摘要：规模巨大的高校建设工程受到国家、地方政府以及高校领导层的日益重视，对建设工程进行施工全过程审计势在必行，但当前部分高校的审计职能尚未完全发挥。文章在分析当前高校工程审计管理的现状和施工全过程审计存在问题的基础上，探讨了如何完善现有的建设工程全过程跟踪审计组织制度保障、厘清部门职能以及加强审计成果运用。
关键词：高校建设施工全过程审计新思路
一、前言
近年来，随着高等教育体制改革的不断深入、国家资金投入不断加大，高校的建设规模不断扩大，伴随而来的是高校工程审计工作面临的挑战也愈加艰巨。但是，部分高校对建设工程审计力度不够或审计方法陈旧，导致建设工程的经济效益和社会效益不能达到预期目标，有的项目甚至造成重大经济损失，存在廉政风险。因此，如何合理地控制工程造价、发挥最大的投资效益，如何保证建设工程质量和进度，降低工程管理的风险，成为工程审计的核心。在早期，高校的建设工程审计主要为事后审计，审计工作没有贯穿建设项目的施工全过程，基本只是核定最终工程价款，不能掌握施工过程中的信息，更不能及时发现施工过程中存在的问题，建设工程存在巨大风险。为了规避工程建设中的这些重大风险，教育部出台的《关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》中明确要求“加强和规范建设工程的全过程审计，提高建设资金的使用效益”。在制度的规范下，大部分高校实行了建设工程施工全过程审计，但是由于审计制度不够完善、审计方法仍然比较落后、风险点控制不到位等原因，建设工程审计还没有发挥出其应有的作用，许多方面处于探索阶段，管理模式亟待创新。
二、高校建设工程审计管理的现状
（一）内部审计机构人员配置不齐，专业工程审计人员缺乏
早期，部分高校对审计的重视程度不够，一些高校成立了审计机构，但配备的专职人员数量少，一些高校实行纪检审计联合办公，审计力量更为薄弱。新形势下，特别是上轮巡视后，要求纪检审计部门分开，这些高校才成立专门的审计部门。但是，这种长期不受重视以及联合办公形式的实施严重弱化了内部审计职能，导致审计人员不足、审计经验缺乏，审计工作开展困难重重，特别是审计人员缺乏工程管理经验，不具备工程预决算专业能力。
（二）工程审计制度不健全，工程管理中风险点缺乏有效的约束机制
高校内部审计职能的弱化，导致高校建设工程审计制度建设一直处于摸索阶段，尽管陆续有工程审计相关制度出台，但仍然不够系统，制度的执行也不够坚决，对于工程管理中的风险点把握不准，实施审计着力点不到位，无法从机制体制上达到控制成本、降低风险的目的。
（三）审计部门与工程管理部门职责划分不明晰
审计部门主要负责对送审资料进行复核，对工程造价进行审定。但工程管理部门在工程管理的各个环节不太注重进行程序管理，往往违规操作，无视审计意见和建议，但形成书面资料时，又要求审计人员层层把关，进行背书签字，有时甚至出现违法行为。学校领导层面出于控制风险的考虑也希望审计部门各个环节全程参与，但忽视了审计部门在工程管理中应该承担的职责，认为两个部门共管肯定比一个部门管要保险，导致两个部门职责不清，发挥不了审计的效能。
三、高校建设工程施工全过程审计存在的问题
建设工程施工全过程审计主要包含施工招标工程量清单与控制价审计、施工过程跟踪审计以及竣工结算审计等，目前大部分高校基建项目都开展了这几项审计，但因为实施的主体不同，采用的方法不同，发挥的效果存在天壤之别，就目前来看主要存在以下几方面的问题：
（一）招标工程量清单与控制价审核方面
目前几乎所有高校都开展了招标工程量清单与控制价审核，但在组织上五花八门，有的由招标部门编制工程量清单与控制价后交审计部门审核；有的由审计部门自己编制工程量清单与控制价自己审核；有的则非常简单，建设项目仅由审计部门自己编制而不审核；或者由基建部门自己编制后不履行审核程序。其直接后果是，招标的工程量清单与控制价质量不高，清单编制缺项、漏项情况严重，清单描述不准确不完整，控制价套项套价错误，从而导致施工过程中变更频繁，工程成本不断增加以致失控。
（二）施工过程跟踪审计方面
施工过程跟踪审计方面存在如下问题：一是在施工过程中，审计部门与工程管理部门常常成为矛盾体，项目管理部门觉得自身权力受到制约、工作成果受到质疑，不愿承认在工程管理过程中存在管理漏洞和职能缺位，进而拖延抵触、敷衍应付审计提出的意见；或者为了回避审计部门的过程跟踪，对于施工过程中的工程变更、签证以及隐蔽工程等施工中重要环节的资料不及时提供审计部门，或者是直接不提供，造成审计部门无法跟踪。二是在与施工单位签订合同前，对中标施工单位的报价不进行不平衡报价分析，不组织不平衡报价调差，对虚高报价听之任之，造成工程管理中发生变更签证时，变更成本极高，工程成本大量增加，从而出现超预算、超概算的情况。三是在跟踪审计实施过程中，跟踪审计人员深入施工现场时，基建管理人员和项目参建方在遇到如何做好签证和计量计价的问题时，审计人员提出的建议容易被管理人员直接照搬执行，导致审计人员角色越位，不利于审计与被审计之间相互制约，使审计人员由审计监督的角色变成参与决策管理的角色，审计目标模糊化和审计角色空缺。
（三）竣工结算审计方面
在竣工结算审计方面的问题主要如下：一是在竣工结算资料报审中，有些工程管理人员认为结算审计完全是审计部门的工作，与自己无关，不对施工单位报送的结算资料进行初步审核，只是充当“二传手”的角色，造成送审资料不完整，送审资料手续不全，无法开展审计。二是在审核过程中存在争议时，审计部门请求基建部门对管理过程进行举证，而基建部门往往认为资料已经送交审计部门，审计中发生的问题由审计部门自己解决，造成审计举证困难，影响审计结果的质量。三是审计成果利用不高，审计建议落实不到位、整改措施可行性不强，没有建立起有效的问责机制，严重制约了工程审计监督和服务职能的发挥。
四、高校建设工程施工全过程审计的新思路
（一）构建科学完善的施工全过程审计的组织保障制度
一是加强组织与人员保障，建立由审计部门与纪委监察、组织人事等部门共同参与的协调联动机制，避免审计部门单枪匹马作战；强化内部审计力量，提高审计人员专业知识的综合性，对工程管理活动中屡审屡犯的共性问题增强综合分析能力。加强审计人员的再教育培训，不断提升业务技能，同时建立合理的绩效激励机制，鼓励工程审计人员狠练内功。二是加强制度建设，建立全面、科学、规范的内控制度，从源头抓起，在招标、合同签订、过程跟踪、变更签证以及竣工结算等环节建立完整的内控制度，强化事前事中管控。建立健全项目准备阶段（工程招标、合同签订等）、项目实施阶段（清单报价和预算、隐蔽工程跟踪、工程变更签证等）和项目竣工阶段（送审资料、竣工结算、项目投资效果等）等内控制度，明确高校工程审计的相关职能任务，确定以质量、进度和效益为主体的高校建设工程审计目标，确立高校建设工程审计的原则要求，为高校建设工程审计提供内外部的参考依据和制度保障。
（二）明确部门职责、增强审计成果的运用
学校审计部门作为学校经济安全的“守护者”、高质量发展的“护航员”，承担的是监督、评价以及建议的职责。在学校工程管理的施工全过程中，工程审计负责经济运行过程、程序及资料的审核监督以及风险防控，履行经济监督、评价鉴定以及风险防控等职能，而工程管理则负责工期、进度、质量和施工组织等。不同的分管内容确定了两者之间承担不同的主体责任，履行不同的职责。审计部门在监督中作出的评价与建议，应引起学校领导层、工程管理部门以及纪检组织部门的高度重视，审计监督的成果是学校科学决策的依据，是基建投资成本控制、创造效益的保障，是纪检部门进行廉政风险防控的重要抓手，也是组织人事部门对基建管理人员进行考核的重要依据。只有学校各相关部门充分认识到审计监督评价的重要意义、厘清建设工程管理中各部门的职责、增强对审计成果运用的认识，才能推动学校基础建设高质量的发展。
（三）创新施工全过程的审计方法
施工全过程审计时间跨度长、过程复杂，但关键节点和重要环节却很明确。围绕这些关键节点和重要环节，通过创新审计方法，助推建设管理水平的提升。1.招标工程量清单与控制价环节。经学校最终认定的招标工程量清单与控制价是建设工程投标报价的基准，工程量清单越详细和越准确，越便于科学确定建设工程的造价，从而有效防止施工过程变更和不平衡报价现象发生，掌握工程成本控制的主动。而工程量清单的编制来源于施工图纸，是对图纸内容的量化解释，高质量清单的编制需要设计部门的通力配合，所以在工程量清单与控制价环节，发挥基建部门熟悉建设工程图纸、审计部门熟悉清单控制的优势，基建部门组织编制、审计部门组织审核，两个部门优势互补，最终形成科学、完整的高质量工程量清单与控制价，为学校后期的建设过程管理打下基础。2.施工过程跟踪环节。一是强化对施工合同签订审核。对中标施工单位开展不平衡报价分析，加强对开标、评标、定标和合同签订过程的审核。对施工合同的专用条款进行分析，审核施工合同与招投标文件的条款和内容的一致性，分析合同中造价条款的漏洞和不确定性，将风险防控在萌芽状态。二是严格开展工程变更、主要材料、隐蔽工程审核。针对工程变更，审计部门在认真审核施工图纸、工程量清单、合同等资料的基础上，加强现场跟踪，分析工程变更的理由、依据，以及变更方案的优缺点，进行经济性分析，要求学校工程管理部门按照变更管理规定与程序，督促施工方、监理方以及设计方等责任主体履行论证、审批程序；紧密跟踪审核工程变更签证的实施情况，对工程变更进行工程量审核和造价计算标准核验，同时对工程变更签证记录特别是工程造价减少部分要特别关注。针对主要材料，对于已定价、定品牌的材料和设备要严格按照合同约定进行进场材料交接登记审核与抽检，关注品牌、规格、型号是否与合同一致，防止以次充好，预防毁损、多领、浪费情况发生。针对隐蔽工程，严格按照国家、行业标准规范，施工图纸和工程量清单对隐蔽工程进行验收审核，并留存影像资料，没有工程管理部门、监理单位、审核单位确认，不得隐蔽。3.竣工结算环节。项目竣工结算审核是施工全过程审核的最后环节，也是检验工程成本控制成效的关键环节，为了保证该环节的顺利进行，首先，加强对送审资料的审核，送审资料的质量决定着审核工作的质量，建立送审资料清单制，对送审资料按照清单对其完整性、合法性、合规性以及流程程序逐一审查。其次，加强对现场踏勘的审核，结合跟踪审计记录施工全项目进行现场实测，避免以工程量审工程量。最后，还要关注竣工结算资料和施工管理是否与合同条款一致、剩余物资的处置情况、主要材料和设备价差、费用计算和取费标准以及合同约定的各类履行承诺的罚款等。
五、结语
综上所述，对高校建设工程进行施工全过程审计是推动学校基础建设高质量发展的重要举措和必须途径。为充分发挥工程审计的职能，必须构建科学完善的施工全过程审计的组织制度保障体系，明确各部门职责，增强审计成果的运用，强化关键节点和重要环节的审核，以充分发挥工程审计在提高高校工程建设经济效益和社会效益的监督与服务功能。
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作者:杨茂荣 单位:武汉工程大学审计处
