农村宅基地法律法规范文1
关键词：宅基地 合理使用 法经济学
一、农村宅基地制度现行的相关法律制度及其解读
（一）宪法关于宅基地的规定
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。[【1】 根据2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正，第十条；]【1】
根据宪法规定的精神，宪法关于宅基地的规定是局限在所有权的限制层面，不仅规定了所有权的归属，也规定了所有权的转让的限制，但是对于宅基地的使用，却没有更好的规定，只是做出合理使用的要求。
（二）法律法规的规定
1、《土地管理法》的规定及其解读
该法第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。[【2】 根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）； ]【2】
根据《土地管理法》有关制度，对于宅基地的管理只是再次的确认宅基地的归属，宅基地申请标准上的限制，并对住房出租再申请给与限制，实际上是变相的限制了宅基地的出让，但是这些规范不甚周延，仅仅有上述规定，并不足以保障该农村宅基地流转的效益和公平。
2、《国土资源部印发<关于加强农村宅基地管理的意见>的通知 》的规定
农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省（区、市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中,可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县（市）国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。各省（区、市）要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理，提高效率，便民利民的原则，改革农村村民建住宅占用农用地的审批办法。各县（市）可根据省（区、市）下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要，于每年年初一次性向省（区、市）或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地。对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。
坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度,提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告，在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。
由我国现行的法律制度也可以看出，现有的制度是注重宅基地的使用效率的，诸如农村空闲的宅基地的落实政策，宅基地面积的规定，所建房屋出卖、出租和赠与对再次申请宅基地影响的规定等，但是现存的制度是不健全的，不能有效的保障宅基地的有效利用，一个体现宅基地效益价值的制度构建成为宅基地利用所必需面对的一个课题。
二、现行宅基地法律制度的缺陷：一个法经济学的思考进路
（一）国家应积极干预宅基地使用，提高其流转效率
根据科斯定律，在交易成本不为零的情况下，为了保障最大经济效益的实现，就要利用法律来“以重现市场和复制市场”，也就是要强调要运用法律将财产权利重新分配给通过市场交换可以得到他们的那些人。正如波斯纳所言权利“转让给某些更有效使用他的人”。[【3】【美】R.波斯纳：《法律的经济分析》，41页；]【3】
法律中所存在着的价值，并不仅限于秩序、公平和个人自由这三种。许多法律规范首先是以实用性、以获得最大效益为基础的，简言之，即使个人付出的代价减少到最低的限[【4】【英】彼得·斯坦、约翰·香德：《西方社会的法律价值》，第2-3页；]【4】我国现在的宅基地，不存在合理的流转制度，使得一些宅基地被闲置浪费，因为缺乏相应的法律法规的规范，这些闲置的宅基地并没有实现很好的流转，农村宅基地浪费非常严重，因为缺乏流转机制和农村宅基地需求的膨胀，新宅基地的申请占用农田的情况也非常严重，这样就造成宅基地资源浪费的同时，也造成农用地的浪费。
农村宅基地法律法规范文2
关键词：农村空置宅基地；空置权；法律制度思考
目前我国许多农村地区都不同程度地存在“空心村”和“一户多宅”的现象，土地资源浪费现象严重。针对这一情况，2008年温家宝总理在政府工作报告中指出，“建设用地包括农村集体建设用地和宅基地，要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度”。因此对农村空置宅基地进行有效的法律规范显得迫在眉睫。
一、农村空置宅基地现状及引发的问题
(一)农村空置宅基地的现状及特点
我国“空心村、超标准占地现象较为普遍。有关资料显示，2006年在全国0．16亿公顷村庄建设用地中大约有10％一15％的土地被闲置¨。农村大量宅基地被空置有以下几个原因：第一，随着城市化进程加快，大量农村人口从农村迁往城市，如村民外出务工、农转非、子女求学定居城市。据统计，从农村到城镇因人口迁移而增加的城镇人口占城镇人口增长量的3O％以上；第二，随着经济快速发展，一些村民纷纷从原住房搬到交通便利的地方选址建房，形成“空心村”现象；第三，相关配套措施改革滞后，大量农村空置宅基地得不到有效处理，例如土地置换、腾退制度不健全。
目前我国空置宅基地的特点是：一是出现在经济欠发达的地区，这些地区交通不便，没有形成自己独特的致富之路，大量人员长久外出务工，致使大量房屋长期空置；二是分布散乱，荒置宅基地杂乱无章散布于村庄各处；三是空置宅基地与宅基地需求激增矛盾突出。按照现行法律，只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。但法律没有规定子女继承房产后不得另占有宅基地，继承后的空置宅基地大量涌现；四是不可流转性，农村宅基地的福利性质决定了它的不可交易性。
(二)农村空置宅基地引发的社会问题
首先，一方面大量农村闲置宅基地的存在，造成了土地资源的巨大浪费，极不利于农业的可持续发展；另一方面废弃宅基地——荒草连片、残垣废墟、鼠蛇猖獗破坏了农庄优美的人居生态环境。其次，空置宅基地杂乱无章的局面引发一系列农村治安问题。杂乱荒废的宅基地无人居住，一方面使很多邻近的住户失去安全防护网的保护，盗窃、抢劫等侵犯财产罪多发。据人民网报道，2008年1月～9月，全国农村共发生盗窃粮食、牲畜、生产资料等侵财案件88万起，占总数的3l％；另一方面宅基地需求紧张与大量闲置是导致农村宅基地纠纷案件数量不断攀升的一个重要因素，严重影响了农村社会稳定。最后，废弃宅基地打乱了村庄规划，致使村基础设施如村道、农村电网和水利设施项目改造建设步履维艰，社会主义新农村建设难以落实。
二、当前涉及农村空置宅基地的法律制度的缺陷
(一)法律没有对空置宅基地作出准确的定义
1999中华人民共和国《闲置土地处置办法》第二条规定闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。1993年6月《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第二款规定“使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”。现行《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地者使用权可以无偿收回”。这些法律法规都没有赋予空置宅基地一个确切的概念。
(二)空置宅基地权属规定存在法律缺陷
根据原国家土地管理局颁布的1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定“非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。原在农村居住，后转为城市户口，其原在农村的空房房屋产权没有发生变化”。
农村宅基地是对农民的福利措施，既然是非农村户口无论何种情况都必须收回宅基地使用权。其地上构筑物的权属可以不变，但不能在永久性享有建筑物所有权的同时占用农村宅基地。城镇户口人员已经享有城市社会保障制度就不能再无限期享有农民的福利待遇。另外根据国土资源部统计，目前，我国农村集体土地使用权登记发证率仅为73％，集体土地所有权登记发证率更是只有5l％，因此我国农村土地产权制度建设滞后，也是解决空置宅基地的土地产权问题的一个重大障碍。
(三)空置宅基地收回程序效率不高
《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。相对于农村空置宅基的收回县级、乡级、村级三级步骤过于复杂。大多数农民怠于做这种对自己不利又费时费力的事。
(四)空置宅基地执法与督察难以到位
涉及到司法机关，国家法律指导地方制定、实施适合本地区经济发展的法规，然而地方法院在判案时不愿适用地方性法规，政府及其相关部门在工作中不能依地方性法规而行政的现象时有发生；涉及地方土地执法人员，由于没有强制执行权，加之受自身素质和基层工作条件低的限制，执法、督察只是浮于形式；涉及到村民，由于“宅基地属私有财产”的思想根深蒂固，收回空置宅基地是不可理解的事，容易遭到他们顽强的抵制。这些原因使得国家建立的土地调查制度、土地统计制度、全国土地管理信息制度大多流于形式。
三、农村空置宅基地管理的法律制度思考
农村宅基地法律法规范文3
关键词：宅基地使用权；流转；物权立法
中图分类号：D922．181 文献标识码：A
一、问题的引出
农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员（村民）在依法取得的集体组织所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限制处分的权利。[1]随着农村经济的发展和城镇化步伐的加快，大量农民涌向城市，各种原因促使他们选择在城市长期居住而打算卖掉农村的房屋，而部分城镇居民则由于其他原因打算在农村买房，另外农村村民也可能购买本村以外的农村房屋。在这种供需刺激下，农村房屋交易日益频繁，出现了农村宅基地使用权流转的现象，出现众多“小产权房”。“小产权房”虽然没有国家颁发的土地使用证和预售许可证，不受国家法律保护，但是由于其价格只有同等位置商品房价格的40%至60%，因此颇受部分城市购房者的青睐。这样，就必然涉及到一个新的问题――农村宅基地使用权流转问题。农村宅基地涉及到九亿多农民的“安身立命”，关系到中国的持续性发展和“和谐社会”的建立。但是，目前我国在此领域尚无明确可适用之法律、法规，最高人民法院亦无特定案由，此类房屋买卖纠纷已成为司法实践中的难题。
新颁布的《物权法》，设专章即第十三章，从第一百五十二条到第一百五十五条，分四个条文，对“宅基地使用权”作了专门规定。《物权法》第一百五十二条对宅基地使用权作了基本规定，第一百五十三条则规定宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法及国家有关规定。第一百五十四条对宅基地之使用权灭失和重新分配作了规定，第一百五十五条规定了宅基地使用权的登记制度。由此可见，《物权法》仅是粗线条地勾勒了我国宅基地使用权制度的外貌，界定了宅基地使用权的概念，确定了宅基地使用权取得、转让、灭失的基本规则。但是，对农村宅基地使用权的规定囿于现有的政策框架，并未真正重新构建另外一套制度，宅基地使用权制度仍按照现行法律、法规及国家规定执行。虽然在《物权法》前六稿中都规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住宅转让本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。”但是，最后通过的《物权法》只规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。” 可见其也未能突破最低限度的“禁止自由流转”的束缚，《物权法》正式实施后，宅基地使用权仍然不能自由流转，包括通过转让地面物而实现宅基地使用权的转让也是受到限制的。
二、农村房屋与农村宅基地使用权的法律关系
有学者认为，“农村宅基地使用权属于不得或限制移转的土地使用权，因此，宅基地上的房屋所有权也不得或限制移转”[2]。其实这是一种误解。中国现行立法确实存在着禁止农村宅基地使用权单独流转的规定，即农村宅基地使用权既不能单独转让，也不能单独抵押。但现行立法并未明确规定在农村房屋所有权发生流转的情况下，其项下的宅基地使用权也禁止转让。
此外，虽然在物理上农村宅基地和房屋是不可分的，但是，宅基地使用权和房屋所有权却是各自独立的一种权利。“中国法律始终将土地与建筑物视为各自独立的物，在法律禁止土地买卖的情况下，房屋买卖从未因此受到限制”。而且，从现行立法许可农村宅基地可以依法继承的精神来看，现行立法并不排斥或否认农村宅基地使用权随房屋所有权的转让而转让，只是禁止宅基地使用权单独转让。国务院有关农村房屋禁止卖给城市居民的规定是不合理的。
而且物权为私权，物权法为权利法。物权法上规定宅基地使用权，本来应是确认宅基地使用权为一项重要的用益物权，确认宅基地使用权人的权利，为保护宅基地使用权人的利益提供法律依据，而现在的状况则相反――主要规定对宅基地使用人的权利如何限制、以如何限制和禁止宅基地使用权为主要内容，这与物权法的性质是不相符的。我们要坚持宅基地使用权是一项独立的民事权利，将其宅基地使用权完全物权化，实现宅基地使用权和所有权真正民法意义上的两权分离。[3]
三、农村宅基地使用权流转的理性分析
（一）农村宅基地使用权流转合理性的理论分析
1．从法学角度分析
首先，房屋作为私人财产，我国立法保护包括房屋在内的私有财产权。《宪法》第十三条规定国家依照法律规定保护公民合法的私有财产权和继承权；而根据《民法通则》第七十五条第一款的规定，房屋属于公民的个人财产范畴，公民合法的私有财产不受侵犯。另根据《民法通则》第七十一条的规定和民法的相关理论，公民个人对于其房屋享有受法律保护的财产所有权，自然有依法对自己的财产占有、使用、收益和处分的权利。其中的处分，包括出卖、互易、赠与等方式。《土地管理法》第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这说明《土地管理法》只是规定农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准，并没有禁止农村房屋的出卖。[4]
其次，平等为民法的基本原则，对于物权同样应当实行“同地同权”。目前，城市中的公房或者福利性分房，其土地使用权人只要取得房产证，就可上市交易，同为土地使用权的福利性分配，农村宅基地使用权为何不能进行交易呢? 这是人为地造成同样用于居住目的的“城市土地使用权”和“农村宅基地使用权”不平等，此种不平等实际上是剥夺了农民手中的财产。农村宅基地使用权作为民事权利的一种，也应毫无保留地贯穿平等原则。农村宅基地使用权作为一种财产，在法律地位上应与城市土地使用权相平等，这就意味着农村宅基地使用权必须脱掉色彩浓重的行政外衣而恢复其用益物权的私权本质。限制宅基地的流转，只会导致农村宅基地使用价值和交换价值不能完全实现，离开了使用权能、收益权能和处分权能的充分实现，农村宅基地使用权的物权效能必将大打折扣。
最后，物权法为权利法，本来就该确认宅基地使用权为一项重要的用益物权。可是根据新颁布的《物权法》第152条，宅基地使用权人对宅基地只有占有和使用、依法利用之以建造住宅及其附属设施的权利，但却没有收益的权利，因而是一种权能不完整的用益物权。这是对宅基地使用权权能上的缩减，导致自身逻辑内容的矛盾。民法上的收益方式千变万化，如果使用权人无权从宅基地上获得收益，那么，庭院之内的果实、出租其上的房屋、在居所内从事手工创收等是否一概无效？显然，维护农村居住土地稳定的基本政策并不能排除使用权人享有收益的权能。合理的宅基地使用权应该是权能完整的用益物权。这就需要明确农村宅基地使用权的权利属性，尤其是财产性权利属性，并扩充农村宅基地使用权的权能，除去对农村宅基地使用权行使的各种不当限制，增加其“收益”权能，赋予其完整的现代意义上的用益物权。
2．从经济学角度分析
“效率”一词的本意是有效的意思。19世纪以前，“效率”只运用于机械工程方面， 20世纪，“效率”概念逐渐被运用到经济学领域，[5]20世纪60年代以来，随着经济学对法学的渗透融合以及在此基础上经济分析法学的兴起，法律效率愈益受到理论和立法的重视，以“效率”作为分配权利和义务的标准逐步从理论构想进入现实实践。[6]
我国农村目前正处在市场经济和建设社会主义新农村的大背景下，土地资源本身具有稀缺性，因而涉及有关土地制度时，法律设计要紧紧围绕效率这一目标，围绕“动态利用”来进行制度设计，不可再沿用过去那种强调保持宅基地使用权高度静态归属的观念和做法。赋予宅基地使用权可转让性，使宅基地使用权在流通中实现其财产价值的效率，使农村剩余劳动力自由流通，农民打工所得可以化为“资本”，农民可以将自己的宅基地换成等价值的利益，这一利益可以用金钱衡量，使农民的利益处于一种“活化”状态，必将更有利于发挥其资本的巨大作用。
3．从社会学角度分析
国家限制农村宅基地使用权的转让固然有利于加强农村的住房保障，但在市场经济条件下，基于市场经济的开放性和流通性，在现在中国农村社会，土地对农民的基础性作用大大削弱，这也是一个不争的事实。“目前，中国农产品的生产能力已居世界首位，国内供给相对过剩，多数农产品的提价空间已很小，但与此同时，单位农产品的生产成本则居高不下。”[7]显然在这种情况下，农民能从土地上所得到的利益保障甚少，所以农民只能进城，我国当前存在的“民工潮”问题恰恰从侧面证明了土地保障功能的削弱，作为生产资料的土地尚且如此，更何况宅基地呢! 同时，允许宅基地使用权流转，有利于消除城乡二元社会，有利于农村劳动力进入城市和城市人口反向流到农村，并且推动城乡文化的沟通，更可以缓解城市的人口压力及加快农村小城镇建设。一石数鸟，何乐而不为？
（二）农村宅基地使用权流转现实必要性分析
1．促进市场经济发展的需要
法律可以尝试塑造生活，但不可漠视生活。其实，目前全国性的农民宅基地地下流转已相当普遍，简单地规定禁止宅基地流转显然不能够适应现实生活的需要。洪水只可疏而不可堵，大禹尚知，况乎后人？“堵”的主要弊端在于：阻碍了我国城市化进程；不利于对农民财产权的保护；不利于对农民迁徙权利的保护；制约了农村土地经济的发展等，前面已有所分析，此处不再赘述。
2．解决目前农村宅基地存在的问题需要
目前农村宅基地存在两大问题：第一，农村宅基地规划混乱，浪费现象极其严重。《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”但是由于管理宅基地审批划拨的基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理，甚至越权划拨，，再加上采用的是无偿、无期限的使用制度。这就使得农村中一户多宅、乱占耕地建房、多占地建房的现象严重。在江苏省农村社会经济调查队的一次调查中，他们发现宅基地超标使用问题十分严重，“从不同地区看，苏南户均宅基地为170平方米，苏中223、8平方米，苏北251平方米，超标面积分别为80、4%、62．2%、58．5%。”[8]而这种宅基地的严重浪费现象在全国各地是普遍存在的。随着我国经济和人口高速增长、城市化进程加快，一些富裕起来的市郊农民纷纷进城购房，成为城市居民，他们留在农村的宅基地，受现行法律、法规的限制，不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，也使得农村宅基地资源相对扩大，导致市郊农村出现大量“空心村”。这不符合“物尽其用”的原则，是对有限土地资源的严重浪费，也违背了设置宅基地制度的初衷，最终也影响了农村社区落后面貌的改善，成为农村经济可持续发展和现代化进程的一大障碍。而且，在目前我国迁徙自由权已被确认，户籍制度已经放开的情况下，社会的发展终究要打破城乡二元社会结构，如果法律还要强行禁止城镇居民取得农村房屋及其宅基地使用权，似乎是对社会发展趋势的违背。
第二，农村大量宅基地隐形交易，导致房屋产权纠纷日益增多。尤其是发达地区的农村宅基地和房屋流转已十分活跃，形成了自发的宅基地交易地下市场。从法律意义上讲，“小产权房”大量售卖给城镇居民，确实违反了既有法律规定，同时也给购房者维护自身权利埋下了隐患。因为这些房屋的转让，没有国家颁发的土地使用证和预售许可证，不受现行法律、法规的保护，属于私下流转。双方一旦发生矛盾和纠纷，法院只能要求双方自己协商解决，由于缺乏法律的约束，双方矛盾很容易激化，往往会酿成重大案件。
3．农村金融事业发展的需要
目前，越来越多的农村家庭正在从事非农产业的生产，许多农民家庭在扩大产业规模、调整产业结构时，经常遇到资金短缺这一问题。大部分农民唯一可以取得融资的，只有房屋和宅基地，但现行法律规定却禁止农村宅基地使用权的流转。这样，一方面限制了金融机构在农村扩大业务，使农村金融发展缓慢；另一方面也使广大农民缺少了生产资金融通渠道，影响了农村产业结构的调整，限制了农民收入的提高。
四、农村宅基地使用权法律制度的弊端
（一） 法律制度价值理念无法适应现实社会发展
众所周知，法律旨在创设一种正义的社会秩序。正义、平等、自由、秩序、效率等价值都是法律所追求的。以哪种价值作为法律制度设计的前提，必将影响到该法律所调整的对象的利益。通过分析《物权法》可以看出，立法者在设计宅基地使用权时将秩序价值放在首位，这体现在宅基地使用权的转让严格限制在本集体经济组织符合分配条件的农户、禁止城镇居民到农村购置宅基地、宅基地使用权不得抵押等条款的规定上。正如我们所知，“法律的秩序要素所关注的乃是一个群体或政治社会对某些组织规则和行为标准的采纳问题，这些规则和标准就是要给予为数众多却又混乱不堪的人类活动以某些模式和结构，从而避免发生失控的动乱。”[9]《物权法》进行这样的规定，其出发点是要保护土地资源、保障农民的生活、维护社会秩序，立法者担心农民成为城市的流民。秩序价值的确很重要，尤在涉及农村、农民问题的时候。然而笔者认为，法律作为社会调整工具，应当顺应社会发展的要求。我国宅基地使用权制度的设计，如果只注重计划经济时代的秩序价值，意味着对市场经济时代市场主体行为的限制，是不符合市场经济要求的。在市场经济背景下，《物权法》应当更加注重正义与效率价值的实现。秩序所侧重的是社会制度和法律制度的形式结构，而正义所关注的却是法律规范和制度性安排的内容。法律制度的设计必须能够满足个人的合理需要和主张，并与此同时促进生产进步和提高社会内聚性的程度。[9]
（二） 立法基础和标准不统一导致现行立法规定相互矛盾
我国关于农村宅基地使用权的立法，一直处于残缺不全的状况之中，对农村宅基地使用权规制存在法律空白，法律规范数量少，而且大部分是规范性文件，效力层级低，更无专门和系统的制度性规范体系。《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》的调整力度不够。1993年国务院颁布实施了《村庄和集镇规划建设管理条例》，用来调整农村房屋建设，但仅仅规定了申请宅基地的程序及审批条件，没有对农村宅基地使用权的流转及纠纷的解决做出规定；国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》虽然是对农村宅基地使用权的直接调整，但由于其效力层次低，对房屋流转和登记等重要内容同样未作规定。
显然，建立在保障性质基础上的现行农村宅基地使用权法律制度，决定了它的非物权性和非流转特征。现行大多数相关法律规定，都基本上按照这一立法理念来制定与此相适应的规范。譬如，《土地管理法》第六十二条规定的一户只能有一处宅基地，其面积不得超过规定标准，出卖、出租后不得再申请；我国《担保法》关于“耕地、宅基地使用权、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”规定等等；1995年4月9日原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》中关于房屋改建、翻建时超过标准的宅基地应当收回的规定；1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（以下简称《通知》）对农村房屋的买卖做了更明确的规定。该《通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”这些法律规定似乎让人觉得农村宅基地使用权是不允许流转的。但是在另外一些规定中又间接地认可了允许流转。譬如： 根据最高人民法院《关于适用合同法若干问题的解释（一）》第4条，“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”的规定，确认合同效力的依据只能是法律和行政法规。而根据《行政法规制定程序暂行条例》第三条第一款前段，“行政法规的名称为条例、规定和办法”，这说明《通知》虽然是以国务院办公厅的名义，但尚不属于行政法规。因此，《通知》的规则，尚不得据以决定农村房屋买卖合同的效力。
另外，最高人民法院对涉及农村私有房屋买卖的规定――最高人民法院《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见（修改稿）》第131条第2款规定：“房屋所有人出卖农村私有房屋，买卖双方自愿、立有契约，交付了房款，并实际管理和使用了房屋，又没有其他违法行为的，应当认定买卖关系有效。当地政府规定需要办理登记或纳税手续的，按当地规定办理”；最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第56条也规定：“买卖双方自愿，并立有契约、买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认为买卖关系有效，但应着其补办房屋买卖手续。”这些都说明最高人民法院在指导下级法院的相关司法实践中，也是主张非集体组织成员能作为农村私有房屋买卖合同的主体的。因此，笔者认为，如果非集体经济组织的成员不是进行房地产开发，而是解决自身居住困难，而卖方又是拥有多处房产的农民，无理由非得阻止这种交易。
五、构建农村宅基地使用权法律制度的设想
（一） 加强立法以规范宅基地使用权的流转
现行法律制度的设计缺陷是农村宅基地问题产生的根本性原因，对现行的农村宅基地法律制度进行完善和创新才是解决现存问题的根本性出路。对宅基地法律制度进行完善和创新的目标，就是要建立一个合理的法律制度。笔者认为，我们要本着这样一种思路：
1．兼顾农村宅基地的财产性与福利性，尊重农民集体土地所有者的地位，有限度地引进市场机制，对现行农村宅基地法律制度进行完善。当务之急是修改《土地管理法》、《担保法》等相关法律法规中的规定，废除限制农村宅基地使用权流转的规定。
2．立法核心是完善农民的宅基地使用权，渐进式地允许宅基地使用权流转。
首先，我国农村首先开放宅基地使用权的租赁市场，本集体组织内外的人皆可承租，弥补不能自由流转的弊端。
其次，在保留集体土地所有权的前提下，适当开放宅基地使用权的抵押和转让市场。宅基地所有权属于集体组织，转让的结果会导致宅基地的使用权归属于受让人，所以处分宅基地的使用权利应由集体组织的成员决定。对于宅基地使用权的转让和抵押，可以借鉴《农村土地承包法》关于“其他方式承包”的规定，即宅基地使用权或者宅基地上的房屋转让或抵押给本集体组织以外的单位和个人的，应当实行经本集体组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上的村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。在同等条件下，本集体组织成员享有优先权。
最后，必须在农村社会保障体系构建成熟时，再完全放开宅基地使用权的商业化流通市场。如果在客观条件不成熟时就完全放开，后果可能是“资本驱逐人口”，导致农村的“乡土社会”断裂。所以，必须在农村社会保障体系构建成熟，能够有效维持农村社会稳定时，再完全放开农村宅基地使用权的自由流转市场。
3．先规章，再法规，最后是法律。可行的做法是先出台国土资源部《宅基地管理办法》，再出台国务院《宅基地管理条例》，待条件成熟，出台全国人大《宅基地管理法》，对宅基地使用权的取得、行使、转让、转让条件、范围、方式、期限、收益分配及转让后土地产权关系的调整等和法律责任等方面作出明确的规定，形成一整套规范的宅基地使用权管理制度。
（二） 确立完善的农村宅基地使用权登记制度
我国目前尚未建立农村不动产登记制度，村民大多通过占有的方式体现其房屋所有权和宅基地使用权，这不利于对农村居民合法权利的保护，因此有必要建立完善的农村宅基地使用权登记制度，明确权利人权利，减少纠纷。《物权法》在第二章第一节专门对不动产登记作了详细规定，其中第10条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”从该规定可以看出，不动产的登记并未区分城市的和农村的，应是城乡一体化登记制度。应利用土地、房产行政管理部门已有的专业化、系统化测绘、登记、档案管理队伍，对城乡土地、房屋权属进行统一管理，依据低收费、优服务、高效率的办事原则，办理农村房屋产权证和宅基地使用权证，保护农民的房屋产权，促进农村房屋流转，实现生产要素按市场经济规则配置。同时，将农村房产与城市政策性住房纳入同一体系，实现城乡房产登记的统一管理和信息共享。当前应尽快启动农村宅基地普查登记工作。对农村现有宅基地使用情况进行全面清查，对于手续齐备、符合法律规定的则给予登记造册，对那些通过不合法渠道多占、多用的宅基地则不予登记，为下一步统一、规范的宅基地使用权登记奠定基础。
（三） 建立农村宅基地有期限、有偿使用制度
《物权法》明确将宅基地使用权界定为一种用益物权。从理论上讲，他物权的存在都是有期限的，无期限将造成只要房屋尚在则宅基地使用权就一直存在，一个农民可能以继承、受赠等方式取得几处房产，一直延续下去，这不利于节约土地及充分利用土地资源。而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以对期满不再需要的宅基地使用权予以收回，避免浪费土地。参照城市国有土地上的住房土地使用权期限为70年的规定，农村宅基地使用权的期限也应规定为70年，自农民申请宅基地获得批准之日起计算，期间届满的，自动续期。
我国现行的农村宅基地使用权制度实行的是无偿使用制度。但随着市场经济的发展和人民生活水平的提高，无偿使用的制度日益暴露出弊端。由于现阶段“一户多宅”的现象严重，如果再贯彻无偿使用的原则势必影响农村宅基地资源的合理分配，造成宅基地资源的紧张，进而占用耕地。所以，笔者认为应建立农村宅基地有偿使用的制度， 对“一户一宅”以外的宅基地的使用进行收费，这样，既考虑了国家减轻农村居民负担的政策，又能够约束居民多占、超占宅基地行为，进而能够节约土地资源，促进宅基地的有效利用。笔者认为，如下情况下可以征收宅基地使用费：房屋长期空置达五年以上的宅基地、超过法律规定面积的宅基地、将宅基地使用权目的根本上改为商业性用房的宅基地。
笔者认为，大陆法系的地上权等物权制度经过数千年的发展，已经适应市场经济发展的需要，已成为一项成熟而完备的用益物权制度，这对重新构筑我国宅基地使用权流转制度有重大借鉴意义。因此在建立我们的地上权制度过程中，既要充分考虑社会主义公有制这一基本社会制度，又要认识到宅基地使用权的地上权性质， 以最终确立我国完善的农村宅基地使用权自由流转的法律制度。
参考文献
[1]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J].法学论坛，2007，（1）：19-21.
[2]孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J].法学评论，2005，（4）：25-29.
[3]孟勤国.物权二远结构论――中国物权制度的理论重构[M].北京：人民法院出版社，2004，280-282.
[4]陈建贞.如何走出农村私有房屋买卖的困境――谈非集体组织成员能否成为农村私有房屋买卖合同的买主[J].人民司法，2007，（1）：84-86.
[5]顾培东.效益：当代法律的基本价值目标[J].中国法学，1992，（3）：69.
[6]肖建国.民事诉讼程序价值论[M].北京：中国人民大学出版社，2000，206.
[7]王利明.中国民法典学者建议稿及立法理由[M].北京：法律出版社，2005，272-280.
农村宅基地法律法规范文4
【关键词】宅基地 使用权 流转 研究
宅基地使用权概述
宅基地是我国土地制度中的一个专有名词，是指农村家庭为建造住宅及其与住宅生活有关的附属设施而占用的土地。住宅是一个家的体现，而宅基地则是一个家的承载。
农村宅基地使用权是我国特有的一项用益物权，其权利的实现涉及到宅基地使用权流转问题。“宅基地使用权流转”在当今无论是法学理论界还是实务界都没有一个统一的界定。笔者认为，宅基地使用权流转是指农村居民依申请取得宅基地使用权并在其上建造住房及附属设施后，将在宅基地上建造的房屋及附属设施的所有权流转给第三人从而导致宅基地使用权人也随之发生变动的行为。
宅基地使用权流转过程中存在的主要问题
法律规定不健全、操作性不强。现行土地管理制度主要来源于《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《土地管理法实施条例》等，具体涉及到农村宅基地使用权流转的法律和政策较少。在这些有限涉及的法律制度中对宅基地使用权的流转大多只作原则性规定，其内容笼统模糊，存在不少法律空白和缺位，一些法律和制度在实践中操作性不强甚至无法操作。例如：法律只规定了宅基地使用权一户一宅，但现实中，农村子女分户后取得了一处宅基地，宅基地的可继承性使得成年子女获得多处宅基地，目前法律法规对此没有完整的规定，在具体实践中操作起来比较困难。
宅基地使用权隐形流转市场存在。随着城镇化进程的不断加快和集约化、专业化的农业经营体系的构建，更多的农村剩余劳动力将持续不断向城市聚集，越来越多的农村居民对宅基地的依赖性程度降低。同时由于继承等原因，拥有剩余房屋和宅基地的城市居民和农村居民会选择将农村的房子与宅基地使用权一并转让从而使宅基地使用权流转。我国坚持保守的土地政策，现行宅基地管理制度主要采取严格限制近似禁止流转的作法，这使得宅基地使用权的交易只能游走于正式制度之外，造成宅基地使用权流转隐形市场存在，私下交易的现象时常发生，且规模有日益扩大的趋势，这样就出现一些突破法律底线的流转，不受法律的保护，致使所交易的产权不明确，从而使市场混乱，社会矛盾激增。
一户多宅，面积超标现象存在。宅基地具有明显的社会保障性质，宅基地使用权的取得是无偿的，取得后无限期使用，符合条件的农民只需申请获得批准即可。法律规定宅基地的分配以“一户一宅”为原则，并且面积要符合所在省、自治区、直辖市所规定的面积标准。但是在现实中，因合法赠与而取得宅基地等现象普遍存在，法律在此方面存在模糊和空白点等使得农村存在一户拥有两处以上宅基地的现象。由于土地管理部门对此申请审查不严，管理不到位，致使不按批准的面积标准建房、未经审批建房的现象出现，最终结果导致面积超标，“一户多宅”。
宅基地闲置，资源利用率低。大量农村劳动力向城市转移，长期不在农村里居住，仍然在村里建房使用宅基地。宅基地一般无偿退出，且退出制度不够严格，执行力欠缺。当前的实际情况是在农村实际长期居住的人逐渐减少了，却仍然占用同量的农村宅基地，这就导致农村大量的住房长期无人居住而“闲置”，在部分地区出现了所谓的“空心村”的现象。一些村庄宅基地与农用地杂乱分布，宅基地没有统一规划，宅基地资源很难集约化利用，造成宅基地利用率不高。
理论界与实务界对宅基地使用权流转的探索
针对宅基地使用权进入市场流转的问题理论界展开了激烈的争论，实务界也采取了一些积极的改革实践。
理论界对宅基地使用权流转的争论。《物权法》规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定。”这无疑又给今后宅基地使用权进入市场流转预留了空间。学界对此理论纷争分歧甚大，至今都没有形成统一的意见，主要学说有自由流转说、禁止流转说、有条件流转说。
自由流转说。该学说主张应允许宅基地使用权进入市场自由流转。自由流转学说是出于宅基地使用权这一用益物权和农村居民房屋财产权的考虑，以及高效利用农村闲置宅基地等目的。梁慧星教授认为：“农村宅基地使用权采用审批方式无偿取得的，自由流转时能取得一定利益，宅基地所有权人有权要求宅基地使用权人交纳出让金。”①陈小君教授领导的农村土地法律制度研究小组认为：“应肯定农村宅基地使用权流转的合法性，并赋予其法律效力，明确转让、抵押、出租、入股等都是流转方式。”②
禁止流转说。保障农民的基本生存需要是国家的基本职责，禁止宅基地使用权进入市场自由流转是保障农村居民合理取得宅基地使用权的重要手段。“目前，从我国农村社会保障体系还不健全来看，大多数农民，宅基地使用权和房屋是他们重要的财产，如果允许自由流转，其很可能会失去生活的最后保障而沦为流离失所、无居无业的流民，有失社会公平性；同时还会冲击地产市场，使得国家土地税收收益流失，城镇化的进展受阻。”③
有条件流转说。此学说认为，我国现行禁止宅基地使用权进入市场流转的做法是不科学、不合理的，在一定条件下应允许宅基地使用权流转，也就是只能限制在集体经济组织成员之间或者在一定范围内流转，城镇居民不能通过流转取得宅基地使用权。
越来越多的学者支持宅基地使用权进入市场流转，持禁止流转观点的学者极少。笔者认为，采用宅基地使用权完全自由流转、绝对禁止的观点不符合我国当前的实际，宅基地进入市场交易流转是必然选择，但对流转条件严格限制也不足取，应根据我国的实际情况，在不影响我国经济和社会发展，保持农村社会稳定的前提下，构建符合我国国情的宅基地使用权流转制度。
对宅基地使用权流转的一些实践改革。顺应城乡统筹协调发展和宅基地使用权流转的趋势，全国各地在宅基地使用权流转问题上不断地探索，踊跃出一些形式各异的宅基地使用权进入市场交易而达到流转目的的改革试点，为今后合理科学构建我国宅基地使用权进入市场交易流转制度积累了宝贵的经验。
宅基地换房模式。天津市在“三镇（华明镇、大良镇、小站镇）”和“两村（南北辛庄村、后蒲棒村）”的宅基地流问题上，采用“宅基地换房”的模式来建设小城镇。在不减少当前耕地总面积的前提下，统一规划和建设，建成产业聚集和生态宜居的新型小城镇，村民以宅基地使用权换取新建的房屋，达到了集约利用土地的目的。
在重庆市，当地的集体经济组织采用统一按照合理的价格收回农民手中的宅基地使用权，从而使宅基地集中起来。将现有宅基地面积的20℅建设新型农村居住社区，再以低价出售给本集体组织成员；剩余宅基地面积的80℅进入市场交易流转获得一定的收益，所有收益归该集体经济组织成员所有。
宅基地使用权进入市场交易。在广东省宅基地使用权流转采用更加灵活的方式，宅基地使用权可以进入市场交易，在交易过程中限制较少，在广东省农村集体所有的土地使用权与国有土地使用权一样允许出让给第三人，集体经济组织成员将其拥有的宅基地使用权出卖，所得的收益归集体经济组织成员自己，但宅基地使用权一经出让不能再申请取得宅基地使用权。
在苏州，当地成立了“宅基地置换中心”作为农民土地置换的交易机构，由当地政府统一组织将“闲置”长期不用的宅基地用统一的价格进行回收，对于超过标准多占的宅基地强制收回，然后进行整理，分配给符合宅基地分配条件的其他村民，从而实现宅基地使用权的有序高效流转。
两分两换模式。浙江省嘉兴市把宅基地与承包地分开，宅基地换货币等其他等价物品，土地承包经营权换取社会保障、福利等。“通过‘两分两换’改革使农民离开了宅基地和承包地，完全成为城市居民，有效地促进了农村土地的规划、整理和流转，有效地改善了失地农民的社会保障程度和再就业水平，实现土地节约利用，提高了土地的集约水平，充分利用有限的土地资源，促进农业规模经营，提高农业生产效益，有效改善了农民的生活条件和生活环境质量。”④
构建宅基地使用权流转制度的建议
制定和完善宅基地使用权流转的法律制度。社会的有序发展离不开完善的法律制度。我国缺乏统一、规范、全面、系统的宅基地使用权流转法律法规。建议制定《中华人民共和国宅基地使用权流转法》这部宅基地使用权流转的专门法律，该法可以在宅基地使用权的权属、宅基地使用权的入市流转、流转管理、法律责任等方面进行详细的规定；在此基础上完善和修改现有与宅基地相关的法律、法规，并制定配套的实施政策，避免宅基地使用权流转法律制度存在空白点、模糊点、操作性不强等问题，真正使宅基地使用权的流转“有法可依”。
建立农村宅基地使用权的登记制度。为了适应宅基地使用权流转制度的建立，在宅基地使用权取得时就实行登记制度，对于宅基地使用权流转，要贯彻登记原则。建议按照农房建设规划，将农村可用住房建设用地分类、（下转147页）（ 上接119页）编号、并与农户对应，建立一整套农房登记制度，并确权发证。对于宅基地使用权来说，其权属登记制度除了确认权利、维护交易安全及发挥其他私法功能以外，其所记载的信息还为土地利用规划和土地用途管制等公法行为提供了相应的依据。
制定和完善科学的村庄规划，提高宅基地的利用率。《土地管理法》第六十二条规定：农村村民建造住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划。“以节约利用土地为目的，按照新农村建设、城镇化发展的客观需要，科学地制定和完善村庄建设规划，有利于农业结构调整和集约居住，有利于促进农业现代化发展和新农村建设进程，有利于开拓农村经济市场和发展村镇经济，有利于节约集约利用土地和改善居住条件，提高农民生活质量”。⑤可借鉴天津市在“三镇”和“两村”的做法，在不减少当前耕地的总面积的前提下，建设产业聚集和生态宜居的新型小城镇，农民以手中的宅基地使用权换取新建的房屋。制定科学的村庄规划，以规划村庄宅基地使用权的行使；整理农村目前布局散乱的宅基地；保证村庄布局有序性，从而达到优化资源配置。
强化宅基地使用权的审批和监督。一户多宅、违规占用土地、面积超标等现象加剧了土地权属的混乱和产权纠纷，给土地管理造成了巨大障碍，增加了土地管理的难度。建议强化宅基地使用权的审批制度，严格按照标准审批。为确保对土地利用的科学性和透明度，以信息公开、透明为理念，积极接受各方面的监督，加大对宅基地使用的审查监督力度。对不按程序审批的土地管理人员和违规使用宅基地的行为，要明确处罚的措施，加大惩处力度，确保宅基地使用权的有效利用率。
改革户籍管理制度。现行的“城乡二元户籍制度”阻碍了城乡人口的流动，阻碍了农村劳动力向城市产业的转移，使得许多被动城市化的村民难以融入城市，不利于城乡一体化的形成，也不利于农村宅基地的流转。改革户籍管理制度，建立一元制的户籍管理制度，不区分城乡以一种户籍形式来统一管理户籍，城市居民可以购置农村的房屋，农村村民又能享受城市的社会保障，让市场经济条件下可以自由竞争和自由流动，实现资源的价值得以充分发挥，盘活稀缺的土地资源的价值。
做好失地农民的社会保障，缩少城乡差异。我国的社会保障体系在总体上还相对滞后，社会保障体系在农村还没有全面覆盖，农村的社会保障体系处于缓慢建立中，这使得农民对土地的依靠性仍然很高，解决宅基地使用权问题要充分考虑失地农民的保障问题。只有建立完善的农村社会保障体系才能使农村居民在宅基地流转后不再担心失去住所后的住房问题，所以要加快农村社会保障体系的构建，缩小城乡之间的差异，使农村居民与城市居民一样平等享有各种社会保障福利待遇，最终使失地农民没有后顾之忧。在当前社会保障制度不健全的情况下，一定要做好失地农民的生存和发展问题，宅基地使用权流转要在解决好农民社会保障的前提下进行。
合理区分，循序渐进推进宅基地使用权流转的市场化。“城中村”和“传统农村”在经济生活、土地利用方式，尤其是在土地功能上有很大差异。在大多数“传统农村”，城市经济对其影响较小，而“城中村”的村民在生活方式、思维方式已经趋同“城市居民”，同时农民基本已无耕地，土地利用方式基本融入城市工商业建设。两者在土地的功能、利用方式和价值方面存在差异，在政策制定上不能一概而论，不能在全国范围内对城中村与农村宅基地使用权的流转持“一刀切”的观点。
根据不同地方的发展水平以及人流的趋势等各种因素，可以把我国的宅基地分成若干种类。对于稍落后的山区地区，鼓励村民们在满足自己需要的前提后自由流转宅基地使用权，可以借鉴上述所提到的试点，以宅基地换取城市住房或者入股出资引来外资，以带动这些地区的经济发展，改善人民的生活，缩短城乡间的距离，消除城乡二元结构。在相对发达地区，宅基地使用权流转的限制条件要宽松，在促进经济发展同时有效阻止宅基地使用权的无节制地流转。
土地制度改革是农村诸多制度改革的重要组成部分，宅基地使用权流转问题的改革作为土地制度改革的重要组成部分，其改革的成败直接影响我国经济和社会的发展。盲目地放开农村宅基地市场，后果不堪设想。应借鉴一些省市成功的做法，不断总结经验，做到稳步推进，不能急于求成、争功近利，根据当地的实际，循序渐进推进宅基地使用权流转的市场化，从而达到土地资源优化配置，促进社会稳定，实现城乡一体化的目标。
【作者单位：梧州学院；本文系2012年广西高等学校科研项目的阶段性成果，项目编号：201204LX387】
【注释】
①梁慧星：《中国物权法研究（下）》，北京：法律出版社，2002年，第661页。
②陈小君：《农村土地法律制度研究》，北京：法律出版社，2003年，第256页。
③王卫国：《中国土地权利研究》，北京：中国政法大学出版社，1997年，第182页。
农村宅基地法律法规范文5
农村土地管理制度改革是解决“三农”问题、推进社会主义新农村建设的核心内容。考察现行法律规定可以看出，宅基地使用权不得抵押。但是随着城乡一体化进程的加快，宅基地使用权抵押已经在现实中不断发生，一些地方打法律的球，积极探索宅基地使用权的抵押融资。
宅基地管理的基本法律规定
目前，我国没有系统的、专门的调整宅基地的法律规定，有关宅基地使用权的规定主要散见于《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等法律和政策性文件中。国家对宅基地实行“无偿使用”、“一户一宅”的制度。《宪法》规定，宅基地属于集体所有。《物权法》第152条规定将宅基地设定为用益物权，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农民出卖、出租住房后，申请宅基地的，不予批准。由此可见，现行法律并没有明确规定宅基地不得转让，但规定了转让宅基地后的不利后果，即再申请宅基地的不予批准。
宅基地使用权抵押的限制性规定
《物权法》第184条规定，宅基地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。《担保法》也有类似的规定。在《物权法》起草过程中，有人提出允许农民转让和抵押宅基地使用权，有利于解决农民融资难和农民增收问题。但立法者考虑到宅基地是农民安身立命的根本，如果农民抵押的宅基地使用权无法收回，可能陷于流离失所的境地，进而影响社会稳定。从另一方面讲，集体组织的成员获得宅基地大多是无偿的或者只需要支付较低的代价就可以获得。如果免费获得之物流转可带来收益，有失公允。因此认为立法条件尚不成熟，就没有采纳，但是也为下一步修改法律和调整政策预留了空间。《物权法》第153条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。
宅基地使用权转让受让范围的限制
法律虽然并未明令禁止转让宅基地使用权，但是对宅基地使用权转让的受让范围进行了严格限制。根据《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第13条规定，严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。因此，宅基地使用权只能在农村集体经济组织范围内流，城镇居民不得取得宅基地使用权。具体来说，宅基地使用权的转让应当符合以下条件：宅基地使用权的受让主体只能是本集体经济组织的成员，如果转让给村外人员，该受让人必须在本村落户并且符合申请宅基地的条件、符合宅基地使用权的条件，即一户一宅的规定。宅基地使用权的转让必须同房屋同时转让，并履行相关的登记和审批手续，而且应当及时办理变更登记，不可私下买卖、非法交易。流转方式主要有交换、转让、租赁、入股方式转让宅基地使用权等。
地方经验存在的法律问题
对于行使抵押权后失去宅基地的农民的配套制度无法解决。这也是当前国家慎重推行宅基地使用权抵押的重要原因。从各地探索来看，主要是从贷款农户的资格条件进行了限制。如温州市规定，申请农房抵押贷款的农户应具备两处以上的住所或其抵押房产变卖出之后仍有安居之地。天台县规定，没有富余房屋或其抵押房产变卖处置后没有安居之地的，不得申请农房抵押贷款。上述规定，虽然对于保障农民基本居住权方面具有一定的作用，但在“一户一宅”的宅基地管理制度下，拥有两处以上住宅的村民虽数量可观，而且存在违法之嫌。因此，后期保障制度的欠缺限制了农房抵押贷款的适用范围，使宅基地抵押的制度安排打了折扣。
在目前法律法规框架下，无论是地方人民政府还是农村集体经济组织都明确禁止宅基地向本集体经济组织以外的成员流转。受此法律规定的约束，在实现抵押权时，宅基地使用权的受让范围十分狭窄。如《天台县农村住房抵押贷款暂行办法》第20条规定，折价、拍卖、变卖抵押房屋的受让人必须是符合受让条件的农村居民。另一方面，碍于邻里间的感情，在抵押权实现时没有村民愿意购买被拍卖的房屋，这大大影响了宅基地抵押制度安排的效率。
缺乏后续制度的安排，大规模的宅基地抵押会带来金融风险。一旦放开宅基地抵押贷款，扩大贷款范围，考虑到农业是弱质、风险较高的产业，如果出现大面积的违约，加之农村信贷机构抵御金融风险能力较弱，势必严重影响农村金融机构的运行和发展，累积一定的金融风险，造成与政策设计目标的偏离。
总体来看，各地探索依然是在既有的法律框架之下，并未触及宅基地使用权法律制度的核心问题。各地的实践显现了宅基地使用权的现实流转需求与农村土地产权制度的不匹配，同时也表明，如果现有的农村宅基地使用权基本制度不改变，宅基地使用权抵押就难以发挥有效作用。
（作者系山东建筑大学法学院副教授）
学术界关于宅基地抵押问题的争论
学术界关于宅基地能否抵押的争论由来已久。
农村宅基地法律法规范文6
关键词：宅基地 使用权 流转
一、农村宅基地使用权概述
农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权，是指集体经济组织成员依法享有在集体所有的土地上建造住宅及其他与居住和生活相关设施的权利。《物权法》第152条明确规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。其具有以下特征：（1）主体特定。《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。这表明该法将宅基地的使用权人限定为农村村民，其他任何组织和个人不能成为该权利的主体。（2）客体唯一。现行法律明确规定宅基地使用权客体为农村集体土地，不得在国有性质的土地上设定该权利。（3）内容特殊。从《物权法》第152条可以看出在宅基地上只能建造住宅及其附属设施。这里的“住宅”是指村民所建住房及与住房的居住生活有关的其它建筑物和设施，如厕所、猪圈、车库等。（4）权利取得的无偿性和长期性。集体作为社会主义公有制形式的本质决定了集体经济组织成员取得宅基地使用权的无偿性，我国法律法规也没有对宅基地使用权的期限作出具体规定，一般来说，农村居民在取得宅基地使用权后依法可长期享用。
二、我国宅基地使用权流转现状
1.法律法规方面
《物权法》明确了宅基地使用权的用益物权地位，还对农民享有宅基地的权益、原始取得方式、变更、消灭和登记分别进行了规定，但是没有对宅基地使用权是否可以流转等问题作明确界定。《土地管理法》确立了一户一宅原则，也没有对村民出租、买卖房屋的情况作禁止性规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》仅对农村宅基地的用途作了限制，规定集体建设用地不得流转作商业性房地产开发，还有国土部出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》严禁农村宅基地使用权流转给城镇居民。
2.宅基地利用率低
改革开放的深入在提高农民收入的同时也转变了他们的经济意识，经济宽裕的村民会在地理位置优越的交通要道建造新房，集住宅和小商铺为一体，而旧宅又不愿拆除，造成一户多宅现象。另外，随着城乡一体化发展，大量农村人口在城市定居，而宅基地上存在的现实利益使这些尚具有集体经济组织成员身份的村民不愿无偿退回宅基地，导致部分宅基地闲置。这些也是近年我国农村人口减少宅基地总量却增加的原因，也在一定程度上导致我国耕地面积不断减少。
3. 存在宅基地使用权的隐性流转
实际生活中存在大量私下交易宅基地使用权的行为，在城乡结合部和经济较发达的农村尤为突出。随着农村居民生活水平的普遍提高，一部分农村居民的生活已经不再局限于农村，大量农村人口涌入城市。这部分人大多面临就业机会少，收入水平低的困难，为了减少居住成本会选择到城乡结合部的农村租赁或购买房屋。受经济利益的驱使，农民个人（ 甚至村集体） 往往以出租、出卖等形式将宅基地私下流转。这种隐性流转因存在交易风险可能引发诸多法律纠纷。
三、完善我国农村宅基地使用权流转的建议
1.立法确认农村宅基地使用权自由流转
目前我国《物权法》对宅基地使用权的规定比较原则，宅基地使用权的转让主要适用《土地管理法》等法律和国家有关规定，但这些法律法规位阶较低，并且与其他法律法规之间存在相互矛盾之处，如“一户一宅”与财产继承之间的冲突等。所以应该修改物权法，确认农村宅基地使用权自由流转的原则，使上位法统一下位法。
2.明确农村宅基地使用权流转主体
法律确定宅基地使用权“一户一宅”，对“户”的内涵并没有明确解释。宅基地具有社会保障功能，作为宅基地使用权主体的“户”应该是具有家庭婚姻血缘关系，需要共同生活和居住的家庭成员。基于事业发展产生建房需求的，应通过其他途径获取土地使用权。此外，应限定宅基地使用权流转的对象范围，因为在当前社会发展背景下有城镇居民迁入农村的可能，农民会因追逐利益出卖宅基地，出现农民流离失所的现象，进而拉大城乡贫富差距。
3.规范农村宅基地使用权流转程序
首先，完善宅基地使用权取得方式。针对现行农村宅基地使用权长期无偿使用所暴露出来的弊端，我们可以参照城市国有土地有偿使用制度，建立宅基地有偿或有期限的使用制度。对通过继承、遗赠方式取得宅基地使用权的，可以设置有偿使用；对抵押、买卖取得使用权的，可以设置使用期限。还应该规定一个合理的闲置期限，如若达到这个期限，则需要向所有权主体缴纳一定数额的宅基地闲置费，当缴纳土地闲置费的时间达到一定期限时，所有权主体有权无偿收回该宅基地。其次，明晰的产权界定有利于物的流转的实现，可以对宅基地使用权实行登记制度。对宅基地的权属、用途、位置、权利人等相关信息登记，并随宅基地的流转而更新，这样有利于政府规划管制，约束宅基地的非法流转使用。
突破宅基地使用权流转的限制，保障农民财产权利的实现，是宅基地使用权作为用益物权的应有之义。作为一项具有中国特色的地权制度，宅基地使用权制度应当与我国经济社会发展的客观实际相适应，我们应当在现有法律和实践的基础上，逐步完善宅基地使用权流转法律制度。
参考文献：
[1]王利明，著.民法学[M].复旦大学出版社，2004.
[2]陈晓筠，周洪亮.从“一户一宅”的视角探讨农村宅基地使用权取得[N].中国农业大学学报，2007（1）.
[3]邱道持.论农村土地流转[M].重庆西南师范大学出版社，2009.
[4]吴洪峰.宅基地使用权流转困境与突围[M].中国土地，2012（1）.
[5]王艳萍.农村宅基地使用权流转法律问题探析[N].沈阳农业大学学报，2012（4）.
