一、预算与现代大学治理
当我国学者们仍纠结于大学控制权的归属问题时，“制衡权力”已成为西方大学治理的核心。以耶鲁大学为例，其董事会下设财政管理委员会、审计委员会和投资委员会，职能分别是监督、规划财务状况，监督会计运作，监管耶鲁捐赠基金以及其他投资项目，但最终的财务控制权始终保留在董事会手中。校级行政财务管理层由校长、教务长、财务、行政副校长联合组成。教务长主管由声望颇高的教授、行政核心人物任委员的预算委员会，其职能是对大学长期规划、预算、学费或工资涨幅等关键决策进行审核。财务及行政副校长掌管财务部三大职能：协助预算委员会制定规划；具体财务运作；管理捐赠资金、资产、债务。学校内审部门要求各院系提交月度财务报告，外部会计师事务所审计并出具学校年财政报告，由董事会审计委员会进行审计。耶鲁的财务运作思想总结为：合理的机构设置下财务决策、资金运作、执行监督彼此独立，钱权交易得以避免。王绍光（2008）指出“，预算国家”应伴随“预算体制”。现代预算应经法定程序及代议机构批准、授权实施，并进行公示。事实上，自1997年我国就对高校预算的“审议通过”机制作了明文规定，从《高等学校财务制度》（1997）到《进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（2011）再到《高等学校财务制度》、《事业单位财务规则》（2012）无不体现作为有效机制的治理结构是遵照“法定程序”对“一把手”进行制约，这也正体现了现代预算的治理职能。
二、新预算法对高校财务管理的意义
（一）高校会计核算的精细度更高
新法强调决算草案应与预算对应，并按三类分列：一是预算数；二是调整预算数；三是决算数。针对“一般公共预算支出”，应按其功能和经济性质分类编列到相应的款项，即实际会计核算时，要按功能类别和经济类别分别核算。新法要求各级人大将政府预算列为审查的核心，这就要求部门决算遵照预算口径予以转化，使决算草案对应预算。而报表口径是否一致，则取决于会计核算的优劣。高校会计信息使用者不同，其基本需求不尽相同，新法实施后，会计核算有望更加精细化，便于满足高校不同信息需求者的根本需求。“多维核算”既能更真实、全面地反映高校财务现状，又便于落实管理责任，对资源配置更有利。
（二）高校预算管理更趋于精细化
新法细化了部门预算由编制到执行、由调整到决算对比等诸多方面，凸显的是严谨、科学的政府预算。从我国预算收支编列来看，主要存在两套体系（功能类系、经济类系），而财政预算公开普遍选择前者。为区别政府职能具体支出，新法也将后者增加进来，对预算编制的细化几近极致，这也增加了预算编制的难度。现行预算体制下，高校预算上报给主管部门的是一套，用于校内管理的又是一套，具体执行中也是“两张皮”。新法出台后的“双向管理”使预算编制更立体，也增加了预算调整、预决算对比的要求。校内外预算统一后，将更便于执行和支付资金。新法下的预算编制，要求各高校“几上几下”编制校内预算，再参照财政要求对财政部门预算进行编制。需要指出的是，现行预算体制下，高校一般是每年10月上报预算，11月编制校内预算，导致内外预算“两张皮”；新法背景下，后者应早于前者，以便统一预算体系。
（三）高校全面预算管理终将实现
新法规定：“政府全部收支都纳入预算。”预算管理制度改革深化后，预算外资金业已取消，全部财政收支均在政府预算中体现，这使现代预算更完整，并向全面预算发展。而今，高校部门预算管理中已经把其预算收入中的国有资产有偿使用收入（出租（售）以及利息收入等）、行政事业类收入（报名费、学费、住宿费等）、财政补助收入悉数纳入。参照新法精神，这一收支范围将更大，未来，经营收入、科技成果转化收入、横向课题收入等都会陆续归入，且参照新法跨年度对预算予以平衡的新政，将延长预算年度（目前是一年一预），以兼顾长远。为此，要求高校在“大预算”财务管理理念下，从“三全”入手，推行全面预算管理：由“全员参与”开始逐步“全额管理”直至“全程管理”。
（四）高校财务管理的公开程度以及规范程度更高
新法增加了25条同促进预算公开以及强化审查监管相关的款项，更严格要求高校财务管理的公开度和规范化。我国已实现了将GDP的4%用于国家教育投入的目标，也使民众更关注教育资金使用效益。在此背景下，高校是否注重公开“三公经费”首先被关注；其次是高校是否谨慎于其“债务问题”，严格控制新增贷款；再次是针对新法所提出的“各级政府、部门、单位应对预算支出情况进行绩效评价”，要求高校强调以专项经费为核心的“绩效问题”，厉行节约，一方面围绕资金使用效益强调项目绩效，另一方面强调分析投入产出；最后新法强调“国库集中收付管理政府全部收支”“、应结余管理连续两年未用尽的结转资金”则都是强调资金管理是否规范。
三、新预算法下如何强化高校财务管理
（一）重构或优化财务管理组织体系
我国《教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》要求高等教育争创特色，坚持不懈地对教育结构予以优化。为提高战略管理能力，“内涵式高等教育”越来越被高校所推崇，而建立现代大学制度同时基于财务管理体制的完善健全治理结构应是其核心标志。2014年新会计制度以及2015年新法的实施，要求现代财务管理体系能服务于内涵式高等教育的发展。因此，科学、合理地配置财务管理体系，既对高教资源的有效利用有利，又有益于高校战略管理。鉴于目前多数高校财务管理体系同新法要求并不契合的现状，从预算与大学治理和谐统一的角度出发，完善高校财务管理体系首先应从健全组织管理体系开始。为此，应以新法为基础，重构或优化财务管理组织体系。本文所设计的组织体系同时考虑到新会计制度及高校基本治理结构，对大多数高校都比较适用。
（二）健全内部控制机制，将战略规划、全面预算理念融入财务管理中
组织机构运行高效与否，根本在于内部控制制度是否完善。以新法为背景，高校财务管理机制的正常运行，需要以健全内部控制机制为基础，将战略规划、全面预算理念融入其中，借此形成诸多方面的有效互动：一是战略同规划间；二是规划与预算间；三是预算与配置间；四是配置与管理间；五是管理与风险控制间；六是管理同绩效评价间。在健全内部控制机制的过程中，各高校应重新梳理如下主要业务流程，以使其更趋于规范，最终优化高教资源配置以及高教经费使用效能：一是预算管理；二是政府采购管理；三是收支管理；四是合同管理；五是资产管理；六是建设项目管理，等等。
（三）基于预算编制精细化，突出预算执行力和绩效预算的有机结合
基于时间—动作这一主体，科学管理之父泰勒（1911）率先提出了“精细化管理”的思想。从二战后至20世纪50年代，“精细化管理”理念逐步运用于工业生产中，并于90年代延伸至教育领域。它强调管到细节“，去粗取精”。高校财务精细化管理要求其围绕财务管理目标，明确相关责任，并使其更为具体，要求高校由以往的“管结果”向“管过程”升华，有效掌控所有资金、全部活动及所有员工。财务精细化管理首先要求预算管理精细化。基于“治理”的角度，预算应指挥高校全部经济活动，因此，关键在于将其细化。实践中，先要参照新法规定把预算科目分为收、支两大类，再分设“类”、“款”、“项”、“目”，然后对“基本支出”、“项目支出”进行细化；细化“一上”预算编制至“项”级科目，并针对具体执行项目落实，预算批复程序中的“二上”、“二下”须严谨，规范预算上报，全过程掌控预算经费支出。新法提及“绩效”的合计8处，在预算编制原则中强调“绩效”理念也是新法的又一亮点。“绩效理念”一提出，作为基本概念的“投入”和“产出”随即被引申。当前，国家持续追加教育投入，引发了社会对教育经费使用及其效果的关注。以往高校管理者的固有思想是高校资金可“无偿”使用，因此在花钱上普遍过于随意，而新法背景下，这一固有理念必须彻底打破，应以成本核算的强化为手段，突出预算执行力和绩效预算的有机结合。从责任主体来看，高校预算应由各二级学院执行，督促二级学院执行预算是高校财务预算管理的重心。一方面，对二级学院预算执行清楚掌握、监督和分析，避免资金浪费；另一方面，持续推进预算支出绩效评价机制，基于重点项目预算支出进行绩效评价，对于评价结果则应适时公示，做到预算执行同预算编制及绩效评价的有机结合，从而强化预算管理精细化。
（四）强化科研经费管理，提高其管理效率
为鼓励企业自主创新，多年来，我国科研经费投入年均增速均保持在2%，据悉，2011年，我国注资8600亿元用于科研，2015年全年这一投入最低将追加至1.5万亿元。因此，不但高校科研项目经费将大增，其来源渠道也会更广。但因疏于管理，高校科研经费使用中的违法乱纪屡见不鲜。新法要求在科研项目中细化科研活动成本核算。因此，高校首先应转变管理者、科研人员的思想认识，强化科研经费管理，帮助科研人员合理、合法地使用科研经费；其次，完善科研经费管理执行环境，以过程管理为基础，细化各项目具体管理措施，对业务流程予以规范，以使其管理效率有所提升。
（五）遵照新预算法的纲领精神，强化成本管理
扩招前，高校属“非营利组织”，其经费管理中不涉及“成本管理”这一内容，且财务核算较为简单，财务分析也不计“资金投入—产出绩效”；扩招后，其经费来源越来越广，除学费外，办班创收收入以及科研经费也都相应地增加。随着经营活动的多元化，其经营成本也倍增。而今，新法第十二条和第三十七条强制规范构建“节约型”社会，倡导各级政府、部门在获取社会经济效益的同时力争资源损耗最低化。结合上述背景，高校应厉行节约，为构建节约型高校而不懈努力。为达此目标，高校财务管理的另一重要方面应在于参照其事业发展，强化成本控制，细化成本核算。具体的核算工作应基于日常管理，围绕两方面展开：一是教育总成本（包括学校、各院系以及各专业）；二是生均成本。每位教职工都要树立主人翁意识，从自身做起，积极践行成本节约理念。除了有利于学校发展的教育教学或科研经费之外，财务部门应恪尽职守，严格监督各二级学院其他收支，避免浪费。此外，经费的投入产出效率及其利用效果也应加以考虑。
作者：黄华红 单位：武汉体育学院财经处
