高校开放性管理中的政府角色

高校开放性管理中的政府角色

一、背景

在诸多影响高校管理的因素中,政府起着一个导向的作用。在我国,政府创办了大多数高校,制定着高校的规则,指挥着高校的行动,掌握着大多数高校的财政命脉。那么高校管理是否应该面向市场,政府应该担纲什么样的角色,都是今天的高校管理需要思考的问题。在开放性系统社会状态下,各种环境因素对高校的管理产生着影响,作为权力机构的政府,是其中重要的方面。高校作为一个公共部门,也是与政府处于不同层次的另一个管理与权力中心,这种管理与权力也正在逐步得到认可。在传统的公共行政观中,政府是公共权力的代表,似乎非盈利的公共组织只有在政府的操控下才能确保长久发展,随之而来的是这些被庇佑在政府权力羽翼之下的公共权力有些僵化了,这其中包括高校,似乎特色越来越不明显,活力明显欠缺,平庸化更加普遍。人们也意识到了政府的直接管理与控制存在的失灵,于是呼吁将政府权力下放,在一定程度上解除这些部门权力对政府权力的依赖,让其独立运营,以期激发其活力。在以创新为主导的社会历史时期,国家之间竞争的优劣胜负,很大程度上取决于高校效率的孰高孰低。如何实现高校的“特色、活力、融合”是我国目前提高高校效率的关键。

二、具体存在的问题

我国大学制度的改革一直在进行着,但以政府行政权力为主体的管理模式始终没有明显改变。教育立法更倾向于政府加强对高校的直接管理和控制,而不是对高校等其他法律主体权益的保护以及对政府权力的限制与规范,使现行立法在设定政府与高校的权利与义务时,政府权力的开放性与义务的模糊性、高校权利的限定性与义务的不确定性更加鲜明,权责利不清晰。以致高校千校一面,死气沉沉,缺乏渗透性,缺乏特色和活力,与社会及市场难以很好地融合在一起。高校的这种状况在宏观上不利于我国社会经济的快速发展,不利于增强国家竞争力。具体存在的问题分析如下:

1.政府对于高校的管理过“死”过“细”

我国大多数高校的举办者是政府,传统观念认为谁举办谁负责。于是,政府以一个“全能者”的身份出现,从举办到管理再到发展,事无巨细,处理每个问题,甚至专业设置、课程安排、学位授予也都与政府发生着联系,高校的自主性和独立性大大降低。作为公共权力服务部门,在社会大系统里,政府的位置与高校并列,作为两个权力中心互相影响,而不应当是具体细节的控制。高校本身是一个专门的团体组织,所传授的知识区别于普通中小学所传授的知识类型,在各个领域都更具有深入性和专业性。高校的社会责任重、影响大,放任自流是不明智的,大包大揽也绝不可取。尊重高校的社会职能,就要在宏观调控基础上让高校自主管理。政府本身职能宽泛,行政事务诸多,对高校的具体管理过程很难有一个全面、实际的了解。制定的办法措施就有可能脱离高校的实际,一个不切合实际的指令必然会导致无效或偏差的执行。政府的责任是站于高校之上,进行战略规划与调控,而不是具体细化政策措施的实施。

2.政府权力与高校权力关系混乱

权力界限的不清晰是造成政府权力过度发挥的另一原因。受高校产生形成过程历史原因的影响,集权垂直式的直接管理方式对我国的高校的管理影响极大。高校权力惯性服从于政府权力,使其惰性油然而生,也恐于承担行使权力而派生出的责任,普遍存在消极应对的情况。政府集办学和管理多种权力于一身,致使高校管理过程僵化,缺乏应有的活力,创新的职责及活动大大减缩,身在其中的教师和学生自然也难以大胆思考,这样不利于学术的百花齐放、百家争鸣,不利于高校的长远发展,也违背了政府创办高校的初衷。

3.政府权力行使的方向有偏差

我国是由政府掌握着大多数高校的财政命脉,在一定程度上,高校管理者需要服从政府的决定,有时这种服从可能是盲目的或者是无可选择的。很多管理者可能并不会深究这样的服从是不是必须或者合理,出现“政府怎样规定我就怎样做,政府没有规定我就不需要做”的状态。显然政府权力发挥存在一定的偏差。政府应从战略角度对高校予以方向性规划并对高校的管理过程和结果施以监督、激励和评价,而在一定程度上这方面的权力行使相对较弱,出现了一些对高校内部人事、经济和管理事务进行干预的情况,没有赋予高校充分的自主权。这样不但加重了政府管理的负担,也会挫伤高校自主管理的积极性,造成高校管理效率低下。

4.政府权力变为高校发展的制约力

我国高校起初由政府举办是一项积极的举措,政府一直致力于高校的建设和发展,高校如今的发展状况与政府的大力支持密不可分。但在高校规模越来越大、管理过程越来越复杂的现代社会,一些政府管理者仍沿袭创办初期的管理模式及思路,仍然事无巨细、全权打理。这种模式显然已经不能适应开放性系统下快速发展的社会。如今我国高校管理难以脱离政府的襁褓,政府从最初的创办者渐渐转变为高校快速成长的阻力。需要思考如何为高校管理“断奶”,使高校的管理走向独立与成熟,以有利于高校增长活力和长远发展。

三、政府在新形势下的管理角色重塑

《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020年》强调:大学要建设现代学校制度。面对历史存在的问题,如何在高度开放性系统下实现高校“特色、活力、融入”的转变过程,需要考虑政府在新形势下的管理角色重塑。

1.政府由战术层转向战略层

政府从最初的创办者和直接管理者角色中跳出来,不再是面面俱到的规章制定者,而是统率全局的战略规划者。减少行政手段对于高校治理的限制,不再过于强调政府权力而忽视高校自主管理权力的发挥。政府完善相关教育立法,高校在法律框架下充分发挥自己的自主能动性,高校考虑自己如何发挥优势,如何形成特色,如何提高活力,如何有更多的创新与发展。

2.政府向服务型管理模式过渡

服务型管理模式区别于传统的管制型管理模式在于其主张以社会、公民、权利为本位。是由全面参与到有限参与,从直接管理到宏观调控,从管理到服务的管理模式。开放性系统理论强调放权和分权,弱化集权,从而增加一个封闭系统的开放程度。优化治理包括合法性、透明性、责任性、法治和回应五大基本要素,其中“回应”是指管理人员和管理机构必须按公民的要求做出及时和负责的反应,不得无故拖延或者没有下文。政府应该根据客观情况的发展变化做出应对,政策或行为的僵硬性、一贯性应当被打破。过程中的学校是常量,外界环境是变量,政府管理行为是因变量,这个函数不是单纯的上升函数或是下降函数,而是一个循环往复的曲线函数。政府要根据高校及其环境的变化与需求决定自己应给予什么样的“服务”,更多的是服从于高校发展的实际情况。

3.政府管理的透明化、公开化

透明化、公开化是高校、社会及市场获取信息资源的重要途径,也是政府战略规划推进实施的措施之一。高度开放性系统下的诸子系统根据政府的战略规划和政策做出各自相应的决策。使之既能够合乎政府战略规划的方向,又能够结合各自的实际情况设计自己的特色,提高自己的竞争力。高校群体出现的竞争激发高校个体的活力,而活力又更进一步促进竞争上台阶。战略规划和政策的公开过程是开放系统下相关子系统对政府和高校子系统的监督过程,又是对出现的偏差进行论证咨询、协商纠偏的过程。现实情况一直在变化之中,规划和政策的制定者通过透明化、公开化不断的贯彻和促进规划和政策的实施。同时通过透明化、公开化的反馈机制了解最基层情况的变化,调整在复杂性和不确定性条件下认识的偏差。预防战略规划中出现的不能察觉的、不可预见的差错,预防微小偏差由于相互作用而带来的灾难性威胁。

4.推动高校管理融入社会及市场

在高度开放性系统状态下,高校以市场需求为导向,才能提供高效优质的服务。政府需要给予高校充分的自主权,为高校办出特色和知识创新提供宽松环境。使其能够适应社会及市场的需要,促进科学技术和社会经济的进步。我国市场经济时间还不太长,高校对于政府授权也难以在短时间内使用发挥得十分完善,但一定会在市场竞争的不断磨练中成长与强大。支持高校的独立精神,扶持高校的独立发展,高校有特色、有活力才有融入社会及市场的能力。高校融入社会及市场,但不会被完全商业化。这个过程需要政府的规划、指导和支持。

5.建立政府与高校之间科学、民主的联系

我国高校管理体制的历史变迁告诉我们,政府对于高校采用“圈养式”或者“放羊式”的管理方式都是不适宜的。一味强调“去行政化”也不是一种可以从根源上解决政府与高校关系的方法。从我国的国情和历史发展状况考虑,二者之间“科学民主的联系”优于“逐步脱离联系”。高校办出特色,增强活力需要有独立的管理体系。但面对越来越激烈的国际竞争,面对国际科学研究、技术发展和社会经济进步的一波波浪潮,我国高校的国际竞争力目前还稍嫌薄弱,完全依靠市场机制的力量去发展恐难以在短时期内赢得国际竞争。因此,国际竞争力的顶层设计,全国资源的配置,整体发展战略规划等还需要政府去管理。宏观与微观的结合,战略与战术的衔接,政府与高校的联系等,需要一种科学民主的联系模式,各自在相应的层面实施管理,建立科学的信息沟通体系。促进高校尽快办出特色,增强活力,更好地与社会及市场融合在一起。

作者:薛孟开 单位:浙江师范大学教师教育学院