摘要：在系统分析宅基地问题由来的基础上，分析了建立宅基地退出机制所存在的障碍，包括宅基地权益相关者复杂、宅基地功能多样、实践中探索的部分退出方式社会接受度低等。基于此，从空间维度、时间维度以及具体措施方面提出构建宅基地退出机制的建议。
关键词：宅基地；退出机制；乡村振兴
近年来，农村宅基地扩张较为严重，人地关系持续紧张，代际继承导致的“一户多宅”，与城镇化导致的宅基地闲置现象并存，传统的宅基地分配方式面临着土地资源稀缺的严峻考验。与此同时，稀缺导致农村土地经济价值凸显，农户的产权认知不断增强，社会对农村土地资源价值的认可度大幅提升，出现了农民为保有农村土地不愿退出农业户籍、社会资本涌入农村土地市场等现象。因此，如何引导空闲宅基地有序退出，促进土地要素的合理流动，促进乡村振兴战略的有效实施，是目前深化农村土地制度改革的重要内容之一，党中央和国务院给予了高度关注。自十八届三中全会提出“改革完善农村宅基地制度，选择若干试点”后，2018年国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确指出要完善农业人口市民化的激励机制，提出要在“充分认识乡村振兴任务的长期性、艰巨性，保持历史耐心”的基础上“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益”，建立“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地管理制度”。然而，这些政策的有效贯彻落实与进一步的制度供给，需要理清宅基地退出问题的由来，剖析建立宅基地退出机制所存在的障碍，并基于此，提出构建宅基地退出机制的建议。
一、宅基地退出问题的由来
随着我国城镇化进程的推进，宅基地闲置问题逐渐凸显，不少学者围绕宅基地空置与浪费［1］（侯清香，2011）、配置效率低［2］（田光明，2011）、面积超标［3］（刘卫柏，2012）、农民合理合法用地意识不强［4］（于跃龙，2013）等现象及成因展开了研究。然宅基地退出问题主要由所涉法律规定之间存在的冲突，与合理却不完全合法的宅基地占用现实而引发。
（一）宅基地权属所涉法律规定之间存在的冲突。我国的《宪法》《物权法》《继承法》《土地管理法》等多部法律都对农村宅基地使用权与地上房屋财产权做出了不太一致的规定［5］。《宪法》规定“农村宅基地所有权归集体所有”（第十条），“要保护公民合法私有财产继承权”（第十三条）；《继承法》虽未提及宅基地使用权的继承，但明确规定了房屋属于公民可以依法继承的遗产之一（第三条）。《物权法》虽然未对农村宅基地的继承做出明确规定，但对房屋和建设用地之间的关系做出了较为明显的评判（第一百四十六条和一百四十七条），即“地随房走”，同时肯定了宅基地使用权人依法利用土地建造住宅与附属设施的权利（第一百五十二条）；新修改的《土地管理法》虽然在宅基地方面有所补充，但并未改变继承宅基地的限定条件，即“本集体经济组织成员”。根据《物权法》物权平等和房地一体的原则，宅基地的使用权应与房屋的所有权一起可被合法继承。房屋作为私有财产，其公民权利不可侵犯，宅基地的承载功能是体现房屋权利必不可少的一部分，只有拥有了宅基地的使用权，农村房屋的所有权才是完整的。面对法律规定不明确与相互冲突的问题，作为公民依法行事时，该选择因没有宅基地使用权主体资格而放弃房屋财产权，还是该在获取房屋财产权的同时获得宅基地使用权呢？
（二）合理却不完全合法的宅基地占用现实的形成。合理却不完全合法的宅基地占用现实主要是由于农户家庭成员的分化而造成的。首先是一部分农户子女因落户城镇而使其身份不再满足法律规定的宅基地使用权主体资格要求，但由于其继承地上房屋财产权而成为事实上的宅基地使用权主体，如图1所示。尽管这类情况并未获得法律的许可，也未明文禁止，但却被社会大众认为理所当然，而且在现实中普遍存在。其次是部分农户子女通过分户获得新的宅基地使用权，同时又继承了父祖辈留下的房屋财产权和宅基地使用权，从而成为“一户多宅”的主体，如图2所示。调研发现，这类农户往往出于对尚未长大的“农三代”未来住房的考虑，而乐于保留“一户多宅”的现状。此外，部分农户因进城务工而导致农村宅基地及其房屋闲置，如图3所示。这类情况虽然是合理合法的，但却同样造成了农村越来越稀缺的土地资源的浪费或低效率利用，从而成为各试点地区大力引导宅基地退出的重点之一。上述情况导致的宅基地闲置问题可能会日趋严重，如何引导闲置宅基地有序退出，充分发挥土地资源等要素在乡村振兴中的作用，成了亟待解决的问题。
二、建立宅基地退出机制面临的主要障碍
为解决前述的宅基地闲置问题，引导闲置宅基地有序退出，自2015年以来，全国33个试点市县进行了改革探索。这些地区在农村集体经济组织成员资格认定、申请无偿使用宅基地的资格权、宅基地有偿使用与自愿有偿退出、无偿退出以及宅基地使用权流转等方面都出台了一些规定，但仍然未能全面解决图1、图2、图3所示的各类情况，改革经验的普适性有限，原因在于宅基地退出机制的建立面临多重障碍。
（一）宅基地退出涉及的权益相关者比较复杂。具有显著福利性质的宅基地是农村居民以户为单位取得的，且法律上有着身份限制规定。但随着农户家庭的分化，以往沿着农民血缘与户口延续的宅基地继承机制又出现了很多新的特点，如图1、图2、图3所示，宅基地的权益相关者由原来纯粹的农民群体分化出了留守农村、游离于城乡之间与稳定迁移至城市等多类群体，部分群体成员的身份也随之发生了根本性的变化。具有身份限制的宅基地权利与不具有身份限制的房屋财产权利，与多种身份特征的权益相关者交叉，使得宅基地退出问题变得尤为复杂。
（二）宅基地的功能呈现多样化。随着时代的变迁，农村宅基地承载的功能也日趋多样化。首先是财产功能，受人口增长与迁居规律的影响，许多地区的人地关系越来越紧张，土地价值不断凸显，宅基地财产性功能日益突出，农户的宅基地退出行为也愈发谨慎。其次是居住与社会功能，随着居民收入水平的增长，宅基地及其上建成房屋是村民显示自己生活条件最为直观的表现形式。再次是心理寄托功能，对于常在城市工作和居住的居民来说，农村宅基地承载的是一种乡土情结和落叶归根的心理需要。此外，农村宅基地还为众多农民工提供规避城市化失败风险的保障功能，以及宗族发展中的文化传承功能等。总之，宅基地的功能越多样化，宅基地退出的经济与心理成本就可能越高。
（三）实践中探索的退出方式社会接受度不高。当前有些试点地区为探索解决“一户多宅”及非本集体经济组织成员继承宅基地等问题，推出了有偿有期限继承等措施，试图通过限制宅基地使用权的方式来达到逐步退出宅基地的目的。但调查发现，受访者中愿意有偿继承农村宅基地的还是少数（约40%），坚决不同意有偿继承的占到了34%；而关于有限期继承宅基地使用权的问题，调查数据显示，超7成的受访者支持永久继承宅基地，约25%的受访者认为应与城镇住宅用地使用权一致，即70年。这说明目前探索的有偿有限期继承方式并不具有较高的社会接受度。此外，调查还发现，有偿退出措施在各收入层次的居民中都不太受欢迎，较低收入层次的家庭更看重农村宅基地为其提供的低成本生活保障，中等收入水平的家庭则更多持观望态度，而对于年收入相对较高的群体来说，宅基地的经济价值并不及其精神层次的价值重要，所以对宅基地有偿退出的价格兴趣不大。
三、乡村振兴视域下建立宅基地退出机制的政策建议
从前文的分析可以看出，我国农村宅基地涉及的权益相关者众多，宅基地功能多样，试点地区采取的部分措施并不完全符合当前农村社会发展的需要。2018年1月《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，明确提出以乡情乡愁为纽带，吸引支持各类人才以多种方式服务乡村振兴事业。因此，宅基地退出机制的构建，首先必须充分认识到宅基地是农村非常重要、具有较大吸引力的要素资源，关注各地区位特色与各类权益相关者的内在需求，从根本上破除农村宅基地退出所面临的障碍，助力乡村振兴战略的实施。据此，提出以下政策建议。
（一）空间维度上，尊重迁居行为规律与地域空间差异，服务乡村振兴空间布局。首先，乡村区位存在很大差异，一部分乡村因地理位置偏僻，交通不便，又无显著特色，很难摆脱衰败的命运；另一部分乡村，有着相对较好的交通区位优势，而发展成为人们热衷于聚居的社区，这类地区的农房价值必然上涨。其次，不少地区有祖辈留下的特色民居，这些民居一方面是民间重要的建筑文化，需要传承，另一方面也是当地非常重要的旅游资源，需要开发。再次，另有一些地区则有着特色的乡土文化，如海南文昌、浙江丽水等是著名的侨乡。因此，一方面顺应农房不同区位的市场需求，推进宅基地使用权随房屋出租而灵活流转，另一方面帮助和鼓励宅基地使用权人或房屋所有权的继承者，寻求合作开发者，按照统一要求，及时修缮和维护特色民居，吸引当地城市资本与人口等要素以入乡创业或居住等方式回归乡村，从而促进城乡间要素流动，提高土地利用效率，增强乡村活力。
（二）时间维度上，尊重代际乡情差异，留住和吸引振兴乡村的人才。农村居民，特别是由于不同原因从农村移居城市的居民，其不同代际之间乡土情结的浓厚程度不同。乡土情结越浓厚的居民，可能越有意愿回乡休假，调查显示超9成的受访者每年都会安排或长或短的时间回乡居住，并利用这些时间以各种方式为自己家乡的发展做出贡献。从历史经验与国际经验来看，留住与吸引人才对乡村发展是至关重要的。例如，在21世纪初我国新农村建设过程中，大量从农村走出去的人才为家乡捐资，使农村道路等基础设施建设得到极大改善。从法国的乡村复兴经验来看，正是由于吸引了非农业退休人员去乡村居住，从而促成了乡村服务业的发展，提供了大量的乡村就业岗位。因此，宅基地退出机制的建立，应在时间维度上关注当前宅基地权益相关者的乡情特点，充分认识到从农村走出去的各类人才是乡村发展的重要资源，顺势而为，赋予他们合理的宅基地及其地上房屋财产权益，并引导他们返乡为乡村发展做贡献。
（三）具体措施上，贯彻“三权分置”思想，建立分类退出机制。宅基地退出机制在明确宅基地所有权归农民集体经济组织所有的基础上，应进一步确定资格权与使用权。有研究认为，资格权是从宅基地所有权主体（即集体经济组织）处申请开发利用原始宅基地的权利，是无偿的，获批时同时取得该宗宅基地的使用权。使用权则是使用宅基地的权利，一部分因资格权而取得，一部分因宅基地使用权流转而取得，可以是无偿的，也可以是有偿的。不同的宅基地功能和宅基地权益对不同群体的意义和重要程度是不同的。比如，图1所示的非集体经济组织成员，有一部分属于在城镇具有稳定业缘关系的所谓“城一代”，他们通常有浓烈的乡土情结，在家乡有较多的亲友，且互动较为频繁，那么宅基地权益对于他们而言，意味着一种情感的连接，有了宅基地权益，则乡情有了寄托。这种情感与是否具有资格权关系不大，更多地取决于对祖辈、父辈的宅基地是否有继续使用的权利。宅基地退出机制设计应适当考虑他们的情感、尊重他们的意愿，对于居住功能完整的宅基地，既可以给予一定期限的无偿使用权，期限到期后可有偿使用或无偿退出；也可以引导他们有偿退出或流转。对于居住功能不完整的宅基地，则以无偿退出为主。而图2所示的“农二代”，虽然他们出于对尚未长大的“农三代”未来宅基地需求的担忧，更倾向于维持“一户多宅”的现状，但从社会公平的角度而言，他们对父辈的房屋与宅基地使用权的继承，理应与图1所示的成员相似。图3所示外出务工的农民，由于现有工作与收入的不稳定，尤其是未来预期收入的不确定性，难以产生永久迁居城镇的决心和信心，农村宅基地使用权于他们而言具有重要的保障功能，应以引导流转为主，有偿退出为辅，且退出补偿应将经济补偿方式与提供城镇社会保障方式相结合。
四、结论
宅基地退出过程中，虽有重重障碍，但有些障碍因素会因时间的推移和社会的发展而自然消退，宅基地退出机制设计应顺应社会发展的历史阶段，注重制度在时空上的差异性。同时，贯彻“三权分置”思想，区分宅基地资格权与使用权，农户后代的身份只对资格权产生影响，而对于父辈的房屋财产权理应享有平等的继承权，因继承房屋而取得的宅基地使用权也不能因继承者身份的差异而区别对待。如此，才有可能彰显制度优势，为乡村振兴事业的顺利开展提供一份保障。
作者:刘玲 高星汉 朱月季 许海平 单位:海南大学管理学院
