摘要：乡村治理是实施乡村振兴战略的有效抓手。针对当前乡村治理面临着村民自治水平不高、政府越位干涉、乡村文化异化、村干部工作能力亟待提升等诸多困境这一现状，应该从增强村民主人翁意识、理顺乡镇与村委的关系、完善乡村文化繁荣机制、提升村干部乡村自治能力四个方面入手，推动乡村振兴视域下的乡村治理工作。
关键词：乡村振兴；乡村治理；困境与对策
前言
报告正式提出了乡村振兴战略，这是贯彻落实新发展理念、打造现代化经济体系的新引擎。报告指出，在大力推动乡村振兴战略实施的过程中，要秉承优先发展农业农村原则，依据生活富裕、生态宜居、产业兴旺、治理有效、乡风文明的总要求，逐步促进农村农业现代化，早日实现乡村振兴。为此党中央、国务院印发了《国家乡村振兴战略规划》（2018-2022年），从各个层面各个领域逐步推动乡村振兴战略的稳步实施。乡村振兴战略的稳步实施，会推动我国农村地区2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，促进农村高质量发展，也是破解长期存在的“三农”短板的主要措施之一。众所周知，乡村有效治理是乡村振兴的社会基础和根基。因此要立足于乡村治理实践，总结和分析乡村治理所面临的困境。
一、乡村治理概述
学者近年来聚焦于“乡村治理”的相关研究，颇受学术界普遍关注。治理的本意和“掌控”基本等同，即操纵、控制之意。治理概念的提出者罗西瑙指出：“治理是基于共同目标支持下的一种活动，治理主体可以不是政府，同样也不一定要借助国家强制力量来完成。”1995年全球治理委员会在《我们的全球之家》报告中这样界定治理：“它是各类私人或公共机构在管理共同事务过程中采用的各种方式之和，是协调诸多利益矛盾或者社会冲突时开展联合行动的一个持续性过程。它涵盖了四大特征：首先，治理体现为一个过程，并非某种活动或者一整套规则，治理过程以协调为基础，而并非控制；治理牵涉到私人部门与公共部门；治理亦非正式化的制度，它体现在持续性的互动过程中。它很充分地概括了治理的深层次内涵，受到了西方理论界的普遍好评。国内学者也纷纷探讨了治理理论的相关内容，比如著名学者俞可平这样界定治理的概念：它指的是民间或官方的公共管理组织在特定范围内借助公共权威满足民众需要、维持秩序。治理旨在通过各种制度关系中，以权力来规范、控制、引导公民的行为和活动，以充分地增进公益。结合上述分析，笔者对治理的特征做如下概括：首先是治理主体多元化，如政府、公关部门、社会组织、公民、私人部门等，主体间可以主动参与合作、分工、协调相关活动，并共享收益。其次是治理方式，多元主体按照非正式制度，或者规范化、科学化的正式制度，在协商沟通中平等参加各种活动。最后是主要的治理目标在于达成治理的公平性、法治性、参与性、效率性、责任感，从而达到“善治”的目标。1998年徐勇教授在国内首提乡村治理的概念，牵涉到权利配置举措、乡村治理涉及的主体、乡村治理的目标和针对性的具体过程。指出乡村治理是治理理论的有效延伸，同样体现出了治理活动的相关特征。贺雪峰指出，乡村治理的核心在于采取什么样的方式来管理乡村，或是乡村采取哪些手段实现自主管理，以促进乡村社会的协调发展和持续进步。结合以上学者对乡村治理内涵的具体阐述，乡村治理指的是村委会、乡镇政府、村集体经济组织、村党组织、村民、村干部等多元主体，在非正式制度或者规范化科学化的正式制度的引领下，平等主动地参加乡村社会管理的共建共商共享过程，切实推动乡村社会的可持续发展，以实现乡村善治的目标。
二、乡村振兴视域下乡村治理面临的困境
首先，村民自治的水平和程度亟待提升。《村委会组织法》界定了村民自治在乡村治理中的主要地位，村委会应该积极推动农村的社会发展和经济建设等，引领村民开展自我管理，自我服务与自我教育，是乡村治理体系的重要内容。然而在优化乡村治理、真正落实村民自治的过程中，农村地区的不少劳动力觉得种田赚钱无望，遂转移到经济发展水平更高的城镇区域中，新兴的、优质的农村劳动力不断流失。不少地方的村民不能有效地进行民主选举，参与民主管理和民主决策，开展民主监督等。部分人口基数较低的村落，甚至无法选出合格的村委会成员，遑论村民自治达到预期效果了。国家正在大力开展扫黑除恶专项斗争，打击和摧毁了一大批村霸村痞等犯罪势力和团伙。然而，受到经济利益等多个诱因的驱动，基层农民合法权益被侵犯的现象仍然时有发生，农民不敢积极建言，不会通过法律手段维护自我的合法权益。其次，政府部门非法干涉。宪法指出村委会与基层政府的关系由相关法律界定，《村委会组织法》的第五条第一款规定乡、镇、民族乡人民政府应该指导、帮助和支持村委会的各项工作，而且严格禁止乡镇政府干预依法属于村民自治的相关事项，而且指出村委会要协助基层政府落实相关工作。因此乡镇政府要尊重村民自治在乡村治理中的功能和权限，不得非法干涉。其次，村委会在实行村民自治的同时，要协助乡镇政府落实相关工作。然而乡镇政府通常情况下会超越法律规定的权限，过分干预乡村自治的相关事项。比如控制和操纵村委会选举，直接插手村务决策和管理，随意撤换村民委员会的工作人员。村民处于弱势地位，自然无法聚合以形成能够和公共权力相制衡的总体力量。部分村委会按照上级政府的规定，组建对应于政府机构的相关组织，后者将各类行政事务交给村委会办理，村委会事实上变成了基层政权组织的“末梢”。但这些做法背离了宪法与相关法律的要求。整体来看，这些都属于短期性、不规范的治理行为，并非基于村民内生动力、基于社会经济发展的乡村治理。乡镇政府和村委会都要依照相关法律法规的要求，依法照章办事。再次，乡村文化异化现象不容忽视。如今农村群众普遍拥有了智能手机，很多家庭购买了电脑、电视，获取信息的途径越来越多。然而不少群众的科学文化素养不高，对这些信息中的错误观念、腐朽思想等缺乏较强的抵制力和鉴别力。部分群众对乡村传统文化、美德、价值信仰等的认知发生了偏差。乡村地区如今出现了多元化的社会文化和亚文化，文化异化现象较为突出，亟须高度重视这个问题。这些现象导致少数农民群众的行为发生了偏差。但是这些现象和建设村容整洁、乡风文明的乡村振兴战略存在着较大差距。乡村文化在改善和优化乡村治理的过程中始终发挥着关键性的作用。在乡村振兴视域下，必须大力整合优秀的乡土文化，使其与时代特色鲜明、积极健康的新型乡村文化相符合，为建设和完善乡村治理体系提供文化支持和智力支撑。否则，优秀乡村文化的缺席，将会在很大程度上制约和影响乡村治理效果，进而波及乡村振兴战略的顺利实施。最后，村干部的乡村治理能力有待提高。不少地区受到师资、工学、场地、资金等多种因素的制约，没有向村干部开展系统化、大规模的培训教育活动，通常情况下只能是以会代训。不少村干部思想比较保守，工作效率不高，缺乏较强的思想意识，不具备较强的带富能力，习惯于采取老办法、旧经验。不能深入地学习相关的法律法规知识与党和政府的相关文件，理解不够深入准确，在运用时只能断章取义。部分村庄的两委不够团结，彼此拆台，党组织涣散。部分地区的极少数村干部通常情况下受到利益因素的驱动，工作作风非常粗暴，方法比较简单化，不能有效地平衡与协调各方利益，不少问题“摆不平”、“理不顺”。
三、乡村振兴视域下改善乡村治理困境的对策和建议
首先，提升村民主人翁意识，增加村民自治内容。广大村民是乡村治理活动的主体。在丰富和完善乡村治理内容的过程中，出发点和落脚点都是为了增强他们的主人翁意识，提高他们的自治能力，使他们当家做主的权益得到日益充分的实现。为此，可以采取下列措施：首先，向广大群众开展村民自治的技能培训和知识教育。比如通过各种传统媒体、新媒体等，定期向村民宣讲国家的“三农”政策，使他们切实领会和学习党和政府的各项利好政策，更扎实地开展村民自治活动。其次，定期举办民主座谈会、协商会，就广大村民高度关注的问题，和他们切身利益密切相关的政策开展平等讨论和协商，将村民协商民主推向深入。再次，组建村民财务监督小组，监督村委、村务的各项财务工作，完善民主监督体系，杜绝贿赂，严打村霸等问题。第四，引进大学生村官等新型人才，持续提升乡村治理水平，激发治理活力。这样可以为乡村治理带来一批有活力、高素质、专业性强的新型人才，能够在较大程度上缓解农村劳动力向城镇转移而导致的人才流失问题。其次，规范乡镇政府和村委会的关系。乡镇政府要按照宪法和相关法律法规的规定，照章办事，决不可过分干预乡村自治的事项。乡镇政府要理顺和村委会之间的关系，从实际“领导”变为名副其实的指导、帮助、支持；双方在乡村治理的大框架内各司其职，相互作用，密切协作，共同提升乡村治理的水平和能力。乡镇政府要坚持法定职责必须为，法无授权不可为，坚持有所为，发挥自身固有的职能；坚持有所不为，决不可滥用权力。强化法治思维和法治意识，以法治方式促进乡村治理体系的改革和完善。乡镇政府在推动乡村治理的过程中，要切实将村民为中心，以满足村民的合法需求、化解各类矛盾为落脚点和出发点。切实履行好自身的公共服务职能，响应国家号召，建设服务型政府机关，合理平衡服务角色与政治角色。基层政府的权力过度集中，在较大程度上影响了乡村治理的实际效果和过程。所以，应该积极地改革和优化乡村社会治理的体制机制，比如积极引入社会力量、社会力量，在发挥市场决定性作用的过程中，更好地发挥政府作用。这样可以分散政府部门权力过分集中的现象，又能够提升乡村治理的效果和效率。再次，完善乡村文化繁荣机制，助力改进乡村治理。从上文分析可以看出，大力增强乡村文化自信，纠正和改善乡村文化异化现象，让广大村民坚持社会主义核心价值观，树立正确的三观，具有极其重要的社会价值和时代意义。首先，建立和完善具备新时代特色的文化供给机制，繁荣和发展乡村文化，有效地满足广大村民越来越旺盛的文化精神生活需求，提升文化精神产品的层次和质量。通过促进乡村文化的发展和繁荣，助推乡村文化振兴，树立他们的思想道德修养，科学文化素质。其次，强化预防西方各种腐朽思想和理念的应对措施。不断地净化国内网络环境，掌握和控制好网络主权等，预防西方腐朽思想影响国内实施乡村振兴战略的步伐，误导村民的思想观念。要通过各种形式的讲解、宣传、教育等活动，以社会主义核心价值观推动乡村文化的持续繁荣，坚定地发展社会主义乡村文化。再次，大力余地乡村文化丰富和创新。第四，建立和实施与城乡融合一体化相符合的城市文化支持反哺乡村文化的相关制度体系。要以处于优势地位的城市文化来提升乡村文化的供给质量和供给层次，让广大农村居民享受到改革发展所带来的丰硕文化成果，以满足他们持续增加的精神文化生活需要。最后是组建乡村文化发展繁荣基金，引导、支持乡村文化的振兴和繁荣。当然，可以引入市场力量，不断创造更多的文化精品，兼顾文化发展的社会效益和经济效益。最后，为了更好地增强村干部的乡村治理能力，首先乡镇党委政府与更高级别的党委和政府部门应该有组织、有计划地对他们进行高质量的培训教育活动。更新他们的思想观念，提升他们的工作效率，强化他们为人民服务的思想意识，增强他们的带富能力。将老办法、旧经验和不断变化发展的乡村治理实践结合起来，通过创新乡村治理的相关措施，强化他们的治理能力。其次，要加大对村干部的考核管理力度，通过工资制、值班制、考勤制等措施，增强村两委的战斗力与凝聚力，强化村级管理的规范化与制度化。再次，要协调村两委的关系，从一方面来讲要合理划分村党支部与村委会的职权范围，确定“村两委”的具职能分工，让村委会依法自主地引领广大村民规范地行使自治权。从另一方面来讲，要循序渐进地改进村村党支部在领导村委会的具体方式和手段，坚持依法执政。既要巩固村党组织在农村地区的领导地位，又要最大限度地帮助与支持村委会独立开展各项活动。虽然它们的性质不同，然而都应该积极地发挥自身的功能和价值，通过协调村两委在乡村治理中的关系，使它们都能够最大限度地服务于农村乡村治理的发展和完善。最后，积极吸引新乡贤参与乡村治理工作，这也是乡村治理转型过程中的新模式。新乡贤群体指的是乡籍的文化名人、社会名流与经济能人等。虽然也是农民，但是和普通村民相比，他们有更广阔的视野，具有一定的号召力与影响力，是落实乡村振兴战略的关键性支撑力量之一。村干部应该转变和更新观念，吸引新乡贤更好地发展乡村产业，丰富乡风涵养，化解乡村的各类矛盾，提升翔村镇治理水平。出台相关的文件和政策，调动新乡贤参加乡村治理活动的主动性，更好地引导风气、维持秩序、教化乡民，崇文兴学，发展经济，化解矛盾。
四、结语
综上所述，在国家大力实施乡村振兴战略的新时代背景下，人们越来越聚焦于三农问题的有效破解，在此过程中要积极地发挥乡村治理的功能和作用，循序渐进地提升乡村治理实施者和组织者的治理能力和水平，更新他们的乡村治理理念，优化治理制度和措施，推动治理路径的完善和转型。各级党委政府应该创设有利条件和环境，调动广大群众与新乡贤积极参与乡村治理的积极性，逐步凝聚起乡村治理的强大合力，实现乡村善治，从而实现乡村振兴的战略目标。
参考文献
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作者:郭磊 单位:陕西广播电视大学
