管领导和工作人员进行了系统的政策、业务培训，印刷发放了全县统一的“农村集体经济组织成员证”，实现了省市县数据对接。
二、稳慎推进农村宅基地审批管理改革工作。
按省市对农村宅基地审批管理改革工作的进度要求，我县已全面完成了宅基地审批管理体系建设，制定了审批、管理、联审联办、动态巡查等制度，明确了农业农村、自然资源、乡镇的职责，乡镇设立了审批窗口、村级建立了联络员、发放了审批管理指南。同时上述相关文件制度及培训宣传资料已按省宅基地管理监测系统的要求全部上传。按工作要求下半年将结合自然资源“三调”数据，全面开展宅基地调查和农村闲置宅基地、闲置住宅盘活利用宣传、培训及意见制度建立工作，具体工作时间结点不确定。
三、完善农村土地“三权分置”制度，加快推进承包地有序流转、实现规模经营等工作。
全县已基本完成农村承包地确权登记颁证工作，扫尾的工作主要集中在数据得保管、更新维护，对未完成的村组继续进行确权登记，对存在的错误进行修改及农户正常的分户信息变更等方面，已委托第三方公司开展此项工作。
加强政策培训指导，推动承包地有序流转。培育新型经营主体。全县土地流转面积达到39.7万亩，家庭农场新注册155家，累计873件。今年推荐省级示范农场3家、市级示范农场12件。中央财政支持家庭农场项目全部完成。
农村宅基地改革工作总结范文4
一、基本情况
我县辖5镇13乡，293个行政村，1521个村民小组，1个街道办事处3个社区居委会，农村居民86483户，人口43.5万人，总面积1513.4平方公里，耕地面积114.9万亩。建设用地192397.1亩，其中农村建设用地138248.6亩。
我县农村集体土地确权登记发证工作，在县农村集体土地确权登记发证工作领导小组的领导下开展，在县局下设农村集体土地确权登记发证工作办公室，负责具体工作，从乡镇抽调27名，县局抽调15名，基层所抽调37名，共79名业务人员，组成工作组。以所（分局）为单位分成5个工作组，（我县共5所一分局，其中通化所去年已经完成农村集体土地确权登记发证工作），每个所又分成3个工作小组，开展权属调查工作，由天水天三和数码院承担技术业务和建库工作。农村集体土地确权发证工作按期保质保量完成。
庄浪县农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记发证工作严格按照《甘肃省农村集体土地确权登记发证实施细则》规定的技术要求，目前完成1、结合第二次土地调查成果资料，统一收集农村集体土地所有权登记申请书，土地权属来源证明材料，土地权属界线协议书等相关资料，同时，作业单位、三和数码业务人员加班加点，编制宗地图，完善发证材料，完成全县293宗农村集体土地所有权登记发证工作，发证率100%。2、我县农村集体建设用地共552宗。结合农村集体宅基地使用权发证工作，开展以村小学、村委会等农村集体建设用地使用权确权发证工作。共调查552宗。3、我县农村宅基地共86483宗。由我局业务人员承担，作业单位配合完成。4、我县所有权数据库建设由作业单位完成。
二、集体土地使用权权利人主体确认情况
1、农民集体成员资格认定：为户口在本村民小组的农业人口，宅基地土地使用权人名称填写户主姓名（户主姓名以户口簿登记的为准）。
2、集体建设用地使用权的主体有：村民小组、村民委员会、乡镇企业等。
3、公益性的集体建设用地使用权确权登记发证给相应集体经济组织。
4、乡镇企业集体建设用地使用权依法确权登记发证给乡镇企业。乡镇企业破产或改制的按照相应的处置方案对土地使用权依法处置后，确权登记给新的土地使用权人。
5、集体建设用地使用权发生流转的，本着尊重历史，照顾现实，有利于生产生活，村、组、农民自愿的原则，通过完善相关土地转让手续，确权登记发证给现在的土地使用权人。
三、农村宅基地、集体建设用地使用权确权登记发证情况
1、一户多宅确权登记发证情况：
（1）通过依法批准取得的；
（2）农村村民通过继承或赠与取得的第二处宅基地等，依法进行确权登记发证。
2、城镇居民通过合法继承或赠与取得的宅基地依法进行确权登记发证。
3、宅基地超面积处理情况：
（1）农村居民实际建房占地面积超出批准面积的，超占部分符合土地利用总体规划、村庄建设规划的，经村小组、村委会、乡镇政府审查同意，超占面积在土地登记卡和土地使用证记事栏内注明。待以后分户或农户再申请批准宅基地时，实行新老宅基地挂钩，即新老宅基地面积总和不得超过规定户均、人均宅基地标准。
（2）现行“超面积”规定，农户容易接受，在实际工作易操作。只是对超占面积较大，不能有效控制，反而会助长其违法用地行为。
（3）超占面积较大的、或不符合土地利用总体规划和村庄建设规划的、或占用基本农田等，只进行地籍调查，不予确权登记发证，作为违法用地处理。
4、我县没有办理宅基地使用权抵押登记。
5、改变用途的集体建设用地，要经依法批准后方可进行确权登记发证，否则只进行地籍调查，不予确权登记发证。
6、我县农村范围内历史遗留的建设用地，按照国家、省土地确权有关规定，分不同历史时期，分别处理，依法进行地籍调查、确权登记发证。
三、现行农村宅基地制度的使用现状和弊端
我国现行农村宅基地制度是长期以来形成的。按现行制度规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但在实践中，这一标准并未得到有效执行，农村宅基地存在不少问题。当前实践中，一味强调房屋所有权，对宅基地使用权重视程度不够，集体建设用地使用权流转缺乏明确的国家政策、法律法规规定，各地处理方式不够规范、完善。宅基地使用权不得流转，容易造成房屋流转过程中的法律纠纷和对农民权益的损害。
1、一户多宅、乱占地建房、多占地建房的现象盛行，甚至不经申请就抢占耕地建房，当地主管机关也无可奈何。在有一户多宅的情况下，还有许多农民没有宅基地，一家几代人居住在一起，这就是几户有一处住宅。
2、法律规定的单一性和取得方式多样性冲突。
3、“闲置宅基地现象大量存在，造成土地资源极大浪费：一是“建新不拆旧”，在农村不少地方，农户建房申请新的宅基地，新住宅建好并搬入居住后，原来的旧房不拆、旧宅基地不交。二是举家进城务工的农民在农村的房屋长期闲置。宅基地及住房闲置，不仅浪费了土地资源，而且影响了村容村貌，“空心村”现象明显。
4、旧宅基地的收回及其具体规范没有法律明确规定。
四、规范宅基地的管理和完善制度建设之建议
十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，同时提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。
2014年中央“一号文件”也明确指出，改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。正式提出农村土地“三权分离”。承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面。因此，有必要赋予农民住房抵押、转让等相关财产权利，同时也应该避免侵犯农民对宅基地的使用权。
因此从长远目标出发，结合当前行政审批制度改革，改革完善农村宅基地制度，坚持在土地确权的基础上，推动农村土地流转，应从以下几方面入手：
1、以政策性文件、政令和地方政府立法为起点，逐步从制度上放开束缚宅基地流转改革的桎梏，进而取消和修订相关的土地、财权法律规定；修改农村土地承包法、物权法等；完善补充法律法规，出台新的补充规定或者对已有的阻碍正确引导、管理，赋予农民集体对宅基地使用的监督、管理权，改变法律对宅基地所有者的漠视，发挥农民集体所有者应有的作用，处理好国家干预和市场机制的关系。
2、完善宅基地制度建设，从根本上完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理规范，同时对农村宅基地进行确权登记颁证，建立完善的宅基地使用权统一登记体系。确权登记颁证要遵守以下原则：
（1）宅基地面积不受限制。对人均宅基地面积全省统一规定一定的范围，再由各地按照实际情况确定标准，报省人大备案。各地都应该按照规定执行，对于超越宅基地规定的，每年收取一定的费用。收取的费用，由县级市的主管机关保存，作为该村的基建基金，专款专用，不得随便提取。只要权属、界址无争议的，宅基地面积以实际占用（使用）为准，全部登记颁证，不受每户面积统一标准的限制。
（2）宅基地数量不受限制。应该突破一户一宅的原则，建立以一户一宅为原则，特殊情况可以拥有两块以上的宅基地，并给以法律的明确规定。在现实中有不少一户多宅的情况，对此应特别对待，使其合法化，闲置宅、空置基地、一户多宅全部登记颁证，同时应该每年对此收取一定的税收，督促其将多余的宅基地的转让给其他缺乏宅基地的用户，加强自动调节功能。
（3）宅基地使用人不受限制。城镇户口的人购买宅基地，县域行政区域范围即本级集体经济组织外的人使用的宅基地和本级集体经济组织村民使用的宅基地一并登记颁证。对手续齐全、符合规划、面积合规的宅基地登记发证；其余不合规范的分别依法处理。先明晰产权，再进行下一步的流转改革。超标超占部分可进行累计收费，促使农户退还多占或自发置换。或由村集体统一收购或规划，复耕或以指标形式出售。也就是做到城镇农村一体化，不应区别对待。
3、取消限制集体建设用地流转的相关规定，扩展农村宅基地使用权权能，就是宅基地除了具有居住权能，可以继承、赠与外，还要使其具有抵押、担保、转让等权能。对于合规的农村宅基地允许农民以“房产证+土地使用证”作为抵押物进行抵押登记，参照同区域同用途的国有划拨土地使用权进行评估后，按评估价值的一定比例作为抵押物申请贷款，或者提供担保。也可以进行转让，可参照国有土地出让设置相应的出让年限，允许集体建设用地进入土地市场交易。宅基地所有权仍归集体所有，但可明确在一定年限内拥有完全的宅基地占有、使用、收益和处分权，可以转让、出租、抵押。二级市场亦可建立，使用权取得后，在期限内可以二次流转。条件不合规的则不能进行抵押、担保、转让。
4、建立城乡统一建设用地市场
一是允许农民在自愿基础上通过市场流转方式抵押、担保、转让住房或合规宅基地。二是闲置、空置宅基地、一户多宅、空心村等被整理后仍然为集体建设用地的，允许直接进入城乡统一建设用地市场进行交易（房地产项目除外），按同区位同用途同利用条件的原则与国有建设用地一样以招拍挂形式出让。三是通过城乡建设用地增减挂钩等工作节余（周转）的集体建设用地指标直接进入城乡统一建设用地市场进行交易，置换资金。
5、建立健全农村宅基地流转收益分享机制
农村宅基地改革工作总结范文5
内容摘要 以“集体所有”、 “一户一宅”、 “权能限制”和“双划管理”为主要内容的我国宅基地使用权制度框架，不仅难以适应新时期农村人地关系现状，且抑制了农民的宅基地资产权利主张，也降低了农地资源的整体利用效率。为解决宅基地供求矛盾，我国宅基地制度变革应以开放宅基地的流动性置换农村集体经济组织的成员权，由“生增死不减”向“增人不增地”转变，由“一户一宅”向“一人一房”转变，由“无偿、无期限、限制流通”向“有偿、有期限、完全流通”转变，由分散居住、自建向集中居住、他建转变。
关键词 生增死不减 增人不增地 一户一宅 一人一房
作 者 胡振红，华中师范大学经济与工商管理学院副教授、博士。 （武汉430079）
基金项目 华中师范大学2013年度交叉项目“城镇化金融工程问题研究与方案设计”
我国宅基地制度的设计要点体现在使用者身份的特殊性（农村集体经济组织成员资格），使用权设立的限制性（一户一宅、面积限制），使用者获得的无偿性（福利保障性质），使用期限的永久性（无退出机制），宅基地权能受限性（仅限于自住，禁止交易、出租和抵押）等方面。尽管2007年颁布的《物权法》已将宅基地使用权界定为用益物权，但该法规定的“地随房走”原则却受制于农房（私有）与地基（集体所有）性质分裂，农房难以合法交易与抵押，致使构成农民家庭资产最大部分的宅基地和农房的资产价值无法得到充分实现，农民财产性收入难以提高，各生产要素在城乡之间无法实现平等自由流动。在建设用地“规划+计划”管理模式下，一方面农民的宅基地使用权受到日趋严重的挤压，宅基地供求矛盾日益尖锐；另一方面违规小产权房积重难返。同时，由于农地的资源性特征，中央政府对农地的用途管制日趋严厉，但因监管成本高，耕地也未能得到有效保护。在城乡土地双轨制背景下，农地事实上成为地方政府“土地财政”的源泉。农地的资源性（整体利益）和资产性（个体利益）矛盾正是新时期国家与农民关系的实质所在，宅基地制度亟待顶层设计。
我国农村宅基地制度演变及管理现状
从制度框架看，我国农村宅基地制度演变至今，呈现所有权变性和使用权交易无章可循两大特点。1950年颁布的《土地改革法》规定，农民拥有土地的完全产权，自己经营，自由交易，县级人民政府为农民颁发了土地房屋所有权证书，宅基地市场“有行有市”。
1961年9月颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》 （即《人民公社六十条》）规定， “生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”（第21条）。即农民对宅基地的所有权被取消，但允许农民的宅基地在本集体经济组织内部成员之间进行交易。鉴于宅基地获得的无偿性，农村宅基地交易需求极为稀少，呈现“有行无市”的状态。
1963年3月颁布的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中首次提出了“宅基地使用权”概念，明确农民对宅基地只有长期使用权而没有所有权。该《通知》构建起了宅基地集体所有、农户使用的初步框架，主要包括宅基地使用权的获得须经申请、审批程序，无偿、无流转（即“地随房走”，但宅基地使用权不能单独进行流转）、无使用期限限制。这一时期，农民不仅失去了独立的生产经营权，也失去了土地、宅基地的所有权，宅基和农房都只具有生活资料的功能，因无法交易，其资产价值无法彰显。农民的宅、基性质发生分离后，其作为村集体“成员权”资格的一个重要内容，就是达到立户条件即可向本村集体经济组织申请建房宅基地。这就是运行至今的“一户一宅”制的缘起（在实践中执行“生增死不减”的政策）。
实行农村联产承包责任制后，宅基地集体所有性质不变，而《中华人民和国宪法修正案（1988）》的修正内容之一是，把1982年宪法的第十条第四款，修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。但国务院迄今尚未出台有关允许集体土地使用权转让的具体办法。加之宅基地使用权也未能建立起有效退出机制，城乡建设用地“增减挂钩”试点下地方政府主导的各种形式的宅基地“置换”，成为主要的宅基地退出及交易形式，宅基地供求难以通过市场耦合，呈现“有市无行”的特征。且1998年颁布的《土地管理法》 严禁城镇居民在农村购置宅基地。一系列法律、政策的实施，使国有和集体所有两种性质的土地并存， “同地不同权” （国有土地可转让，集体土地不可转让）的城乡房地产分割格局形成。
从管理模式看，农村宅基地由集体内部管理为主转向了政府部门管理为主，现在实行的是宅基地“规划+计划”的“双划”管理模式。1963年的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中规定，由农户申请，经社员大会讨论同意，宅基地由生产队统一规划落实，只有在占用耕地时，才需要报县人民委员会批准。
1986年3月起，农村宅基地归口国土部门管理。同年，第一部《土地管理法》颁布，农村宅基地被纳入建设用地范畴，且与国有土地一并进行规划与计划管理，宅基地流转的管控也不断收紧。1998年新《土地管理法》的颁布实施至2008年的十七届三中全会，原“国有建设用地”和“乡村建设用地”统称“建设用地”，明确提出“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”， “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，集体建设用地用于非农建设的空间进一步收窄。2008年1月1日开始施行《中华人民共和国城乡规划法》，城乡建设用地的“规划+计划”的“双划”管理模式确立，作为集体非建设用地的宅基地使用受到严重挤压。
2007年颁布的《物权法》将宅基地使用权明确为用益物权，强化了宅基地的使用权，弱化了其所有权，这成为我国宅基地使用权制度的一次飞跃。《物权法》第147条规定： “建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分” （即“地随房走”原则）。可是，拥有用益物权的农民私有房产因受宅基地集体所有性质的牵制，其流动性仍受限．农房事实上成了农民的一块难以交易的死资产。城镇化加速了要素流动，农房宅基的灰色交易愈演愈烈，非规范交易引发大量纠纷，各种社会矛盾不断累积。此一时期的宅基地市场呈现“有市无行”状态。如以租代售成为目前农村宅基地私下流转最主要的方式，其次是不受法律保护的买卖农房，以及打着新农村建设幌子的“小产权房”买卖。
可见，改革开放后，对农民建房与宅基地流转，相关法律法规及政策呈现愈加严厉的收紧与禁止态势。然而在工业化和城镇化加速期，人地分离致使农房交易需求大幅度增加，宅基地的监管成本不断提高。尤其随着建设用地“增减挂钩”政策出台和各地综合改革试点的进行，还有逆城镇化需求叠加，使宅基地交易需求进一步扩张，除政府征地之外的宅基地各种隐形变相交易日趋活跃。事实上，我国的宅基地制度框架与现实已经严重脱节。根本的原因在于既有宅基地制度框架的制定与运行的两个前提均已发生了根本的变化。其一，计划经济体制和城乡二元结构现实已变，农业人口的城镇化已势不可挡；其二，农房的居住保障功能不断向资产功能转变，且由资产功能向资本功能的进一步转变的诉求在不断高涨。在农民与宅基地继续捆绑的制度框架下，为实现集体经济组织“成员权”，主张宅基地的资产权，离土离乡农村人口依旧选择回乡兴建农宅，宅基地供求矛盾日趋尖锐，“空心村”、“空心户”成为十分普遍的现象，农民的农宅资产沉淀，土地资源严重浪费，国家对农地的资源性目标也难以实现。同时，初现端倪的逆城镇化需求又无法得到正当满足，城郊小产权房不断蔓延，日趋活跃的农地农宅隐性市场不断累积社会风险。
宅基地制度政策框架与现实需求之间的矛盾日益尖锐，已成为阻遏城乡一体化进程的关键所在。十八届三中全会《决定》提出要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”， “推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。然而，随着2014年中央一号文件的颁布，农村土地内部的“同地不同权”现象凸显出来：集体建设用地将与国有土地同价同权直接上市，而作为集体非建设用地的宅基地却被排除在外。宅基地制度层面的改革顶层设计继续缺失，宅基地改革在农村各类土地改革中已严重滞后。
宅基地供求矛盾分析
本文写作肇始于2013年在浙江金华的实地调研。我国东南沿海一带的农村，人均耕地少，尖锐的人地矛盾主要体现宅基地的供求上。2013年7～12月，笔者在浙江金华市调研时，了解了其下辖的兰溪市香溪镇陈家井村17户村民参与宅基地竞购成“地奴”，及黄店镇桐山后金村7户村民逃避规划区竞购建房遭“强拆”的两个重点案例。尽管两个案例中宅基地供求表现方式不同，但都反映出宅基地“双划”管理模式为形成宅基地供求矛盾的直接原因，而深层根源却在宅基地制度。
（一）人地分离背景下扭曲性的宅基地需求扩张。在农村人口持续外流的同时，农村建设用地中的宅基地需求不减反增，且所建新农房和旧农房又都大量闲置，这体现为一种扭曲性的建房需求。买不起城市商品房是大多数进城务工者选择回乡建房的直接原因，而能获得宅基地资格的农村集体经济组织成员权不用白不用。
2000～2010年，我国城市土地城镇化扩张了83.41%，但人口城镇化仅增长45%，土地城镇化是人口城镇化的1.85倍。人口城镇化明显落后于土地城镇化，进城农民只是以劳动力要素方式流入城市，而不是以公民身份融进城市，因而未能平等享受城镇居民的基本公共服务。其中，未被纳入城市住房保障房范围，大多数无力购买城市商品房的进城务工经商者，只能根据自己的收入水平选择回到家乡的县城、乡镇买房，或在本村自建农房。毕竟，在“一户一宅”制度下，农民作为农村集体经济组织的成员，达到立户条件即可获得一份宅基地。 “家乡的农房成了老鼠窝，自己在城里住老鼠窝”，是不少进城务工经商者的真实生活写照。
（二）农宅的居住保障性功能与资产性功能的消长。城乡一体化程度提升，使农房与城市商品房的替代性增强，加上“增减挂钩”政策的推行，各方对农村建设用地的争夺日趋激烈。城市的扩张使城郊农房的资产价值不断上升，农民对宅基地的需求也被放大，农房资产性功能凸显导致宅基地需求增加。
处于城郊的陈家井村案例中，村民则不惜以竞价方式主张自己一份宅基地的“成员权”。黄店镇的各村，虽离兰溪市稍远，但兰溪市的公交车和部分厂车已经覆盖到了村里，城乡住房的替代性增强，在本村新建农房成为大部分村民改善住房的理性。当然，村民选择竞购宅基地建农房，并非都是为了满足自身居住需求，而是基于农房资产性功能的提升，将获得一份宅基地视为其“成员权”的变现，而初现端倪的逆城镇化需求与这种“成员权”价值正好形成耦合。
（三） “规划+计划”的管理模式加剧了宅基地的供给紧张状况。在“规划+计划”的管理模式下，农村宅基地要先规划，并由土地管理部门按年度计划进行分年度指标管理。1997～1999年，国土资源部相继出台政策，通过土地整理新增耕地实现“占补平衡”的制度体系建立。2005年国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，提出了按照“项目区”推行“增减挂钩”的具体办法。同年，新农村建设运动启动，地方政府积极响应“增减挂钩”以获得“计划外指标”，且工作重点落脚到了加强宅基地的规划和指标管理，以节约集体建设用地。
地方政府为获得建设指标，加入到了对宅基地的争夺。而到了村一级，由于土地指标管理缺乏激励机制，村委会对建房指标管理缺乏主动性，村干部除了不批建房指标外，对村民违规建房现象往往睁一只眼闭一只眼，农地资源很难得到保护。且由于规划的编制与修订难，宅基地规划区经营又缺乏稳定的资金来源，即使有宅基地计划指标，也不一定有合规的地方建房。“规划”与“计划”相互牵制，宅基地供求矛盾进一步激化。
（四） “一户一宅”+“退出无偿”是加剧宅基地供求矛盾的根源所在。农村宅基地的获得早已经不再“无偿”，但“一户一宅”制下的“生增死不减”政策实践，使旧宅基地的有偿退出机制和集体经济组织“成员权”的赎买机制尚未建立起来，村民基于居住改善、资产主张的所有建房需求都表现为对新宅基地需求，这成为加剧宅基地供求矛盾的制度性根源所在。
城市扩张摊大饼源自征地制度下所征土地的价格低廉，在新宅基地上盖新农房也同样是源自新宅基地的获取较之“原拆原建”成本更低。宅基地“有偿获得”改革虽对新宅基地的需求具有一定程度的抑制作用，但宅基地“有偿退出”机制难以建立，构成加剧宅基地供求矛盾的主要方面。由于“一户一宅”制下的“生增死不减”，且“原拆原建”又不可能，使一家农户同时拥有几套农房十分普遍， “一户一宅”的村民住房保障早已与现实不符。
基于上述分析，可将形成宅基地供求矛盾的因素归纳为两类：城乡一体化背景下经济发达地区农房价值（居住与投资）的提升也刺激了宅基地的需求，为背景类因素；“双划”管理模式为政策类因素； “一户一宅”制下的“生增死不减”、“退出无偿”与“限制流通”等为制度类因素。其中，制度类、政策类的因素为农村宅基地供求矛盾加剧的根源。
宅基地“增人不增地”制度改革构想
“一户一宅”制度下的“生增死不减”政策和“退出无偿”办法，已经完全不能适应新时期人地关系现状，不仅加剧了宅基地供求矛盾，抑制了农民土地财产权利主张，且固化了城乡二元结构，不利于城乡生产要素平等自由流动。这一政策已经难以为继，宅基地制度层面的改革亟待进行。 “规划+计划”的管理模式只是宅基地供求矛盾激化的直接原因，但根源还在于“一户一宅”的制度。其实，此制度不改革也将有破产的一天，毕竟每个村庄的建设用地总是有限的。广东一些经济发达的地方早在2004年前后就停止了独门独院宅基地的审批。河南省平顶山市的一些农村地区已无新宅基地可供分配，对新增的农村居民需求，政府采取的办法是在原来镇供销社（国有土地）旧址上建楼房出售，这显示“一户一宅”政策实践已经陷入窘境。笔者还了解到，湖北宜都县的某些村由于宅基地供求矛盾日益尖锐，对外出务工经商人员的后代上本村户口，设定的限制性条件是申请人必须向乡政府出具书面保证，即只有承诺放弃在本村申请宅基地的资格，新生人口才能落户本村。
以浙江兰溪等地的实地调研为基础，受1987年贵州湄潭耕地承包改革实践中的“增人不增地、1减人不减地”的启发，并借鉴我国资本市场股权分置改革经验，笔者提出尝试缓解农村宅基地供求关系的矛盾的根本办法，是推行由“生增死不减”到“增人不增地”、由“一户一宅”到“一人一房”的宅基地制度改革，并以修法与立法形式赋予农民宅基地的完全使用权、收益权和处分权，即赋予宅基地出租、交易、抵押、继承及赠与的完全权能，使农民宅基地土地资产权利得到有效保障，建立起城乡统一的房地产市场，促进城乡生产要素平等自由流动，兼顾土地资源性与资产性目标，实现土地综合利用效率的提升。
（一） “增人不增地”改革的主要内容
1．改革增量。以增强农村宅基地的流动性来提升其资产价值、以集中居住来提高农地的整体利用效率为本方案的着力点。应改“一户一宅”制为“一人一房”制，由自建到他建，由单向“退出”到双向“交易”转变，实现宅基地限制流通向完全流通转变。
对满足规定年龄条件的新增农村人口，不论男女，不-再由原村集体经济组织分配单门独户的宅基地，而是以“人”而不是“户”提供住房保障。可考虑将住房规划、设计和建筑作为政府向农村居民提供公共服务的一个新内容，改革政府主导下的宅基地各种“置换”退出试点，采取多元（政府、农民、社会资本）合营模式，进行新农村建设。具体办法是在县（市）统一规划下，由乡（镇）或各村规划下的集中居住，由社会资本承建新农宅，新农宅的土地使用权年限为70年（与城市商品房接轨），优先保障本地人口的需求。农宅流通不再限制交易双方的身份，新旧农宅均获得完全的流动性，一方面满足农民的居住需要和宅基地资产权利诉求，另一方面满足人口流动（含逆城市化）的需求。此增量改革旨在强化农村土地的终极国家所有权，虚化村集体所有权（集体所有制与集体产权不同，前者正是要改革的对象），实化农民土地财产权。
2．盘活存量。我国现行宅基地制度框架是一种开环系统（open loop system），所有在开环系统下的改革思路都难以兼顾宅基地的资源性与资产性双重目标。本方案旨在使宅基地制度运行由开环系统向“闭环系统”（closed loop system）转变。在控制增量（“增人不增地”即废除“一户一宅”成员权）的前提下，全面开放宅基地市场。即以锁定宅基地一级市场规模扩张为前提，解除二级市场流通限制，提升农民存量宅基地和农房的资产价值，以同时实现农地的资源节约与资产升值双重目标。拟交易中的宅基地使用权与城市商品房全面接轨，以保障农村转移人口的财产权利来保障农村人口的自由迁徙权。
3．平衡利益。实现“地租均享” ，平衡各方利益，是上述宅基地制度改革成败的关键。其一，宅基地全流通首先使农民宅基地资产权利获得保障；其二， “增人不增地”后，集中居住下新农宅容积率提升，中央政府承担的农地资源性目标得到保障；其三，宅基地市场规范化后，地方政府通过交易税和提供相关服务来获得收入，使地方政府实现由“运动员”身份向“裁判员”身份的转变，完成土地资源配置由政府主导向市场机制转变。
总之，农村宅基地改革的具体路径是：以增量改革盘活存量，提高农民宅基地资产的流动性，提升宅基地的财产性功能；农民住房保障由“一户一宅”模式向“一人一房”模式转变，由单门独户向集中居住转变，由自建到他建转变，以提高农地整体利用效率。
（二） “增人不增地”的改革步骤及配套措施
1．建立不动产统一登记制度和不动产登记信息管理基础平台。2013年11月20日，国务院通过了建立不动产统一登记制度和不动产登记信息管理基础平台的决定，这一制度正在推进中，这将为宅基地市场化改革奠定制度基础。
2．以法律形式保障农民宅基地使用权完整权能。一是修改《物权法》，赋予农民完整的宅基地用益物权，包括占用、使用、收益和处分的权利。二是修改《土地管理法》第63条规定： “农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”依据上述规定，宅基地实际上无法进行流转。建议将《土地管理法》第63条改为“除农村村民的宅基地外，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。三是修改《担保法》，允许农房抵押、担保、转让，并允许“地随房走”。
3．建立城乡统一的住房保障体系。由地方城市政府所提供的、与城市户口相关的、具有排他性的三项公共服务（福利）是：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，经济适用房（主要针对公务员）和廉租房，以及迁移人口子女在公立学校平等就学的机会。上述三项福利中，成本最高的正是“保障性住房”服务，而恰恰这两项不包含进城务工经商的农民身份者。 《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出： “以输入地政府管理为主，加快建立农民工等流动人口基本公共服务制度，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。”新的农村商品房优先供应当地户籍的农村居民，对农村转移至城市的人口，实行不与户籍挂钩的市民住房保障，以建立起覆盖城乡的全民住房保障制度。
4．不再划分经营性与非经营性建设用地，所有集体建设用地一并直接入市，并结合解决小产权房遗留问题，制定农村建设用地的新办法。建议对农村建设用地的增量部分，将集体土地直接转为国有，即政府拿走一定比例的公益事业与基础设施用地，以及部分拍卖后用于覆盖基础设施建设费用的土地，无需向村民支付征地费用，将剩余部分国有土地开发权直接赋予原村民，村民保有的那部分土地发放国有土地使用权证。这样既能打破地方政府对住宅用地的垄断，又能解决地方政府建设资金不足的问题，同时增加住宅用地的供给，降低住宅售价和出租价，实现利益均沾。
对小产权房的处理，应本着城郊村民、集体经济组织（建房者）、购房者、地方和中央政府利益均沾的原则，使之与拟新建在集中居住区的、具有完全流动性的新农房接轨，变小产权房为大产权房。具体做法：以补交部分款项（各地制定标准）为代价来交换统一登记、小产权房的完全流动性，获得与商品房同等的属性；不愿意或无力变性的业主，采取分类登记、限制交易、国家赎回政策，将这类小产权房视作保障类房。
5．宅基地“增人不增地”及“全流通”的时间节点选择。新的宅基地制度一旦颁布，农村宅基地交易双方由原村集体经济组织成员向其他所有公民开放（迄今浙江乐清等地将农房流转的受让人扩大到县内的农民），宅基地和农房的二级市场将随即启动。随着原宅基地和农房的流动性的提高，宅基地存量的利用效率将显著提高。
（三） “增人不增地”改革的意义
1．从制度和法律层面的变革来保障农民土地资产权利。本文改革思路旨在保障农民宅基地的资产权利和提高农民的财产性收入。赋予农民更多财产权利，主要是维护农民的三项相关权利。一是农民土地承包经营权，二是保障农民集体经济收益分配权，三是保障农户宅基地用益物权。通过扩大宅基地的流转范围来提高其流动性，从而提升宅基地的价值。 “增人不增地”的实质是以不增加宅基地的增量为前提，提高存量的可交易性（流动性），即控制宅基地供给，放开宅基地需求，以提升宅基地供求的均衡价格，从而提高存量宅基地供给方的资产价值。 从整体上看，人口的城镇化将减少新增人口对农村宅基地的居住需求，农房的保障功能将不断弱化，资产性功能不断得到提升。 “一户一宅”的农民住房保障制度已与现实脱节， “一户多宅”的现象在农村十分普遍。在“一户一宅”的制度和“一户多宅”的现实下，农民对农房资产的流动性和变现力提升的诉求更为强烈。总之，从提高农民资产性收入和保障土地资产权利的角度看，农地农宅流动性的提升是关键，因为财富来自资产的可交易性。从农村人地关系现状、城镇化趋势和逆城镇化等多方面情况看，农村宅基地“增人不增地”的改革方向是可行的。
2．“增人不增地”改革促进人地分离和农地整体利用效率提升。从土地的资源性角度看，此项改革旨在提高土地资源整体利用效率。从静态看， “增人不增地”和“一人一房”较之“生增死不减”和“一户一宅”，更有利于提高农地资源利用效率。更重要的是，宅基地的“增人不增地”改革还将通过宅基地流动性的提升来加速农村人地分离，使城乡生产要素在平等自由流动的前提下提高配置效率，从而提高土地资源整体利用效率。
3．解禁宅基地流动限制将加速城乡一体化进程。还权赋能为我国30多年来农村改革的主线，也是进一步改革的焦点，更是中国社会经济可持续发展的动力源泉。还权赋能改革第一阶段主要体现土地的保障性功能，第二阶段改革则将彰显土地的要素功能和资产功能。必须认识到，当前加速耕地流转的重要改革支点可能不在耕地流转模式探索本身，而在于宅基地的改革，即通过加速滞后的宅基地改革，有望对整个农村土地改革带来巨大的杠杆效应。
农村宅基地的改革所需要的关键配套措施之一，是承包经营权、宅基地使用权与户籍性质相脱钩，有偿退出了宅基地的原村民依旧拥有参与集体经济资产分配的资格。这样改革的结果将使农民由一种身份变成一种职业，原集体经济组织成员与土地捆绑，变成与土地脱离，但资产权利不受影响。通过承包地、宅基地的物权化、集体资产权利的量化及流动性提升，农民的资产权利才能得到落实，农村人口流动的机会成本才会下降，要素在城乡间才能真正平等自由流动，城乡一体化才能实现，社会经济的可持续发展才能得到保证。
在既往宅基地制度框架和城乡建设用地“增减挂钩”政策激励下，已有的各种涉及到宅基地的实践模式，其实质均为政府对市场的替代，与市场经济体制改革方向相悖。本文论及的宅基地市场化改革方向与方案设计，旨在通过宅基地流动性提升来保障农民土地资产权利，促进土地利用效率的提升，实现土地的资产性与资源性目标的兼容，其在同一时点在全国范围推出的可行性和各地可采取的具体方案有待进一步论证。本文的主要案例均处于经济发达省份农地资产性特征已凸显的农村，土地城镇化和人口非农化加速，宅基地供求矛盾尖锐，存在推进宅基地市场化改革的压力和动力，实施上述改革方案的条件相对充分。对广大的远郊和山区农村，实行村民集中居住存在各种制约，应该分类推进宅基地市场化改革和方案配套上形成侧重点不同的政策配套。无论如何，农地的资源性和资产性矛盾具有共性，宅基地制度的顶层设计必须平衡农民个人利益和国家发展的整体利益，才能实现中国经济社会的可持续发展。
[本文在华中师范大学中国农村研究院院长徐勇教授指导下完成，特此致谢！]
参考文献：
[1]简东方、陈统奎，陈家井村再现“黄宗羲定律”．南风窗，2010 (3)．
农村宅基地改革工作总结范文6
2012年我国的城镇化率达到52.7%，按照纳瑟姆曲线描述的世界城市化发展规律，我国城镇化发展已进入城镇化加速阶段的中后期，这一阶段城镇化发展质量和水平的高低，直接决定了我国能否顺利迈入城市高度化国家。纵观世界城市化历程，这一阶段城镇化发展的基本特征就是“土地城镇化”不断加速。而在我国城乡二元土地制度背景下，“土地城镇化”带来的巨大建设用地需求，必然进一步加剧现有土地供求矛盾。
城镇化背景下农村土地制度的分析
从历史层面看，我国土地制度呈现出典型的城乡二元分割性。党的十提出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。”概括地讲，实现城镇化进程中土地供求均衡的途径也就是两条：行政征收和市场流转，这集中体现了政府和市场在土地资源利用中两种不同的配置方式。从我国目前基本国情来看，实现土地供求均衡的手段更多的是依靠行政征收，而土地制度的二元性导致市场流转明显滞后。因此，分析我国城镇化进程中农村土地征收和流转制度，对于深化农村土地制度的改革与创新无疑具有重要意义。
1.土地征收范围问题
我国宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有的；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了巩固利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”而《土地管理法》则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就出现了“征地悖论”：对于不符合公共利益用途的农地转用，征地则违背了“公共利益”的宪法准则，不征则违背了《土地管理法》的规定。因此，在这种悖论下，地方政府往往在坚持“土地国有”的前提下，无论用地目的是否处于“公共利益”，一律采取征收的手段，从而形成了征地范围过宽、大量非公共利益用地项目强行征地的事实。
2.土地征收补偿标准问题
我国《宪法》和《土地管理法》都规定了土地征收补偿的内容。《土地管理法》明确规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均产值的6～10倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”按照资产定价原理，任何一种资产的即期价格为该资产未来产生现金流的折现值。依据这一国际通用的资产定价原理，客观地讲，我国土地征收补偿制度的确存在很大的不足之处。近年来，城镇化进程中的土地出让金节节攀升，2008年我国共出让土地面积244.7万亩，出让价款9600亿元，平均每亩出让金为39万元，而“招、拍、挂”的平均价格则更高，政府在土地出让过程中获得了大量收益。与此相反的是，农民获得的征地补偿却非常低，难以分享土地的增值部分。
3.农村土地承包经营权流转问题
土地征收制度与补偿制度，其实质是行政计划配置土地资源的方式问题。我国在城镇化的进程中，由市场配置农村土地资源主要涉及两个方面的问题：农村土地承包经营权流转和农村宅基地流转问题。我国农村基本经营制度实行的是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度，而土地经营权承包制度则是我国农村基本经营制度的重要组成部分，这是土地制度中涉及农用地的一种制度安排。《土地管理法》明确规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”我国当前实行的家庭承包责任制，在一定程度上调动了农村经营土地的积极性，有利于农业的稳步发展，相对于改革开放以前来讲，进一步解放了农村的生产力。但《土地管理法》又进一步规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”这就严格限制了农村集体土地的用途范围，造成了城乡土地的二元性，从而严格限制了农村集体土地承包经营权的流转。
4.农村宅基地流转问题
农村的宅基地属于农村集体建设用地范畴。有关农村宅基地流转问题是我国近些年来城镇化进程中非常受关注的问题，像城乡建设用地“增减挂钩”试点、“宅基地换房”、小产权房问题等做法都与农村宅基地有着密切联系。一部分学者强烈反对农村宅基地交易，并认为禁止农村宅基地交易是我国土地分配制度的有机组成部分，直接关系到农民的公共福利与社会保障。另一部分学者则建议要加快农村宅基地的流转，释放农村集体的存量资源，促进农村集体土地和城市建设用地资源的优化配置。在我国当前的农村宅基地使用现状中，的确出现了很多突出问题。一是农村宅基地存在着大量隐易。尤其是城市郊区农村宅基地隐易有不断加剧的趋势，这些隐易不仅加大了农村集体土地产权的模糊性，而且激发了大量产权纠纷，如我国社会普遍关注的“小产权房”即源于此。二是农村宅基地浪费严重。随着我国城镇化进程的加速，大量农业人口逐渐转移到城市，由于农村集体建设用地市场的流转不畅，造成了大量宅基地无人居住的状况，浪费了大量土地资源。三是农村宅基地存在着大量多占乱盖现象。事实上，农村宅基地是农村集体组织无偿出让给集体成员用来居住的土地，出让的是土地使用权。但我国农村目前普遍存在着大量多占乱盖现象，侵占了宝贵的土地资源。
城镇化进程中农村土地制度的改革与创新
党的十提出：“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。”当前，由于城乡土地产权主体、用途、市场体系、价格形成机制等方面的二元性，造成了我国城乡土地二元分割特征。城镇土地供求矛盾的进一步凸显，则要求我国必须在土地征用和流转等方面的制度安排进行创新和改革。
1.实施更加严格的耕地保护制度
有学者认为：18亿亩的耕地红线是严重制约我国城镇化土地供给的重要因素。从唯物辩证法的观点来看，保护耕地和城镇建设是辩证统一的。只有在城镇化进程中，充分地重视耕地的保护和粮食的安全，才能为城镇化发展提供粮食产品支撑。否则，城镇化发展就成了无源之水、无本之木。当前一项十分紧迫的任务就是：如何建立一套推进基本农田保护的激励机制，充分调动农民保护耕地的积极性，这样才能真正将保护耕地落实到实处。因此，可通过加大城镇建设占用耕地特别是基本农田的成本，促进城镇建设者在占用耕地的时候，能形成一套约束机制。此外，还应当加大对基本农田保护的财政补贴力度，实行农田保护和财政补贴相挂钩，这样才能充分调动基层政府保护耕地的积极性。
2.明晰农村集体土地产权主体
我国城乡土地制度存在着显著的产权二元性。产权经济学告诉我们：产权明晰是财产实现市场交易的根本前提，是实现资源优化配置的基础。由于历史变迁原因，我国当前农村集体经济组织产权主体已逐步模糊化。按照《土地管理法》的规定，可由村民委员会行使集体组织职能，但是村民委员会作为农村基层自治组织，更多行使的是社会管理职能，而经济职能则相对较弱。因此，我国在推进城镇化的进程中，土地制度改革的关键在于：要进一步明确土地产权主体，加强土地确权工作。2013年中央一号文件明确指出：“要全面开展农村土地确权登记颁证工作，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。”落实好农村集体土地确权工作，进一步明晰农村土地产权关系，是我国城镇化进程中防止大规模征地拆迁、促进土地合理流转和夯实城镇化社会基础的重要举措。
3.进一步规范土地征收和补偿制度
我国土地产权的二元性是催生大量土地违规征收和拆迁问题的根源所在。首先，我国要严格界定国家公用事业征地范围。我国《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国家所有。”但对于什么是公共利益，却未给出准确的范围，由此导致了实践中对于“公共利益”征地权的滥用。其次，在城镇化建设过程中，地方政府所征用的土地必须在严格符合公共利益的前提下，还要符合土地利用总体规划、城市总体规划等方面的要求，严格限制土地征收范围的扩大。第三，我国土地补偿标准要坚持市场化的原则，要坚持“以市场定价为主、合理分配利益”的土地补偿原则，最大限度地保护被征农民的权益。还要积极推进分税制改革，逐步弱化“土地财政”功能，让广大农民能够共享城镇化所带来的改革与发展成果。
4.加强土地承包经营权流转制度建设
我国城乡土地市场二元性，极大地限制了城乡土地资源的优化配置，降低了人口城镇化的质量和水平。我国要进一步建立规范的农村土地承包经营权市场，使已转移到城市的农业人口能安心在城市工作生活。通过建立规范的土地承包经营权流转市场，能为农业转移人口提供土地资本化回报，获得进城置业定居的原始资金，有效促进人口城镇化质量和水平的提高。当然，我们也要积极鼓励农民通过采取转让、出租、入股、抵押等方式进行联合经营，并尽快建立与土地交易双方行为相关的市场服务体系，为促进土地的规模化和集约化使用提供有力保障。还要积极推进城乡基本公共服务均衡化的进程，逐步弱化农村土地的保障功能，为加快我国城镇化发展创造有利条件。
5.规范农村宅基地流转制度
