摘要：本文通过研究德庆县乡村治理工程的整体状况、其在治理的工作实践中存在的问题以及问题出现的原因，以参与式治理层面为基础进行整体分析，让最终制定的对策和建议更有针对性、科学性和实用性，推动政府治理和村民自治的有机衔接，有效推动了农村地区的和谐稳定和健康发展。
关键词：参与式治理；乡村治理；参与度
一、参与式治理理论
（一）治理理论
CGG全球治理委员会观点认为，治理是不同主体针对共同事务各种管理方式的总和，包括各种私人机构、公共管理机构，针对不同利益和相互冲突进行有效调和，采取行动上的持续联合。
（二）参与理论
“参与”简单地说就是置身其中，也就是农民在乡村治理过程中努力发挥自己的作用，但农民参与的程度和作用会受到诸多因子影响，例如农民的素质、认知度和参与度等。
（三）参与式治理理论
参与治理结合的理论，就是将一定的权力赋予参与治理的个人和组织，激励和引导他们积极主动地参与公共事务的规划，在这个环节中，政府虚心听取参与主体的心声，结合“网络结构”的治理体系，不断地推动参与式治理思维下的公民自治，所以参与式治理理论也称“赋权参与式治理”。
二、德庆县乡村治理现代化的实践
德庆县位于广东省中部，有S8和汕湛高速通过，交通便利，总面积约2200km2，下辖13个镇（街道），共175个行政村。官圩镇是德庆县其中一个乡镇，下辖25个村（居）委会。德庆县全面贯彻落实的重要指示精神，以破解乡村治理难题为导向，积极推进乡村治理现代化提升工作，通过创建“四大中心”，一边强镇、一边活村，统筹整合治理力量、促进乡村治理现代化。
（一）组建乡（镇）“四大中心”，增强乡镇（街道）行政执行能力
过去，基层乡（镇）都是参照上级管理部门设置，但又受到编制的制约，不能一一对应，普遍存在工作没人跟进、服务群众不到位等现象。德庆县创新治理模式，通过在乡（镇）一级组建党群服务、建设发展、社会事务、依法治理“四大中心”，增强乡镇（街道）行政执行能力，把党支部建放在基层、把党员放到工作一线，突出抓工作重心、理清权力边界、下沉工作力量，实现乡镇管理与乡村自治组织之间的有效衔接[1]。
（二）构建“一站式”服务体系，增强乡镇（街道）为民服务能力
德庆县以镇级“四大中心”为载体，整合审批、服务、执法等方面力量，实现群众办事“一站式”办理。“四大中心”把服务窗口功能和机构内部运转相结合，为群众提供“一站式”服务。德庆县依托13个镇级依法治理中心，贯通市县基层社会矛盾调解服务平台，构建网络和线下互相促进的一站式处理机制，要达到的目标是“一门受理、一网统揽、最多跑一次”[2]。
（三）突出赋能活村
在推进乡村治理现代化工作过程中，存在“干部在干、群众在看”的现象。德庆县在官圩镇试点开展“五治兴村•城乡圆梦”乡村社会治理综合改革，以强化党建为引领，以赋能活村为抓手，发挥基层党支部的战斗堡垒作用，打造一支党组织书记后备人才队伍，破除限制乡村发展的体制机制，提升乡村治理能力[3]。1.发挥村民的自治作用。政府过度管理，让农民参与乡村建设发展积极性不高、自治能力受到约束、乡村治理主体地位弱化。通过下放村（社区）建设、管理、发展和监督等权能，强化村集体在经济发展的主体地位，提高村民自治能力，发挥村民“主人翁”精神。2.构建共建共治共享的乡村治理新模式。为了从根本上解决治理中参与热情不高的难题，该区域进行“本地村”“网上村”“外地村”。为破解乡村治理无人参与难题，德庆县创新构建“本地村”“外地村”“网上村”的乡村治理新模式。一是把县、镇、村的干部和本地生活的老人、妇女等村民组成“本地村”，主要负责农村经济社会发展的重大事项开展议事协商。二是把在县外工作生活的村民组成“外地村”，主要负责为家乡建设发展出谋划策。三是由村委会协办员担任管理“网上村”，主要负责宣传社会民生服务和信息，传播正能量等，凝聚网上村民的共识，共同参与乡村治理[4-5]。3.建立农村“信用七条”。一是成立村民信用评议机构（村民理事会下设机构），主要职责是对村民开展信用积分评定，每年在村公示栏张榜告示。二是搭建农村信用评分系统，主要包括信用信息采集、评分评级、结果应用等。通过建立农村“信用七条”，破解乡村治理中村规民约约束力不强的问题，形成村民讲信用的共识，提升乡村信用治理水平。
三、参与式治理视角下乡村治理面临的问题及原因分析
（一）村民参与乡村治理过程程度不够
村民参与度不够反映在以下方面：第一，村民只是被动地接受治理理念，并不具备主动性，村民对治理工作了解甚少；二是虽然政府非常重视乡村治理工作，但乡镇政府的工作人员少，工作量大、兼职多，没有深入了解农户的实际需求，造成治理措施和农户需求之间的错位，难以保证农村的有效治理。有三个方面的因素导致这种状况：第一，有些村民的诉求不知道如何表达，不去思考对乡村治理的意见和建议；第二，之所以有些村民没有参加乡村治理，是因为他们认为乡村治理与自己无关，应该是村政府和村干部的责任，哪怕村干部征询这部分村民的意见，村民也只是应付回答，这些言论对乡村治理不具备应有的作用和价值。每次召开村民大会，村民也只是应付形式，心不在焉、随声附和；第三，那些常年在外打工的村民，对村里的事务更是漠不关心，只是节假日回到村里，村里的任何事务都觉得与己无关。
（二）治理工作面临的问题
一是我国的治理方式传统上是政府主导的治理方式，具体的治理措施都是政府相关部门制定，落实和执行都是由下级部门进行，上级主管部门负责监督和协调。但政府主导的治理方式很容易导致政府、村自治组织和村民在治理过程中的责任不明确，可能会导致政府过度干预或者直接放手不管，这与当前倡导的“因地制宜、精准施策”原则严重不符。二是村规民约没有发挥应有功能。村规民约的制定有助于提高村民自我管理、自我教育能力，匡正群众价值观、树立乡村新风气，进而提升基层治理水平，促进基层和谐发展。然而在调研中发展，当前德庆县许多村集体所的村规民约有的是传统道德准则的简单重申，有的内容单一、流于形式，实用性和可操作性不高，使得这些村规民约在实践中的价值与功能被大大削弱，村民自治也因缺乏抓手而难以落实。
（三）村集体经济较差
经济基础决定上层建筑，而社会关系的核心又是经济关系。人们之所以通过奋斗争取需要的一切，都是和利益相关。总而言之，乡村治理的基础还是经济因素。在治理的整个过程中，无论是建立政社合作组织、治理活动开展的条件保障，还是社会组织日常办公设置，都需要经济条件的支持。村级集体经济薄弱，难以保障必要的经费支持。薄弱的经济基础，为乡村治理带来巨大的财政压力。
四、参与式治理视角下乡村治理对策建议
（一）提高村民参与能力和参与度
1.摒弃治理中的陈旧观念，充分挖掘村民的主观能动性。在乡村治理过程中，我们要做到以人为本，因为人才是参与式治理的首要因素。我们要善于发现和挖掘本地人的治理才干和潜力，全面提高村民的综合素质，破除村民的陈旧观念，培养他们的治理能力，激发村民的主观能动性。2.加大政策的宣传力度。研究表明，村民只有对政策有更多的了解，他们才会激发参与村财务管理的频率和热情。在实际的工作中，政府应该通过村委公告栏、微信公众号、宣传单、报纸、电视、报纸等形式，让村民逐渐掌握相关的政策内容，并促进群众更快地理解政府的最新政策，引导他自觉地参与其中。另外，必须对群众现实需求给予满足，让其利益得到切实保障，升华群众的幸福感、获得感。3.增加教育投入，通过开展村民学习讲堂，提升村民的综合素质和参与治理能力，提升民众参与乡村治理的能力，成为乡村振兴的主要力量。
（二）转变政府职能，尊重村民意愿
1.政府不宜过度干预。在乡村治理过程中要充分尊重村民自身意愿。2.强化乡镇、村级干部法律知识的学习和培训，让干部学法、懂法、用法，提升依法治理水平。3.抓好基层党组织建设，用党建引领新农村建设，大力整顿涣散基层党组织，及时吸收优秀年轻“血液”进入党组织，焕发基层党组织活力。4.将村规民约和村民自治章程逐步上升为政策或者法律，通过立法，保障村民自治的健康发展，使农村民主管理内容更贴合现实，同时在村民自治和民主管理过程中促进村民广泛参与，不断丰富议事形式。5.发挥村规民约积极作用。加强乡村道德建设和宣传教育，弘扬社会主义核心价值观，用中国特色社会主义文化、社会主义思想道德引领乡村治理，不断完善乡规民约，发挥其积极作用。
（三）发展壮大村级集体经济
坚持市场导向，加强规划引领和政策支持，以增强村级集体经济造血功能为主攻方向，提升基层党组织凝聚力和集体经济可持续发展能力。坚持改革创新，因地制宜，探索发展集体经济有效实现形式，支持农村集体闲置资金资本化运营，支持有条件的村集体加快现有物业设施升级改造，推进集体经济转型升级，推动集体资产保值增值，唯有经济的快速发展，乡村治理工作才能实现参与式治理的目标，促进乡村振兴策略的稳步实施。
作者：陈杰 单位：河北农业大学人文社会科学学院 肇庆市农业农村局