一、资源利用与土地流转
土地的自然属性表明土地资源在短期内具有不可再生性，人类必须合理利用和保护土地资源；土地的经济特性表明土地供给具有稀缺性，土地供给总量与土地需求总量的矛盾往往会导致一系列土地经济问题的产生，这就决定了国家要对土地利用进行规划、监督和调控。从历史上看，人类对土地的利用主要有两种方式：粗放经营和集约利用。粗放经营是在人少地多、科学技术不发达的状态下人类利用土地的方式；而集约利用是在科学技术发展到一定阶段、少量的人可以耕种更多的土地时人类为了提高土地利用的经济效益而采用的方式。总之，土地利用采取何种方式与当时的社会条件有着紧密的关系。但是，不管采用何种方式，人类对土地的利用必须服从一定的经济规律，保证土地利用取得经济社会效率、资源配置最优和可持续发展，这就是资源经济学所称的“资源利用”。所谓“资源利用”，是指人类在资源经济活动过程中必须充分保证资源的合理配置与最优使用及其与人口、环境的协调和可持续发展。就土地资源来看，人类在土地经济活动过程中应该充分考虑土地利用的程度、结构和效益、土地开发、土地保护等问题，从而保证土地资源的合理利用和最优开发。而事实证明，土地粗放经营与过度利用会导致土地利用效益低下、地力下降、水土流失、生态破坏等问题，而在有限的、较小面积上的土地集约利用也不一定会实现土地报酬递增，如我国古代的农地精耕细作也不见得就增加了粮食的产量，相反，当作用于土地的变动要素的投入超过了不变要素承载的最高点时，土地报酬递减。因此，要提高土地资源的利用率不仅要在单位面积土地上投放适量的资本和劳动，还要依据科技发展的现实情况适度扩大土地规模利用，而土地流转就是我国现阶段实现土地适度规模经营、集约利用的方式之一。我国农村土地流转是在家庭联产承包责任制基础上衍生出来的一种农村土地使用权转移制度。20世纪80年代实行的家庭联产承包责任制极大地调动了农民的生产积极性，土地的出产量较之前时期有了明显的增多，农民的收入迅速增长。据有些统计，1989年农民人均纯收入达441.8元，是1980年的4.8倍。但家庭联产承包责任制也存在土地经营细碎化、农业生产率低下、农户抵御风险能力差等缺陷。因此，1988年宪法修正案规定，土地使用权可以在法律规定范围内转让。1995年国务院批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》首次提出要逐步探索和建立“土地承包经营权流转机制”。此后我国出台了多部法令和文件对农村土地流转的细则做出了详细、明确的规定。直至2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出了土地流转的原则、形式以及目标是“发展多种形式的适度规模经营”，这样我国农村土地流转就形成了一个完整的法律体系。通过土地流转能够真正实现人与土地的最佳结合，从根本上提高土地利用效率。同时，在市场经济条件下，土地资源只有按照市场规则进行配置才能够使土地资本增值，提高农业生产效益，增加农民收入。因此，土地流转是土地资源合理配置、最优使用的重要方式，具有重大的经济社会意义。
二、当前我国农村土地流转的现实条件
当前，我国市场经济的发展和工业化、城市化进程的推动使农村土地流转具备了一系列重要的现实条件，这些条件的具体表现是：
（一）农村剩余劳动力大量向城镇转移，靠土地进行粮食生产的农户数量剧减
近年来，我国城镇化水平不断提高，农村劳动力城镇就业规模不断扩大。2011年全国就业人员76420万人，城镇就业人员35914万人，农民工就业总量为25278万人。其中外出农民工15863万人；本地农民工9415万人；2012年全国就业人员76704万人，城镇就业人员37102万人，农民工就业总量为26261万人。其中外出农民工16336万人，本地农民工9925万人；2013年全国就业人员76977万人，城镇就业人员38240万人，农民工就业总量为26894万人，其中外出农民工16610万人，本地农民工10284万人。以上情况说明，农村剩余劳动力转移的数量、规模不断扩大，从事农业劳动的人员比例逐年下降。特别是，外出务工农民的数量不断增加使得从事土地耕种的农户数量不断减少，这样，要增强农村经济社会发展的活力，就必须对外出务工农民留下的土地进行合理的资源配置，既能增加他们的收入又能提高农地的利用效率，因此土地流转势在必行。
（二）农业物质技术装备水平提高，农业机械大量用于农业生产中
改革开放以来，我国改革了农机管理体制，允许私人个体户或农户联合购买经营农业机械，引导农业机械生产企业开发适合农户农业生产规模的农机产品，农业机械化作业水平不断提高。据统计，1996年末全国农村拥有五种主要农业机械（大型拖拉机、小型拖拉机、联合收割机、机动脱粒机、农用运输车）总量2469.61万台（辆），2006年达到了5401万台（辆）。2011年全国农用机械总动力97735万千瓦，比2002年增长68.7%，年均增长6%，全国农作物耕种收综合机械化率达到54.5%，比2005年提高18.6个百分点。农业科技进步、机械化水平提高、农业生产条件改善和各种现入品的大量使用，节约了大量农业劳动力，使农民可以将生产活动转向二、三产业的发展。同时，农业机械的使用又呼唤土地流转、土地适度规模经营。
（三）农户承包土地的经营权流转加快，各地开展土地流转试点取得成效
20世纪90年代以后，我国一些省份开展了土地流转试点工作，涌现出了诸如重庆的“地票”模式、成都的农村产权交易模式、河南等地的土地交易中心模式等。尽管这些模式或多或少都存在着一定的局限性和规范化不足的问题，但土地流转的大幕已经迅速拉开，出现了2002-2003年的农村土地流转高潮期。2004年国家免除了农业税，执行了“三项补贴”和“一减免”的政策，一些地方出现了转出去的土地回流现象。但据估计，全国发达地区土地流转面积仍占承包面积的10%-20％，欠发达地区占2%-10％之间。2008年十七届三中全会的《决定》出台以后，我国农村土地流转进入快车道发展阶段，出现了许多新的模式。如湖南的“土地保底收益”模式、山东青岛的“土地银行”模式、广东省广州市的“农村集体土地流转后可发证”模式等。此后，全国各地土地流转的速度和规模迅速发展。截止到2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。
（四）发展土地适度规模经营已成为必然趋势，保护农地资源健康发展
我国人均耕地面积较少，耕地后备资源不足。据统计，截止1996年全国耕地面积为13003.92万公顷（19.51亿亩），人均耕地面积0.106公顷（1.59亩），仍不到世界人均的一半。以农户为单位的土地经营面积只有9.1亩耕地，每个农业从业人员只能经营5.2亩耕地，这样，如果扣除物质成本后每亩耕地一年的净收益按500元计算，一个农业从业人员一年的纯收入仅为2500元。因此，越来越多的农户把农业当副业，有的不再精耕细作，有的甚至出现撂荒现象。所以，通过土地流转可以推动农村土地适度规模经营，增加农民收入并保护农地资源健康发展。
三、当前我国农村土地流转存在的问题
目前为止，我国已经出台的多项关于农村土地流转的政策和法规已经明确指出了土地流转的动因、目的、基本方式和原则。但是，由于土地流转制度不完善、农户和基层干部思想认识不到位，特别是建设用地需求迅猛增加，土地市场急剧升温，土地供求关系十分紧张，致使当前农村土地流转还存在着一系列问题，成为影响土地有序健康流转的巨大障碍。
（一）强调土地流转的经济利益获取，
忽视了耕地保护及土地资源的可持续发展资源稀缺理论认为，无论是资源物理数量的有限还是经济上的稀缺，都是必然存在的，而且是绝对的。另外，自然资源不存在均质性，肥力较高的土地资源是相对稀缺的。因此，自然资源、人口和财富均应保持在一个稳定的比例和水平。然而，市场经济发展和城市化推进的过程中，我国的一些地方政府、基层政权、村民委员会和农户为了获取土地出让货币金的分成，不惜一切手段违法征地、卖地、用地，致使大量优质、高产农田被用于商业开发、工业制造、私人住宅等，土地用途的转化使我国耕地面积急剧下降。据2014年4月22日国土资源部公布的《2013中国国土资源公报》数据显示，2012年全国耕地面积减少40.20万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积32.18万公顷，年内净减少耕地面积8.02万公顷。2012年底我国耕地面积为20.27亿亩，耕地保护形势严峻。
（二）土地流转资本化且土地投机行
为频繁发生，致使土地自然属性遭到破坏按照已经出台的相关通知、决定和法令，我国土地流转的主要目的是稳定农户土地承包经营权和实现农村土地规模经营。然而，由于通过征地农民可以得到5%-10%的征地补偿，村级集体可以得到征地补偿总额的25%-30%，乡镇政府及各部门可以占有征地补偿总额的60%-70%，由此催生了土地流转的资本化发展。虽然有些农民在征地中的基本权益没有得到保障，征地后收入水平和生活水平有所下降，但他们也只是采取各种维权行动，目的在于获得更多的征地补偿，而不是保护土地的自然属性。村级集体和乡镇政府从征地中可以获得大量的利润，它们就不考虑耕地流失的恶果，只是一味地鼓动征地行为的发生。另外，一些企业由于不能以合法的方式获得国家建设用地指标，为了求生存或者想通过改变土地用途获取巨大的利益，它们不惜铤而走险，选择“以租”等方式违法使用土地。土地流转资本化，土地投机行为的频繁发生导致土地被流转到城市商人、企业主手里，他们或改变土地用途获取土地增值，或将土地转包他人赚取转包收入，从而导致了农地的“规模不经济”现象发生。
（三）地方政府、基层政权强制农户进行土地流转，忽视了人地矛盾
30多年改革开放的经验表明，城镇化是经济发展的基本动力。近年来，各地地方政府、基层政权为了推动地方经济发展，加快了城市化发展速度，我国城市化率有了明显提高。据统计：2009年人口城镇化率达48.3%、2010年达49.9%、2011年达52.27%。甚至还有学者提议将我国的城市化率在2030年前提高到80%。加快城市化推进能够推动地方经济发展，促进经济结构调整，带动消费及投资需求，加快服务业发展，从而缩小城乡差距。但是，我国一些地方政府、基层政权不顾土地与人口、资源的协调发展，走了一条“要地不要人”的土地城市化先行的道路。它们借口招商引资，大量强征农户土地，在户籍、土地、社会保障和公共服务等配套改革尚未比较完善的情况下，“大快赶上”的推进城市化，致使农村征地对抗性冲突频繁发生。农地征用对抗性冲突的发生说明强迫农民进行土地流转既违背了人口与土地的协调发展，也造成了土地资源的严重浪费，使城市化脱离了经济发展空间的布局。
四、我国农村土地流转的制度安排
我国人多地少，耕地匮乏，人均耕地更少。加之工业化、城市化对土地资源、生态环境已经有了一定的破坏。因此，加强农地保护、土地资源的合理利用对于最大限度地满足社会物质生产和生活对土地的需求、保护生态系统、提高土地的经济和社会效益具有重要的意义。当前促进土地利用的合理布局，保证耕地总量动态平衡，满足人口对粮食的持续需要、对后备资源的需要、对生态环境的改善，必须强化农村土地流转的制度安排。
（一）加强农村土地流转的计划管理和土地用途管制，实现土地资源的有效配置
以人为本的新型城市化意味着农村剩余劳动力要转移到生产率更高的城市部门中去生产生活，这就必然会涉及农村的土地流转。一方面，农村剩余劳动力减少，农村土地必须通过流转进行规模经营才能增产增效；另一方面，农村剩余劳动力流动到城市，需要占用城市经济社会空间，城市规模必然要扩大，也就要占用农村土地。而目前以“粗放型”城市化为先导、以政府垄断为基础和以放任的市场为土地资源配置的方式已经导致了土地资源的无效扩张和极大浪费。因此，中央及各级政府必须加强农村土地流转的计划管理。即建立有效的土地利用宏观调控机制和微观管理基础，加强中央相关部门对全国农地利用的规划，监督市、县土地利用的执行情况；运用经济手段、行政手段、政策手段、司法手段及技术手段促进土地资源合理分配与使用，保护土地所有者和使用者的合法权益。另外，产权流转是市场交易的基础，也是资源有效配置的保障。因此，在加强农地确权的基础上，政府应鼓励农民在保证不改变农地用途的基础上以市场价格进行合法有效的农地流转，提高农民的土地收益和土地利用效率。总之，在我国耕地总量不断下降，部分耕地质量有所降低的情况下，我们必须对耕地实行严格保护，守住18亿亩耕地的红线，实现土地资源的有效配置，从而促进形成节约集约用地的倒逼机制，促使经济发展方式从粗放型向节约集约型转变。
（二）加强土地流转程序的规范化、法治化，提高土地利用的经济社会效益
土地流转过程中产生的各种问题和矛盾既与现行的土地管理制度缺陷有关，更与土地流转程序不规范、不合法关系密切，主要还是由于土地流转不尊重农民的选择权。因此，推动农村土地流转必须强化土地流转程序的规范化、法治化。首先，土地管理及其相关部门必须依照法定程序审批流转土地的规模、地点、时间和用途，并对违法占用土地的行为坚决予以制止和打击；其次，各级地方政府及其相关部门必须依法保护土地所有者和土地使用者的正当权益，加强土地所有权、土地使用权的权能范围、行使方式、出让和转让的法治约束；最后，指导、引导和强化农民依法进行土地流转，保护农民利益。相关部门 要指导农民进行土地流转，向他们宣传土地流转的原则、程序和方式，引导他们依法订立有效、规范的土地流转合同。总之，土地流转要充分考虑不同区域的人地关系、农民现有的思想觉悟，尊重农民的选择权，从而通过土地流转提高土地利用的经济社会效益。
（三）盘活农村土地经营模式，将土地流转利用与保护土地资源生态环境相结合
通过土地流转盘活农村土地经营模式，既满足了种粮大户、农业经营能手等人对土地适度规模的需求，又增加了农村出外务工或经营二三产业农民的土地收益。但这只是土地流转的目标之一。另外，土地流转后的规模经营还能调动农民在单位土地面积上投入劳动和资本的积极性，有利于土地资源的保护和合理利用，保证土地资源的可持续发展。因此，在土地流转时，第一，要坚持土地流转与保护土地相结合，不管多大规模、在何地方进行土地流转都不能改变土地的农业用途，不能农地非农化。在一些粮食主产区，也不能耕地非粮化。即使因城市建设需要占用农地，也必须符合国家核销基本农田需要的条件，否则不能擅自占用农地。第二，要坚持土地流转与保护土地资源生态环境相结合。不同区域的土地利用有不同的发展目标。如有的要保证基本农田优先，有的要保证建设发展与农业生产兼顾，有的还要优先发展旅游产业。但是近年来，由于我国自然环境有不断恶化的趋向，雾霾天气增多。因此，土地利用必须考虑生态环境保护，土地流转要保证社会、经济与自然环境之间的互利共生、协同发展。
作者：张健 单位：咸阳师范学院政治与管理学院