乡村治理范文1
关键词：乡村治理；重庆三峡库区；人口超载；困惑
一、视角、理路及问题的提出
三峡工程建设是中国20世纪末国家加速工业化战略的重要体现，并因其“百万移民”和库区生态重建而为世界关注。10年来，三峡工程建设的成功、“开发性移民”政策的创造性实践以及对库区生态保护的强化等已是不容置疑的事实。但无论是三峡库区生态重建还是该地区社会结构变迁及社会建设，都是一个长期过程，而对这一过程做“历史的”和“正在发生的”两个维度的检视，是事物发展的应然要求。
社会建设是一个系统，并与一定的经济发展水平相联系。在通常情况下，一个国家或一个地区的社会建设，是该系统基于进化的渐变过程。但三峡库区的社会建设，因地区工业化的跨越式发展——大规模工程建设和由此产生的“百万大移民”而具有特殊性，即三峡库区的社会建设包含着社会结构变迁的内容。
在三峡库区“百万移民”的迁建与安置中，由政府主导的行政性、大规模工程移民的非自愿性和工程建设进度加快等多种因素使然，促成了“百万移民”的安置进程呈现出四个特征：安置时序的约束性，安置方式的受限性，工程建设加速对安置规划构成“倒逼机制”和安置过程带有完成行政任务的“色彩”。在这四个特征的交互作用下，三峡库区的社会转型有别于因渐进工业化导引的社会转型的速率和方式而具有突发性；因而整个三峡库区的社会回应能力——在一定社会结构中公众依据社会和自身价值准则，参与对公共政策的应答、认同、实化及实践(互动)的能力是有限的；同时，这种“有限”不仅仅表现在人们认知、心理和个体承受能力等方面，而且还表现在三峡库区是中国最贫困的地区之一的社会条件不良、生态环境脆弱、土地资源承载能力低和产业基础极度薄弱等方面。
笔者在参与主编国家社科基金项目《重庆“移民经济”研究》后，为开展“移民社会学”研究，曾于2005年3月至2008年1月，先后6次到重庆三峡库区做实地考察。笔者注意到：一方面，在大规模移民中，当行政力量对库区的社会回应能力及移民回应方式的选择形成主导与规制后，客观上生成出“移民社会”这类特殊的经济社会现象、生存形态和社会结构变迁模式；另一方面，以经济发展为基础的社会建设既不是经济建设的“副产品”，也不应落后于该地区的经济发展水平；当三峡库区的“移民社会”逐渐生成为一种特殊的社会结构和形态，并随着2006年国家实施新的库区移民补偿政策而得到强化时，与三峡工程逐渐被确认为国家公共产品相联系的是，移民社会、移民群体的文化及社会心态也随之形成；再一方面，三峡库区移民社会重建与治理的基础——乡村治理依然面临多重具有历史承续特征的结构性矛盾，而且这些结构性矛盾正悄然地发生着某种变化：如三峡工程建设与三峡库区生态环境保护之间的矛盾，正转化为三峡库区移民乡村土地资源与人口严重超载之间的矛盾；如三峡库区的城市化与农村剩余劳动力转移的矛盾，正演变为乡村社会建设与治理主体弱质化的矛盾等等。或许正是因为这一“历史的”和“正在发生的”过程蕴含着多重启示，从而为开展“移民社会”研究和思考“移民社会学”这一研究命题提供了可能。
二、对三峡库区乡村人口超载历史基元的检视
三峡工程建设在国家战略设计及实施中，包含了经济、社会、人口与生态环境保护有机统筹的主旨，如实施“开发性移民”政策和“退耕还林”政策等等，因而它有别于新中国历史上其他水库移民的非统筹的取向和过程及方式；虽然“开发性移民”政策的核心是“以人为本”的统筹性移民安置，但其作为一种全新的尝试，又具有探索、创新与试错的性质，如实践中对三峡库区移民“后靠安置”方式的部分修正和对移民后期补偿政策的再调整等。
(一)三峡库区乡村治理中人口超载的现状
按2009年三峡工程建设坝前水位达到175米的设计要求测算，重庆三峡库区将动态迁建和安置107万移民。其中，规划设计的库区农村移民安置约41万人。减去农村移民安置中10万外迁移民，仍有31万多农村移民需在重庆三峡库区内以“整体后靠”和“插花”方式安置。对于这一规划安置的总量，若考虑到三峡工程建设长达10年以上的周期以及与这一过程相伴随的重庆库区每年平均12％o的自然增长或约7％0的人口净增长数；考虑到三峡库区为了保护生态环境，国家实施了25度以上坡地“退耕还林”所减少的土地数量，即按此要求，整个重庆三峡库区在25度以上的坡地占其总面积的近1／3；考虑到三峡地区历史上是中国贫穷落后地区的现实和由于三峡工程建设论证长达9年多，而在此期间国家停止了这一地区的基础设施建设和工业化投入的社会效应；考虑到三峡工程建设及后期管理对库区农村劳动吸纳的有限性，即三峡地区跨越式工业化与该地区社会结构变迁相对分离的实际；考虑到为保护三峡库区生态而对库区传统落后的“五小”企业关、停、并、转出现的产业“空洞”和由此形成的就业压力等等；那么，三峡工程建设与生态环境之间的结构性矛盾，就有可能转化为库区土地资源与人口之间的结构性矛盾、产业空虚与就业压力的结构性矛盾、三峡工程建设的现代化与三峡地区经济社会落后的结构性矛盾。
正如，在重庆库区，三峡工程建设将淹没耕地36万亩和整个库区内需退耕还林282万亩。虽然据国家长江水利委员会的规划设计，重庆三峡库区可以开发15.66万亩土地，即通过开垦荒地、坡地改梯田、调整家庭承包责任田和采取工程防护等措施，但是，根据《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦乱占林地的通知》(国办发电[1998]8号)和《国务院办公厅关于征求国家计委关于灾后重建，根治长江黄河水患补充意见的通知》的要求，三峡库区25度以上坡地必须实施退耕还林。按照这一要求，在重庆三峡库区按规划可开发的15.66万亩土地中，将减少7万亩。由此，在重庆三峡库区移民安置中，非规划的潜在人口的刚性增长和规划的可开发的移民安置土地的刚性减少之间的结构性矛盾，从实施移民安置的初期便孕育了。
于是，随着重庆三峡库区第一阶段移民任务(1992-2000年)的完成，重庆三峡库区的人口密度由移民前的363 A／平方公里，增加到383 A／平方公里；到第二阶段移民任务完成时(2004年)，库区每平方公里达到了391人。截止到2005年底，重庆三峡库区幅员面积为4.537 3万平方公里，户籍人口为1793.56万人，其人口密度上升到396人／平方公里，是全国平均水平的3倍。到2005年底，重庆三峡库区可耕地面积为10724745亩，人均耕地面积0.598亩，只有全国人均耕地1.41亩的42.4％，是全国农村人均耕地1.6亩的37.3％。由此，在重庆三峡库区特别是库区的农村，人口超载、人地矛盾异常突出。
当******总书记对重庆明确提出“要确保长江上游和三峡库区腹心地带的生态安全”任务时，重新审视重庆三峡库区移民安置尤其是农村移民安置已有的历史和正在显化的先期政策效应，既是重庆实施统筹城乡发展的现实需要，也是学界的社会责任。
(二)加深库区人口超载的历史基元
重庆三峡库区的人口超载现象，在库区农村表现得尤为突出并具有历史的基元。表现在：一是库区农村的移民安置，主要采用的是就近“插花”和集中“后靠”两种安置方式。在这两种安置方式中的土地补偿与调剂，都不同程度地存在着移民以熟地换生地、平地换坡地、高产地换低产地的问题；在不考虑三峡库区各种地质灾害多发的背景下，客观上已经存在原有土地和新垦土地对农村人口承载能力下降的问题。二是三峡工程开工建设前的“数据详查”在某些地方存在“粗放”问题，从而加深了一些地方农村移民安置中的人地矛盾。如在安置总量上，重庆库区农村移民的生产安置量，超规划设计6.96万人，而占地移民生产安置又超过规划设计3.05万人，两项合计超安置规划达10.01万人；同时，重庆库区集镇人口的规模，也比原规划设计安置的人口多出60424人；又如，从某一局部地区看，如开县长安村在调整土地安置移民时通过丈量后发现，全村实际耕地为1500.5亩，比早期规划设计时的1992.6亩“详查”数，少了492.1亩。三是当三峡工程进度加快而对移民安置工作形成“倒逼机制”时，对各级地方政府而言，能否在原安置规划基础上提前完成大规模农村移民安置是一项“刚性”任务。在工程建设加快形成的倒逼机制的作用下，有些地方采用农村移民“整体后靠”的集中安置，是一种提高安置效率的行政理性。然而，这一安置方式不仅突显了土地对人口承载能力的不足，而且安置方式的粗放还制约了社会及成员的回应能力，于是农村居民点安置集中、耕地极少，生计问题突出。四是为解决好三峡工程建设与库区生态环境的保护，国家实施了关系长江流域和库区腹心地带生态安全的“退耕还林”政策，这一战略的实施非常正确。但任何社会政策在彰显“可见功能”的同时，还可能因为某一地区的经济社会发展条件的制约而显化出某些“潜在功能”，因而在实践中检视社会政策并建立相关修复机制，是探索、创新与试错的内在要求。如笔者一行2007年4月到重庆三峡库区忠县石宝镇的太平村做实地调查时了解到：该村是半淹没移民村，全村沿江的一部分较肥沃的土地被淹没后，是通过把本村移民后靠和调整村内人均承包地的方式来安置移民的，而调整后的全村人均耕地约为O.5亩；当国家要求实施“退耕还林”政策时，该村还有一部分农户承担了退耕还林的任务，而退耕还林后的农户的人均耕地约为0.3亩。按国家政策规定，退耕还林补助的标准是：每亩每年补助、240元，其中生态林补助8年，经济林补助6年。当我们在调查中问及“耕地少，退耕还林补助领完以后怎么办”时，当地多数村民的回答是“不知道”；但也有一些村民表现出了对未来的“乐观”，而乐观的理由是国家在2006年开始对三峡库区农村移民按人头实施了新的补助，即每人每月50元并持续补助20年(在调查时，国家对退耕还林的补偿时间还没有调整，国家是在2007年下半年又再次调整并延长了退耕还林的补偿周期)。但对于同村让出了部分承包地的非移民村民和非退耕还林村民来说，却是没有补助的。五是重庆三峡库区在人口分布上具有对低平地势强烈的趋向性，如在海拔600米左右的平坝浅丘地区是843人／平方公里；在海拔1000米左右的丘陵低山区是450人／平方公里；在海拔1500米左右的山高坡陡地区是430人／平方公里。当沿江淹没地的农村移民后靠安置，而高山地区的非水库农村移民又因为“退耕还林”而向低处迁移时，在乡村土地资源与人口超载的矛盾中，又嵌入了人口分布中的人口挤压问题。
(三)对乡村人口超载和挤压的现实分析
三峡库区“移民社会”的产生，是由大规模经济建设和由政府主导的非自愿性大规模移民带来地区经济社会结构变迁的过程使然。因而它在现实社会系统中是一种特殊的社会变迁过程及生存形态。移民社会的生成过程涉及生产力与生产关系的调整甚至变革，因而对由大规模非自愿性移民生成的“移民社会”做结构分析，是考察这一特殊的社会变迁过程及生存形态、社会心理的核心。
社会结构是具有长期持续性、稳定且有规律的社会互动关系模式；它内含各种经济的、政治的、文化的和社会的关系的互促与制约以及这些关系的嬗变受制于一定的资源条件，尤其是在经济社会整体发展落后的地区。所以，一定区域内的人口超载和挤压现象，尤其是在以土地为生存基础的农村，不仅意味着生存资源匮乏、生存空间萎缩和自我发展条件不良，而且还意味着该区域社会结构变迁的内在动力不足以及乡村社会自身建设和社会关系嬗变等潜在风险。
在库区，农村移民的安置除外迁移民外，主要有两种：建农村移民集中安置点和“插花式”分散安置。因而移民社会的生成及类型也与这两种安置方式相联系。在农村移民集中安置点，其乡村公用设施和移民住房都是新建的，但因为人均耕地极少，乡村自我发展的能量即生产与再生产的资源条件不足；而且这类新建的移民村、社大多没有集体经济，因而移民普遍面临着移出后如何生存与发展的压力。笔者在库区的移民乡村调查时注意到：当问及“村民自治”、“计划生育”等乡村治理话题时，多数村民并不关心；但他们却“质疑”调查者为什么不关心和过问他们的生计问题。调查还发现，对于整体后靠安置形成的一些移民乡村的建设问题，部分移民的看法是“我们为国家做了贡献，损失已经很大了，所以乡村的基本建设应该由政府‘买单’”；而且认为，如果他们以后遇到什么困难，也应该找政府。
由大规模移民整体安置形成的典型的乡村社会，不仅其结构变迁的动力主要来自于外部的政府行为和国家政策扶持，而且移民社会中的社会网的重构、人际关系的发展和社会心理的形成，还因为移民社会结构的文化基元的特殊性而具有循环内生和持续固化的特征。前者导致并表现为：移民社会结构的演进，潜在走向相对封闭和内在发展动力不足的风险；由后者使然并表现为：移民社会的社会网的重构具有局限性和呈收缩状态；而由二者共同决定：移民社会在演进中的“交换”，更强调与地方政府的互动。而在文化重建中，更强调“我们是移民”这一特殊的文化及社会心态。于是，移民社会的人际关系、移民的社会心理及价值取向等，逐渐演变为一种特殊的亚文化并沦为主流社会的亚文化圈。正如，一种普遍存在的文化是：不仅许多移民不断强调“我们是移民”，而且更重要的是许多安置地政府及社会公众也认为“他们是移民……”虽然这种现象及文化的功能还只是“初露端倪”，但这种“存在”已经正在或多或少地阻碍三峡库区典型移民社会的自我发展与建设，如相当一部分移民乡村以及一部分移民的自我发展的责任意识比较薄弱。
“插花式”安置主要包括只有部分淹没的乡村中的村民实行内部安置和全淹乡村的村民实行分散安置两种。但无论哪种“插花式”安置，都需要对移入地乡村的人均耕地做新的调整和新垦部分土地。由于新垦土地的规模受“退耕还林”政策的限制，因而移入地村落的人均耕地普遍减少和土地承载能力相对下降是必然的。对承接插花式移民的乡村而言，虽然承担了安置移民的任务，但乡村基础设施建设本身并不能获得政府成规模的补偿，这与整体后靠式移民安置是不同的；以致这些乡村本已落后的公用设施，必然要面临更加严重的人口超载问题；再加之库区的许多乡村受自然地理条件、交通等因素的制约，几乎都没有集体经济的基础；于是，许多插花式移民安置乡村的村民的土地收益下降和乡村自我发展能力被不同程度地削弱成为了一种“归宿”。正如，我们在调查中了解到：由于人均耕地少，一些村、社就连拓修机耕道都非常困难。
在库区农村，虽然移入地的乡村社会结构有人口数量、人口分布和人口构成类型上的变化，但却没有呈现出由量变到质变的结构性特征。正如，原有的相对封闭的乡村社会结构、传统落后的生产方式和相对封闭的生存状态，是因为三峡工程建设产生的大规模移民而“被迫”迅速地、但却是短暂地开放了和改变了。虽然这在一定程度上改变了这些乡村内部长期的“自赖”发展模式和社会结构进化的循环特征与方式，但却没有从根本上提高其生产力和改变这些乡村传统的生产方式和生存方式；虽然由外部力量推动产生的移民乡村的村民理应有“风雨同舟”的情结，但在插花式移民乡村中，却产生了无论是原住村民还是移民的新的适应与认同问题。正如，笔者在忠县调查时发现：当问及人均耕地和移民的生活状况时，原住村民的回答是“大家的耕地都少，但他们(移民)要领20年的补偿，我们啥都没有”；当笔者以“村里的集体收入是否移民也分配”的话题分别询问原住村民和移民时，原住村民的回答是：“现在人多了，分不到什么一¨一”而移民的回答是：“我们有吗?可能是因为我们有补偿……”
事实上，在“插花式”移民安置的乡村，一些说不清、道不明的“潜规则”(差别对待)是存在的，而且已深深地反映在“插花式”移民乡村的人际关系中。如调查发现：在同一村落中，移民与移民之间的交往和互助，在深度与频度上都远高于移民同原住村民之间的交往与互助。笔者还了解到：当“插花式”移民乡村中的移民数量达到一定规模并相对集中和有他们自己的“代言人”时，乡村治理中的利益博弈一般是公开的，而且移民群体并不_定处于弱势；这与移民群体始终握有“政策牌”和能够及时得到乡镇政府的支持有关系；但在高度分散的典型的“插花式”移民乡村中，即少数移民分散安置在同一村的不同社里且人数很少时，情况就不相同了。这类移民更多的是把他们自己“封闭”起来，按他们的话说：“现在都是各顾各的，基本上没有交往，他们也不愿意同我们交往。”
另外，在插花式移民乡村中，必须通过调整村里的人均耕地来实现安置；而政策补偿是按移民人头直补到移民个体而非移入地的乡村。因而移入地的原住村民形成了“我们拿出了耕地却没有得到补偿”的心态和“吃了亏”的意识；而移民普遍强调的是“我们为国家做了贡献，吃了更大的亏”。当这两种心态及观念意识，因2006年国家开始实施对三峡库区移民进行后期扶持和补偿政策而进一步强化时，不仅移民与原住村民群体之间的关系更加疏离了，而且原住村民与移民在发展条件与基础上的差距也随之拉大，即在乡村人均耕地少的共生环境中，移民每人每月有50元的补偿并要持续20年，而原住村民是没有的。
由工程建设促成的大规模非自愿性移民，既是一种经济现象与过程，又是一种社会结构变迁现象及过程。但在实际过程中，这两种属性及特征的演变却未必是统一的、互促的、均衡的和同向度的。如果说“注意力”是一种经济要素和社会资源，那么，政府、公众关注得更多的是三峡工程建设本身将带来的经济效益和它的综合功能以及对大规模移民关注的重点在于他们的补偿的落实和移民安置的进度等等；而对于大规模移民形成的“移民社会”以及这一特殊的社会结构变迁及转型过程本身的思考和理解，却非常薄弱。当移民乡村内部面临严重的人口超载所导致的生存压力、原住村民与移民间的关系及情感的疏离、移民群体和原住村民群体之间的发展条件存在较大的差距时，移民乡村的发展及建设，便面临了他们自身无法摆脱的“困惑”。
三、库区乡村治理与治理主体的弱质化
与工业化，城市化进程相联系的农村富余劳动力转移，是社会进步的重要体现。因而三峡库区农村劳动力及人口的大量外流是必然的，而且无可厚非。但是，社会个体流动是基于自我发展和比较收益的再选择，还是基于最基本的求生存的压力，二者有很大的区别。在这里，笔者不是要讨论他们是否应当流动，尤其是结构性流动与一定的经济社会发展、科技进步相联系，而是希望检视迫使他们流动的社会基元和产生的效应，包括那些可见的和潜在的。
(一)库区乡村治理主体弱质化的基本性状
重庆库区是贫困区县集中连片的地区。在重庆库区的15个淹没区县中，有11个属于扶贫开发重点县。从历史上看，建国初期的三峡地区就是中国的贫困地区之一。在改革开放中，虽然全国由东到西都逐渐步入了加速发展状态，但对于三峡库区来说，由于三峡工程是否建设的论证长达9年多，而这期间国家在政策上明确控制了对三峡库区的基本建设投入，以致整个三峡库区在全国改革开放的高速发展进程中，长期处于了低度发展的状态，三峡库区的农村更是进入了几乎停滞发展的状态。在重庆库区农村人均耕地少、人口超载严重和地区经济社会发展极为落后的性状下，库区农村剩余劳动力的所谓“转移”，在很大程度上并非是因为国家工业化、城市化和科技进步的需要使然，而是迫于库区的土地资源已不足以承载他们的基本生存，按当地村民们普遍的说法是“要去讨生活”。
认知和判断三峡库区经济、社会发展落后有3个可以参考的维度。第一个重要维度是：建国以来三峡地区一直处于低度发展状态。如原万州地区的8个县，国家从建国后至三峡工程开工前，总计投资仅6亿元；又如，云阳县在解放初至三峡工程开工前的数十年间，国家人均投资仅为98元，只占全国人均国家投资的9.3％。第二个重要维度是：三峡库区城市化率低。据重庆市统计局提供的资料，按2005年重庆三峡库区1793.56万户籍人口计算，非农业人口为590.53万，仅占32.93％；而农业人口为1203.03万，占到67.08％。第三个重要维度是：三峡库区人口的受教育程度低。教育是个体或群体在社会中实现公平的起点。据重庆市第五次人口普查数据整理，在重庆三峡库区6岁及以上年龄受教育人口中，小学及初中文化程度者所占比例分别为41.37％和29.82％，二者合计高达71.19％；同时，在重庆三峡库区，6岁及以上受教育人口中，文盲和半文盲率达7.78％。在库区农村，大专以上文化程度的比重仅为0.12％，高中文化程度为2.49％，两项合计的比例仅占2.7％；而且这类文化素质稍高的劳动力还大量地外出“讨生活”去了。“讨生活”是指他们的外出务工有别于因经济社会发展和科技进步产生的结构性流动，即他们中的绝大多数人是迫于“一方水土难养一方人”。因而他们中的大多数并非能够在城市的第二或第三产业中沉淀下来，所以他们依然具有“农民”身份和“两栖”职业特征。
对整个社会而言，当教育是公平的起点，就业是实现公平的过程时，在落后的三峡库区农村，劳动力人口整体受教育程度低和传统农业发展的资源匮乏，不仅注定了他们在库区的生存压力大，而且决定了他们外出讨生活或寻求发展的成本高。
(二)加深库区乡村治理主体弱质化的原因
从需求理论看，当一个地区的个体或群体面临生存压力时，在社会结构逐渐开放的条件下，他们基于本能的选择便是外出(务工)，并以此来维持基本的生存需要或改变生存方式。从交换理论解释行为主义命题的角度看：当“有机体在某种场合下的行为曾得到酬赏，如再次出现相似场合时，它们就会重复那种行为”，即三峡库区农村劳动力的大量外流，一方面类似于当年安徽农民走出“改革第一步”的那种“自救行为”；另一方面，当他们的“自救”在三峡库区的基本生存条件(土地与人口)没有根本改变时，将会持续下去。从发展理论看，一旦由经济动机产生的某种特定的模式在一个文化中建立起来，它就限制了其他潜在的社会模式的出现，即限制了三峡库区农村村民建设自己家园的行为模式的出现；换言之，三峡库区农村劳动力作为一个群体的发展需求——乡村建设或新农村建设，不是被他们人为地忽视了，而是这种群体性需求被更广泛意义上的一种多维现象——“贫困”——既包括物质匮乏和较低的健康与教育程度，还包括风险和面临风险时的脆弱性以及不能表达自身的需求和缺乏影响力等抑制了。
从历史的视角看，造成重庆三峡库区农村人口文化素质低的主要根源在于库区经济社会发展落后；但是从另一角度看，造成库区经济社会发展落后的根源，又与库区劳动力文化素质整体较低相联系；而且，库区劳动力整体素质低的基本性状尤其是农村劳动力文化素质及结构的不良，既对库区经济社会的可持续发展形成了制约，又使库区的乡村治理面临治理主体弱质化的困惑，特别是在三峡库区农村的几乎所有青壮年劳动力都外出务工时。
2005年8月，笔者一行9人在库区的武隆县调查时，当地领导介绍说，“我们县外出务工的农民要占农村劳动力总量的60％左右”；他说，“我们是部级贫困县，农民外出务工的收入要占我们县农民人均纯收入的70％左右；能出去打工的几乎都出去了，农村剩的都是些老人和娃儿……”在三峡库区的开县，有关领导介绍说，“我们这里的农村特别是很穷的地方，现在基本上没有青壮年……而且在沿海地区，女的比男的好打工些，所以农村的育龄妇女也几乎都走完了……”
2006年3月，我们在万州区与区委、区政府和有关部门领导座谈时，区领导介绍说，“我们区因为移民和对‘五小’企业的关、停、并、转，城镇人口的就业压力本身就非常大，所以农村的剩余劳动力大多数都到外地打工去了”；我们在乡镇调查时，一位领导说：“我们有些村的年轻人几乎都走光了，连村干部都不好选。”
2007年4月，笔者一行人在库区忠县官坝镇的固国村召开了村民座谈会，当问及该村有多少剩余劳动力外出务工时，36岁的村书记说，“哪里是剩余劳动力哟，现在土地少得很，农民种地是‘除了锅巴没得饭’，能出去的都出去了；我们村起码有70％的人出去了”；同时，他又指着来开座谈会的村民对我们说，“你们看嘛，今天来的几十个人，哪里有年轻人嘛”。在调查中笔者了解到，该村在2003年曾经荣获“全国计划生育先进示范村”的称号，这在农村社会治理中是非常难得的；为此，我们在调查中专门询问了村委会的运行、村干部的选举和“计划生育村民自治”的情况。然而，村书记却对我们说，“我不太清楚。我去年底从沿海回来，今年初才当村书记，以前的村书记满60岁了；现在村里没有年轻人，所以书记、村长都是我，我还要兼管计划生育工作，我那里管得过来嘛”。随后，笔者在与村书记进一步的深度访谈中了解到：他之所以不太赞同我们关于“农村剩余劳动力”说法，是由于该村因移民和“退耕还林”摊薄了人均耕地(仅有0.3亩)，许多村民是把自己一家的几分地完全撂荒了外出务工的；而且该村已经谈不上什么乡村治理了。
现代大工业的发展将解构以家庭为生产单位或经济组织形式的传统农业，是恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中早已证明的一种必然；而且，马克思在《资本论》中还强调过这样的规律：“工业较发达的国家向工业不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象……一个社会即使探索到了本身运动的自然规律……它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。”当三峡库区大规模工业化及跨越式发展方式与三峡库区大规模移民发生的社会转型进程相对分离时，即三峡工程建设本身并不能大规模吸纳库区农村劳动力就业，而是客观上“挤压”了当地农村的土地资源时，虽然这种“挤压”从社会发展的角度看孕育并体现着社会进步，而且这种趋势不可阻挡；但是，在三峡库区的这一进程与我们许多现行政策之间的关系，却是需要我们去审视和思考的。
(三)乡村治理主体弱质化对乡村治理的影响
在一定意义上，当三峡库区乡村治理主体既因结构性流动却又未能表现出结构流动的后续特征——结构性沉淀时，其留守的治理主体客观上呈现的弱质化问题，实质上也是新农村建设主体是否弱质化的问题。虽然以这样的逻辑推理方式演绎结论或许过于沉重，但是，对于问题的性状从生产力角度看，却实实在在地表现为推动库区农业发展的主体弱质化；而从人力资源的角度看，是农村人力资源构成不良并呈现畸形化的态势；倘若再从社会建设及乡村治理的角度看，还意味着乡村建设主体的缺失与治理的粗放。
需要特别说明的是，笔者认为，讨论农村的“空巢家庭”、“老人农业”、“留守儿童”等社会现象与问题，只是在关注中国工业化进程产生的一些“表象”问题，因为这三种表象的背后，实质是新农村建设或乡村建设与治理的主体的问题以及中国工业化与贫困落后地区农村劳动力结构性流动的关系问题(这一问题重要且复杂，限于篇幅，笔者将另文论述)。从人类工业文明的历史看，由工业化、城市化和科技进步促成的大规模农村富余劳动力转移是社会的进步；但与这种转移相联系的应是农村中农民所持土地的自由流转；同时，这种农村富余劳动力转移，还应当表现出举家转移的社会结构变迁的特征，才有利于农户家庭承包土地的流转(土地集中)。然而，三峡库区的农村富余劳动力的外出务工却不然，几乎每家都有最好的劳动力外出务工，而把老、弱、病、幼留守在农村。结果是有限的土地资源既无法相对集中，又存在部分土地撂荒和乡村治理停滞。
加快农业、农村经济的发展是乡村建设与乡村治理的物质基础。然而，三峡库区一些乡村发展主体的弱质化，已经影响到三峡库区的农业发展、新农村建设和乡村治理。表现在：一是由于一些乡村留守主体的弱质化，使其农业新技术的推广和普及难以进行，从而制约了库区传统农业生产方式和耕作技术的变革。如我们在调查中了解到：一些乡镇基层政府在新农村建设中，试点性地在一些乡村建立了“村读书阅览室”，主要提供一些农业科普、环境卫生、计划生育宣传等方面的书刊，但尴尬的是，留在，村里的村民几乎没有人感兴趣。二是取消农业税以后，农民没有了因保留土地而必须纳税的压力，所以耕地极少的库区农民宁可土地撂荒到外面去打工，也不从事农业生产和把土地流转于他人；虽然也存在一些撂荒地被乡村中留守的弱势人群耕种的情况，但是，耕作者一般不再对土地进行投入。按忠县太平村村民的说法：“种别人的撂荒地，只能是种一回算一回、收几颗算几颗。”三是当大量青壮年农民外出务工，乡村中以老幼、病残等留守人群为主时，乡村既没有能力开展农田水利设施的建设，也没有能力承接政府新农村建设的乡村基础设施建设项目。如武隆县一位乡镇领导说，“我们开展的新农村建设项目，村里没有劳动力，就是政府出钱向农民买工都找不到人；现在又不准摊派，来的尽是些老头、老婆婆和娃儿……”四是当乡村治理主体以老幼、病残等留守人群为主时，乡村治理中的“村民自治”建设，即典型的村委会和村党支部选举、“计划生育村民自治”等都几乎流于了形式，甚至有些乡村还在原来发展的基础上倒退了。如在2007年4月我们调查的三个区县的7个乡村中，每当问及村民自治、基层民主选举等话题时，村民们要么说“不晓得”，要么感到困惑，甚至还有许多村民觉得我们提出的“问题”好笑。对于这种现象，固国村的村书记解释说：“你们说的这些事，我们都是按上面怎么说就怎么办；现在又不催粮交款了，村里只是按上面的要求填点报表、发点特困户的补助……”
政府治理与社会治理是一种互促、同构和相互回应的互动关系；同时，社会治理还是政府有效治理的社会条件与环境；在这个意义上，乡村治理的困惑，也应是政府治理的困惑。因为，目前政府与社会已经形成了一种共识，那就是：没有中国农村的现代化就没有中国的现代化，没有农村社会的全面小康与和谐，就没有中国的全面小康与和谐。因此，关注和研究乡村社会建设尤其是三峡库区移民社会的社会建设与治理，具有重要现实意义。
四、结语
第一，笔者讨论的“重庆三峡库区乡村治理的困惑”，其实并非一个乡村能够通过自治或自身建设所能解决的问题；而且三峡库区乡村治理的困惑，也并非仅仅是笔者所讨论的两个话题(限于篇幅)，但确实是需要学者们去思考、去研究的问题。
第二，重庆是典型的大城市与大农村并存，即二元经济社会结构突出的直辖市；而重庆二元结构的“症结”在于大农村人口问题，尤其是在重庆三峡库区的农村人口超载和乡村治理主体的弱质化已影响到重庆三峡库区的经济社会发展、生态环境保护和社会稳定时。目前，重庆三峡库区农村人口的严重超载现象和乡村治理主体弱质化的问题，正引起政府有关方面的高度重视，并为此展开了重庆三峡库区农村人口转移的“二次移民”研究。因而笔者讨论重庆三峡库区乡村治理的“困惑”的话题，希望引起研究同仁的关注。
乡村治理范文2
关键词：乡村振兴；治理有效；治理法治化；农村
党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。” [①] 党的报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。
一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择
乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在 2018 年两会期间，明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。
二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题
（一）农村基层干部依法办事能力不足
目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的
积极性较低。
（二）农村社会环境中法律公信力较低
目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不
严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。
（三）农村基层法律制度有待完善
现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。
（四）农村基层法律服务宣传不到位
现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。
三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题
随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放 40 年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。
（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺
随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。
（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出
在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。
（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决
基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。
（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足
随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。
（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大
互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。
四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索
实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。
（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系
法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。
（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系
一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。
（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制
乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。
（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平
乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。
（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式
面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网 +模式，探索乡村治理法治化的科学模式。
参考文献：
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乡村治理范文3
[关键词]公共选择乡村关系治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:
(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。
(三)培育自治组织,增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中,人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下,农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、,表现在村民群众中则是文化水平低,觉悟不高,缺乏契约合作意识,并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况,必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神,乡镇干部要按照“三个代表”要求,提高认识,改进方法,依法履行“乡政”职责,充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系,对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令,应尊重村民自治权和村委会的相对独立性,增强服务意识、公仆情结;村干部要依法履行“村治”职责,加强自身建设、增强自治能力,自觉协助乡镇政府做好各项工作,引导农民用好民利,做好村民的“当家人”。从根本上说,要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变,实现乡镇民主管理与村民自治良性互动,共同建设和谐的乡村社会。
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乡村治理范文4
「关键词乡村治理/责权分配/融资/监督
一、分析问题的理论出发点
缓解乃至消除阶层、地区以及城乡差异是构建和谐社会的关键之一，这就要求我们在各个方面做大量的工作，其中有一项紧迫任务就是改进我国的乡村治理。关于乡村治理，尤其是关于村民自治这个我国近年来实施乡村治理的新措施，许多学者已经进行了大量的研究，极大地丰富了我们对这个问题的认识。但是，已有的研究大多致力于对我国某个或某些村庄的治理进行细致的描述与分析，而较少联系其他国家在乡村治理方面的经验和教训，也较少放在我国宏观政治体制改革的背景中去考察。我们选取发达国家德国、转轨国家匈牙利、以及人口大国印度作为研究对象，就是希望通过比较分析，看看这些国家在乡村治理的体制和操作方面对我们有哪些启发。
就乡村治理而言，考察面很多，例如选举、政府职能、财政收支体制等。这些问题我们也将有所涉及，但不是我们的线索。我们考察的线索是乡村公共事业（如道路建设、校舍修建、饮用水供应、垃圾处理等等）的决策、融资、实施与监督过程；考察的主要内容是围绕这些公共事业的建设，厘清这些国家决策权力在乡村基层政府与上级政府之间是怎样分配的、这些公共事业是怎样融资的（特别是各级政府在融资过程中的作用如何），以及这些公共事业是怎样实施与监督的。之所以如此，主要是考虑到改进乡村治理的基本目标之一是要促进乡村公共事业的建设、改善乡村的生产与生活环境，建设和谐的乡村社会。
我们的分析在理论上参照治理的分析框架。治理理论为我们提出了一个比较理想的目标模型，各国的现实状况与这个理想模型相比较一定是有差距的，我们要分析这个差距，同时找出形成这些差距的原因，进而讨论我们可以从中学习到什么样的经验和教训。
根据治理理论的分析框架，完善的公共品供给应该具备以下九个要素：（1）合法性，即关于公共品提供的决策被自觉认可和服从；（2）透明性，即有关的决策和执行过程是公开的；（3）责任性，指的是有关管理人员对其行为的负责程度；（4）法治，即法律成为公共管理的最高准则；（5）回应（responsiveness），它的基本含义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应；（6）有效，主要指公共品的决策和执行富有效率；（7）参与，指决策和执行的过程有人们的广泛参与；（8）廉洁，指有关的决策人员奉公守法、清明廉洁，公职人员不以自己的职权谋私；（9）公正，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服务方面是平等的①。
一个国家在公共品的提供问题上，是否符合以上九个标准，能否达到上述理想状态，取决于一系列的因素。已有的研究表明，一国的经济发展水平、民主制度的完善程度、中央与地方的权力分配关系、法律制度的完善程度、大众传媒的开放程度等都是影响善治的变量。理论上，一个国家经济越发达，在公共品的提供上就会越充分，决策人员就越有经济资源去回应居民对公共品的需求。因为回应充分，所以也容易在“公正”和“有效”方面有好的表现。健全的民主制度则是合法性、透明性、法治、参与和廉洁的保障。中央和地方的适当分权可以提高决策的效率，也有助于厘清各级政府的责任。传媒的开放程度对监督的影响很大，开放的媒体有助于治理过程的公正、廉洁、透明和高效。这些方面都是我们要研究的。不仅如此，我们还要研究乡村的经济、社会、人口规模和构成等要素，因为它们对乡村公共品的提供也有很大的影响。
我们将考察和分析德国、匈牙利、印度和我国乡村治理，比照善治的理想状态和影响善治的变量，分别就各国在乡村公共品提供的状况，以及造成这些状况的原因进行分析。本文是建立在这些研究基础上的比较分析。
二、通过比较获得的初步观察
1.经济发展水平与民主制度的影响
通过四个国家的比较，我们发现经济发展水平极大地影响着乡村公共品的提供状况。从四国情况来看，德国乡村公共品在数量和质量上都比匈牙利好，匈牙利的状况大大优于中国，中国的情况又略微优于印度。这与德国的人均国内生产总值高于匈牙利，匈牙利大大高于中国，中国略微高于印度的情况是一致的。因此，经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响。
但是，经济发展水平不能自动解决与公共品提供有关的一切问题，比如公共品提供过程中的合法性、透明度、责任性、效率、廉洁、公正等问题。并不是经济发展水平越高，这些方面的情况就一定越好，经济发展水平越低，这些方面的情况一定就越差。德国和匈牙利的经济都比较发达，而且两国的民主制度都比较健全，但是在乡村公共品的提供方面，匈牙利却有很多问题，主要是效率低下。效率低下的主要原因是地方政府过于散碎②，中间层级的政府过于弱小，没有干预和协调的能力，致使一切跨地方政府的公共事业都难以开展。虽然部分地方政府横向联合起来的各种地方政府协会起到了一定的弥补作用，但是散碎的地方政府和弱小的中间层级政府构成了制度性的障碍。匈牙利地方政府的散碎化，是对1990年代以前体制下匈牙利地方被强迫合并的一种反弹，改革以后，人们唾弃过去的强制合并，各地纷纷要求建立自己的村镇政府，整个社会的思潮也赞美这种做法，造成村镇地方政府数量大增，规模大大缩小，产生了新的困难。目前改革地方政府，尤其是解决地方政府规模过小的问题，正在匈牙利全国上下进行热烈辩论。
经济不发达固然严重制约着公共品的提供，但是其他方面的制度和机制可能使得情况变得更糟，也可能使得糟糕的情况有所缓解。中国的经济发展水平与印度相当，都远远落后于匈牙利和德国，所以在公共品的提供水平上远低于匈牙利和德国。但是印度的民主制度使得乡村公共品的提供在决策的合法性、参与、透明度、回应性、廉洁和公正方面都有优良的表现。同时印度政府掌握的资源较少，所以印度大力发展非政府组织，使得国内外的非政府组织在乡村公共品的提供方面起了很大的作用，政府与非政府组织合作，利用非政府组织调配资源的能力，从一定程度上弥补了政府资源匮乏的困境。虽然从总体上看，中国乡村地区的公共品与印度相比，在数量上更充足些，质量也更高一些，同时中国的公共品提供在决策和实施的效率上比印度高，但是中国乡村公共品供给与善治的几个标准相比差距依然很远：合法性的程度低、民众的参与度低、不透明、回应性差、有很多的腐败现象、不够公正，造成很多地方的乡村地区公共设施落后，或者造成政府改善基础设施的努力反而会导致群众抗议。虽然不够普遍，但是在中国的一些地方，高效率的建设恰恰是社会高度紧张的原因。高度的社会紧张，造成群众和乡村政府之间的对立，最终会损害地方政府的决策和实施效率。
2.政府间责任与权力分配的影响
通过对中国、德国、匈牙利和印度四个国家的比较，我们发现，政府间权力与责任的分配，以及决策在政府间的传导机制对公共品的供给产生了重大的影响。
研究表明，中国的政府间责权分配与其他三国的政府间责权分配有巨大的差异。简单说来，德国、匈牙利和印度的政府间责权分配是清晰的，有些任务上级政府不能随意摊派给下级政府，而有些上级规定的任务对下级来说不是强制性的。而在中国，情况大不相同：首先，政府间责权分配是模糊不清的；其次，所有的任务都可以下派给下级政府；第三，所有上级规定的任务对下级来说都是强制性的。综合比较，具体表现如下：
首先，正如我们在德国、匈牙利和印度所看到的，这些国家的地方政府法律都清楚地规定了地方政府的责任，以及相应的决策权力。相关的法律规定甚至清晰到幼儿园、小学、中学、技术学校、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人教育与福利住房、道路交通建设与维护、供排水系统建设与维护等等责任和决策权力分别属于哪一级政府。法律的规定是细致的，一目了然。但是，中国的法律对各级政府的责任和权利的规定则非常模糊。我国地方各级人民代表大会和政府组织法第五十九条和第六十一条规定了地方各级政府的职能，只是笼统地要求地方各级政府要“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”，但在任务分配方面不再有具体的规定。
其次，在德国、匈牙利和印度，有些责任是不能随便下放到基层政府的，法律清楚规定了某一水平的政府有哪些责任、没有哪些责任。比如，在匈牙利，就教育类的责任分配而言，法律明确规定，学前和小学教育是乡村政府和城镇政府的责任，不是县政府的责任；而中学、技术学校和残障人学校教育是县政府的责任，乡村和城镇政府没有这方面的责任。县政府不能把举办中学、技术学校和残障人学校教育的责任下派给乡村和城镇政府。中国则是上级政府可以把所有责任无限下派给下级政府直到最基层的乡镇政府。我国的地方人大和地方政府组织法第五十九条第一款规定，省、市、县政府应执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令；第六十一条第一款规定，乡镇政府应执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令③。村委会组织法也规定，村委会要接受乡镇政府的指导和帮助，协助乡镇政府工作④。这样，在法律且事实上，就导致了上级政府可以将一切任务都下派给下级政府，直到最底层的乡镇政府，甚至村民委员会。
第三，在德国、匈牙利和印度，对基层政府来说，并不是所有的责任都是强制性的，有些责任是自愿性的，就是说地方政府可以根据自己的实际情况决定是否举办某项公共事业。每项公共事业是否是某级政府的强制性责任，法律都有清楚明确的规定。例如，在匈牙利，学前和小学教育是乡村政府的强制性责任；而图书馆、文化中心、影剧院等则为自愿性的责任。但在中国，一切任务都是强制性的。法律根本没有赋予基层政府自主选择的空间。由于法律没有规定具体的某项责任只能下派到哪一级政府为止，又由于法律要求下级政府必须执行上级政府的决定和命令，完成上级政府交办的任务，所有一切责任都可以下派，而且一切责任都是强制性的。
在我国，上级政府将任务转移给下级的另一条途径是党的系统，各级政府受同级中共党委的领导，而党的组织原则之一是下级服从上级，所以上级政府的任务可以提交党委形成党的决议，或者上级政府的任务本身就是同级党委决议所提出的，这个决议下派给下级党委，再通过下级党委转移给下级政府，如此不断地向下转移，乃至乡镇政府和村委会⑤。这种状况在德国、匈牙利和印度是不存在的，不用说这些国家存在着上级政府的执政党与下级政府的执政党分属不同党派的情况，不同党派之间不但没有从属关系，甚至可能是对立关系，转移公共事业建设的任务根本无从谈起；即使上下级政府的执政党都属于同一个党派，法律也已经清楚规定了哪些公共事业建设的任务是由哪一级政府承担的，把建设任务转移给另一级政府，即使主观上转出方与接受方都愿意，也是违法的，是绝不允许的。
相比之下，我国的体制特点造成了一系列严重的问题：首先，它造成了互相推诿的现象，需要建设某项公共事业时，没有人知道应该由哪一级政府去提出和实施，各级政府都可以尽量把这份责任推卸到其他层级的政府那里去，尤其在公共事业出现短缺需要追究政治责任时，因为没有清晰的法律规定，各级政府更是互相推诿，以致有关责任不了了之。
其次，我们没有制度保障，可以清楚明确地阻止上级政府任意“盘剥”下级政府直到乡村的意图。如果我们像德国、匈牙利和印度一样，法律明确规定某些任务不是强制性的，是乡镇政府或村委会可以自主决定的，而且某些任务是不得下派给下级政府的，那就可以大大制约上级政府“盘剥”下级政府的企图，大大增加村民自治乃至乡镇自治的空间。
第三，它导致基层政府和村委会的行为严重扭曲，要完成所有的任务是不可能的，所以基层政府要么最大限度地从居民那里汲取资源，造成居民与基层政府严重对立；要么谎报数字隐瞒真相做表面文章来欺骗上级政府，或者两者兼而有之。
其他方面的问题也是显而易见的，因为整个体制的决策是自上而下的，所以谈不上利益相关者的参与，也无法做到决策过程透明。这些决策很难得到普通群众的认可和自觉服从，也就是说合法性不足，同时因为没有自下而上式的多主体参与，责任回应性很低；没有自下而上的监督，廉洁难以保证。
3.村与乡镇治理结构的影响
如前所述，政府间责任和权力的分配，以及决策传导机制的差异对乡村治理造成了巨大的影响，它们制度化地界定了乡村治理能够自主转圜的空间。在有限的空间内，村与乡镇治理结构的不同也会产生不同的影响。我们以乡村政府或村委会的决策过程为例，来分析乡村治理中的核心人物（如下表所示）。
我们来考察一下这些核心人物在决策与实施过程中起什么样的作用，先从匈牙利的村镇公务长（notary）谈起，这是一个公务员的职位，也是一个非政治性的职位，跟村镇政府的换届选举没有关系，其工作业绩由内政部根据公务员的有关法律规定进行评定，而不是由当地居民来评定。因此，这个职务没有任何的决策权，而决策和实施权完全在经由选举产生的村镇长手里，村镇公务长要确保村镇长的决策和实施符合法律规定，即村镇长在考虑某件事情时，他要事先告知其相关的法律规定，在决策的过程中他要纠正不符合法律规定的部分；在实施的过程中他也要时时地对照法律，确保整个过程符合法律规范。如果决策和实施过程中出现违反法律的状况，他应该拒绝为相关的指示背书（所有村镇政府的指令、签订的合约、以及提交的报告都必须同时有村镇长和村镇公务长的签字才是有效的）。由于他要关照决策和实施的法律面向，因此要求村镇公务长应该是律师出身。德国没有村镇公务长这个职务，但是德国的村镇长要完成匈牙利的村镇长和村镇公务长两个职位应当完成的工作，因此，德国的村镇长大多数也是律师出生，因为其他职业的人很难担负起需要复杂法律知识背景的村镇长的工作。同时，无论德国、匈牙利还是印度，村镇长都是经由自由、开放、透明、竞争的选举产生，村镇长是得到了选民充分授权的决策者，他的决策计划也得到了选民事前的考察，同时他的决策效果还要受到选民在下次选举中投票考验。正是村镇长及村镇公务长候选人的特殊要求使匈牙利与德国乡村治理满足合法性条件。
在我国乡村治理结构里，没有类似村镇公务长这样的角色，它反映了我国乡村治理的法律制度很不完善，缺乏必需的法律规范，也就没有了遵守法律规范的必要。同样重要的是，我国乡村治理的核心人物在决策过程中很难照顾到居民意愿，因为民意对这两个职位产生过程的参与非常有限，对这两个职位的监督和制约也极为有限。党支部或党委书记是由上级党委经由党员大会同意任命的，这个过程没有普通民众的参与。虽然近年有些地区的村庄在党支部书记的任命过程中采取所谓“两票制”的做法，尝试整合普通群众的民意，这些新的举措值得鼓励，但是到目前为止效果如何还不甚清楚，而且即使是这种举措，实行的地方也很少。而乡镇党委书记的任命方面，还没有尝试整合民意的举措⑥。村主任的产生过程，虽然近年的选举在透明、公开、公正方面有进步，但还是受到了很大的限制。乡镇长的选举虽然也有“公推公选”的新举措，但是实施的过程仍然有很多制约，实施的乡镇数量也很少。总的来说，我国乡村治理的核心决策人物较少反映民意，也较少照顾到是否合乎法律规范，这也造成了许多弊病。
4.融资机制的影响
德国乡村公共事业项目的融资完全由政府预算提供。虽然政府不禁止私人捐款建设敬老院、残障人福利机构、初级教育机构等，但是政府有责任和义务提供这些方面的基础性服务，私人提供的这些服务只是给有关人士提供了更多的选择，政府不能以已经有私人投资为借口不建设这些项目。进一步地，一个项目的融资方式和结构与该项目的性质有关。由联邦政府和州政府委托的地方政府建设的项目，则其全部开支由联邦政府和州政府以专项转移支付的方式拨付。由法律规定强制性地由地方政府建设的公共事业工程，则由地方政府与州和联邦政府共同承担，联邦预算和州预算则根据给定的公式统一为各地方政府拨付一定的资金，地方政府从自己的预算中拨付其余的支出。由法律规定地方政府可以自主决定的项目，地方政府要全部从自己的预算中支付，也可以由本地区的公民投票决定建设某个项目，并为这个项目单独设立一项一次性的税收。值得注意的是，政府举办的公共事业项目，不接受任何企业或个人的捐助。企业和个人可以自己出资举办某项公共事业，但它们不能出资让政府去操办这一项目。
匈牙利是单一制国家，中央政府在名称上不叫联邦政府，中央政府以下没有一个权力广泛的州政府层级。匈牙利也有中央政府全额拨付委托地方政府实施的项目，有村镇政府与中央政府共同融资而由村镇政府举办的公共事业项目，有完全依靠村镇政府预算的自主选择的项目。政府不禁止私人举办公共事业项目，但不能替代政府提供同样设施和服务的任务。匈牙利的村镇公共事业项目的另一个资金来源是欧盟的资助，这在2004年加入欧盟后成为可能，当然目前这项资金来源的数量还很有限。由于村镇政府的常规财政收入不足，村镇政府更多地依赖的是居民公决，并收取项目导向的一次性税收来给村镇的自主选择项目进行融资。
中国的财税体制在政府间的收入划分上是很明确的，而且是向上级政府特别是中央与省政府集中的。但是在支出责任的分配上无相应的法律规范。正如前文已经指出的那样，事实上支出责任通过地方政府组织法和村委会组织法的规定以及党系统内下级服从上级的体制不断地转移到乡镇政府和村委会，乡镇政府和村委会非常有限的收入完全无法应付不断转移下来的建设责任。一个办法是向上级政府申请补助，但这些补助的数量极其有限。即使是这笔微薄的补助，也是通过地方政府与上级政府的谈判来达成的，而没有清楚明确的公式或规章可循。谈判年复一年地进行，谈判的结果也在年复一年地变动，因而地方政府在公共事业建设上的融资能力很不稳定。更为严重的是我国财政转移支付的专款不能专用，中央财政转移支付常常全部或大部分被基层政府挪作他用，这在其他三国都是不可想象的。融资不足和融资渠道不明的问题造成了我国无法公平有效地利用有限的资源在乡村地区进行公共事业建设，使许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态。
5.监督机制的影响
监督是确保基层政府以合乎法律规范的方式实施法律规定的任务，包括动议提出、决策、筹资、资金使用、项目建设以及交付使用与维护。在德国、匈牙利和印度，反对党在民意机关内外的监督和自由的新闻媒体的监督是强有力的，它使得任何水平的政府都不敢有明目张胆的违法行为。除此之外，对基层政府的监督还有来自中央政府的力量。匈牙利中央政府在各地区设置了公共事务公署（Public Affair Administration），这些公署最重要的职能就是监督地方政府的行为并使之符合有关规范。这些公署的监督并不是在发现地方政府的不当行为以后变更地方政府的人事和改变它们的决策，公署没有这个权力。公署对地方政府行为恰当与否的考察角度，只能是决策和执行是否符合有关法律的形式规范，它无权评判地方政府的行为恰当与否，比如它无权评判一项公共事业的决策是否有利于当地居民的利益，它只能评判诸如一项决策是否经过了法律规定的投票程序等等。当公署确信某个地方政府的某项行为不当以后，可到法院对地方政府的行为提起公诉，地方政府依从法院的判决维持、撤销或修正自己的行为，但公署无权直接指令地方政府采取或不采取某项行动。
我国的监督非常薄弱，这是众所周知的。虽然在反对党的监督和新闻媒体的监督方面我国与上述国家没有可比性，但是这些国家的监督机制仍然有许多值得我们认真思考的地方。富有启发意义的一点是，这些国家的监督“对事不对人”，我国的监督则倾向于“对人不对事”。具体地说，在确保基层政府的行为符合上级政府的规范方面，德国、匈牙利和印度依靠的不是基层政府的人事由上级政府控制和监督，因为基层政府的执政者与上级政府的执政者可能分属不同党派，而国家的整个行政机制仍然能够井然有序地运行，重要的原因之一是法律规范了行政秩序，无论什么人，只要按相关的规范行事就可以了。但在我国，对下级政府的约束主要依靠任命下级政府的人事来实现，关于决策的程序和规范、责任和义务的分配等等没有明确而具体的规定，通过任命服从上级命令的人、领会上级意图的人来实现上级政府对下级政府的领导。这种机制有一定的效率，缺点是难以对其实施监督，不仅因为没有规范政府官员行为的法律可遵循，而且即使有法律，也因为上下级在人事上的亲密关系，上级不可能站在客观的立场根据一般性的、非人格化的法律来监督下级的行为。
三、初步的结论
与德国、匈牙利和印度相比较，我国乡村治理存在着巨大的缺陷。经济发展水平固然是我国乡村地区治理绩效不佳的原因，但是我国乡村治理绩效欠佳还有很多原因，如我国法律在政府间责权分配的规定上模糊不清，上级可以无限制下派任务给下级，上级下派的所有任务都是强制性的，乡村基层的自治和自主空间被极力压缩；乡村治理结构反映民意不足，对决策和实施过程是否合乎法律程序的关照不够；融资渠道不畅通；对各级政府的监督过度依赖上级机构和党的组织，而上级机构和党的组织又任命了下级政府的人事，因此监督难以到位等等，造成或加剧了乡村治理的不良状态。当然，其他国家，特别是匈牙利和印度，也不仅有良好的经验，其教训也值得我们吸取，比如匈牙利地方政府散碎化带来了巨大的负面影响；再比如印度也存在资源分配非常不平衡的问题，在城乡之间、地区之间有巨大的差别，富裕的城市地区，公共品的供给比较充分，但是大多数贫穷落后的地区，公共品的供给也都量少质次；此外，印度在公共品提供过程中也存在着巨大的腐败，如此这些弊端均值得我们引以为戒。
注释：
①俞可平，“善政：走向善治的关键”，文汇报，2004年1月19日。
②匈牙利地方政府有3200多个，平均每个政府下辖人口3000多人，多数人口集中在布达佩斯等大城市，所以村镇政府的规模是很小的，有些村镇政府下辖人口只有一两百人。
③见2004年10月27日公布的地方人大和地方政府组织法有关条款。
④见1998年11月7日公布的村民委员会组织法第四条规定。
乡村治理范文5
对新教伦理与资本主义经济发展的认识有利于我们深化对当前中国基层乡村治理的社会基础发展状况的正确把握。我们都知道，中国的改革是以经济建设为中心，从农村以家庭联产承包责任制的全面实施为契机，以市场化为导向的，在生产生活资料严重短缺的年代开始启动的。从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，中国的法治建设与制度建设都经历了相应的转变。由于中国的改革在缺乏经验的指导下展开，传统体制的漏洞给胆子大的人提供了大量的投机机会，“撑死胆大的，饿死胆小的”许多人就是在这样的思维中找到了可能的发财机会，借用一切可能的手段攫取财富。然而，在人们都以经济建设为中心疯狂地奔向财富的背后却缺乏制度的规范，缺乏正确的经济伦理观念的支撑。富裕起来的人们就象一个没有骨头的“胖子”，全身都是充满着铜臭味道的肥肉，惟独缺少正确的对待财富的伦理观念。在农村也是如此。粮食增产、粮价上涨、乡镇企业兴起、打工经济蓬勃发展……在这一轮又一轮的政策调整与发展机遇面前，农民的腰包也鼓了起来，“温饱有余、小康不足”成为当下中国农民的基本生存状态。但是，富裕起来的农民不是将有限的财富转化成不断的投资，而更多的是进行炫耀性消费，搞面子竞争。于是，农民争相攀比看谁家的房子盖的高盖的漂亮，谁家买得起彩电、冰箱、空调、摩托等能够为自己带来面子和地位的东西。这种异化了的面子竞争改变了农民的经济伦理观念。中国农民的传统美德失去了已经延续千年的价值，在财富的机会面前很多人没有了伦理观念、没有了祖宗家法、甚至也无视国家法规，挖空心思追求财富。在部分农村，我们看到了孝道的沦丧、笑贫不笑娼的村庄舆论、正义观的混乱……异化的财富竞争与面子竞争使支撑农民行为的经济伦理偏离了合理合法获取财富的轨道，农民富了，但农民也“病”了。
农民“病”了，病根在哪里？我们觉得病根出在农民的精神层面，出在由不当的经济伦理带来了农民信仰危机。中国的改革是市场取向的，“理性人假设”是成立的，所以人们可以不顾一切的追求自身经济利益的最大化，可以不择手段的实现利益最大化的目标。虽然我们没有有意贬低市场化改革的重要性与取得既成成果的想法，但是国人没有正确对待“理性人”假设的存在前提与存在价值确是一个根本性的错误。财富是我们要的，但是获取财富的方法和途径更不能忽视，或者说更加重要，我们怎么能够指望一个“没有骨头的胖子”站立行走呢？
当前农民的信仰危机是多方面的。首先是孝道的沦丧。目前很多地方，农村的老人都是与儿女分开居住。在多子女的家庭，一般是成家一个儿子就分一次家。陈柏峰认为这种分家制度是新成家子女对父母和大家庭的一个裸的变相掠夺的过程。父权的衰落使青年子女在家庭中的地位上升，他们结婚后组成的新的核心家庭最初的财产积累主要是通过分家从父母和大家庭那里分得的，在对财富的追求使之丧失基本的伦理观念的情况下，他们往往都在成婚的同时采取分家的措施来尽可能多的占有父母创造的物质财富，不断攀生的彩礼就像是在提前分割父母的遗产。掠夺结束了，青年农民的赡养义务呢？绝大多数的青年农民除了负担父母基本的口粮外，其它的什么也没有了，甚至有些地方的少数农民连让父母活命的口粮都不愿意负担。这就促使农村的老人只能过着孤独悲苦的生活，无法承受生活压力的老人惟有选择自杀来寻求解脱。
其次是“笑贫不笑娼”，道德伦理观念的混乱。娼妓，一个自古以来就带有一定身份歧视的字眼，在新中国建立后就被彻底地扫除了。然而，现在它又开始复活了，更关键的是人们对它的看法也发生了变化。在湖北某地的一个村子里，村民反映村中在外做性工作的青年女性有十多位，村中负责接收与分发汇款单的人则进一步说这些青年女性每个月向家中的汇款都在千元以上，多的一个月就有上万元。以前，村民对这样的女性与人家都会在背后指指点点的，这些女性与家里人也都会感觉到抬不起头。但是现在不同了，社会舆论变了风向了，这些发了财的人家成了村里人羡慕的对象，竟然到了影响到村民生育观念的地步，村民认为生育男孩还不如生育女孩，女孩能挣钱，男孩等父母年老了也不一定养活自己。在另外的一个村子，甚至有一个从村中走出来的，现在在上海某大学读研究生的青年人竟然要娶村中一个做性工作的女性为妻，理由是上海的房价太高，而这个女性手中已经积累了100多万，正好可以用来买房子。这种事情的发生对农民传统观念的颠覆是毁灭性的，“万般皆下品，惟有读书高”变成了为了钱可以不顾廉耻此外，在村民的经济伦理与价值信仰出现偏差的同时，乡村的基层干部也没有闲着。谭同学在研究农村的乡镇站所改革的时候将乡村干部的能力区分为国家能力和官僚能力，他认为改革开放以来，在农村基层是国家常规能力的弱化与官僚能力的强化并驾齐驱同步发展的一个过程。我们注意到围绕农业税的征缴、宅基地的审批、计划生育的执行、土地问题上的纠纷等一直以来都是村干部与村民之间矛盾的焦点，追究原因基本上都是村干部在处理这些问题上存在着财务不公开，变相的谋取灰色收入等不合理也不合法的行为，他们打着国家的旗号将官僚能力发挥的淋漓尽致。税费改革以后，乡村干部的官僚能力受到一定程度的限制，灰色收入的路径减少，工作缺乏动力，只有计划生育控制与宅基地审批等村干部有寻租可能的工作例外，甚至一些地方的农村在计划生育工作中还出现了村干部与村民基于各自理性的合谋行为，进一步损害了乡村干部的群众基础，使乡村工作陷入更大的困境。
鉴于当前农村的复杂局面，谭同学在对湖南省某地的农村调研后认为乡村社会出现了基础性危机，而申端锋则认为乡村社会正在经历从治理性危机到伦理性危机的转变。学术观点与研究视角尚需要继续讨论，但乡村社会出现了空前的基础性危机这确实是确定无疑的。
乡村治理范文6
一、我县乡村治理的现状分析
我县辖24个乡镇，182个行政村和6个社区，户籍总人口41万余人，其中城镇人口10万人。随着经济社会发展进步、农村改革进程深化和乡村振兴战略实施，当前我县乡村治理机制不断完善，社会安全稳定形势持续向好，人民生命财产安全得到有效保障，群众的安全感和满意度不断增强。在建立推行民主法治、优化治理主体结构、提升公共服务水平等方面，均有明显进展。
（一）基层组织建设持续夯实
1、乡镇事业单位改革全部完成，“两中心一所一大队”实现编制、人员、财务全部划归乡镇管理，解决乡镇公共事务管理的权责对应问题；2、村级党建标准化建设持续提升。2018年村两委换届，全县182个行政村和6个社区党组织、村委会及村务监督委员会、团、妇、兵等配套组织齐全，书记主任一身兼比例达到57.4%以上，村两委年龄、文化程度等结构持续优化，基本实现了大学生村级后备干部全覆盖；3、村级党群服务中心建设实现全面上台阶，新时代文明实践站、人民调解室、道德讲堂等均实现标准化配备；4、村级优秀带头人不断涌现，“双十佳”评选选拔机制稳步推进。
（二）基层民主活力显著增强
1、全县各村坚持“四议两公开”制度，保证群众对村级事务的知情权、参与权和监督权，提升村民参与村务管理积极主动性；2、规范建立村级财务监督委员会，实行村务公开和“阳光村务”；3、各村均成立了“村民议事会、红白理事会、道德评议会、禁毒禁赌会”等“四会”组织，让群众推选自己的代表参与管理服务。
（三）群众法治意识得到提升
1、积极整合社会资源、司法资源和党政资源，乡、村两级均构建了人民调解、司法调解、行政调解等多元纠纷化解体系；2、“ 七五”普法取得较好成效，群众法治意识得到增强，特别是在护林防火、生态保护等方面法制意识提升较快；3、扫黑除恶工作取得阶段性成果，群众安全感和对政法工作满意度综合指数和排名不断提升。全县共打掉黑恶势力5个，抓获犯罪嫌疑人189人。
（四）德治氛围日渐浓厚
1、社会主义核心价值观逐渐深入人心，特别注重从“娃娃抓起”；2、乡风文明建设开始启动，通过采取乡贤论、榜上亮、群众评，每月评选“文明户”、“身边好人”、“道德模范”“好媳妇好婆婆”等；3、“道德讲堂”全面铺开，结合“扶贫夜校”等弘扬慈孝和睦、诚实守信等传统文化，提升群众道德素质；4、村规民约均已建立，部分取得良好效果，如我县天堂镇城东社区查湾组早在三年前就用共同约定禁限放烟花爆竹且一直共同遵守。
二、乡村治理存在的问题
随着城乡统筹发展、市场经济、社会自组织发展的日益活跃，人流物流、资金流、信息流加快流动，社会利益关系协调难度加大，原有社会规范和管理手段逐渐弱化。尽管乡村治理能力水平得到整体提升，呈现向好发展态势，但是也面临一些亟待破解的问题：
（一）村民自治能力不强
1、部分村级党组织出现软弱涣散情况，全县摸底越有11个“软弱涣散”村，缺乏强有力的组织保障来实施村民自治；2、部分村村委会班子自我管理、自我教育、自我服务能力不足，不能很好调动村民参与村级事务的积极主动性；3、农村青壮年外出务工占大多数，特别是边远山村出现了“空心村”现象，在家“三留守”人员参与自治意识不强，能力不足；4、村级集体经济发展不优不快，大部分村除了光伏之外，很难找到集体经济增收途径，距离县委提出的“351”目标仍有差距。
（二）治理主体法治意识不够
1、乡村治理主体运用法制思维和法治方式不够熟练，乡镇依法行政能力有待加强，村级熟人社会、人情社会仍然存在；2、针对外出务工人员和流动人口的法制宣传存在空白，没有做到全覆盖、高频率，宣传手段以传统散发传单、以案说法、会议宣传为主，缺乏群众喜闻乐见的形式，一些村民法制观念淡薄，陷入“套路贷”网络骗局，影响社会稳定；3、信访机制存在漏洞，少数群众“信访不信法”、“以访代法”等观念仍然存在，通过信访渠道反映问题的意愿强烈，不愿依法表达利益诉求、维护自身权益；4、基层矛盾纠纷排查化解仍不够深入、及时、有效,有的地方潜在的矛盾纠纷隐患，例如两性情感纠纷等，难以及时发现，发现后不能及时有效化解，存在较大稳定风险。
（三）基层德治缺乏有效手段
1、农村普遍存在传统道德观念淡化现象，受拜金主义等不良风气影响，上慈下孝、勤劳致富、邻里和睦、耕读传家等家德家风传承出现断裂，不愿意赡养父母、懒惰散漫、不服从管理等现行均较为常见；2、乡村存在诚信缺失问题，少数群众不愿履行公共义务，对修路、水利等公共设施建设不愿筹资筹劳，欠钱欠款不愿偿还，特别体现在贫困户不积极主动偿还扶贫小额贷款，逾期率逐渐上升，影响较大；3、村规民约执行缺乏有效监督，对不遵守执行的村民，尽管写了惩罚性条款，但是缺乏较真碰硬的执行主体和强制措施；4、道德评议会的影响力有限，部分乡贤、“五老”等道德评议会组成人员因为多种原因参加道德评议的积极主动性不够，有的有怕得罪人的思想，导致评议流于形式，扬善惩恶的作用没有发挥到位。
（四）治理体系运行不畅
1、基层党委、政府还没有实现从“社会管理”到“乡村治理”的根本转变，治理方式单一、被动，主要依赖于行政命令和国家强制力， 疲于应付和解决具体问题，缺乏源头性、长效化的治理机制和措施，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理体系的运行协调性不高；2、村级治理手段有限，村两委工作有行政化倾向，不适应新时代人流、物流、信息流的快速流动趋势，主要依靠行政推动、口头调解等传统手段，在掌握现代化、信息化、智能化治理方法和治理手段方面先天不足；3、普通党员、村民组长、村民代表发挥先锋模范作用不明显，年龄普遍老化，加上待遇不高，有的地方甚至出现找不到人当组长现象，在发动群众、引导群众参与自治管理服务最后一米上出现“空档”。
（五）乡土人才留不住
1、城市人才虹吸效应明显，农村产业发展提升与需要匹配的专业技术型人才已经形成剪刀差, 年轻人不愿意到乡、村工作, 来了也留不住人, 基层农技队伍知识严重老化, 年龄结构、专业结构、梯次结构不合理现象普遍, 推广新技术的人才尤其缺乏；2、村两委年龄结构虽有改善，但是由于工资待遇相对不高，村干队伍留不住年轻人的现象仍普遍存在；3、农业产业化带头人、农业专业合作社带头人、农产品深加工龙头企业严重缺乏。
三、乡村治理的对策建议
乡村治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。打造共建共治共享的社会治理格局，做到“德治、法治、自治”相融合，是适应形势变化、提升社会治理水平的必然要求。
（一）构筑乡村治理基础
1、要强化村党组织领导核心作用，加强支部标准化、规范化建设，健全以村党组织为核心，村民委员会、村务监督委员会、村级团支部、妇女委员会、集体经济组织、社会组织广泛参与的“一核多元”乡村治理架构，加强和改进对农村自治组织、经济组织、社会组织、群团组织的领导，把党的政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，转变成乡村治理的制度优势；2、加强乡村干部队伍建设。进一步加大从机关、事业单位和国有企业中选派优秀人才担任村党组织第一书记的力度。进一步提高村干部的待遇水平和工作保障，逐步实现与外出务工平均收入基本相当，调动其工作积极性；3、提高民主协商治理能力，善于通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式推进乡村治理。
（二）创新乡村治理机制
1、深化细化压实“网格党小组+”治理服务机制，将行政村化分为若干个网格，乡村党员干部全部进网格，在每个网格成立以先进党员代表任组长、其他党员为成员的党小组，建立“村两委成员+乡网格干部+党员+乡贤+群众”联动体系，把乡村治理中所有人的因素联动、带动起来，延伸服务群众解决问题最后一米；2、建立“新时代文明实践站+道德讲堂+扶贫夜校+乡村振兴连心讲堂”等思想政治宣传新平台，在村党支部的统一领导下，把党员干部、乡贤五老、发展能手组织整合起来，常态化深入群众及时学习宣传新时代中国特色社会主义思想和党的精神、四中全会精神，把扶贫政策、慈孝文化、技能培训等送到百姓庭院、田间地头；3、真正发动群众参与村民自治，提高村民参与自治的能力。在村党支部引领下，通过宣传、发动、引导群众遵守村规民约，参加“四会”， 拓宽党员群众参与乡村治理的渠道，让村民一道对村里要办的大事、要解决的难事、影响和谐稳定的矛盾纠纷等进行讨论解决，包括低保评定、乡村建设、产业发展、收益分配、邻里纠纷等，让村民把想说的话说出来，把合理的建议提出来，把心里的怨气释放出来，提高广大群众脱贫致富、建设家园、振兴乡村的积极性，最终实现邻里和睦、农村稳定、产业发展。
（三）推进乡村法治建设
坚持发展新时代“枫桥经验”，完善自治、法治、德治相融合的基层社会治理体系。乡村治理中，自治是基础，法治是前提，德治是支撑。法治是加强和创新乡村治理、维护社会和谐稳定的根本之举，自治和德治都要以法治为前提基础，通过法治加以引导、规范和保障。1、紧密结合扫黑除恶专项斗争，按照“有黑扫黑、无黑除恶、无恶治乱”要求，坚决扫除“村霸”、宗族恶势力、群众身边的腐败问题，净化、优化农村发展环境；2、充分运用综合治理手段，建立村级法律顾问制度。加强对乡村治理的法治指导，确保乡村事务依法妥善处理，自治章程、议事规则，村规民约等自治行为在法律规定内依法运行。探索将文明创建、环境整治、移风易俗、诚信文化等涉及公共事务的管理纳入地方规章框架；3、进一步落实“谁执法，谁普法”的普法责任制，选择村民集中回村的重要时间节点，通过以案说法、法治讲座、法律援助进农村等多种形式，扎实开展法律进乡村宣传教育，加大《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等涉农法律法规在广大农村的学习宣传和贯彻执行，引导群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。4、运用法治治理成果，建立农村诚信体系，对违规违法的村民建立约束限制机制，树立违法行为除了接受法律惩罚外，在生产生活其他方面受限制的鲜明导向。
（四）提升乡村德治建设
1、加大农村道德建设的宣传力度。抓住精准扶贫、乡村振兴、扫黑除恶专项斗争有利契机，主动顺应市场经济体制和社会文明发展趋势，因地制宜探索可行性强的措施、机制。培育与社会主义核心价值观相契合的优良家风、文明乡风和村庄文化，提高农民群众思想觉悟、道德水准、文明素养，提高农村社会文明程度。2、搭建道德建设的平台。给予“乡贤”和道德评议人员相应社会地位、政治地位，建立健全道德评议机制，通过举办道德讲堂、开展道德评议和德孝主题文化等活动，形成良好道德风尚。促进乡贤、道德模范等评议主体在乡村矛盾纠纷化解、公共服务开展和公益事业建设中的作用；3、组织群众参加红白理事会，弘扬科学精神和时代新风，抵制封建迷信和腐朽落后文化对农村、农民的侵蚀，引导群众抵制婚丧嫁娶大操大办等陈规陋习，引领基层文明新风。4、创新德治成果的运用，例如可否在村级建立家庭道德档案，在征兵、升学、报考国家企事业单位工作人员考察考核中把家庭道德档案作为参考依据，形成村民遵守道德、敬畏道德的良好氛围。
