农村流转土地的政策范文1
1 研究背景——中国农村土地流转政策的现状
先从宏观与整体上来看中国农村土地流转政策的现状，因为农村土地流转政策的执行最终体现在土地流转的实际方式上，因此，本文从农村土地流转方式入手来探讨农村土地流转政策执行的偏差问题。目前，调整农村土地承包经营权流转法律关系的法律法规主要是2002年全国人大常委会通过的《农村土地承包法》和2005年实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》以及其他部门规章等。《农村土地承包法》中称的土地流转是指土地承包经营权的流转，第32条规定：“通过家庭方式取得的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”条文中所说的其他方式并不明确。2005年3月1日起施行的农业部《农村土地承包经营权的流转管理办法》第15条对流转方式也仅规定为：“承包方依法取得的农村土地经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的流转方式。”至于其他符合有关法律和国家政策的流转方式是什么，同样没有明确。而转包、出租、互换、转让这4种方式流转土地承包经营权多是分散式的土地流转方式，不易形成土地的集中经营，农户难以把握哪种既有利于土地的规模化经营、又符合国家的有关法律与政策。即便如此，转包、出租、互换、转让这4种方式也存在着内涵界定不清，外延交叉重叠的情况[1]。
从现有农村土地流转方式研究来看，农村土地流转方式呈现多样化特点，且法律规定的方式与实际方式的实质内涵并不一致。农村土地流转实质上是农村土地经营权的流转，有学者认为目前农村土地经营权流转的形式主要有以下几种：转包、出租、入股、反租承包和拍卖[2]。但也有学者认为“代耕”和“继承”并非严格意义上的流转方式，只有转包、转让、出租、入股、互换和抵押六种方式算是“基本流转方式”[3]。
按照土地流向，土地流转分为两种形式：一是“农-非”之间的流转，实质为农地征用。1998年以前，农村干部所说的土地流转大多是“农转非”的征用，流转价格就是征地补偿费用。二是“农-农”之间的流转，即农业用地之间的流转。1998年以后，土地流转主要是农业用地之间的流转。此类流转又可分为两种形式：农户与外来资本之间的流转、农户与农户之间的流转。这两种流转形式都不改变农地的用途和性质。
通过对这些不同类型的流转方式进行比较分析(见表1)，可以清晰地发现《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》明确列出的土地流转方式全部属于农民之间的流转，而且都是“农-农”之间的流转，但在实际运作过程中更多地强调了农民与外部流转及“农-非”之间的流转，这不得不说是对国家政策的误读，或许更多是因为现实的利益使然，比如城镇化、工业化发展取向，但这样很容易威胁到国家全局的粮食安全。
2 典型案例——小岗村土地流转政策的执行
2.1 小岗村作为案例的可行性与代表性
小岗村位于安徽省东北部，凤阳县东部，隶属小溪河镇，距凤阳县城40公里，“大包干”前隶属梨园公社，当时只是一个有20户、115人的生产队。1993年，小岗生产队与相邻的大严生产队合并成小岗行政村，共112户、486人，承包耕地1800亩。2008年3月，在全县乡镇行政区划调整中，小岗村与石马、严岗合并，现有23个村民组、849户、3823人，占地15平方公里，可耕土地1.95万亩，承包土地8732亩。2009年中心村人均纯收入7000元(全小岗约为5500元)，居民收入构成中：种植业收入占50%以上，工资性收入约为30%，其他则为转移性收入。
小岗村作为中国改革第一村，不仅具有政治风向标的作用，而且现在的小岗村发展极为普通，与中国的多数农村没有两样。在一年跨过“温饱线”之后，二十八年没过“富裕坎”。小岗村的产业结构二十年来基本上是单一的农业，几乎没有发展工副业，这就决定了该村至今还停留在传统农业社区，维持着温饱，发展缓慢。小岗村“先行”未能“先富”的深层次原因，不仅是小岗村面临的问题，而且也是全国农村改革发展所面临的共同问题[4]，这也就使得小岗村在中国广大农村尤其是中西部具有广泛代表性，是中国无数农村的缩影。小岗村的机构设置和政权组织架构上比较特殊，它虽说是一个村，但实际行政编制是一个镇，合并了数个村，在按城镇的标准建设，并且城镇化是中国农村未来发展的主要方向，中国农村多数将原地由村庄变为小集镇，小岗村非常具有代表性和普遍意义。
2.2 小岗村的农村土地流转政策执行情况
1978年，安徽省凤阳县小岗村以实施“大包干”而拉开了中国农村经济体制改革的序幕，“大包干”以及在此基础上所确立的家庭联产承包责任制成为改革开放以来我国农村土地经营的基本方式。然而进入新世纪以来，特别是2004年在安徽财政厅干部沈浩到小岗村任村党支部书记之后，小岗村出现了较为显著的土地承包经营权流转态势。目前已经流转土地3000亩，约占承包土地的35%。
小岗村的土地承包经营权流转最早可追溯至2001年之前，但早期的土地承包经营权流转具有发生范围小(亲戚朋友之间)、流转规模小(农户零散流转)、流转期限短(流转双方不确定性较多)、补偿标准少(土地税费较高)等特征。
2001年，为了开发葡萄，原小溪河镇副镇长、小岗村支书严德友租赁小岗村即原严岗村的160亩耕地，租金为每年每亩500元，租期为10年。2001年江苏张家港长江村从小岗村民手中以500元每亩的价格租来土地，帮扶建成80亩的优质葡萄示范园。这是小岗村向外来资本进行土地流转的最初形式。
2004年之后，沈浩任职小岗村，他想带领小岗 村民以土地承包经营权流转为切入点，积极实施“三步走”发展战略和“四型村”建设目标，目的是使小岗村进入到改革开放以来的第二个快速发展阶段，小岗村的土地承包经营权流转范围迅速拓宽、规模显著增加、流转期限延长、补偿机制也逐渐完善。小岗村开发地产、旅游、工业等，开始实施三步走的部署：
第一步是发展小岗的现代农业，土地合并以后，租给上海一家公司办合作化农场，想建起特色农业科技园、优质有机猪标准化连锁养殖小区基地和高效饲用原料实验农场。按照2005年3月成立的“小岗村发展合作社”的协议，2006年1月25日小岗村党支部书记在村民大会上提出了酝酿已久的发展思路：把土地集中起来，以“安徽省凤阳县小岗村发展合作社”为龙头，整合资源搞适度规模经营。村委要求村民将全村1400亩耕地(当时，全村共有2000亩地，耕地面积1800亩，扣除前几年办的葡萄园400亩，其余共1400亩)以土地持股的形式成立合作社。资本金为305万元，由小岗村和滁州市粮食局以及上海大龙畜禽养殖有限公司联合出股，股份分别为10%、5%、85%。2月10日，安徽省委书记郭金龙到小岗村调研，就在研讨会上，大包干带头人之一严宏昌当时很激动，称：“小岗要立足自身基础图发展，不能开倒车。”但2月18日，沈浩召开全村大会，宣讲土地经营方案及征求意见，严宏昌当日缺席，合作社的事情经过调整后获得通过。2月20日，小溪河镇派出4名工作人员进驻小岗村，与小岗村5位村干部分成两组进行量地。2月21日下午和2月22日上午，凤阳县委书记马占文专程来到小岗村，察看量地事宜。与此同时，镇司法所已经参与土地出租合同条款的制订……但一些农民对这个养殖场的事情充满了怀疑，并不十分愿意用土地入股。严宏昌对《小康》记者说：“你看看现在租出去的这百十亩地，不都正荒着吗？要是都租出去，都荒了怎么办？”即使主张合作社的严金昌也说：“租出去后，要想到村头那地荒着，也觉得心里怪不踏实的。”严宏昌告诉《中国新闻周刊》记者，“开发商至今掏不出一分钱的租金。”并对沈浩说：“不可信，不见钱我就叫村民不签合同。”但严宏昌言犹在耳，沈浩已经在规划着下一步发展。他向《中国新闻周刊》记者介绍说，“村里招商引资建设的农贸市场，一期工程50套门面，400个摊位，下半年就可开业，每个摊位每月租金200元，如今已经售完。”严宏昌为此事也曾找过沈浩，反映出让建设农贸市场的15亩土地，至今补偿金都没有到位。但沈浩认为“小岗村之所以没有发展起来，问题的关键就在不团结。”[5](这个农贸市场如今空空如也)经过长达3个月的争执讨论，4月20日下午，小岗村只有23户农民与合作社签订了合同，以每亩1年500元的租金将200亩土地集中起来发展合作经济，统一返租承包。这项合同的期限为20年，合同内容设定、租金5年一调整。5年后，农民可用土地入股分红或选择继续出租。
第二步是开发旅游业，打旅游牌。2005年6月，由安徽省、滁州市、凤阳县共同投资300万元的“大包干”纪念馆在小岗村落成，作为滁州市青少年爱国主义教育基地，已向社会正式开放。建成了占地30亩，建筑面积2600平方米的“大包干纪念馆”，想通过纪念馆的“红色旅游”带动小岗以后的农业生态游、农家游等旅游业开发。
第三步是招商引资办工厂。上马的厂有汽车配件厂、镀锡铜线厂、面粉厂。曾经作为全国分田到户典型的小岗村这一变化，分外引人注目，并引来广泛议论，支持与反对的声音都非常强烈，有人惊呼我国农村的合作社时代已经到来[6]；有人称小岗村正在回归集体经济；有人据此认为小岗人走上了农业股份制产业化的道路，是他们的又一“突破”；也有人评价说这是小岗村一种否定之否定螺旋式发展的大胆探索。小岗村的土地流转，曾经一度遭到了村里的部分人的反对，有人认为这是在走回头路[7]。“当年大包干主要带头人之一的主合派严俊昌也担心，眼下大规模的土地流转是在缺少制度安排和不规范的情况下形成的。他认为，在新的起点上，需要尽快完善相应的制度。”[8]
从小岗村的调查来看，在选择自己最喜欢土地政策变成什么样的问题上，选择传统的土地承包制的占2%，选择永佃制的占17%，选择私有制的占3%，选择适度规模经营的占78%。这说明农民还是希望农地制度改革的[9]。据统计，目前小岗村农户平均的土地流转约定年限为10.68年，年限较长。小岗村农户普遍采用的土地流转方式是出租，占了51.9%，转包、转让、代耕等方式也成为农户的选择[10]。可见问题的关键不是要不要进行土地流转的问题，而是如何有序合理地进行流转的问题，也就是如何正确执行农村土地流转政策的问题。
根据土地流转之后土地的用途进行分析，调研发现小岗村的土地流转政策的执行与沈浩关于农业、旅游和工业三步走的发展战略相关联，主要有以下几种：
(1)仍然从事粮食生产。小岗村这种方式以前在农户之间直接进行土地流转时较多见，比如小岗村的老严岗某农户一家6口人，曾将其弟兄四人共40亩地全部集中用来种粮。但是现在这种情况已经非常少见了，即使这一家其中的30亩地后来也流转出来用于其它用途了，比如工业。目前小岗没有出现种粮大户，而安徽省农业委员会的资料显示，2009年底，全省共有100亩以上的种粮大户10379户，经营耕地面积266.59万亩。其中全椒县襄河镇邱塘村全国种粮大户欧春华签订土地流转承包协议8320亩。
(2)经济作物种植。比如葡萄园，流转面积达到600亩。另外广州的从玉菜业集团，流转1500亩，投入1.5亿元，目前正在进行土地的整理。
(3)用于工业和深加工等。比如GLG集团计划在3-5年内投资5亿元人民币，在小岗村建设农产品深加工高科产业园，该园区建设用地2000亩，投资建设项目有甜菊糖生产加工、有机葡萄酒生产加工等，目前已首期投入启动资金1亿元人民币，先行开发500亩园区，用于发展甜菊糖生产加工。此外，2007年小岗面业投资6000万，现日产500吨；正在进行的天津保迪公司养猪屠宰业投资，采用企业加农户的模式，延伸产业链，建设宝迪十万头原种猪生态园；深圳普朗特公司投资3～6亿，将发展4000余亩的生态园，融旅游、生态、观光、生产等为一体，注册 小岗普朗特生态农庄。
(4)发展集体公益事业。通过一次性买断集中流转收回到村集体的土地发展小岗村公益事业，比如：建设法制广场，土地流转费用为4000元一亩。
虽然目前安徽的土地流转后的用途普遍有从种粮为主转向发展高效养殖业或者工业的趋势，风阳县农委称“流转之后的土地很少种植粮食”，但是，小岗村更为突出，流转后的土地用于种粮的很少，大部分用于养殖业、深加工等，尤其发展工业，这与其将工业作为发展落脚点的战略思考是一致的。其未来发展方向是工业和城镇，今后的发展将以经济区为核心进行辐射，建设4平方公里的生态旅游观光区和5平方公里的工业园区。一些公司征用部分农户的农业用地，用于生产工业原料。同时利用集体建设用地兴建厂房等，但这样的土地流转方式所带来的经济效益以及稳定性是否具有长期性值得深思[10]。
通过以上分析，可以看到小岗村的土地流转在实际运作过程中更多地强调了农民与外部流转及“农-非”之间的流转，从而与《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》明确列出的土地流转方式全部属于农民之间的流转，而且都是“农-农”之间的流转之政策规定出现很大的偏差。其原因何在？
3 原因探讨——小岗村土地流转政策执行偏差的分析
本文认为，国内多数用来解释城镇的街道层官僚理论可以用来分析小岗村这类新形成的新型小集镇的土地流转政策执行偏差的原因。
3.1 街道层官僚理论
所谓街道层官僚(Street Level Bureaucrat)，实际上就是基层官员，是指那些在其工作进程中直接与公民互动的公共服务人员，以及对任务执行具有实质性判断力的公职人员[11]。目前国内文献多数翻译为街头官僚，考虑到引用原文的完整性，本文两者会同时使用。
研究内容上，西方街头官僚理论的核心是官僚执行理论和自由裁量权问题，两者归根结底是一个责任控制的问题。街头官僚理论主要关注街头官僚所拥有的自由裁量权，以及在此基础上所具备的政策制定能力[12]。按照街道层官僚理论所称，政策是分等级的，影响范围最广、程度最深的政策由顶层官员制定，更具体的政策则由其下的各级官员制定。毫无疑问，底层政策受到法律和法规的严重制约。不过，就连最基层的官员，也拥有自由裁量权，也在制定政策。最基层的官员他们个人决策的集合+量行为，将决定公民从政府计划中受益还是接受制裁，或者说人们是否有权获取政府所提供的权益[13]。
3.2 街道层官僚的政策执行偏差
政策执行的有效与否事关政策的成败，作为一种复杂的社会实践活动，公共政策执行过程中不可避免地会受到政策质量、政策资源、执行主体、目标群体、制度与环境等因素的影响[14]。政策执行偏差主要是指政策制定以后，在执行过程中由于政策制定时所具备的条件和形势已经发生变化，或由于行政执行人员的知识素养、执行能力和理解水平以及执行体系的不健全，造成政策执行与政策目标之间出现差距，使原定目标没有实现。
国内有关街道层官僚的政策执行偏差的研究，笔者只见李旭琴分析了绩效目标异化下街头官僚的政策执行偏差问题，认为街头官僚作为公共政策执行的直接主体，其特殊的角色、地位和工作环境导致其绩效目标异化，在政府层级上下信息不对称的体制中，他们会以某种看似合法的形式将私人动机融入政策的具体执行中，使得他们表现出某些典型的行动逻辑，这是剖析街头官僚在公共利益权威性分配过程中出现的执行偏差的关键[15]。
韩志明的研究表明，根据街头官僚工作界面的空间性质，街头官僚的行动空间可以分为三种主要类型，即窗口空间、街头空间和社区空间。社区空间是公民自己的领地，是一种公民相对固定而街头官僚处于流动中的社会空间。这里的社区仍然是一个空间的隐喻，泛指属于公民自治或公民自主的社会空间。具体说来，它不仅是指城市居民的社区(包括人口结构复杂的贫民区或郊区等)，也可以是指农村居民的村庄等地理区域[16]。社区空间对于理解小岗村的街道层官僚概念适用性很有帮助。同时，小岗村又具有普通村庄不具有的浓厚的政治色彩，小岗村由省、市、县各级下派的干部任村党委书记，比如省财政厅干部沈浩任前任第一书记，凤阳县小溪河镇副镇长于谦任书记，加上省里下派的任副书记的大学生村官或创业大学生，如苗娟等一起组成村党委。这些人都是公务员或准公务员，而且都是直接与农民互动，并且对任务执行具有实质性判断力的公职人员，因此用街道层官僚概念来分析是适合的。
按照布热津斯基的说法，“政策制定者被淹没在事件和信息之中……大量的决策由官僚机构在政策执行阶段做出，且常常受到官僚机构的扭曲。”农村土地流转政策当然也不例外，会因街道层官僚及其机构的利益偏好而出现执行偏差。
3.3 街道层官僚视角下的小岗村土地流转政策执行偏差原因分析
迈克尔·利普斯基指出，街道层官僚传递利益与制裁的方式，构成并限定着人们的生活与机会，提供并调节着人们赖以行动的社会(和政治)背景。作为公共利益的供给者和公共秩序的维护者，街道层官僚往往成为政治争论的焦点。有关公共服务范围的政策争议涉及他们的地位和权力，作为一种重要的独立力量，街道层官僚影响相关决议的形成[13]。街道层官僚对人们的日常生活具有相当重要的影响。这种影响可能以多种方式存在[13]，从而导致政策执行偏差：
(1)他们迫使农民适应对政府服务的期待，适应在政治共同体中的个人处境。
由于街头官僚垄断了公共服务的供给，拥有分配资源并实施奖惩的合法权力，那么，街头官僚实际上也掌握着空间的支配与控制权，主导着互动的过程和节奏。而公民则作为受惠者或服从者，为交换街头官僚的“合法伤害权力”，而显得较为谦卑和恭顺，显然是一种有利的策略[16]。
农村土地流转的原则之一是自愿，就是指必须是农民自愿进行土地流转。小岗村在税费改革之前出现的土地流转都是自愿形成的，但是现在都是经由村党委作为中介推行的，虽然最终都是“自愿”形成的，不过其间有很多是比较强制性的，于是也造成一些困难和矛盾，比如沈浩任第一书记时就曾因此被打，也有农民上访等。2009年底，有报道称：“始自今年年初的卖地招商的决策，再次把小岗村推上舆论的风口浪尖。一万多元一亩卖掉和 500元一亩出租，都让村民陷入了日后如何生活的焦虑中。31年前，18位年轻的热血农民冒着杀头坐牢的风险，要求分地到户，实行大包干；31年后，18个大包干代表只剩下12个，都已六七十岁，为保护自己的土地，他们中的9个人再次在自己的名字上，摁上了鲜红的手印。”[17]又如，占地1300亩的美国GLG甜叶橘小岗基地项目令政府的官员们为之振奋，可是小岗村的村民却并不买账。三番五次的折腾已经让小岗人对这些嫁接过来的“异物”不以为然，抱着被子睡到田里去，阻止修建GLG大道就是很好的证明[18]。由于认为土地流转年限长、收益不明显，一些农户不愿意转出自家土地。
不过干部们通过人格魅力的影响和实际工作，最终完成了土地流转，大多数农民也自觉认同并适应了土地流转。安徽省委政研室调研处的调研发现，“以前主要是互换和代耕方式，现在无偿转让、地块互换的流转行为大为减少，转包成为农村土地流转的主要形式之一，占34.4%。流转行为从农民自发流转转向基层政府和组织引导推动流转。”
(2)他们决定农民对政府利益和制裁的适用。
街道层官僚控制和管理着许多公共资金，他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。一言蔽之，街道层官僚直接决定着对于公民的惩罚(如警察的决定)和奖励(如福利机构接受福利申请的决策)，他们在现代社会中占有非常重要的地位[13]。农村土地流转按照流转主体之间的结合方式(是否有中介)可以分为两类，即没有中介的流转方式和有中介的流转方式。
没有中介的流转方式是指农户之间直接进行土地流转，不需其它中介的流转方式。比如兄弟几人中有一人在家务农其他人都外出打工了，那么其余兄弟的土地全给这位在家务农的农民耕种，可能收取流转费用，也可能不收，视流转双方实际约定而论。或者两农户之间因为土地分散或种植品种需要相对集中种植等原因进行地块互换。
有中介的流转方式是指流入方的公司与流出方的农民并不直接打交道(签订合同、发放流转费用等)，而是需要一个中介，在小岗村是以村委作为中介进行流转的。其流转的流程是：村委与流入方的公司或企业确定土地流转的大致规模后，再与涉及流转土地的农民谈，最后在征得所有农民同意之后由村委与公司签订合同，流转费用也由村委向公司收取后再向农民发放。另外一种情况是土地流转交易过程经过第三方，在小岗村是通过农村土地流转交易中心点进行的。原则上要求所有土地流转都要经过交易中心点，点对所有受理的流转申请，按照“申请受理、信息、外业调查、承包地评估、组织洽谈、签订合同、审核发证、材料整理归档”的程序进行办理。
小岗村书记指出小岗村主要是以村集体形式作为中介进行土地流转的，“小岗村开始土地流转规模不大，现在流转3000亩，90%以村集体形式流转，10%是以农户为主体自己流转。”
但这种选择的效果与利益分享是由街道层官僚所决定的。比如在外资内资大规模进驻之前就曾有上海大龙公司来投过资，说是养猪。几年过去了，猪也没养成，赔得一塌糊涂。可是诡异的是，养猪场占用土地的补偿协议上明确写着付给村民每亩每年500元补偿款的竟然是小岗村村委会，而且平整土地的费用均由村委会承担。面对村民的质疑，村里的答复是“上海人不给钱，我们愿意替他们付，至于让谁干那是我们的权力。”蘑菇大棚、养猪场等招商项目均无疾而终，不但挣不到钱反而闲置了大量的土地。村民对招商引资的好感也渐趋灭失。据小严岗村村民说，这次卖地小严岗村首当其冲准备征他们的土地。在县城、镇里工作的干部只要是和小严岗村村民关系好的都要回去做工作，做不成就下岗。甚至牵连上学生回家做家长的工作，否则不让上学。之所以会先从小严岗村开始就是因为所有的大包干代表都在原来的小岗村，阻力相对轻些[18]。“补偿合理、找好出路、参加分红等补救措施都没有，就是逼着我们签字卖地，你说将来我们怎么办？”可见村委决定了小岗村农民在土地流转政策中对政府利益和制裁的适用。
(3)他们负责对农民从政府项目中接受处理(或服务)的情况实施。
正如上面所说，小岗村在土地流转政策执行过程中是由村委全权处理土地流转事务的，虽然小岗村委这种主动承担其无限责任的做法值得商榷，但是确实是其政策执行的主要方式。从某种程度上讲，在公民与国家的宪法关系中的许多方面，街道层官僚无形中处于一种居间调节者的地位。简而言之，他们掌控着公民权利与义务的尺度[13]。由此可见，街道层官僚所作的决定，通常具有分配和再分配的属性。街道层官僚在这些公民权利的实现中扮演了关键性的角色。他们或通过自己的服务向公众直接提供某种利益，或在公民与这些新的但并不可靠的财产权之间担当着仲裁人的角色。越是对于穷人，街道层官僚的影响越大[13]。
不过，需要提醒的是，尽管街道层官僚在政策执行过程中发挥很大作用，但也不能否定普通民众参与和讨价还价的能力，仍以小岗村的土地流转政策执行为例，在村民与村委多次协商与讨价还价甚至抗争之后，形成了不同的议价方式：
一是土地流转费固定。比如2001年，葡萄园主严德友租赁小岗村即原严岗村的160亩耕地，租金为每年每亩500元，租期为10年。另外一种情况是土地一次性买断，比如小岗村建设法制广场流转的土地是4000元一亩。普朗特在小岗村的老严岗村流转200亩，30年一次性买断，26900元每亩，按省里统一价格要求。早期多是这种方式，但农民的观点是“卖出去了土地，不再属于自己了”。
二是实物作价现金支付。开始是500元一亩，3-5年一调整。现在开始学习外地以主产农作物产量作为基础进行征地，小岗按照当地的产量计算每亩1400斤小麦或水稻的50%作为流转费用，即700斤小麦或水稻按当年的粮食保护价计算。比如说小岗村向广东从玉公司流转的土地就是这种方式，假如2005年的水稻价格为0.80元，那么每亩地每年的流转费用为560元，而如果2010年水稻价格为1.00元，那么每亩地的流转每年费用为700元。这种方式比较符合实际情况，也较能更好地保护农民的利益，因为粮食价格有上涨的趋势，农民就不会觉得因粮价上涨而带来的相对收益减少。它成为目前小岗村土地流转的主要形式。
对于这些不同土地流转方式，流出方有的农民担心后果不确定，最大的问题是，90% 担心男的60岁、女的55岁以后土地没了，每亩500元不够，因为没有了工资收入，难以养老。还有就是土地流转时量地容易，以后如果土地收回则分地难。对此小岗村在村民的主动参与和讨价还价之后的解决办法是只能按实际比例分配。比如现有100亩地，后来收回时如果实际只有90亩，就按0.9亩计算。量地时如果出现差别，由村理事会(农民自任)、村民共同再量。
4 结语
目前学界对土地流转的意见争议很大，主要有两种[19]：一种主张要充分尊重当前的土地制度，继续保持其稳定性，反对土地私有化，逐步在实践中尊重农民摸索的改革[20]；另一种强调农地流转的企业化、市场化，作为家庭联产承包制之后我国农村改革的“第二次飞跃”，农业企业化是一场自下而上的、内生的制度变迁[21]。不过两者都强调中央及地方政府应以保护和增进广大农民的利益为其基本出发点。
本文通过以上分析发现，农村土地流转政策执行时实际存在各种不同土地流转方式，许多已经出现了明显的政策执行偏差，在实际运作过程中更多地强调了农民与外部流转及“农-非”之间的流转，这样很容易威胁到国家全局的粮食安全，与中央“守住18亿亩红线”的政策目标相差很大。在政策执行过程中的各级政策执行者都可能会扭曲政策，而直接与公民互动打交道的街道层官僚在执行政策过程中影响非常大，是政策执行偏差的很大的影响因素。小岗村的街道层官僚的这种影响以多种方式存在，从而导致政策执行偏差。
当然，由于小岗村具有政治风向标的作用，所以小岗村又具有普通村庄不具有的浓厚的政治色彩，小岗村的社会经济活动一直受到凤阳县、安徽省的更高层面的关注和影响，比如小岗村由省、市、县各级下派的干部任村党委书记，上面也有各种让其做出改革模板的期待，这会影响到街道层官僚理论解释的说服力。不过对于土地流转的政策执行上，小岗村的街道层官僚们发挥非常大的自由裁量权，比如安徽省农业委员会认为“种粮大户对促进(安徽)全省粮食生产发挥了重要作用，为安徽省生产注入了新的生机和活力。”但上文资料显示，目前小岗没有出现种粮大户，全省其它地方出现大量种粮大户，保持土地的种植属性，比如相邻的枞阳县陈瑶湖镇就有经营土地面积100亩以上的种粮大户120户。
对于如何纠正农村土地流转政策执行的偏差，则不属本文探讨的范围，在此不予评论。从目前已有研究来看，多数是建议从制度入手，比如建议进行制度创新[22]；建议健全信息沟通传播机制[14]；加强行政责任追究制度建设等[23]；提倡科学合理地配置公共政策执行权力、完善政策执行的监控制度、健全以公民参与制度为基础的信息反馈系统、重视对非正式制度的建设等[24]；或者从官僚控制入手，比如认为矫正街头官僚政策执行偏差的主体路径包括三个方面：政策执行机构的内部改革，政策执行直接主体的自我优化，政策执行间接主体(目标团体)的问责监督[15]；对街头官僚的责任控制，必须从管理的、法律的、政治的和道德的四个方面入手，并运用相应的控制工具[16]。
此外，本论文仍然存在运用街道层官僚理论分析问题时难以厘清高层官僚的影响与作用，以及对于小岗村的土地流转做法是否是政策执行中的创新、如何界定其偏差的实质内涵等问题，还存在不足。后续研究将重点分析小岗村土地流转的政策执行上哪些层面发挥了哪些影响与作用，小岗村土地流转方式与政策执行上小岗村的选择是不是符合我国城市化、工业化的发展方向，以及对这种方式的发展进行效益评估。
农村流转土地的政策范文2
关键词：农地政策；农村土地承包经营权流转保障；法律制度构建
一、农地政策与农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的关系
(一)农地政策是农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的重要前提
农地政策是指为实现特定的社会、经济目标而制定的与土地经营体制及农地权利实现的方式和措施等有关的政策，它是国家农业产业政策的重要组成部分。我国的农地政策依制定主体不同，可分为执政党政策和政府政策，前者主要是指由执政党为了实现特定的政治、经济目标而制定并组织实施的农地政策，政策内容多涉及土地经营体制的建立，因而一般是规定国家相当时期内农地制度构建的基本理念和发展方向的基础性政策，如20世纪50年代中期制定和推行的农地集体化政策和20世纪70年代后期制定和推行的“大包干”、家庭联产承包经营政策等，这种政策多制定于农业经营体制改革时期。政府政策是指由中央或地方政府及其特定机关为了实现特定的社会和经济目标而制定并组织实施的农地政策，政策内容一般是为既定土地权利的实现而制定的具体措施。政府政策依其制定和推行的权力层级关系又可分为中央政府农地政策和地方政府农地政策，地方政府农地政策一般是对中央政府农地政策规定的具体化和在中央政府农地政策授权下的地方化。在我国现行政策体系中，依农地政策所处的地位和其内容可分为包含在农业综合性政策中的农地政策和专项性农地政策，前者为农业综合性产业政策的组成部分，其内容规定得十分原则和抽象，表明国家特定时期对农地制度的态度和价值取向，虽不具有现实操作性但却对于宏观的农地制度安排具有指导意义，如中共中央、国务院多年来的“一号文件”；后者则专门规定农地权利实现的各项内容，与前者相比，其政策内容规定得比较具体和明确，对现实的农地权利运作实践和具体的制度设计具有直接的指导意义。
农村土地承包经营权流转保障法律制度是指以法律规范的形式为将要发生及正在发生的农村土地承包经营权流转行为当事人提供行为模式，规范农村土地承包经营权流转秩序，促进农村土地承包经营权流转行为，并引导其向既定的农业产业经营模式和目标发展的法律规范体系。
从理论层面的科学性和实际层面的实效性角度分析，笔者认为，构建出内容全面且具有实用性的农村土地承包经营权流转保障法律制度体系，必须要有两个前提，一是必须要有能较全面、客观地反映在现实中广泛存在的农村土地承包经营权流转行为方式的现状分析，这是决定在现实中具有实效性的流转行为法律模式、流转秩序的重要基础；二是要能准确地把握国家在特定时期的农业产业政策及农地流转政策目标，这是决定特定时期农业立法和农地流转立法目的及其相应体系构建、规范设计的重要前提。
农地政策和农村土地承包经营权流转保障法律制度分别是我国经济政策和经济法律体系中的重要组成部分，但我国法学界长期以来对二者关系的研究一直以强调政策与法律的差异以及在法治理念下法律对政策的逐步替代和效力优位为主要论点。与我国不同的是，二战后的国外法学界对政策与法律的关系研究重在对政策和法律之间的关联性和互动性的分析，而非简单地将二者对立起来，强调二者的差异和谁对谁的“优位”。如美国法学家拉斯韦尔和麦克杜格尔从政策的观点研究法律现象的路径出发认为“当今人类的紧迫需要是把法律作为一种政策工具予以有意识的、从容的、谨慎的动用”。德国经济法学者乌茨·施利斯基在提及经济公法的产生依据时也指出“法律是实施政策的最为主要的手段，经济公法因而应运而生”。美国著名法学家德沃金在揭示法律的形成和构成因素时认为政策是法律构成中的因素，并对法律的形成和适用发挥着重要的价值取向意义上的指导作用，“当法学家们理解或争论关于法律上的权利和义务问题的时候，特别是疑难案件中，当本文与这些概念有关的问题看起来极其尖锐时，他们使用的不是作为规则发挥作用的标准，而是作为原则、政策和其他准则而发挥作用的标准”。由此可见，国外法学理论界对经济政策和经济法律关系的研究重在揭示二者之间的关联和相互作用，认为经济法律是实现特定经济政策的重要工具，强调经济政策对经济法律制度的形成和权利义务适用的前提性和指导性作用。这种理论源于市场经济条件下，对国家以各种灵活方式适时干预经济运行现实的必要性及正当性的认识，是对国家各项经济政策运作现实的深入观察和抽象概括。在市场经济条件下，市场失灵现象的必然存在和频繁发生是国家适时干预经济运行的正当理由，但若强调一切干预方式均需要特定或专门法律法规的制定和颁行，则由于法律法规制定所必须的严格程序性的限制有可能使国家错失干预经济的良机，从而造成更大范围和更深程度上的市场失灵，而经济政策以其制定程序的简易性和推行时借助行政权力和行政体系而使其政策效果能迅速实现等优点成为国家适时干预经济运行的首选方式。
基于以上分析，笔者认为，农地政策应当而且可以作为农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的重要前提和基础，原因在于：首先，农地政策及其中与农村土地承包经营权流转相关政策的内容常常体现了国家在特定时期农业产业发展和农地制度安排的基本理念，从立法的成本上讲，体现这些政策内容的农村土地承包经营权流转保障法律制度更具有广泛的认同性；其次，农地政策作为经济政策的一种，本质上就是国家根据特定的农业经济和社会发展状况而适时调控、干预和管理农地的重要方式，其内容一般都具有对社会、经济现实较强的回应性，因此，从立法的实效性上讲，体现这些政策内容的农村土地承包经营权流转保障法律制度在实践中更具有适用性。
(二)农村土地承包经营权流转保障法律制度是实现农地政策的重要方式和手段
由于农地政策在本质上是国家(政府)基于特定农业发展理念干预、调控和管理农地这一最重要的自然资源的措施之一，因此从理论上分析，国家(政府)可以以各种符合法治国家理念和制度安排的方式实现政策内容，在现行的制度框架下，政策内容的实现应当有两种方式和途径：一是依靠农地政策制定者在国家权力体系中的上下级隶属科层进行推行，逐级具体化农地政策的目标和措施，最终通过最末层的政策制定者本身具有的法定职权在实践中实现相关政策内容，以这种方式实现农地政策多发生在行政主体中，相关行政主体依法享有在自身职权范围内以上级农地政策为基础制定和推行本层级农地政策的职权(责)；二是通过对相关农地政策的法律化来实现政策目的及其措施；对第一种方式的研究属于政策学的范畴与本文无关，以下仅对于农地政策的法律化问题进行探讨。
从理论和实践总结的角度分析，农地政策通过农村土地承包经营权流转法律制度予以法律化主要有两种途径：
第一种是农村土地承包经营权流转法律制度对农地政策中关于农村土地承包经营权流转内容的直接法律化，亦即将农地政策中的相关政策目标直接转化为立法目的和法律原则，将农地政策中相关的政策性流转措施框架直接以相应主体权利(力)、义务(职责)的方式以相对抽象的法律规则予以规定，通过相关法律规范的适用和对社会关系的规制作用来实现农地政策的内容，通过这种方式法律化的农地政策一般是规定着国家在相当一段时期内农地制度构建基本理念和指导方向的基本政策。
第二种是农村土地承包经营权流转法律制度对农地政策中关于农村土地承包经营权流转内容的间接法律化。这种法律化主要分为两个阶段：第一个阶段是农地政策实际推行阶段，即农地政策依靠其自身的政策体系和行政推动力，借行政体制的层级性，层层分解、细化农地政策目标和充实政策措施，最终由最低层次的直接发生行为规范作用的农地政策来实现农地政策的内容；第二个阶段是政策的实效性检验及法律化阶段，即国家对于通过第一个阶段在实践中发生规范效果的各个位阶的农地政策所确定的政策目标和措施在实践中的实效性进行判断，决定是否立法及如何立法，若通过检验认为无可行性，该政策将被废止或修改；相反，若通过检验认为有很好的现实回应性和实际可行性。立法机关或依法具有委托立法权的机关经过权衡认为有将其法律化的必要时，将以法定的形式和程序将相关政策性予以法律化。在实践中，通过这种方式法律化的农地政策有可能是规定了农地制度基本理念的基础农地政策或综合性农地政策，也有可能是规定具体的农村土地承包经营权流转方式及行为的专项性农地政策，这要看特定时期法治理念的发达和普及程度，法治理念和相关制度愈健全，后者以这种方式法律化的可能性和可行性越大。
在这两种法律化的方式中，依法治国家理念和宪政理论及原则，立法机关或依法具有委托立法权的机关依据宪法和法理应当享有立法上的裁量权，即有权决定是否将相关农地政策法律化及将其法律化的方式和程度，但这种裁量权在理论上并不是无限制的恣意妄为权，它在不同的法律化方式中有着不同的约束规则。在第一种法律化方式中，立法机关及依法具有委托立法权的机关在很大程度上并不具有是否立法的裁量权，而仅具有决定如何立法的裁量权，这是因为，以第一种方式法律化的农地政策，一般是决定国家在相当一段时期内农地制度发展方向甚至予农村土地承包经营权流转法律制度构建的基本理念和指导思想的基本政策，将其以法律规范方式予以体现，是法治国家中，对国家(政府)在农村土地承包经营权流转领域内基本职权(责)和作用方向的体现，对相关公法主体即产生法律上的约束力。这将是基本农地政策理念和目标最有保障的实现方式；在如何立法上，立法机关及依法具有立法委托权的机关则具有较大的裁量权，可以以比较抽象和原则性的法律规范体现相关农地政策内容，也可以设计出比较具体的规则和制度为相关主体设定可操作性的权利(力)和义务(职责)。在第二种法律化方式中，立法机关及依法具有委托立法权的机关在很大程度上具有决定是否立法及如何立法的裁量权，这是因为以这种方式法律化的农地政策一般是对于基本农地政策内容具体化的政策，内容多涉及农村土地承包经营权具体流转方式的试点，稳定性和广泛适用性有赖于这些政策在实践中实效性的检验。但是，在立法机关及依法具有委托立法权的机关决定是否立法及如何时要受到宪法原则和宪政理念的约束，具体表现为裁量标准的约束和立法权必须行使的约束两个方面；裁量标准一般包括利益衡量和事项衡量等内容，即是否将相关农地政策立法及该如何立法应当以立法所涉及的各种利益对国家、社会及人民是否重大和立法所涉及的事项对国家、社会即人民是否急迫为衡量标准；立法权必须行使是指经过利益和事项衡量对国家、社会和人民的利益影响重大及所急迫需要的并经实践检验具有实效性的农地政策内容或依法具有委托立法权的机关必须进行相关立法。
以特定的农地政策作为农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的制度和规范基础的做法是由我国长期以来的立法传统所决定的，是独具中国特色的农地法律规范形成方式。从立法规范的实效性角度来讲，以第二种方式将经过实践检验而行之有效的政策内容法律化的法律规范形成方式所形成的法律规范制度体系当然要比纯理论虚构出来的法律规范制度体系更有实用性。
从我国的制度实践来看，长期以来，对于农村土地承包经营权的流转主要以相关农地政策(主要是中共中央、国务院在农业、农村发展的各个关键时期所的农业综合性政策)加以规制，流转实践主要以农地政策为推行和规制依据，2002年的《农村土地承包法》将经过20多年实践检验的政策内容加以改造后作了相应规定。现在分析来看，这些被法律化的农地政策内容主要有：1987年1月22日中发《把农村改革引向深入》中规定的“承包期间整治土地，增加投资，提高了土地生产率的，土地转包时，集体或新承包户应给予相应补偿”；1993年11月5日中共中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中规定的“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让”；1995年3月28日国务院《批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》中规定的“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护”；1996年6月1日国务院办公厅《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》中规定的“‘四荒使用权’在规定的使用期限内，对于实行承包、租赁和股份合作制方式治理的，可以依法继承、转让或出租；对于购买使用权的，依法享有继承、转让、抵押、参股联营的权利”；1999年12月21日国务院办公厅《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》中规定的四荒使用权受法律保护，依法享有继承、转让(租)、抵押或参股联营的权利。
二、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的作用
(一)现行农村土地承包经营权流转相关法律制度及规范评析
在现行的农地法律体系中，《中华人民共和国农村土地承包法》(简称《农村土地承包法》)(2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)是对农村土地承包经营权流转进行规范的主要法律，在该法第二章(家庭承包)中专设一节(第五节“土地承包经营权的流转”)比较详细地规定了通过家庭承包取得的农村土地承包经营权流转的法定方式、各类流转方式发生的前提条件、各流转方式的具体程序、流转的原则、流转合同、权利因流转而发生的变动方式及效力、流转补偿等内容。农业部制定并公布的部门规章性质的《农村土地承包经营权流转管理办法》(2005年1月7日经农业部第2次常务会议审议通过，自2005年3月1日起施行)则是对《农村土地承包法》第二章第五节法律规范的具体化和补充化，明确了流转当事人、《农村土地承包法》中规定的流转方式的具体内容和法律效力、流转合同的签订、具体内容及其管理等内容。《中华人民共和国物权法》(简称《物权法》)(2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过)在第三编(用益物权)第十一章(土地承包经营权)中仅用两条法律条文规定了土地承包经营权流转的方式及其禁止性规定(第128条)和土地承包经营权互换、转让的权利变动方式(第129条)，规范内容基本上是对《农村土地承包法》相关内容的强调和补充。《中华人民共和国农业法》(简称《农业法》)(1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订)仅对允许农村土地承包经营权流转作了原则性规定(第10条第2款)。
从现行关于农村土地承包经营权流转的规范体系及其内容分析，《农村土地承包法》及其配套的部门规章主要是对现实中经过相关农地政策实践的流转方式及其法律效力在法律上予以确认，法律规范仅是为在现实中已存在的，类流转行为提供一个在法律上可以归类划一并据此确定各方权利义务的行为模式。《物权法》则主要是将土地承包经营权的权利性质明确为用益物权，籍此赋予了其物权变动的效力。综合来分析；现行关于农村土地承包经营权流转相关法律规范的立法目的很大程度上是对现实中长期存在并为相关农地政策所规范的流转行为和方式在法律上的稳定化，这从《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的立法目的中即可窥见一斑。依据上述的农村土地承包经营权流转保障法律制度的内涵，这些现行的法律规范仅是以法律规范的形式为将要发生及正在发生农村土地承包经营权流转行为的当事人提供法律所认可的行为模式，以此形成规范的农村土地承包经营权流转秩序。
但从这些法律规范实行以后的农村土地承包经营权流转现状来看，这些既存的法律规范对农村土地承包经营权的流转并未发挥明显的促进作用，实践中仍然广泛存在着土地承包人“宁可撂荒土地”也不愿让渡承包经营权，其他市场主体(包括农户)宁可把资金存入银行也不愿投资农业生产经营活动的情形，在全国范围内并未出现预期的农村土地承包经营权大量合理而有秩序流转的现象，相反，国家补贴、免税等国家扶持农业政策措施的广泛实行，却使得很多农民出现了前所未有的“惜地”心理，这更加阻碍了农村土地承包经营权的流转和集中，现行的农村土地承包经营权流转相关法律制度没有发挥促进农村土地承包经营权流转的应用作用。
通过对相关实地调研结果的理论分析，笔者认为在现行条件下，农民未大量而理性地进行农村土地承包经营权流转的深层次原因主要在于两点：(1)由于农业生产的弱质性所导致农业产业比较利益的低下，若无国家扶持，从事农业生产经营将难以获得社会平均利润，即使承包人愿意把农村土地承包经营权让渡出去，也很少有人愿意受让；(2)我国农村社会保障体系尚未健全，农地仍然承担着保障农民基本生存权的功能，这严重阻碍了以产业化、市场化经营为目标的农村土地承包经营权的流转。因此，要实现直接促进农村土地承包经营权理性和大量的流转就必须有相应的制度安排来去除以上两个阻碍土地承包经营权流转的因素，制度安排的形式可以是规定在相当一段时间内国家所谋求的农业发展理念和目标的基础性农业产业政策，也可以是相关法律制度。当然，依中国农业及农地立法的传统和实践来看，一般先有基础性农业产业政策，随后才会有将其基础理念和内容法律化的立法规范。通过对现存关于农村土地承包经营权流转相关制度内容及其体系构成的规范分析，不难发现，现行关于农村土地承包经营权流转的法律规范体系的立法本意并不在于除去现实中阻碍土地承包经营权流转的不利因素，从而促进农村土地承包经营权以符合特定农业产业目标为方向流转和集中，而仅在于为农村土地承包经营权的流转提供权利定性前提和基础性的行为模式。
基于此，笔者认为，在我国农村和农业现在发展的现阶段，仅靠一些确定农民_土地权利性质和设计一些基础性的流转模式的法律规范，实难实现农民自愿而合理性的大量土地流转，必须要针对存在的阻碍流转的特定因素，依据特定时期国家发展农业的基本理念和农业产业政策目标，从宏观上构建土地承包经营权流转保障法律制度，籍此促进农业产业化经营。
(二)《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对现阶段农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的指导和规则形成作用
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(简称《决定》)是新时期执政党关于农村政策发展的纲领性文件，代表了国家在相当一段时期内发展农村和农业的指导思想和基本理念，它是现阶段构建我国农村土地承包经营权流转保障法律制度的最重要和最直接的前提。
《决定》对现阶段农村土地承包经营权流转保障法律制度构建的指导作用主要表现在基本原则和具体规则形成等方面。
就基本原则而言，《决定》指出“把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性，推动农村经济社会又好又快发展”，并要求遵循“必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事；必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力；必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”等一系列重大原则。这些基本原则可以概括为四点：一是坚持农业作为国民经济基础部门的地位；二是国家依据统筹城多的原则保护和促进农业发展；三是中国特色的农业现代化是中国农业发展的基本方向；四是尊重农民意愿保障农民合法权利、促进农民增收。《决定》中这四个基本原则应用到农村土地承包经营权流转保障法律制度的构建上可以表现为以下两个方面的指导作用：
首先，它是现阶段建立和完善我国农村土地承包经营权流转保障法律制度体系的指导思想，对不符合这些原则的农地政策、法律法规等应当适时修改。
前面所述及的关于现阶段农村土地承包经营权流转现实中“农业比较利益低下”和“农地上，负担着过重的社会保障功能”这两个最大的阻碍因素的排除其实在本质上就是契合了《决定》所体现出的这些基本原则，这两大阻碍因素的排除其实就是“国家基于城乡统筹的原则保护、扶持农业和农村发展”和“保护农民利益、促进农民增收”这两个理念在现阶段的农村土地承包经营权流转领域中的应有之义。原因有三：一是从解读《决定》内容的方法角度分析，《决定》是一个体现新时期农村发展各个方面的总体理念、日标和措施的综合性政策，农村土地承包经营权流转仅是其中的一个重要方面而已，因此，所述及的理念和原则都是基础性的和整体性的，是对政策中所涉及的各方面都适用的；二是长期以来所奉行的计划经济时期“抽取和剥削农业以发展工业”的政策理念及相关制度的推行是导致农业比较利益长期低下的制度因素，也是阻碍农村土地承包经营权流转市场形成的最重要的制度因素，而这些理念和制度明显地与《决定》所展示的基本原则背道而驰，周此，必须排除和废除这些过时的政策理念及相应制度；三是长期以来所实行的“城乡二元结构”的不合理性和国家长远发展的巨大危害性已为学界和政府所共识，市民能充分享受国家所提供的全面的社会保障但农民仅能依靠土地保障生存则是这种“城乡二元结构”的典型表现。这明显地与《决定》所昭示的“统筹城乡发展”的基本原则相违背，因此建立城乡统筹的社会保障制度，是《决定》中“统筹城乡发展”基本原则的要求。
其次，《决定》中这四个基本原则也是设计具体法律制度的指导思想。如农村土地承包经营权的流转必须要首先有利于农业基础地位的加强，因此法律应当禁止以改变农地农业用途为目的的流转行为；农村土地承包经营权的流转必须符合中国特色农业现代化的发展目标，因此相关法律法规应当以促进农地适当规模化经营为立法目的；农村土地承包经营权流转必须要尊重权利人——农户的流转意愿，应当以农户自愿流转为基本原则，因此相关法律法规就不得设定违反农民流转意愿而强行流转的规范内容；农村土地承包经营权流转应当顾及农民的收益，这就要求相关立法在设计农村土地承包经营权流转形式和项目类型时应当作出利益均衡，要使流转农户因流转而受益，因此相关立法不能只顾及项目投资者或政府利益而忽视流转农户利益。
就规则形成而言，《决定》中关于农村土地承包经营权流转的具体规定将成为构建相关立法类型和设计具体流转保障规范的基础性规则，这些基础性规则不但可以指导形成相关的法律制度而且对于具体法律规范的设计都具有形成作用。《决定》指出“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”这些规定为农村土地承包经营权流转保障法律制度的构建提供了两类基础性规则：一类是积极性规则，即鼓励或促进性的规则，主要可归类为：农村土地承包经营权权利认定规则，即确定农村土地承包经营权的权利内容和效力的规则，因此规则形成的立法类型应当是规定农村土地承包经营权的权利属性的规范体系，如《物权法》和《农村土地承包法》中的相关规范；农村土地承包经营权流转管理、服务规则，这应当是为政府所设定的职责形成性规则，这些规则应当以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体为内容的市场化流转和规模化流转为目标，由此类规则形成的立法类型应当是规定在政府及农民集体组织的参与下直接促进农村土地承包经营权向特定产业经营方向流转的规范体系；农村土地承包经营权流转方式规则，这里强调流转的自愿性。因此规则形成的立法类型应当是具体规定各种流转方式的发生条件、参与主体。法律效力和纠纷解决等内容的规范体系。另一类是消极性规则，即禁止立法规定的规则，主要是不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。
三、农村土地承包经营权流转保障法律制度体系的构成内容
从以上所揭示的相关理论分析，比较全面、适合中国现行农村和农业发展现状并能契合国家在相当一段时期内农业产业政策目标的农村土地承包经营权流转保障法律制度应当由三部分具体法律制度构成：
第一部分是农村土地承包经营权基本流转方式的法律规制制度，即具体规制农村土地承包经营权流转各种行为及其所产生的社会关系为内容的系列法律制度。该制度的构建是对《决定》中所体现的“农村土地承包经营权权利认定规则”及“农村土地承包经营权流转方式规则”等基础规则的法律化。该法律制度主要以现行的《农村土地承包法》及其配套规章中所规定的几种法定流转方式为主要规制对象，针对农村土地承包经营权流转现实中所反映出的运行效果和规范“漏洞”或“空自”，进行相关流转法律规范的完善和重构。制度建设的重点应在于：对流转各方权利义务的分析和完善、对流转程序必要的补充、对流转法律关系结束后地上附着物的归属和相应补偿等具体事项的处理、对流转过程中各类型纠纷的解决规则等方面。在这部分法律制度建设中，应当充分尊重大部分农户农村土地承包经营权的流转现实和目的，不能完全以所谓“法律理性”取代农户的经营经验，更不能将仅在局部推行效果较好的流转行为模式不考虑实际情况强行推广，这样才能使构建后的法律制度为广大农户所接受和运用，实现其法律规制的效率的最大化。从各地的调研报告中不难发现，有相当一部分农户流转农村土地承包经营权的直接目的并不是为了参与农业产业化经营，而是在兼业的情况下，既想保有农村土地承包经营权又不致使农地摞荒，因此他们多选择一些不定期限，程序简便，并能及时收回农地的流转方式，转包是典型。这种流转多发生在兄弟、亲戚、朋友之间，各方相关的权利义务多依约定俗成的规则，内容简单明了，多采用口头方式，很少有书面约定。对于这种普遍存在的现象。不能简单地以其不符合未来农业生产标准化、规模化、产业化的趋势为由，一概否定并在法律制度上不设置相应的规制措施，因为不管何种农业经营模式都要以农户的自愿参加为前提，而且农户的这种行为乃是其保全基本生存权的理性行为。为了保障相关法律制度设计的实用性，理性的作法应该是在该部分法律制度建设中，适当体现这种现实，将普遍存在的农户在兼业时流转农村土地承包经营权的目的和行为在法律上予以确认，并在规范设计时想得更全面一些，将实践中可能发生的各种纠纷都设置相应的处理规则。
如果说上述的制度构建是以规制流转双方因主动流转农村土地承包经营权而产生的权利义务为主要内容的话，那么作者认为，目前，要实现农村土地承包经营权在短期内的迅速集中，为农业的现代化经营创造物质基础，亟需借鉴日本的农地流转促进经验，构建我国的农村土地集中促进法律制度。这是对《决定》所规定的“农村土地承包经营权流转管理、服务规则”的法律制度化，同时也是“国家扶持、保护农业发展”这一基本理念在农村土地承包经营权流转保障的国家职责方面最直接的体现之一。具体而言，该制度要规制国家及集体组织以公权力人及所有权人身份，采用指导性、财政援助性公法行为及团体行为主动参加和介入农村土地承包经营权流转的各个阶段，以促进农村土地承包经营权流转行为的发生，并保障其向特定农业政策目标模式发展。该部分应主要包括农地集中利用促进法律制度、农地委托经营法律制度、农地改良法律制度、农村土地承包经营权保有法律制度、农村土地承包经营权流转中介服务法律制度、农村土地承包经营权流转价格评估法律制度、农村土地承包经营权流转补贴法律制度、农村土地承包经营权独子继承法律制度等内容。从各地农村土地承包经营权流转状况调查报告可知，许多农村土地承包经营权流转发达的地方都已经在探索政府农业机关或农民集体以为流转或者提供中介服务或者直接发动和组织流转的方式实际参与农村土地承包经营权流转的新形式，这些新的做法一旦运行成熟，即可为我国农村土地集中促进法律制度的构建提供直接的制度基础。
农村流转土地的政策范文3
关键词：新农村建设；土地流转；问题；思考
一、新农村建设中土流流转方面存在的问题
（一）政府关注不够
当前，我国在农村土地流转方面的政策不到位，亟需相关政策的出台来解决土地流转方面遇到的诸多难题。即使我国出台了一些关于土地流转方面的规章制度，但是由于没有相应的配套措施，使这些规章制度无法真正的贯彻落实下来。同时我国在政策上对土地流转方面的关注力度不够，没有加大扶持力度。农民在种植和生产的过程中要承担来自自然和市场的风险，这些对农民来说是非常沉重的。在这样的情况下，政府需要加大对土地流转的关注力度，致力于将政策推行下去，而不是仅仅停留在口头上。只有相关的政策真正落实下来才能使广大农民得到实惠。
（二）农村社会保障制度存在诸多漏洞
就当前我国农村的社会保障制度的推行情况来看，我国农村的社会保障并没有惠及所有的农村地区。而推行社会保障制度的农村在实行上保障项目也不够全面。在这样的情况下，土地对农民的重要性也进一步增强。就全国的农村来说绝大多数农民没有专业的技能，所以即使进城务工也无法获得更好的收入。如果这些农民离开土地又没有专业的技能，没有稳定的生活来源势必使他们的生活没有保障。农民在劳动报酬上获得的酬劳较少，而且在生病就医时在待遇上也不如城镇居民。这都使得农民对土地的依赖进一步增强。
（三）产权上模糊
产权主体的模糊使得市场机制在运行的过程中容易出现混乱。产权主体上的模糊使得农民没有获得真正的土地所有权。土地掌握在行政负责人员的手中。这样导致跟土地有关的各种纠纷不断。而且在土地承包上并没有具体的法律来约束，使得农民土地承包上的各种权利上并没有得到有效的保障。
（四）市场机制存在问题
农村土地流转市场存在诸多的问题，市场不完善使土地流转的速度缓慢。土地流转在制度和政策上不够健全也使得土地流转在具体的操作上没有基本的规范来引导土地流转的过程，使得土地流转的过程中纠纷时有发生。这种经常性的纠纷打破了和谐的居住环境，使得土地流转的正常程序遭到破坏。
（五）公正有待商榷
农村土地的相关制度并没有完善，使得农民在土地流转的过程中正常的权益得不到有效的保障，而土地流转能否有效的实施只能依靠相关的政府部门是否具有高度的为人民服务的责任感。而农民自身的素质也成了土地流转能否有效进行的关键。在具体的操作上，很多政府部门没有脱离固有的思维模式，忽视了市场和农民自身这两个因素，只是按照传统的模式制定相关的计划，这些会使农民正常的权益受到损害，使在此过程中农民的权利得不到尊重。
二、针对土地流转的相关建议
（一）政策上不断完善
我国的农村土地流转之所以问题频发，土地流转市场混乱，究其根本原因是土地流转在政策上并不完善。我国的土地流转政策有很多漏洞。政府应该颁布相关政策使土地流转更加有序的进行。通过对农民进行一系列的补助和提供农民更多的就业空间使农民对土地的依赖程度进一步降低。在推行农村土地流转的过程中，通过不断完善农村土地政策，使农民在权益获得保障的基础上获得实质的利益，使得土地上的权益真正掌握在农民的手里。
（二）农村社会保障体系不断健全
我国政府在完善土地流转的相关政策的时候，也应该在健全农村社会保障体系上下功夫。农村社会保障体系的建立和健全可以使广大的农民的生活得到保障，在患病时家庭抗风险能力不断增强。而农村社会保障体系在范围和深度上的进一步强化也可以使农民对土地的依赖程度减轻，使农民在土地流转的时候没有更多的顾虑，从而使农村土地流转更加方便和迅捷的展开。
（三）推进产权改革，使产权清晰
在土地流转的过程中明确的产权界定是其开始的第一步。只有明确的产权才能使土地流转工作能够有效的开展下去。我国的政府要将各个群体的产权界定清晰，这样可以在保护农民产权的基础上给予农民更多的权利。明确的产权界定也可以使农民的相关权利得到有效保障，使农民土地的承包经营权更加明确，从而真正惠及到广大的农民群众。
（四）建立健全土地流转市场
要建立和健全土地流转市场第一步就是需要有政府的指导。没有政府的指导，要建立健全农村土地流转市场只能是一句空谈。而政府要严格规范土地流转市场，使土地流转市场变得更加公正，更加规范，使广大市场参与的主体在开放的土地流转市场上进行高效的土地流转。在土地流转过程中，我国政府要通过建立健全土地流转市场来保障土地流转的推行。政府要对土地流转市场的参与人员进行不断的引导，让他们在有序的土地市场上公平公正的进行土地流转。在建立健全土地流转市场的过程中，政府要监督中介机构做出合理和公正的定价，让双方都得到公正的对待，彼此的合法权益都得到保护，只有这样才能使土地流转市场更加公平和公正的开展起来。
（五）尊重农民的权利
在新农村土地流转的过程中，要充分尊重农民的权利，使农民积极投身到新农村建设中去，自觉拥护新农村建设过程中政府推行的土地流转政策。同时，在土地流转过程中相关人员的违反法律或者违反规定的行为要给予大力的打击，杜绝腐败和贪污现象，在维护农民合法权益的基础上，真正从农民利益出发，使农民的土地合法权益得到保护。在制定土地流转相关政策的时候，政府要听取农民的意见，让农民将自己心中所思、所想都表达出来，真正从农民的角度出发，满足农民在农村土地流转过程中的需求，真正为农民营造一个公正的环境来保护农民的合法权益。
三、总结
新农村建设过程中，农村土地流转作为新农村建设的重中之重，占有非常重要的地位。可以说，农村土地流转是否有效的展开直接关系到新农村建设能否真正的开展起来。在农村土地流转的过程中，只有采取完善的措施才能使相关的市场更加规范，使农民的合法权益得到保护，使农民的收益增多。同时，致力于农村基础设施的建设也有利于提高我国的农业化水准，带动农民真正实现富裕，使新农村建设的脚步不断推进。
参考文献：
[1]陈彤.论农村土地流转市场化的权益分配机制[J].福建论坛（人文社会科学版），2013（10）.
农村流转土地的政策范文4
关键词：农村；土地；土地流转；经济效益
中图分类号：F301文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2014）07-0055-01
当前，三农问题是中国经济发展中首先需要解决的问题，将农业发展中存在的三农问题有效地解决，不仅可以促进农业发展，还可以提升农村经济，改善农民生活现状，促进中国经济的发展和现代化建设。在农村发展中土地流转政策的实施，有效的将农业发展中的资源优化配置，提升土地的经济效益。
一、新时期农村土地流转现状
随着中国经济的发展，中国现代化建设的进程在不断加快，当前中国农村经济发展中，三农问题依然困扰着农民，为了促进农业的发展，将农民的生活现状改善，提升中国经济的整体发展实力，中国实施各项农业政策，为农业发展做出各种努力。在众多农业发展政策中，土地流转政策的实施，具有积极的意义，其可以产生一定的经济效益和社会效益，促进农业发展。但是在新时期农村的土地流转政策的实施，并不顺利，虽然是适应时代的发展和变化，但是在当前还存在一些相对突出的问题。
（一）被动性
从土地流转产生的经济效益和社会效益上进行分析，虽然这些都是积极的，但是近几年，土地的转包情况在逐渐的下降，越来越多的农民外出打工，而且其去向和时间也具有不确定性，土地转包在农户不情愿的情况下是无法变更土地承包关系的。[1]在众多因素的影响下，土地流转存在一定的被动性和无序性，在土地流转的过程中，还蕴含着土地纠纷等问题。
（二）不顺畅
在新时期实施土地流转政策，受到一些因素的影响，使得土地流转不畅，这些影响土地流转不畅的因素主要有：当前关于农村土地的法律、法规还不完善、不健全；农村土地市场的发展处于不完善的现状；当前与土地流转相关的政策没有形成；土地供需受到限制等等。虽然实施土地流转具有很多积极的作用，但是在各种各样的因素的影响下，中国土地流转政策的实施，依然存在不顺畅的问题。
（三）不规范
农村地区和城市存在差异性，国家制定的发展政策，多在城市地区实施，而在农村地区的实施相对较少，除非是与农村发展相关的政策，会在农村实施。在农业、农村发展中，实施的政策，也会因为没有相关的法律、法规等文献制度，造成无法有效的实施。例如土地流转制度实施，就存在严重的不规范问题，很多土地流转都是自发进行的，没有形成土地流转合同，流转土地相对分散、零碎等等。
综合进行分析，虽然土地流转制度的实施，受到一定的限制，目前还存在一些问题，但是这并不影响土地流转产生的经济效益和社会效益。为了实现土地流转的经济效益，需要采取一定的措施，提高农民土地流转的积极性，规范土地流转，完善相关的法律法规以及政策。
二、新时期农村土地流转产生的经济效益
随着中国对农业发展的大力扶持，制定农业发展政策，带动了农村经济的发展，实施的土地流转政策，将农业发展中的资源进行优化配置，提升农业发展经济实力，为了有效的实施土地流转政策，国家将农业发展中的相关制定、法律等进行完善，为土地流转的实施提供保障。当前人们对土地流转的认识在不断的深化，也将土地带来的经济效益提升，其在农业发展中，具有积极的作用。
实施土地流转，促进农业的规范发展和经营。在农业发展中，实施土地流转政策，可以产生巨大的经济效益，将土地分配中产生的问题有效解决。农村土地，多以户为主，土地分布相对的分散和零碎，单一进行土地的耕种已经无法满足人们的需求，为此很多农民开始进行土地承包，实施大规模的农业耕种，将农业种植规模进行扩大，实现农业种植的经济效益，而土地流转为农业的规范发展和经营，提供了良好的有力的发展条件。
在农业发展中实施土地流转政策，促进了农村经济的发展，有效地提升了农民的经济收入。土地流转之后，农民可以放心地到其他行业、产业中发展，而农村进行农业种植的农民，其农业生产范围也得到了较大的扩展。土地流转将农业种植中的机械化水平提升，实现了农业的快速、高效发展。近年来国家在农业发展中的财政投入在不断增加，机械直接和间接投入，在也不断地提升，这些和农业生产机械、种植机械的应用，提高了农业的种植效率和生产效率，进而提升了中国农业发展的经济效益。
土地流转实现了农业的特色化发展和规模化发展，将农民土地流转后，进行农业产业结构的调整，实施集中管理和集中经营，形成农业种植特色，促进农业的规范化管理。在新时期，国家的经济发展，需要和时代和发展向相适应，努力的向国际上其他国际的经济实力靠拢。在国家经济发展中，影响其发展速度的就是农业、农村、农民，为了提高国家的经济发展实力，需要在大力的进行农业发展，将三农问题解决，提升农业发展的经济实力。实施土地流转，将农业发展中的资源进行优化配置，提高土地产生的经济效益，进而将农业、农村等相关的问题解决，为中国经济的发展做出贡献。
中国是世界上的农业大国，农业是中国国民经济发展中的重要组成部分，有着重要的作用，为了提升农业发展实力，提高中国经济的发展，需要将农业发展中存在的问题改善。土地流转促进农业经济发展，提升农业经济效益，虽然在新时期实施土地流转还存在一些问题，但是随着中国的发展，这些问题将逐步的被解决，实现农业的高效发展。
参考文献：
[1] 刘卫柏，李中.新时期农村土地流转的方式及其现实意义[J].安徽农业科学，2011(22).
农村流转土地的政策范文5
关键词:土地流转;流转问题;调查
农村土地使用权流转是我国农村经济发展的必然趋势。特别是党的十七届三中全会明确提出了鼓励土地流转政策后,农村土地流转就成为全社会最为关注的话题之一。农民是土地流转的主体,农民对土地流转的认识和态度是诊断土地流转病因,健全流转体系的有效途径。针对目前土地流转存在的问题,我们深入武阁寨村对每个村小组进行实地调查,搜集有效问卷150份,如实反映土地流转状况。
一、基本概况
(一)武阁寨村基本概况
武阁寨村位于博爱县金城乡南部8公里处,耕地面积1780亩,地势平坦、土壤肥沃、水利设施完善。近年来,该村在乡政府不断加大农业结构调整,发展特色农业方针政策的引导下,以鲜桃、洋葱、长毛兔养殖为重点发展对象,成为农民增收新的增长点。全村共18个村民小组,2830口人,目前该村已有2/3的青壮年从经营土地转向了经营第二、三产业。
(二)调查情况(见表1)
二、土地流转存在的问题
(一)土地流转多为自发流转,流转合同不规范
调查中有88%的流转属私下交易,农户都没有向村委会登记备案。对于流转协议有50%农户是口头协议,35%是书面合同,15%是第三方证明。书面合同大多内容不规范,农户也没有通过合同鉴证,更不知去哪进行鉴定,致使合同内容缺乏合法性。
(二)土地流转后倾向“非粮化”经营
转入土地的农户中有75%的农户种植蔬菜、10%种植果树、8%进行养殖、7%种植粮食。在目前粮价低迷情况下,市场价格高、经济效益好的蔬菜、林果就成为土地转入农户的首选。
(三)土地流转层次低
调查的150户农户中,土地已流转农户只占到25%,平均流转面积2亩,平均流转期限4年。流转期限短造成该村流转关系不稳定,规模经营户不便作科学的长期规划。该村流转范围仅在本村内流转,没有形成跨村、跨乡流转;流转主体主要是本村农户与农户之间,农业龙头企业、工商企业等经济组织还未参与进来。
(四)土地流转中介服务滞后
该村和所属的金城乡还没有建立专门的土地流转服务点。调查中有93%村民是从邻居和亲戚那里得知流转信息。流转信息渠道不畅,使得该村土地供求双方苦于找到合适的对象,任其资源闲置。
(五)土地流转后农民增收效果不理想
该村土地平均流转价格400元/亩,转出土地农户中还有7户是无偿流转。转入土地的农户在无自然灾害的情况下平均纯收益为853元/亩。土地流转后有28%的农户表示生活经济水平无改变,12%的农户表示变差,60%的农户表示有些改善。一些农户认为土地流转收益低,打算将转入土地转出或终止流转合同。
三、土地流转问题的原因分析
(一)农民恋土情节严重,对农村土地流转起着阻碍作用
对绝大多数农民来讲,土地仍是其最可靠的依托和归宿。调查中有73%的农户不愿将土地转出,他们共同的想法就是把土地当做是今后的生活保障。造成农民紧握土地不肯放手的原因主要有以下3方面:第一,农业机械化水平不断提高,机械播种、收获作业的面积和范围不断扩大,农业生产的劳动强度大大减弱。加上近年来国家的许多惠农政策,譬如减免农业税费、发放粮补等,极大地调动了农民种粮积极性,逆向刺激农民不愿转出土地。第二,随着农业比较效益的下降,部分农民为增加收入纷纷进城打工,然而中国相当一部分农民在第二、第三产业的就业并不稳定,随时都有可能回乡重新种田。尤其最近在国际金融危机的影响下,大量农民返乡务工,更把自已的命运维系在土地上。第三,社会保障的完善程度对农民是否愿意离土具有决定性作用。目前中国的社会保障还顾及不到离土农民,致使离土农民缺乏安全感。虽然有些农户非农收入已在家庭中占据了主导地位,但仍然十分看重自己的承包地。因此,在相当长的一段时间内,农民依然会把土地视为生活保险。
(二)土地流转市场不完善,土地流转不畅
1、土地流转信息中介缺失,土地流转供需失衡。土地流转缺少信息服务,流转供给方就难以找到需求方及时处理手中的土地资源,而流转需求方则难以找到适合其经营的土地规模和地理位置,导致土地流转供需失衡。同时由于信息闭塞,土地流转又仅局限于本村内农户间流转,导致村与村间甚至更大区域间流转供求失衡,土地流转停滞不前。
2、土地流转缺少市场中介的引导,流转价格混乱。土地流转价格理应由市场规律决定。但目前许多地方土地流转仍处在自发状态中,流转价格只是双方达成的协议价格,而不是由市场供求决定,体现不出土地区位性,造成土地流转价格混乱,进而阻碍土地流转的可持续发展。
(三)农民抗自然、市场风险能力差
农业是高风险低收益的产业,农业生产不仅要受自然生物因素的影响,还要受社会经济因素的影响。调查中,有12%的农户认为土地流转后生活水平变差。究其原因主要有:首先由于天气因素的不稳定性和病虫害的难以预测性,土地流转后农户缺少技术指导,一旦遇到特大自然灾害或病虫害就会落得血本无归,造成农户土地流转后不仅没有增加收入反而负债累累,对土地流转失去信心。其次由于农户自身力量有限,对市场信息不灵敏。农户遇到价格波动后种养的产品就买不了好价钱,当转入土地的收益较低或不盈利的情况下,农户就会对土地流转不看好或终止流转。
四、土地流转调研之启示
(一)健全土地流转服务中介体系
1、健全土地流转程序管理。土地流转中介服务机构要有明确的服务流程。首先要求出让方提交流转申请书,对受让方要审核其资信和能力。其次要评估土地质量,确定流转价格。再次应提供统一规范的流转合同,指导流转双方签订合同并对其鉴证。最后由服务机构和村委会协调合作,促使流转方即时登记备案,保证土地有序、合法流转。
2、土地流转信息管理。建立土地流转信息网络一体化。村委会要组建土地流转信息服务点,使村民能及时把土地流转意向上报给服务点登记、公布,村级服务点再逐级向上一层次(乡镇、县级)流转信息中心上报,形成村于村、乡镇和县之间纵横交错的土地流转信息网,促进土地跨村、跨区流转。
(二)加强流转用途管制,确保我国粮食安全
我国农村农用地承载着农村巨大人口压力、维系农民基本社会保障和保证国家粮食安全的基本功能。中央十七届三中全会《决定》提出允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。同时要求土地承包经营权流转,不得不得改变土地用途。但在当前农村土地流转的过程中,流转土地“非粮化”现象日益严重。主要原因有:第一,种粮比较效益低下,在经济利益的驱使下,养殖或种植经济利益高的蔬菜、经济林果就成为土地经营者的首选。第二,目前有些地方土地流转仍是私下交易,村委会和相关组织对土地流转去向及用途管理失控。第三,一些基层工作者把“不得改变土地用途”简单的理解为只要是发展涉农产业,就不属于改变土地用途,这种片面的认识成为目前土地流转管理的一大漏洞。土地流转的最终目的是减少耕地抛荒,发展农业规模经营。现实中的土地流转却正在日益缩减耕地面积,粮食安全问题更加突出。稳定粮食播种面积,保证国家粮食安全是当前促进农业稳定发展的重要内容。面对目前土地流转非粮化问题,各级政府应尽快出台相关政策和措施,保证18亿亩耕地底线,确保国家粮食安全。为此,提出以下建议:
1、加大种粮补贴力度,提高种粮收益。进一步稳定和完善种粮补贴政策,加大对种粮业主的补贴力度;逐年提高粮食收购价格和粮食保护价水平,缩小粮食生产与非粮种植产品的比较效益差距,使种粮农民和业主得到合理经济收益,确保我国粮食生产持续稳定发展。
2、严格监管土地流转用途。制定土地流转用途管制政策,要旗帜鲜明地宣布流转的基本农田不准用来进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作;不准在流转的基本农田内挖塘养鱼或畜禽养殖等破坏耕作层的活动;非基本农田不能用于非农建设。同时建立流转用途监督小组,如发现有违背政策者,严惩不贷。
3、完善土地流转信贷方式,加强对种粮业主的信贷扶持。各级政府协调当地银行和农村信用合作社,根据土地流转用途探索建立不同的信贷模式,对土地流转后种粮农业大户和龙头企业等组织应优先给与贷款,并适度扩大贷款额度,延长贷款期限,解决种粮规模经营的资金问题,刺激土地流转后向种粮方向发展。
(三)建立和完善农业政策性保险,为农业撑起保护伞
农业是世界公认的抵御自然灾害能力极差的“弱质产业”,我国又是世界上自然灾害最为严重的国家之一。随着土地流转后农业规模化经营的扩大,经营业主所承担的农业风险也相应增大,农业风险保障机制不到位,土地流转就会受阻。建立和完善农业政策性保险,提高农民抵御自然风险的能力,既能推动土地流转顺利开展,又符合农民共同利益的发展要求。
农业政策性保险体系的完善需要政府和金融保险业相互配合。各级政府应立足现有商业保险公司资源,协调金融保险业构建以商业性保险公司为经营主体,农业金融机构或国家再保险公司开办再保险业务的发展模式。国家政府部门加快制定农业政策性保险的专门法律法规,对农业保险的性质、各级政府的职责、财政补偿机制、再保险机制、农民参与形式、监管等内容进行明确规范,把农业政策性保险纳入法制化管理轨道。保险公司应建立专业部门,积极探索多种险种,覆盖种植业、设施农业、养殖业。同时加快农业保险理赔案件处理速度,提高灾后恢复生产能力。基层组织或村委会积极宣传农业政策性保险政策,使土地经营主体了解农业政策性保险政策,提高参保积极性。
参考文献:
1、王春超,李兆能.农村土地流转中的困境:来自湖北的农户调查[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2008(4).
2、陈美球等.农户耕地流转意愿及驱动力研究进展及展望[J].中国农业资源与区划,2008(2).
3、刘启营.新形势下健全农村土地流转市场的路径分析[J].农业经济,2009(4).
农村流转土地的政策范文6
[关键词] 农村集体土地承包经营权 流转 对策
[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2015）02-0048-01
1 承德县农村集体土地承包经营权流转现状
随着近年来农村经济结构一步步完善和农村剩余劳动力的转移方向，承德县的农村集体土地承包经营权流转得到了快速发展，截至2014年12月底，全县农村土地流转面积9.51万亩，占家庭承包经营总面积的19%，比2013年提高1个百分点，其中20亩以上规模流转面积6.53万亩，占总流转面积的69%;土地流转涉及农户2.38万户，占农户总数的 20.9%;签订土地流转合同17520 份，合同签订率为82.3%，是承德市土地流转推进最好的县区。
2 承德县农村土地承包经营权流转存在的制约因素
2.1 农民思想观念落后。农民祖祖辈辈耕田，土地是农民最后也是最基本的保障，至少在目前还发挥着农村社会保障的重要作用。除非极端情况，农民都不愿放弃土地和土地经营权。甚至在非农产业高速发展、就业机会增加、农民从事农业的成本增大的今天，他们把土地作为命根子来看待，把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，认为有了土地生活就有退路。
2.2 非农产业吸纳农村剩余劳动力就业能力不足。承德县二三产业相对落后，农民其它选择很少、非农就业比较难，而所拥有的承包地又是其主要收入来源。在没有龙头企业进行流转、本地无其他就业机会的情况下，知识和技能理解、运用能力不足，在农村剩余劳动力在外地打工做一些搬砖扛木的重体力活，要想适应现在的非农职业技术化的的要求，不是件容易的事。“不愿种地，又不得不种”的无奈，限制了土地流转的频率和规模。
2.3 农业龙头企业数量少，发展相对缓慢。承德县经济发展相对落后、市场规模较小，有实力的农业龙头企业少，培育龙头企业有一定的困难，靠招商引资引进农业龙头企业又非常有限，同时，从整个社会投资大环境看，土地生产的比较效益显著低于其他产业，一次投入大、见效慢、利润低，资本雄厚的企业不愿投资农业。这些因素在相当大的程度上影响着土地的快速流转。
2.4 流转市场不成熟，流转机制也制定不全面。依据本县最近几年的情况，由于相关机制不完善使得土地流转信息流转不畅，鼓励土地流转机制不健全也没有相应的配套政策措施。再加上乡、村两级领导、服务不到位使得部分乡镇、农村承包管理部门对土地流转的监督、管理方面不到位。另外土地流转的市场体制建立的比较落后，土地流转的各种机制还没有做到真正的完成，比如说土地流转的服务机制、政策引导机制等，是这些因素就直接影响到土地流转市场的正常运行，导致有地没有市场，流转的范围不够大，流转速度不够快等各种问题，就这些问题严重的约束了土地流转的正常发展。
3 推进承德县农村土地承包经营权流转的对策建议
3.1 规范政府在促进农村土地流转过程中的行为。一是坚持在家庭联产承包责任制不变的前提下，把不改变土地性质和用途作为先决条件，切实保障农户承包期内土地权益;二是土地承包经营权流转本质上是一种市场行为，是生产要素的合理配置，农民是流转主体，是否流转和以什么方式流转，政府都必须遵照“自愿、依法、规范、有偿”的原则，充分尊重农民意愿，依靠种养大户和龙头企业带动，积极组织而不搞强迫命令，引导而不干涉，服务而不包办，放活而不放任，稳步有序推进;三是保障农民土地流转收益权，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴和占用，对农民土地流转收益的发放进行具体规范，确保农民利益不受损害;四是促进土地流转最重要的是龙头带动和产业拉动，各级政府要认真履行监管职责，严格论证把关，选择有实力、有能力的公司参与大面积的土地经营权流转。
3.2 建立健全土地流转管理机制。成立土地流转管理服务中心，开展土地流转供求登记、信息、土地评估、政策咨询等服务工作。乡镇依托农经站成立土地流转管理服务站，村级设立土地流转信息员，使土地流转进入有序的市场化轨道。同时，应积极做好土地流转合同未签补签工作，完善土地流转手续，规范操作流程，确保承包户放心流出土地，流入户放手经营。由于部分流转出的土地将被用于农业观光休闲旅游基地建设，需要在基本农田部分建设饭店、休闲场所等固定建筑，各级政府应积极做好相关工作，为土地流转预留发展建设空间。
3.3 制定鼓励土地流转的政策措施。加强对农村土地流转的重要性和必要性的宣传，转变干部群众对土地的传统耕作管理观念。出台加快农村土地流转的激励机制，根据产业特色和本地优势，从政策上积极引导、经济上给予奖励、刺激和调动承包户和流转大户搞好土地流转工作。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，把经过土地流转后无地或少地农民的保障，纳入城乡统筹和一体化建设中，确立农民向二、三产业转移就业、进城务工创业的扶持政策。对于积极带领农户流转土地、年收入有明显提高的乡镇和行政村要给与一定的奖励，同时也要充分调动这些乡镇和行政村的积极性，这样就能够激发大家的创新性，使土地流转更为方便。此外也要结合实际支持当地的龙头企业和种养大户，比如在涉农项目资金、税收政策、银行贷款贴息、技术指导等方面给予帮助。
3.4 结合实际完善农村社会保障机制。完善社会保障是农民解放思想的是物质基础，没有健全的社会保障体系就不能从根本上解决农民离土的安全感和适应社会环境的能力。因此要加大建立健全农村住房政策。加大对农村社会保障的财政投入，建立健全农村人口养老保险、医疗保险、住房公积金的社会保障。政府也应针对这部分农民予以特殊社保政策。特别是在社保统筹政策中，要充分考虑土地流转进展快、面积大、效果好的重点乡镇、村和农户给予重点保障政策。
参考文献
