社会治理政策范文1
关键词：两型社会；政策设计；联盟；对抗；博弈
中图分类号：F062.1
文献标识码：A
文章编号：1003―7217(2009)05―0092―05
一、问题的提出
环境治理政策的出台和执行是政策参与人之间相互博弈的过程，参与人共同决定政策执行的效果。环境问题的外部性和自然资源的复杂性，使如何选择合适的政策来管理环境和自然资源，实现经济与环境的协调是摆在政策制定者和学者面前的一个重要课题。从博弈论的角度，促使参与人主动实施环境治理政策的原因是参与人对博弈结果的预期。如果博弈结果符合预期，则参与人执行政策，同时参与人对该政策的信念得到强化，从而形成一种有效而稳定的制度；如果博弈结果不符合预期则该政策可能受到抵制。在环境政策的整个设计、出台和执行过程中，博弈的参与方可能根据利益需要结成联盟，也可能相互对抗。本文用博弈理论的分析方法，对环境治理中的参与人行为进行博弈分析，以期为政府的环境治理政策设计提供参考。
二、参与人的性质及相互关系
博弈的标准式表述有三个要素：参与人、参与人可选择的战略和支付函数。在两型社会环境治理政策中，包括政府、企业和公众三个参与人。考虑到中央政府和地方政府的支付函数并不完全相同(其实省市不同层级的上下级政府间也存在不同的支付函数，在这里中央政府和地方政府只是一个代表)，以下将进行分开讨论。
1．中央政府
中央政府功能主要体现在两个方面：一是制定环境治理政策，确定奖励和处罚企业的标准；二是对地方政府的行为进行监督，给予地方政府以正或负的行政经济激励。中央政府的支付(Payoff)是全国经济总体发展水平和环境治理效果、政策成本及公众生活质量的函数，如果经济、社会和生态得到“又好又快”的发展即意味着支付水平高，反之则低。政策成本(包括补贴成本、腐败和投机)与中央的支付水平呈负相关。
2．地方政府
地方政府是环境治理的中间人。理论上，地方政府行为目标同中央政府一致，以社会利益最大化为目标，但由于委托――关系产生的信息不对称，可能导致地方政府的逆向选择和道德风险。在当前政府绩效评估体制下地方政府可能以追求本地GDP最大化为目标。因为，决定地方政府领导人升迁的主导因素是任期内的经济业绩，地方领导人能得到更快的升迁。根据博弈地位和结构之间的关系，参与人之间的博弈地位和结构之间存在同构和不同构的可能性。地方政府可以利用其信息优势不断展现其在博弈中的优势地位，使其博弈地位不断上升，出现不同构性。中央和地方的这一动向，使地方政府博弈能力增强，地方政府的利益得到提高，从而也就更加容易偏离中央的政策。
3．企业
企业是环境保护行动的主要执行者。出于自身利益考虑，企业会利用其信息优势对其排污状况进行隐瞒，与环境管理部门进行博弈，从而增加环境部门的管理难度。对企业来说，相对于排污，不排污会增加诸如购买污水处理设备和管理费用等额外成本，同时也可能获得政府的税收优惠和财政补贴；排污也会有一定的成本，如被查处时受到政府的处罚，乃至受到公众的指责而丧失声誉。企业最终是否排污取决于对两者支付大小的比较。
4．公众及社会环保组织
公众是环境保护的监督者和受益者，其策略行为表现为参与环境保护行动和不参与环境保护行动。参与会给参与者带来一些成本，如对排污企业的一些举报取证费用、交通费用等，当然也可能得到政府的物质或精神奖励及更加健康的生活环境。由于公众个体过于分散，很难达成集体行动：社会组织是公民社会的重要组成部分。Pargal＆Wheeler(1996)的研究认为，社会环保组织的压力和社会准则对促使企业遵守环境法规，减少企业排污发挥了重要的作用。因此，调动社会团体的力量协助政府监督企业排放污染将会有缓解政府与排污企业之间的信息不对称，有助于提高环境质量。
三、环境治理中参与人联盟与对抗的博弈矩阵和策略选择
依前所述，两型社会环境治理博弈的主要参与人包括：中央政府、地方政府、企业和公众。根据中央政府“环境治理取得一定效果，但形势仍很严峻”的结论，假定中央维持现有管治的支付小于地方政府对抗或拖延中央政策的支付，而中央政府提高监督和惩治水平带来的支付大于地方政府拖延或对抗的支付。在市场上，企业的策略选择是继续污染或接受治理。根据污染面继续扩大的事实，假设企业治污的支付小于排污的支付。假定公众接受中央政策的支付大于沉默的支付，但公众相对于政府和企业而言处于劣势，其作用的发挥需要得到政府的支持。为便于分析，分别把中央政府、地方政府、企业和公众记为A、B、c、D，由于在给定的策略下参与人的支付具有不确定性，根据不确定支付博弈的模糊分析方法和数值模拟，在淮建军和刘新梅提出的矩阵分析基础上，不失一般性的，假定各参与人的策略及相对应的支付如下：
A：A1：维持现有管治；A2：提高监督和惩治水平；对应的支付为(3，5)
B：B1：接受中央政策；B2：对抗或拖延中央政策；对应的支付为(2，4)
C：C1：维持现状，继续污染；C2：接受中央政策，治理污染；对应的支付为(3，1)
D：D1：举报污染；D2：对污染保持沉默；对应的支付为(3，0)
为使以上假设符合我国目前环境治理的现状，考虑到企业污染、地方政府支持污染、公众或人放纵污染会最终减少整个社会的福利，因此，以上支付如出现B2或D2则所有参与人支付减1；如出现C1则所有参与人支付减2；如A1、B2、C1、D2同时出现，则整个经济和社会可持续发展的可能性为零，最终带来整个人类的灾难，所有参与人的支付为零。综上，构建参与人联盟与对抗的博弈支付矩阵。在支付矩阵中，假定I是所有参与人的集，S是联盟集，IS是指除了联盟s以外的剩余参与人集，V是对策的特征函数，MIN1表示各行的最小值，MAXr表示各列的最大值。为了计算特征值，当矩阵的MIN1中的最大值与MAXr中的最小值相等时，根据矩阵的最大最小值原理，该支付矩阵就构成了一个鞍点，该鞍点的支付是对策的最优解。
1．单人联盟博弈矩阵和最优策略
单人联盟博弈支付矩阵及最优策略(见表1)。分析发现：在中央政府维持现有管治的情况下，地方
政府会对抗或拖延中央政策，而企业会选择继续污染，公众由于博弈能力有限，对此保持沉默。因此，在单人联盟的背景下，两型社会环境治理制度设计的最优策略是中央政府提高监督和惩治水平。
2．双人联盟博弈矩阵和最优策略
双人联盟博弈支付矩阵和最优策略(见表2)。分析表明：地方政府的策略选择对企业是否继续污染起重要作用，如果地方政府对抗或拖延中央政策，则企业会选择继续污染；如果地方政府接受中央政策，则企业会治理污染。可见，地方政府的策略选择对中央政策目标的实现具有决定意义。相比之下，中央政府没有更多的选择，在环境不断恶化的前提下，中央政府的最优策略选择依然只能是提高对污染的监督和惩治水平；而公众的行为具有随机性，如果有利可图，公众有可能与企业达成联盟而选择沉默。
3．三人联盟博弈矩阵和最优策略
三人联盟博弈支付矩阵和最优策略(见表3)。分析表明：联盟之间的策略选择具有相对性，当一个联盟选择消极或破坏性的政策时，另一个联盟会选择积极的策略，说明在给定对方行为选择的情况下，自身的策略选择唯一。
四、博弈均衡对政府政策设计的启示
两型社会是国家在资源和环境约束下的一个战略选择，任何转型都需要激励，两型社会建设能否有效推进，关键在于政府能否设计一套既能诱导经济个体形成正确的行为，也能有效规范政府行为的激励和约束机制。根据当前环境治理的现状和以上博弈分析，完善环境治理的政策设计应加强以下内容：
1．完善中央监管，提高惩治水平，实行政府环境问责。通过单人联盟和双人联盟的博弈分析发现，要有效治理污染和提高生态环境的质量，中央政府要增强政策威胁的置信度，采取“承诺行动”，以改变“上有政策，下有对策”的局面。加强对政府失职行为的问责，可以避免在政策执行过程中可能出现的寻租行为以及地方政府出于本地区利益考虑而对污染企业采取庇护态度等政府失灵的情况。在区域利益竞争激烈的时期，打破地方之间的保护主义对于跨地区之间的环境治理机制的建立更具有积极意义。
2．建立企业声誉机制。通过双人联盟的博弈分析发现，地方政府的态度对中央环境治理政策的实施具有重要影响。面对地方政府利用自身信息优势而与污染企业结成联盟的情况，中央政府要建立企业声誉机制，迫使企业在社会舆论压力下公开环境信息。
社会治理政策范文2
关键词：教学内容；政策；处理方法论
本文将目前现行教材中对理论与政策关系的处理情况进行了分析介绍，同时，将正确处理理论与政策关系的方法论进行了陈述，另外，将改进理论与政策之间的教学内容的思路进行了综合阐述，从而使得政治教学内容整体布局合理，使得学生们更好的掌握其中的理论与实践的内容。
一、关于目前现行教材中对理论与政策关系的处理情况分析
根据目前现行教材中可以看出，“建设中国特色社会主义政治”这一章节被分为以下三节内容：第一，中国特色社会注意的民主政治制度；第二，依法治国，建设社会注意法治国家；第三，推进政治体制改革，发展民主政治。因此，从这一章节中就可以看出：建设中国特色社会主义政治是我国特色社会主义的理论体系中的基本问题。在教材的第一节中就可以看出，主要阐述的是我国特色社会注意的民主政治制度的理论；第二节讲到的是：党领导人民治理国家的基本方略，同时加强社会主义法制建设；第三节的内容主要讲到的是关于政治体制的改革，将理论与实际进行了结合论述，因此，“建设中国特色社会主义政治”政治教学中，这一章节主要以“概论”的形式展现于教材中。但是在实际教学活动实践结果中来看，“概论”这种逻辑结构关于“建设中国特色社会主义”的内容存在着一些问题：
（一）有些教学内容的布局方面存在着不合理
例如：在“建设中国特色社会主义政治”这一章节内容中，第一节主要阐述了民主政治制度的理论，第二节内容讲到的是依法治国方略与社会主义法制建设，事实上这两节的内容可以合并在一起，使得学生们中容易掌握其中的理论，同时，学生们会更加明白这一章所讲述的内容。
（二）政治教学内容的理论部分与实践部分规划不到位
在政治教学教材中，“建设中国特色社会主义政治”这一章应该将其理论知识作为本章的重要内容，然而事实上，本章中第二节与第三节都是讲实践理性理念内容，而且这些理论知识点分布在不同的政策内容中，以至于本章节的重点理论难以突显出来，最后使得“建设中国特色社会主义政治”的理论内容不能够进行充分的展开。
二、关于正确处理理论与政策关系的方法论
在政治教学内容中的“建设中国特色社会主义政治”，需要将其中的理论知识以及相关政策的关系进行正确处理、合理安排，同时，要将课程的主题进行突显出来，另外，还有从方法论的层面来思考，将教学内容进行合理的、科学的组织、布置。
（一）分析“建设中国特色社会主义政治”理论与实践的关系
在某种程度上，理论对实践能够起到主要决定作用。如果让学生们更好的学习相关理论则需要将其中的理论知识点进行突显出来，同时，将理论理念与实践理念内容进行合理的布置、组织。作为实践理念的政治体制改革与相关政策法规，它很好的将理论知识与实践内容结合了起来，它是社会主义初级阶段实践活动内容的重要构成因素。
（二）分析教材内容中两点论与重点论的关系
作为辩证法的两点论，是对复杂事物将来的发展过程进行分析研究，既要研究其中的主要矛盾，又要研究其中其他的矛盾，同时，针对主要矛盾还可以研究其中的主要方面，并且该矛盾的其他方面。而重点论是要对复杂事物的主要矛盾进行着重研究，同时，针对主要矛盾只要掌握其中的主要方面即可。在政治教学活动中需要将两者进行统一，用唯物辩证法的眼光来看待某件事物的发展趋势。
三、改进理论与政策之间的教学内容的思路
（一）关于中国特色社会主义的民主政治
第一，将党领导以及人民当家做主与依法治国进行有机统一；第二，运用马克思主义原则正确看看待社会主义社会的民主、自由与人权等，这些都是与社会的发展有着密切的关系，是具体、相对的理论；第二，关于人民民主国体政策，只需要简明的阐述即可，因为这是我国国情发展的必要选择，并且符合我国国情；第三，关于人民代表大会制度而言，它是民主的一种形式，也是我国国情发展的结果，因此，人民民主与人民代表大会制度等理论实践知识内容可以组合一起陈述。
（二）关于“政治体制改革，发展民主政治”的内容
这个内容可以与教材中的第一节内容进行整合，从而使得学生们更好的认识到我国政治体制改革的必要性，从而有效的掌握教材中的内容知识点以及相关理论等。
结语：本文将关于“建设中国特色社会主义政治”教学内容中的理论与政策分布、布置的情况进行了分析介绍，同时，针对这存在的问题而提出相关正确处理理论与政策关系的方法论，从而科学的、合理的改进教学的内容，使得学生们更好的理解其中的理论知识，从而为我国特色社会主义建设作出贡献。
参考文献：
[1] 张江.深入学习贯彻党的十六大精神关键是把握精髓学以致用[A].2003年度哈尔滨市工商行政管理系统获奖优秀理论文章调研成果选编论文集[C].2004.
社会治理政策范文3
一、当代大学生面临的政治认同困境
现代社会冲突理论认为，冲突是普遍存在的，社会中出现的各种现象都充满着辩证关系，都是矛盾的统一体，比如和谐与冲突、稳定与变迁、扩张与压制、共享与对立等。作为价值观尚未定型的大学生群体，在面对社会转型期带来的种种矛盾和冲突时极易产生政治观念上的认同困境，具体表现为：
（一）政治认同的冲突性加剧。当代大学生是一个充满活力、张扬青春、崇尚新奇、喜欢浪漫、喜欢否定传统的群体。他们的政治理想往往超越现实，带有浓厚的虚高特色，常常“沉浸在源于现实又超越现实的感性追求之中”[3]。一方面，他们为我国改革开放以来经济社会发展取得巨大进步、人民生活水平显著提高、综合国力迅速增强、国际影响力持续扩大而感到自豪和骄傲;另一方面，又对我国转型期出现的贫富差距扩大、腐败现象滋长、生态问题突出、利益阶层的分化与对抗、多元文化的冲突与对立等问题感到忧虑和无奈。这种思想观念中的起伏波动以及理想与现实之间的矛盾，导致大学生群体在政治认同方面存在着既赞同、又怀疑的冲突心理，使得他们既憧憬着理想化的政治认同模式，在涉及自身利益时又表现出极强的务实性和功利性。
（二）政治认同的虚假性凸显。在一定条件下，如果认同主体基于自己的利益诉求故意掩盖了真实表达政治态度的意图，但又在公开场合外在地表现出对某种政治体系的认同和赞许，那么这种政治认同就是虚假的。改革开放以来，我国“已从一个利益单一化、同质化的社会，转变为一个利益多元化、异质化的社会”[4]，在其过程中出现的利益分化与对抗、收入分配不公、权力的过度资本化以及多元文化的冲突等问题，都给我国业已形成的政治共识带来了较大的冲击。大学生出于社会压力和现实利益的双重驱动，在政治认同上呈现出虚假性特点，功利性和虚假性现象正日益凸显并趋于常态。他们在公共领域和私人领域往往表现出不同的政治态度和意愿，比如在入党培训、评先评优、课堂回答、主题宣传、应聘工作等公开场合更多地表现出对国家政治的认同，但在虚拟网络的私人空间里则表现为更多的批评性。可见，是否符合自身的利益需求已经成为影响大学生政治态度表达的关键因素。
（三）政治认同的冷漠性突出。大学生作为政治参与的主体，本应积极、热情地投身于政治活动中，推动国家的政治发展进程，然而在现实中由于国家、社会或个人原因，他们主动或被动地不参与政治活动，在思想和行为方面自觉或不自觉地表现出“政治冷漠”。具体表现为：回避正规、主渠道的理性参与，在参与人大代表选举、党代会代表选举时，漠视甚至放弃投票权利;对学校的政治宣传持冷漠态度，厌恶辅导员讲授的“形势与政策”，对待学校组织的政治活动要么借故缺席、要么消极对待;思政理论课出勤率不高，即使来了也不会专心听课;对于学校的公共事务和管理持消极被动参与的态度;等等。虽然在大学生中也不乏政治理想主义者，有较高的政治参与热情，但从整体上看，大学生还是更多地关注于自我设计和利益实现，社会关注度和理想主义情怀较少，缺乏政治参与的激情。
二、当代大学生政治认同困境的诱因分析
关于社会冲突发生的原因，达伦多夫把起因归于权力和权威的分配不均，因为权力和权威都是稀缺资源，双方的差异性分配导致了社会的激烈对抗与冲突。而科塞提出“冲突是关于价值以及对稀有的地位、权力、资源的要求之斗争”[5]p8，认为权力、地位和资源的分配不均以及价值观念的不同都可能导致冲突的发生。从上述观点出发，影响大学生政治认同的因素同他们的利益需求、价值观念以及对资源、权利分配的看法也有直接的关系。
（一）利益格局的调整降低了大学生的政治认同。当前，随着我国市场经济体制和社会结构转型的深入推进，新的社会阶层和群体不断出现，利益主体多元化特征日趋明显，这进一步促进了社会利益格局的深度调整。在其影响下，各种主体间的利益矛盾和问题引发的群体性事件逐渐增多，群体上访和信访的活动越发频繁。“这些复杂的矛盾关系从经济领域扩展到社会思想和政治意识方面，加剧了社会矛盾和冲突，增加了党对社会各界利益综合与整合的难度。”[6]由于我国目前政治体制改革还在深化推进，各方利益的协调机制还尚未完全建立，政府的社会治理能力也有待提高，使得各主体间的利益张力还在增大，社会利益关系也变得复杂多变。作为对社会变革最为敏感的大学生来说，他们的政治思想和认知必然受到生活中发生的社会变革的影响。从我国利益格局的变化看，利益主体的多元分化和冲突正在降低大学生对国家政治的认同。
（二）民主政治的不健全削弱了大学生的政治认同。社会转型期，由于受到传统和现实诸多因素的影响，我国的民主政治发展水平还不高，各项政治制度的具体组织形式及运行机制（政治体制）还存在一些弊端和问题，例如官僚主义现象、权力过分集中、家长制作风、权力腐败、买官卖官现象、各种形形色色的特权现象，等等。这些问题的发生严重阻碍了我国民主政治的发展，损害了党和政府的公信力，不利于凝聚各方共识，不利于社会主义现代化建设，不利于国家的长治久安和社会稳定。邓小平曾对此指出：在“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”[7]p327总之，由于我国目前政治制度还不完善、政治体制还不健全，政治制度的公正性和权威性受到了挑战，在一定程度上也削弱了大学生对国家政治的认同度。
（三）价值观念的多元化分化了大学生的政治认同。政治认同除了受经济利益、政治制度因素影响外，很大程度上也会随着社会价值观念的多元化而发生改变。在社会主义市场经济条件下，社会大众从过去计划经济时代的“单位人”“集体人”变成市场经济时代的思想独立、个性独立、经济独立的“社会人”“个体人”，社会利益主体多元化和价值观念多元化的格局已经形成。在其影响下，大学生的价值观念从理想化向世俗化转变，他们追求的人生目标更带有个人主义、功利主义和实用主义色彩，其政治观念和人格也从“集体――依附型”向“个体――独立型”转变。这就导致了他们的政治观念更加分化和个体性，这给政治认同带来了一定的难度。
三、现代社会冲突理论视阈下的大学生政治认同对策
它山之石，可以攻玉。批判地吸收和借鉴现代社会冲突理论中一些有价值的思想，可以为我们破解大学生面临的政治认同困境提供新的路径。
（一）维护社会公平正义，筑牢大学生政治认同的现实基础。公平正义是政治认同的基础，是促进一个国家政治系统合法性的主要支柱。当社会出现不公问题时，人们对国家的政治认同就会下降，甚至会造成国家合法性危机的产生。现代社会冲突理论更多地从心理学视角为我们揭示社会资源分配不均给人们的政治认知产生的负面影响。科塞认为：“处于物质利益受损的人们虽然会导致社会冲突，但并不必然导致政治冲突行为的发生;只有当利益受损者产生强烈的‘不公平感’时，才会动摇社会的政治合法性基础。”[8]政治危机的出现并不是由于下层民众的生活低下造成的，而在很大程度上是因为贫富差距和机会不等的拉大让穷人产生很大的心理落差，出现了较大的被剥夺感。
因而，提高大学生政治认同度除了紧紧抓住经济发展这一主线外，还必须要维护和实现社会公平正义。实现公平正义不仅是社会主义国家制度的首要价值，也是发展中国特色社会主义的本质体现。这要求我们必须把公平正义作为政治认同的社会基础，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，尽快建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人人平等参与、平等发展的权利。
（二）发挥“社会安全阀”作用，营造大学生政治表达和参与的宽松环境。科塞认为，任何社会系统在运转时都会产生敌对情绪，形成有可能破坏社会系统的压力。当压力超过社会系统的承受能力时，就会导致社会系统的崩溃瓦解，为了避免这种后果的产生，需要我们建立一种“社会安全阀”。尽管“社会安全阀”还不能从根本上彻底解决社会的矛盾和冲突，但它可以使人们的敌对情绪得到宣泄，反面的观点得到表达，在一定程度上不至于使社会冲突加剧和失控。
“社会安全阀”理论，对于处在矛盾凸显期的中国来说，有着重要的借鉴价值。在利益主体和思想文化多元化的社会，维护和实现人们的有效政治参与和表达，将极大地增强人们对国家政治的认同感。大学生作为民主政治建设的重要力量，如今正面临着政治认同方面的冲突，需要国家为他们营造一个宽松的政治环境，这样就可以让青年学生真实地表达自己的政治观点，尽管有些观点与我们倡导的主流政治思想相偏离，但这种冲突恰恰起到“社会安全阀”的作用。
社会治理政策范文4
[关键词]转型时期刑事政策
刑事政策是一个国家权力机关对已然、未然的犯罪行为的反映。我国正处于转型时期，转型时期的刑事政策是一个值得研究的问题。本文从界定刑事政策的概念入手，试图对我国转型时期的刑事政策进行综合研究。
一、刑事政策的概念与范围
刑事政策的概念与范围中外学者没有取得一致意见，以致于有多少研究者就有多少种定义。总的来看，国内外都有广义说、狭义说、折中说三种观点。但三说的区分标准很模糊，往往因研究者而异。目前我国对这个问题的研究比较有影响的主要是卢建平教授、曲新久教授以及刘仁文博士。
（一）刑事政策的概念与范围的争论点
刘仁文博士认为，关于刑事政策的概念与范围在以下几个方面存在分歧：第一，刑事政策的主体。是国家、国家机关，亦或包括政党甚至社会团体？还是应当将主体定义为社会整体？如果是后者，那么除了国家机关、社会组织外，公民个人是否属于刑事政策的主体？第二，刑事政策的范围。是仅限于立法领域，还是包括司法等领域？是仅仅限于刑事法律领域，还是包括社会政策领域？如果包括社会政策领域，“社会政策”的范围如何界定？第三，刑事政策的手段。是限定在刑罚范围内，还是进行进一步的扩充？如果扩充的话，扩充的范围如何？是扩展到与刑罚制度相联系的有关制度如保安处分等，还是扩展到能够抑制犯罪的所有手段和措施？第四，刑事政策的目的。是单纯为了预防、控制和惩治犯罪呢还是也包括对犯罪嫌疑人和犯罪人的权利保障？亦或有更高层次的目的？等等。[1]
（二）目前我国学者关于刑事政策的概念与范围的观点
1、卢建平教授的观点
卢建平教授从刑事政策学的研究对象或范围方面讨论了刑事政策的概念与范围。他认为，目前西方学术界主要有广义说、狭义说和折衷说。[2]
第一，“广义的刑事政策学”。瑞典法学家内尔森教授认为：刑事政策就是一个国家的社会总政策中专门处理犯罪问题的那部分；刑事政策是社会政策的组成部分；刑事政策应该与自由、平等、团结、安全等社会发展目标联系起来，应鼓励社会多方面的宏观范围的参与，而不应仅仅依赖传统的刑法武器或刑罚。联合国社会防卫研究所主任柯恩兹也认为，刑事政策学不能忽略法律制度或惩罚制度以外的一切与犯罪现象有联系的因素。法国巴黎法律、经济和社会科学大学教授勒瓦瑟强调，刑事政策学也应该研究社会问题，也应包括“社会预防”。
第二，“狭义的刑事政策”。德国著名法学家耶赛克、意大利罗马大学教授瓦沙利以及米兰大学教授卢伏伦等人主张，考虑到研究人员与研究条件等方面的原因，刑事政策学不可能研究所有与犯罪现象有关联的社会问题（诸如就业条件、失业、社会保障等），刑事政策学的研究对象就是与犯罪作斗争的各种方法，这些方法既可以是立法的和行政的，也可以是司法的；但他们的出发点是共同的，即对犯罪的一般预防、特殊预防和惩罚。瓦沙利教授更强调应将刑事政策学同社会政策或社会预防区别开来，因为刑事政策学的研究对象是处罚制度，当然也包括犯罪原因；但这些犯罪原因主要应从对某几种类型的犯罪或罪犯的研究过程中去找寻。
第三，“折衷说”。波兰华沙大学法学教授安德烈耶夫等人既不主张将刑事政策完全划到社会政策中去，也反对那种认为刑事政策学就是“研究刑法或刑事措施的科学”的观点。法国著名法学家马克·安塞尔更进一步强调刑事政策学研究对象的双重性。在他看来，刑事政策学首要的研究对象就是刑事政策本身，这个刑事政策应是实在的，应是可以或已经在特定国家付诸实施的；换言之，刑事政策学首要的任务就是将刑事政策作为一个社会现象来研究。在此意义上说，刑事政策学首先是一门研究科学。其次，从应用的或实践的立场出发，刑事政策学应在观察、研究的基础上提出一整套合理有效的打击犯罪、保护社会的战略战术。如此看来，刑事政策学又不仅仅是一门科学，它同时又是组织反犯罪斗争的艺术或战略。马克·安塞尔关于刑事政策学研究对象双重性的理论在当今西方刑事政策学界占据了主导地位；他由此提出的刑事政策学的研究范围也得到了西方学者的普遍赞同。现今西方最流行的刑事政策的定义表述为：“从认识论的角度看，刑事政策是对犯罪现象的综合分析，对犯罪现象以及与违法犯罪行为作斗争的方法措施的解析；它同时也是建立在一定理论基础之上的旨在解决广义的犯罪现象的打击与预防所提出的问题的社会和法律的战略。”
从折衷说的观点出发，卢建平教授主张将刑事政策学变为“刑事政治学”比较合适。刑事政治学是对犯罪现象这一公共事务的认识与管理，处于战略的位置，地位较高，而刑事政策一词多指策略，地位相对较低。卢建平教授还主张刑事政策学研究的开展必然带来刑事法领域方法论的革命，主要是实行刑事法律科学的一体化，将刑事政策学、刑法、刑事诉讼法、刑法史、犯罪学、监狱学或行刑学、被害人学等在学科上进行综合或整合，同时也将刑事法学与宪法、行政法、民法、国际法、比较法、人权法等结合起来进行考察。
2、曲新久教授的观点
曲新久教授提出了刑事政策概念界定和学科建构的三定理，他将刑事政策定义为：国家基于预防犯罪、控制犯罪以保障自由、维持秩序、实现正义的目的而制定、实施的准则、策略、方针、计划以及具体措施的总称。他的刑事政策概念界定和学科建构的三定理是：立足于广义论的立场，以政策科学知识为背景，形成刑事一体化的思想。[3]具体说来：
第一，刑事政策概念的界定应当立于广义论的立场上进行，并且需要保持刑事政策之“刑事”特性，需要大致明确其与社会政策的界限，而不至于将刑事政策与一般公共政策混淆起来。广义刑事政策可以区分为刑事惩罚政策和社会预防政策两个基本方面。界定刑事政策的范围，区别刑事政策与一般社会政策的标准有两个，一是目的，二是权力，而权力的标准尤其重要。刑事政策围绕着预防、控制犯罪的目的而展开，并终止于权力所能到达的边际，权力所不能强制、控制、影响或者诱导的领域，不属于刑事政策的范围。换言之，国家、社会以至个人基于预防犯罪、保护社会、维持秩序的目的而对其他组织和个人形成的优势地位以及支配性影响的准则、策略、方针、计划以及具体措施等等内容，均属于刑事政策的范围。
第二，当代政策学的兴起，为我国刑事政策理论尤其是刑事政策一般理论研究提供了新的视角和资源。所以，我国刑事政策实践的特点决定了，政策科学不仅应当而且能够成为刑事政策学科建构的知识背景。
第三，刑事政策一体化思想，乃刑事政策理论的中心思想，按照这一思想，刑事政策被看成是同犯罪做斗争的准则、战略、策略、原则、计划和措施等的总称，是一个开放性的有机整体。刑事一体化的思想既不是将刑事政策包含于刑事法学之中，也不是将刑事法学包含于刑事政策学之中，刑事政策学与刑事法学有着密切的联系，又有着重大的区别。刑事一体化思想应着重从以下三个方面把握：首先，刑事政策的范围已经远远地超出了刑事法律的范围，并构成对于刑事法的指导。刑事政策超出了刑事法，但不是简单而直接地包括刑事法，而是为刑事法学提供指导性知识。刑事政策对于刑法规范的适用获得了指导地位，尽管这一地位是相对的而非绝对的。其次，刑事政策学不是规范学科，而是提供综合性和跨学科知识的科学。刑事政策不仅构成对刑事法的指导，还具体地表现为有目的地适用法律的具体政策性规则和措施、做法，因而又比刑事法律更具体、更灵活，表现出艺术创造性。换言之，刑事政策实践不仅需要理性知识，更需要超理性的直觉、判断、灵感。最后，刑事政策学最为重要的价值在于其批判性和建议性。就广义刑法而言，无论是对于实体刑法、还是刑事诉讼法，还是刑事执行法，刑事政策均立于批判的立场。刑事政策学就是提供批评和建议的学科，而且，它不仅不应满足于对现行刑法提出批评和建议，而且还不应当满足于既定的政策和政策趋向，它对刑事政策自身也展开批评和建议，因而批评性和建议性是刑事政策的突出特征，也就是说，刑事政策分析与研究旨在解决问题，其特点在于它是问题驱动型的；刑事法学的研究是学科性研究，其特点在于它是知识驱动型的。
3、刘仁文博士的观点
刘仁文博士认为，刑事政策是指代表国家权力机关的公共机构为维护社会稳定、实现社会正义，围绕预防、控制和惩治犯罪所采取的策略和措施，以及对因此而牵涉到的犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的态度。[1]该定义包含或隐含了以下几方面的具体涵义：
第一，刑事政策的内容从总的方面看，包括三个基本方面：第一方面是如何有效地预防、控制和惩治犯罪，这是刑事政策的首要内容。这一点大多数学者的看法应当是相似的，预防着眼于未然，惩治着眼于已然，而控制则着眼于将已经出现或已经有一定规模的犯罪现象控制在最低限度。第二个方面是如何对待犯罪嫌疑人和犯罪人。这一点可能不是所有的学者都同意。刑事政策第三个方面的基本内容是对犯罪被害人的关注。
第二，刑事政策的根本目的是维护社会稳定、实现社会正义。
第三，刑事政策的决策主体是代表国家权力的公共机构。从最终的决定权来看，刑事政策仍然是被国家权力所垄断的。
第四，刑事政策是一个系统。从结构看，它是由总体刑事政策和具体刑事政策、全国性刑事政策和区域性刑事政策、长期性刑事政策和临时性刑事政策等组成的有机整体。从范围看，它不仅包括刑事立法政策、刑事司法政策、刑事执行政策，还包括刑事社会政策。从手段上看，它不仅不限于刑罚手段，也不限于与刑罚相关联的手段如保安处分等，而是包括预防、控制和惩治犯罪的一切手段，以及对待犯罪嫌疑人和犯罪人、改善犯罪被害人处境的相应手段。从中心词看，它落脚于“策略”和“措施”，前者可以说是宏观上着眼，后者可以说是从微观上着眼，它们是国家对犯罪现象及犯罪嫌疑人、犯罪人和犯罪被害人的整体反应。
第五，刑事政策存活于过程中。从刑事政策问题的出现与形成，到刑事政策决策的制定及其合法化，再到刑事政策的执行、刑事政策的监控、刑事政策的评估，最后到刑事政策的继续、调整或终止，这是一个动态的、完整的过程，刑事政策就存活于这样一个过程中。
在刑事政策范围方面，刘仁文博士持广义说，认为包含了以下三方面的基本含义：
首先，刑事政策不仅包括对犯罪的预防、控制和惩治，还包括对犯罪人、犯罪嫌疑人和犯罪被害人的态度。
其次，刑事政策不仅包括刑事立法政策，还包括刑事司法政策、刑事执行政策和刑事社会政策。
刑事立法政策，是指在进行刑事立法时所奉行的政策。包括刑法立法政策，刑事诉讼法立法政策，还可以包括刑事执行法立法政策以及相关的刑事社会立法政策。或者从另一角度看有实体方面的政策和程序方面的政策，价值层面的政策和规范方面的政策，抑止犯罪的政策，保障犯罪嫌疑人、犯罪人的政策和保护被害人的政策。
刑事司法政策，是指在刑事司法活动过程中所奉行的政策，它主要涉及侦查、起诉和审判三个环节。包括党和国家从全局上确立的刑事司法政策，侦查机关的刑事司法政策，检察机关的刑事司法政策，人民法院的刑事司法政策。
刑事执行政策，是指在刑罚和某些刑罚制度的执行阶段所奉行的政策。主要包括监禁刑的执行政策，社区刑（包括管制、缓刑、假释和监外执行）的执行政策，死刑和死缓的执行政策。
刑事社会政策是一种除去刑事立法政策、刑事司法政策、刑事执行政策之外的，与社会治安和刑事犯罪有关的公共政策。这种公共政策可以涵盖社会生活的方方面面，包括政治、经济、文化等各个领域。主要包括与社会治安和违法犯罪直接相关的刑事社会政策（如社会治安综合治理、收容遣送、“双规”）以及与社会治安和违法犯罪间接相关的刑事社会政策（如户口政策、贫富政策）。
再次，刑事政策之“刑事”亦应作广义理解。首先，不仅对构成刑法意义上的犯罪所作出的国家反应属刑事政策范畴，而且对那些虽然不构成刑法意义上的犯罪、但属于犯罪学上的犯罪行为所作出的国家反应也属刑事政策范畴。而且，象对危害社会的精神病人采取防护措施等也属于刑事政策的范畴。其次，不仅对真正意义上的犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的态度属于刑事政策的范畴，而且对那些虽然不属于刑法意义上的犯罪嫌疑人、犯罪人但受到国家某种限制或剥夺人身自由或财产处罚的人（如被劳动教养者、被收容审查者、被收容遣送者、被强制戒毒者和被强制收容教育者等等），以及对那些虽然不属于直接犯罪的被害人但由于某种原因陷入困难境地的人（如受灾受难者、失业下岗者）所采取的态度，也都属于刑事政策的范畴。
（三）笔者的初步看法
卢建平教授、曲新久教授以及刘仁文博士三位学者在刑事政策的很多基本问题上都比较一致，基本上都持广义说，主张以刑事政策为中心建立刑事学一体化的方法论，其中刘仁文博士的观点更加全面。这反映了我国学者对刑事政策的看法正在逐渐趋于一致。综合三位学者的观点，我们可以归纳出刑事政策的概念与范围以及相关问题。
第一，刑事政策是指国家权力机关及其授权机构为维护社会稳定、实现社会正义，围绕预防、控制和惩治犯罪对治安违法分子、犯罪嫌疑人、犯罪人和被害人所采取的战略、策略和措施的总和。
第二，刑事政策的范围不仅包括刑事立法政策，还包括刑事司法政策、刑事执行政策和刑事社会政策。刑事社会政策与其他社会政策的区别标准主要是“权力”与“目标”。
第三，刑事政策是刑事学一体化思想的核心。刑事学一体化思想是刑法学发展的逻辑结果。人类社会自从有了刑罚后，可以说就遵循了刑事一体化，只不过这是在刑法学没有成为一门独立的学科以前的不自觉状态。近代刑法学成为了一门独立学科后，犯罪学、刑事诉讼法学纷纷独立，于是学者们各自为阵。刑事政策学作为一门学科出现后，人们开始意识到建立刑事一体化的刑事学体系的重要性。在我国，老一辈学者甘雨沛、储槐植先生首先提倡，卢建平教授、曲新久教授、梁根林博士等也大力主张。刑事一体化思想也是西方三大法学流派逐渐相互吸收在刑事学领域的反映。刑事学对正义的追求、对规范的解释都必须在刑事法的适用中体现出来，指导、影响刑事法适用的重要因素就是刑事政策。法社会学在本世纪的发展、犯罪问题日益突出的现实逐渐将刑事政策推到了显学的地位。犯罪学、刑法学、刑事诉讼法学、行刑学在学科独立的同时开始关注彼此之间的联系，逐渐走向一体化，力求刑法适用的最佳社会效果。刑事学逐渐成长为体系完善、逻辑严密、内外协调的有机整体，刑事政策学则是这一体系的核心。刑事政策对刑事法的运用有导向功能，它可以促进、扩张、限制刑事法的运用。以刑事政策学为导向，以刑法学为主体的刑事一体化成了刑事学的最基本的方法论。所以建立在广义论、政策科学和决策科学基础上的刑事政策学必须以刑事一体化为基础。
第四，刑事政策毕竟是国家权力机关的公共政策，与法治国家的刑事法律如何协调，以取得最佳实施效果，是一个难以解决的问题。一般认为刑事政策具有灵活性的特点，与刑事法律之间是指导与被指导的关系。笔者认为，首先，刑事政策必须以宪法为依据，违背宪法的刑事政策应该归于无效。但这里有两个问题：一是刑事政策本身可以对宪法的解释和运用产生重大影响，如上世纪60年代美国刑事司法革命就是在刑事政策引导宪法适用的背景下发生并取得巨大成绩的。在这种情况下，如何判断在刑事政策影响下对宪法的修改、解释、适用是否违宪从而判断刑事政策的效力？二是如果宪法本身欠缺法治因素，不是或者说不完全是“宪政”意义上的宪法的时候，如何解决刑事政策与宪法的冲突问题？笔者的初步看法是这两种情况下还是应该以宪法为依据，在刑事政策影响下对宪法修改、解释只要严格遵循了程序主义原则则对宪法修改、解释具有合法性。其次，刑事政策必须受罪刑法定原则、罪刑相适应原则、平等适用刑法原则、刑罚谦抑原则、无罪推定原则、程序法定原则、辩护原则以及证据裁判原则等的约束，并符合公正、人道的法哲学理念。
二、转型时期的社会特点与违法犯罪特点
（一）社会转型含义及特点
社会转型是指社会中的人、社会整体结构（政治、经济、文化、意识形态）的整体性、结构性的变迁与发展。当代中国社会转型是指当代中国社会中的人、中国社会整体结构（政治、经济、文化、意识形态）的整体性、结构性的变迁与发展，即从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会和信息社会、从封闭性社会向开放性社会的整体性、结构性的社会变迁和发展。
从这个定义来看，社会转型的主体是从事现实历史活动的实践的人；社会转型的本质是人与社会整体结构发生质的变化，而成长为另一类型；社会转型的基本内容是经济市场化、政治民主化、文化多元化、意识形态多样化、社会中人的地位主体化、自由化以及人的观念和物质水准的现代化；社会转型的最终基础是生产力的变革，即从农业社会向工业社会、信息社会的转变；社会转型的目的和意义，是促进人的全面发展和社会的全面进步；社会转型的过程是一种特定的传统因素与现代因素此消彼长的进化过程和整体性的社会发展的动态过程。[4]社会转型的方式有自下而上的自然演化型和自上而下的理性建构推动型，我国当代社会转型属于后者。
社会转型一般具有整体性、复杂性与过程性或者说长期性的特征。20世纪下半叶中国的社会转型，大致可分为建国后的30年和改革开放以后的20年这样两个阶段。当前中国的社会转型一般以中共十一届三中全会为开端，社会转型的特征除上述外还有高度的自觉性和计划性、高度的系统性和配套性、全方位的大开放性和赶超跳跃性、复合性、非规范性、不确定性和弱防护性、政治与经济转型的不协调性等。
（二）转型社会的特点
社会转型要经历一个或长或短的过渡时期，这种过渡时期就是社会转型期，处于转型期的社会可称之为转型社会。
关于当代中国转型社会的特征，有学者归纳为：社会阶层的分化和利益结构的重组；传统权威的流失和社会权力的转移；社会制度（体制）的变迁和社会发展方向的变化；社会群体之间、个体之间、不同的社会力量之间的竞争和冲突加剧；信仰的危机和价值观的多元化；社会心理的焦虑和迷惘。[5]
笔者同意该观点，但从另一抽象的、宏观的角度看，制度短缺以及由此而造成社会失范的普遍性、为解决制度短缺而实施的制度的超前性、缺乏操作性以及社会违规、违法行为的普遍性才是当代中国转型社会的鲜明的更深层次的总特征。
第一，制度短缺。制度短缺反映的是制度供给与制度需求之间的关系，在一个社会给定的宪法秩序和规范性行为准则前提下，权力中心或制度供给主体提供制度安排的数量和质量都可能出现不足的现象。当前我国社会转型存在的制度短缺主要是制度供给不足型短缺。其根本原因主要有：制度供给的数量不足引起制度短缺；制度供给主体由于制度供给或创新的意愿和能力不足而引起的制度短缺；制度供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿不足而引起的制度短缺。同时制度供给还受如下条件的约束：宪法秩序的约束；制度安排的成本约束；财政收支的约束；分利集团化的约束；文化背景和意识形态的约束。[6]因而制度短缺在当代中国转型社会具有必然性。
第二，社会失范的普遍性。由于当代中国转型社会制度的有效供给不足，制度短缺而造成社会失范的普遍性。个人行为如何与集体行为相一致成了大问题。学者认为，转型社会的良性发展需要制度整合（法律整合、权力整合，包括对制度的认同）和道德整合（包括道德认同，即公民对社会道德信仰体系、规范要求的善的肯定，及其自觉践履的现实倾向。）在现代文明社会，制度整合优先于道德整合，制度认同优先于道德认同。[7]然而在当代中国转型社会，对制度与道德的整合是一个长期的过程，制度有效供给不足，制度短缺是经常发生的情况，社会失范的普遍性由此不可避免。社会以前的规制体系难以承载新的任务，显规则在实际执行中不力，偏离正常秩序状态的潜规则以相对合理的姿态大行其道，过于超前的社会主流话语规则又以转型期的指导理论自居，整个社会往往处于规范不足的失范状态。
第三，大量新制度的超前性、缺乏操作性。我国的社会转型是基于外部压力而发生的自上而下的理性建构型方式，往往缺少自然演进型方式所具有的经济基础和思想舆论基础，在这种情况下社会转型的任务更加艰巨。作为后发型发展中国家，我们从国外照搬了大量制度以解决制度短缺问题，但由于缺少研究，基础条件不具备，先进的制度与乡土中国社会固有的传统制度以及民间习惯规则不相协调，结果往往造成了传统秩序的破坏和新制度实际上的无效或者效力低微，给人一种“有法不如无法”的感觉，这进一步加剧了社会的无序。
第四，社会违规、违法、甚至犯罪行为的普遍性。由于社会发生结构性变化，利益重组与利益分化，同时由于人们按照合法、合理渠道实施其行为的条件欠缺，使得大量社会中人的行为往往失去行为方向，因而不可避免地出现大量违规、违法、甚至犯罪行为；同时由于社会失范的普遍性，新的规制体系往往采取更超前的规则，由此必然导致大量行为违规化、违法化、甚至犯罪化。不合秩序的行为越多，违反者必然会更加怀疑、淡薄规范，同时由于解决社会冲突固有的资源的有限性，大量的违规、违法、甚至犯罪行为没有得到及时处理，在被处理者的心理中也有不公平之感，这就削弱了新制度的权威性，加剧了进一步的违规、违法、甚至犯罪行为。
（三）转型社会的违法、犯罪特点
我国学者对社会转型期犯罪问题的研究，大都集中在经济发展与犯罪的关系和社会转型与犯罪增长的关系两个方面，主要有正比论、同步论、代价论和双重效应论四种理论观点。[8][P151]正比论认为，犯罪率与经济发展成正比；同步论认为，犯罪率的上升趋势与经济发展趋势呈同步状态；代价论认为，犯罪问题是社会转型要付出的代价之一；双重效应论（又称正负效应论）则主张，犯罪对社会转型既有正效应，也有负效应。四种观点各有一定道理，但不可否认，转型中的中国社会已经进入第四次犯罪高峰期，与转型前的中国社会相比，社会违规、违法、甚至犯罪行为在较长时间内具有一定的普遍性。犯罪现象具有一些新的特征：
第一，犯罪率持续“爬高”。自1949年以来，我国已经经历了五次犯罪高峰期①，目前正是第五次犯罪高峰期。这次高峰期在犯罪率急剧增长的同时，重大案件的上升幅度十分突出，犯罪的恶性化程度日益加剧。
第二，传统的普通犯罪类型继续恶性发展：以“拳”实施的严重侵犯人身法益的暴力犯罪增长较快，杀人、伤害、绑架、拐卖人口犯罪随“严打”的开展持续攀升；侵犯社会法益，危害公共安全的犯罪如爆炸犯罪、枪支犯罪增幅较大；为“钱”而实施的侵犯财产法益的刑事犯罪呈高发状态，抢劫、抢夺“双抢”犯罪、诈骗犯罪更加公开化、频繁化，盗窃几乎成为无所不在的、发案率最高、人们普遍担心的犯罪，综观近十年来我国刑事案件的统计数据，抢劫、盗窃、诈骗、抢夺等侵财型案件一直占刑事案件总数的75%以上；侵犯国家法益的由国家工作人员以“权”实施的贪污贿赂、渎职犯罪已经普遍化，对国家的管理能力，合法性与合理性形成了严重挑战。
第三，色情犯罪、毒品犯罪、黑社会犯罪等犯罪现象死灰复燃，恶性发展。特别是近年来，中国的黑恶势力发展很快，并迅速蔓延。南京大学专门研究黑社会现象的学者蔡少卿估计，中国黑社会性质组织成员至少有100万人左右。[9]黑社会犯罪即将成为对中国社会稳定和谐的社会秩序的最大威胁。
第四，新型犯罪，如破坏市场经济秩序的走私、金融、税收、知识产权、公司管理秩序、市场秩序等经济犯罪，计算机犯罪，恐怖犯罪等频繁出现，尤其是经济犯罪，几乎成了经济领域普遍性的“常态”行为。
第五，变态心理犯罪数量的增多。变态心理犯罪是指由于心理异常或变态而发生的犯罪行为。变态心理犯罪表现形式多种多样，常见的包括这样几种类型：（1）冲动性犯罪。即在某些情境中突然产生犯罪动机并迅速实施的犯罪行为，包括纵火狂性犯罪（纵火取乐），偷窃狂性犯罪（盗窃自己并不需要的财物，许多生活富裕的人进行的大量商店行窃行为可能就属于此类犯罪），其他多种形式的激情犯罪。（2）过剩犯罪。又称为“过度犯罪”。这是指在轻微刺激作用下产生异常强烈的情绪反应或暴怒发作，从而导致超出实现犯罪目的的必要限度，产生与其原因不相称的严重后果的犯罪行为。[10]
第六，共同犯罪特别是集团犯罪与单位犯罪日益增加。集团犯罪对整个社会秩序构成极大威胁。目前，许多影响恶劣、危害严重的大案、要案，多是犯罪集团所为。
第七，犯罪人构成呈现多元化格局。当代中国的犯罪现象主要集中在社会中下层和社会底层的农民、工人和社会闲散人员，但是，白领犯罪、上层社会的职务犯罪也呈明显上升趋势，其犯罪率甚至高于一般社会阶层的犯罪率；流动人口犯罪尤其是农民犯罪增多，成为社会治安的一大隐患；青少年犯罪比例较大且日益低龄化。
第八，犯罪区域扩展，在城市犯罪增加的同时，广大农村的犯罪现象也日益突出。
第九，犯罪形式趋向国际化，同步性越来越强。
三、转型社会刑事政策的选择
（一）建国以来我国刑事政策的演变
一般认为，我国现行刑事政策体系一般由惩办与宽大相结合、对严重刑事犯罪和严重经济犯罪依法从重从快打击（“严打”）、教育为主惩罚为辅、社会治安综合治理，以及对青少年犯进行教育、感化、挽救等等组成。其中，惩办与宽大相结合是指导刑事立法、刑事司法、刑事执行的基本刑事政策，社会治安综合治理是控制犯罪的总方略，“严打”和“专项斗争”是经常使用的刑事政策手段，其他一般为具体的刑事政策。该体系的形成有一个过程。
第一，惩办与宽大相结合的刑事政策
我国刑事政策源于革命战争时期的对敌斗争策略，惩办与宽大相结合的刑事政策就是从抗日战争时期的镇压与宽大相结合的政治斗争策略中总结出来的，具有明显的斗争策略色彩。1956年镇压与宽大相结合的政治斗争策略正式定型化为惩办与宽大相结合的刑事政策，并适用于各种刑事犯罪。1979年刑法第一条规定，我国刑法是“依据惩办与宽大相结合的政策”制定，以基本法律的形式明确了这一基本刑事政策，遗憾的是1997年修订的刑法取消了这一规定。
关于这一政策如何理解的问题，陈兴良教授认为，主要强调的是宽大，从少杀政策和给出路政策就反映了这一点。[11]苏惠渔先生认为，今天和今后，惩办与宽大相结合的政策仍将是我们信守的准则，但是与过去相比，政策内涵正在与刑事法律观念相应地发生变更。首先是“惩办少数，改造多数”的原则被赋予了新的意义。在新形势下，“惩办少数，改造多数”则被理解为在刑事立法和刑事司法过程中，在严格区分罪与非罪、重罪与轻罪的界限的同时，将根据刑法的世轻世重的要求，将一些行为非犯罪化、非刑罚化，通过相关的行政处罚或其他制裁手段进行处理。其次，“区别对待”与刑罚的个别化是相一致的。惩办是对犯罪行为人所实施的犯罪行为的法律层面上的报应和谴责，宽大则是注意到行为人主观危险性以及实际的可能性而作出的对犯罪分子从宽的处罚，是刑罚个别化的体现。其三，宽严相济概念得到新的定位。较长一段时期之内，惩办与宽大作为对立的范畴，惩办被理解为从严、严惩甚至重刑。“坦白从宽，抗拒从严”成为惩办与宽大相结合政策的核心内容。但是现在一般认为惩办、宽大与罪刑法定是统一的。在对任何犯罪行为进行实体惩罚时必须以刑法为准绳，不能超越刑法的规定任意定罪处刑，这是惩办的基本内容。惩办是与已然之罪的刑法规定相适应的。宽大体现了刑事政策的谦抑主义，通过从宽达到刑法改过迁善的目的。宽大是建立在罪刑法定主义基础上的，从宽的反义词不再完全是从严。[12]
第二，对严重经济犯罪和严重刑事犯罪“依法从重从快严厉打击”的刑事政策
在1979年刑法、1979年刑事诉讼法实施以后，我国随之进入经济体制改革的新时期，经济领域中出现的一系列犯罪对社会经济秩序、国家经济安全构成了严重威胁，其他各种侵犯人身法益、社会法益和国家法益的犯罪发展迅猛，严重扰乱了社会治安秩序，坚决打击严重经济犯罪和严重刑事犯罪活动因此成为刑事政策的重要内容。我国从此进入了一个“严打”时期。“严打”始自1982年、1983年②，以1982年1月11日中共中央《紧急通知》、1982年3月8日第五届全国人民代表大会常务委员会通过《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》、1982年4月13日《中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》以及1983年8月全国政法工作会议召开、1983年8月25日中共中央发出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》和同年9月2日全国人大常委会通过的两个《决定》（《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》）为标志，“严打”正式启动。陈兴良教授认为，“严打”可以从三个层面来理解：在刑事政策的层面上看，“严打”已经成为1980年以来我国奉行的一项重要的刑事政策，对于刑事立法与刑事司法都具有重要指导意义。“严打”的刑事政策已经实际取代了惩办与宽大相结合的刑事政策。在刑事立法的层面，是对刑法的大规模修改，基本方向是改轻为重。在刑事司法层面上，“严打”是一项重要的刑事措施，它几乎成为一个持续的运动。从1983年到现在，我国始终处于“严打”之中，先后开展过三次大规模的“严打”运动：1983年8月——1987年1月；1996年4月——1997年2月；2001年4月开始，为期2年。每次“严打”又分为若干战役和专项斗争，使“严打”带有明显的军事色彩。[11]
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第三，社会治安综合治理战略
社会治安综合治理方针酝酿于20世纪70年代末，提出于80年代初，形成于90年代初。从1981年中共中央第一次提出了社会治安综合治理的方针直到1991年中共中央、国务院、全国人大分别作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，综合治理的方针从政策、指导思想发展物化为制度和法律，全面系统地遏制犯罪成为刑事政策的重要内容。我国将综合治理的方针确定为“打防并举，标本兼治，重在治本”，一定程度上体现了科学的刑事政策思想。
1982年8月12日，中共中央批转的《全国政法工作会议纪要》中，提出严厉打击严重刑事犯罪是综合治理的首要环节，加强对青少年的教育是综合治理的重点，加强基层组织和基层工作是综合治理的基础，加强公安、司法队伍和工作，并建立治安保卫责任制，是综合治理的关键。
1991年2月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，提出：社会治安综合治理的方针，是解决中国社会治安问题的根本出路。这是中央第一次以综合治理为主题向全国发出的正式文件。该文件提出：
社会治安综合治理的基本任务是：在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。
社会治安综合治理工作的要求是：（一）各级党委和政府都要把综合治理摆上重要议程，健全社会治安综合治理的领导机构和办事机构，定期研究部署工作。（二）各部门、各单位齐抓共管，形成“谁主管谁负责”的局面。（三）各项措施落实到城乡基层单位，群防群治形成网络，广大群众法制观念普遍增强，敢于同违法犯罪行为作斗争。
社会治安综合治理的主要目标是：社会稳定，重大恶性案件和多发性案件得到控制并逐步有所下降，社会丑恶现象大大减少，治安混乱的地区和单位的面貌彻底改观，治安秩序良好，群众有安全感。
社会治安综合治理的工作范围，主要包括“打击、防范、教育、管理、建设、改造”六个方面。
实现社会治安综合治理的核心是落实“谁主管谁负责”的原则。落实“谁主管谁负责”的原则必须逐步制度化、法律化。社会治安综合治理需要把“抓系统、系统抓”同“条块结合，以块为主”有机地结合起来，实行属地管理原则。
搞好社会治安综合治理，领导是关键。
2001年9月5日中共中央、国务院作出《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》。指出：坚持“打防结合，预防为主”的方针，大力加强防范工作（打击犯罪是社会治安综合治理的首要环节；预防犯罪是维护社会治安秩序的积极措施，要进一步把严打、严管、严防、严治有机结合起来；深入开展矛盾纠纷排查调处工作；认真落实各项安全防范措施；深入持久地开展基层安全创建活动；切实加强对流动人口的管理；进一步加强对刑满释放、解除劳教人员的安置、帮教工作；加强法制和道德教育，进一步落实预防青少年违法犯罪的工作措施）；加强基层基础建设，把社会治安综合治理各项措施落实到基层；进一步健全和完善全社会齐抓共管的社会治安综合治理工作机制；严格执行责任制，确保社会治安综合治理各项措施的落实。
有学者认为，社会治安综合治理方针的内涵应当包括三个基本问题：一是社会治安综合治理所要解决的主要问题，是违法犯罪问题和其他社会治安问题，即主要是围绕着打击和预防违法犯罪这一影响社会治安的基本问题而开展工作的；二是正确处理打击违法犯罪同社会治安综合治理其他措施之间、民主与专政之间、惩罚违法犯罪与预防违法犯罪之间的关系；三是社会治安综合治理是一项教育人、挽救人、改造人的社会工程，必须在执政党党委和政府的统一领导下依靠全社会作长期不懈的努力。我国社会治安综合治理的基本经验主要有：第一，依法严厉打击严重刑事犯罪活动，是社会治安综合治理的首要环节；第二，预防违法犯罪是社会治安综合治理的基本措施；第三，加强治安基层工作建设，是社会治安综合治理的基础；第四，加强教育，提高公民素质，是搞好社会治安综合治理的一项战略措施；第五，加强领导体制建设，是搞好社会治安综合治理工作的组织保证。[13] [P11-15]
从我国社会治安综合治理的基本经验可以看出，“严打”是首要环节。社会治安综合治理是刑事政策的总战略，带有综合性、系统性、全民性的特点，而“严打”在这一大战略之下是相对比较具体的战略措施。应当说，社会治安综合治理，一定程度上体现了科学的刑事政策思想。但是“严打”是否是首要环节，还值得研究。由于社会治安综合治理是一个开放的系统，我们对它的科学认识和实践需要一个过程，我国目前的社会治安综合治理存在着较大缺陷。
学者指出，我国社会治安综合治理方针基本上是在社会转型初期，传统性仍然较为浓厚时期所提出和发展起来的，基本上可以认为是在传统社会的基础上建立起来的。而从总体上说，我国目前正处于社会转型的加速期。市场经济、民主政治和个人自由逐步获得优势。社会治安综合治理工作不能忽视这一点。然而，遗憾的是我国当前的社会治安综合治理工作似乎并没有跟上社会转型加速期的步伐，社会治安综合治理工作体系并没有充分意识到从前所依赖的传统社会模式已经发生变化或者正在发生变化。社会治安综合治理工作体系的这种滞后性（传统性）明显体现在以下几个方面：计划经济色彩仍然较重、仍然以权威政治为组织保证、以身份制（如户籍制度、单位制度等）为运转前提。[14]笔者认为，我国社会治安综合治理方针最大的问题是，“严打”是否应该作为首要环节的问题。如果将“严打”这种军事色彩较浓厚的政策作为首要环节，容易使社会治安综合治理沦为政治运动，超出法律的界限。
（二）现行刑事政策的特点
陈兴良教授认为，我国目前的刑事政策具有三个特征：[11]
第一，刑事政策的意识形态化。惩办与宽大相结合的刑事政策，是从战争时期对敌斗争策略演变而来，在建国初期的镇压反革命的政治运动中确立的，因此，惩办与宽大相结合的刑事政策具有明显的政治话语特征。与其说它是刑事政策，不如说它是政治政策。在这种情况下，惩办与宽大相结合的刑事政策的意识形态化是在所难免的。即使后来的“严打”政策也是充满了政治意味。我国刑事政策的制定与运作的这种政治性，是和我国的政治体制与政治生活紧密联系的。也正是这种刑事政策的意识形态化给予刑事政策以一种强大的生命力。它不仅仅局限于法律领域，而是对整个社会生活发生巨大的影响。因此，我国刑事政策的推行不是完全以司法权为驱动的，而是直接以国家政治权力为其后盾的。这对于实现刑事政策的目的具有保证作用，但刑事政策的意识形态化也使它的实施游离于法律之外成为一种赤裸裸的政治而不是通过法律推行的政治。在法治社会，刑事政策法治化已经是一种必然的选择。
第二，刑事政策的实用化。从惩办与宽大相结合刑事政策到“严打”的刑事政策，都与我国将刑事法视为统治阶级专政的工具有关系，这导致了刑事政策的泛政治化倾向，使得刑事政策很容易沦为达到某种政治目的的工具。
第三，刑事政策的策略化。我国对刑事政策的理解很多都局限于对犯罪做斗争的策略上。刑事政策的策略化观念直接来源于革命战争时期对敌斗争策略的总结。在刑事政策的策略化方面，有两点是值得我们注意的：一是将犯罪人与敌人相类比，因而刑法就成为对敌斗争的工具，从军事斗争与阶级斗争的立场出发确定刑事政策的任务，这就是刑法的军事化。二是将刑事政策的重点放在分化瓦解敌人（犯罪分子）的策略上。但政策与策略并不相同，政策总是一定的政治主体（通常是国家、政党、政府或者社会组织）为达致一定的政治目的而制定的行动准则。在政策的概念中，主体——目的——行动准则是不可或缺的内容。政策不是行动本身，但它是指导、支配或者制约着将来的行动的准则。显然，策略这一概念远远没有政策这样丰富的内容，策略是一种对策，是一种带有谋略性的对策。在某种意义上说，策略是可以包含在政策之中的，但政策又决不能简单地等同于或者混淆于策略。在刑事政策上也同样应当区别于策略。刑事政策是国家为达到控制犯罪的目的而制定的犯罪治理措施的总和。在这些治理措施当中，包括防范性措施、惩罚性措施和矫正性措施，都是刑事政策不可或缺的内容。但是，在刑事政策策略化倾向的掩盖下，刑事政策的内容局限于分化瓦解和打击犯罪分子的对策，使刑事政策的视野大为遮蔽。
除上述特点外，笔者认为，我国刑事政策还有一特点就是缺少刑事法哲学的有利支撑以及缺少科学刑事政策正确实施的基础。有学者归纳了我国刑事政策具体存在的三大问题：第一，我国现行的刑事政策制定的科学化程度不高，大多受到政治运动的影响，刑事政策的政治色彩浓于犯罪与刑罚的自身规律。第二，个别刑事政策追求短期轰动效应，忽视长期治理。如“严打”刑事政策始终占主流地位，而“严打”的实际表现却是“头痛医头，脚痛医脚”，在具体方式上采取“运动战”、“歼灭战”；在政策目标的制定上也过于理想化，如1983年的“严打”，由于对改革开放后刑事犯罪的复杂性和长期性缺乏科学的认识，因而将其定位在“一网打尽”上，这样的刑事政策注定会以短平快的打击策略为基点，而不可能着眼于预防和长期斗争。后来的事实证明，“一网打尽”的目标并没有实现，事实上也不可能实现。第三，刑事政策与刑事法律不分，刑事政策取代刑事法律。[15]这三个问题都与刑事政策的这个特点有关。首先，刑事法哲学是关于刑事法的正义、合目的性、安定性、谦抑与人道的哲学，正义、合目的性、安定性，谦抑与人道是现代法治国家刑事法最基本的价值追求。作为指导刑事法的立法、司法、执行的刑事政策也必须建立在这个刑事法哲学基础之上。我国对刑事法哲学的基本价值的认识还没有完全统一，虽然对刑事法实践有一定影响，但基本上还处于探索阶段，还没有比较普遍地用于指导刑事法实践。实践中，也没有什么法哲学基础支撑，如果说有的话就是从实际出发，具体问题具体分析这种普适性的哲学方法论。而这种普适性的哲学方法论与法哲学还是不同的，实践中往往为了短时间的稳定和谐而牺牲了正义。其次，科学刑事政策的正确实施需要一定基础即法治社会，成熟的市场经济和理性主义的文化，而这些基础直到今天我们都还不完全具备，由此，我们对刑事政策的认识很难具有科学性，即使认识到了科学的刑事政策，如社会治安综合治理战略，我们也不可能科学地去理解它、实施它，以“严打”做为它的首要环节就说明了这一点。由于这一特点，使得我国的刑事政策偏重于短期功利，把政策凌驾于法律之上，不适当地当成了政治手段，当成了控制社会的政治工具。
（三）刑事政策的合理选择
我国已经进入社会转型的加速期，在社会法治化程度比较低，市场经济体系不成熟，理性主义文化还没有全面取得主流文化话语的情况下，如何制定和实施科学的刑事政策？目前刑事政策的主流话语是社会治安综合治理，但综合治理的首要环节是“严打”，说到底，刑事政策的主流话语还是动用刑罚手段与违法犯罪做斗争的“严打”政策。“严打”政策实际上对惩办与宽大相结合政策的取代是我国过度重视刑罚手段，同时也欠缺非刑罚的社会控制手段的结果。“严打”政策在我国特定的政治、经济、文化背景下具有一定的合理性和短期的有效性，但随着我国社会转型的加速，礼治社会逐渐向法治社会，计划经济社会逐渐向市场经济社会迈进，我们有必要制定科学的刑事政策，以指导我国的刑事法实践。社会治安综合治理应该说是科学的刑事政策，但我们应该赋予其新的含义。我们应该继续坚持惩办与宽大相结合政策，全面放弃作为政治运动的“严打”政策，实行轻轻重重的刑事政策，同时在经济犯罪领域、贪污贿赂、渎职犯罪领域针对社会转型期在这些领域违规、违法、犯罪行为的普遍性我们应该实行“抓大放小”的宽容政策。
1、社会治安综合治理：刑事政策总方针
社会治安综合治理是一个系统工程和长期的过程，作为刑事政策总方针，具有科学化的潜质，现行的社会治安综合治理政策需要进行改革，以适应社会转型加速期的社会形势。
“综合”是社会治安综合治理的核心与灵魂，综合指部门综合（公安、保卫、纪检、监察、劳改、审计、法院、检察院、司法）、手段综合（政治、经济、行政、文化、法律、教育）、方法综合（政保工作与治安工作相结合、专门工作与群众工作相结合、专项治理与基础建设相结合）、目标综合（打击、改造、预防、减少犯罪）。治理包括打击、防范、教育、管理和改造。[16]
学者认为，要实现社会治安综合治理工作的转型应当确立三种理念：第一，犯罪控制理念。现代型社会治安综合治理工作模式应当是一种建立在以控制犯罪为基本理念基础上。这种犯罪控制模式舍弃了试图消灭犯罪的不切实际的理想化做法，同时认为犯罪是可以控制的，即便是在社会转型加速期也能够有效控制犯罪，创造良好的社会治安环境。现代型社会治安综合治理工作体系的设计，均服务于有效控制犯罪的总体目标。其对犯罪现象的反应既可能是积极的，也并不排斥消极性的反应，例如培育公众对犯罪现象的容忍度。第二，政府责任理念。在治安问题上，政府与民众之间的关系应当是一种服务者与被服务者的关系，为民众提供治安服务首先是政府的责任。在社会治安综合治理工作中，政府不能强求一般民众及社会组织承担相应的治安责任，而只能通过号召手段、市场手段等鼓动、吸引他们投入社会治安综合治理工作。政府可以通过市场化的运作手段，购买治安服务项目，委托单位、社会团体或个人管理一项“治安项目”来凝聚治安的“合力”。从另外一个方面看，政府责任就是在社会治安综合治理过程中，对许多犯罪原因、条件或者是“约束”的东西加以改善和消除。第三，开放、和谐理念。[14]
关于社会治安综合治理传统模式转型的路径问题，上海市委政法委、综治委提出了社会治安综合治理工作“市场化、社会化、法制化、信息化”的四点要求。笔者认为，主要是市场化、法治化、信息化三方面，这是我国社会治安综合治理改革的正确选择，因为社会治安综合治理主要是政府的责任，并且主要是警、检、法、司、监察、监狱等部门的责任，其他个人、单位、社会组织一般主要是积极协助，这是现代民主法治政治各司其职的基本要求。
首先，市场化主要包括：政府基于政府责任向社会公众提供基本的安全服务；政府鼓励建立市场化的、民间的公司制治安机构；需要额外的、特别的治安服务的个人或者组织，包括国家都可以自由地从市场自费购买这种服务。
其次，法治化主要包括：制定社会治安综合治理法，使社会治安综合治理有法可依，并且社会治安综合治理法应该体现上述谈到的市场化要求，不违背宪法、刑事法；社会治安综合治理法的实施应该以警、检、法、司、纪检、监察、行政执法部门等为主体。
最后，信息化体现为建立全国治安信息网，实现治安信息共享，以提高社会治安综合治理工作的快速反应能力。
2、全面放弃“严打政策”
“严打政策”是特定历史条件下的产物，与中国数千年以来的重刑主义传统一脉相承。中国进入转型期后，由于社会的无序与混乱，“乱世用重典”的指导思想频繁出现，一直持续到现在，司法实务部门积极强调“严打政策”的必要性。但“严打政策”与中国目前的转型加速期形势已经不太相适应了，“严打政策”日益受到刑事法学者和社会学学者的批评，“严打政策”的废除问题已经提上了日程。笔者主张全面放弃“严打政策”。理由如下：
第一，产生“严打政策”的政治、经济、文化条件随转型加速期的到来正逐步退出历史舞台。政治上，我国正走向自由的民主社会，法治化取得了很大进步，社会人的法治意识得到了广泛启蒙；经济上，我国市场经济体制一定程度上已经初具雏形，微观经济主体的“理性人”、“经济人”意识强烈，竞争与风险意识已经深入人心，通过市场配置资源已经初见成效；文化上，人性恶的假设与人的理性认识能力的有限性也得到越来越多的赞同，平等竞争的文化机制已经处于形成之中。这些条件为我国社会治安综合治理这一科学化的刑事政策总方针的实施提供了基础，社会治安综合治理发展趋势的市场化、法治化与信息化已经使得“严打”不可能再是社会治安综合治理的首要环节。
第二，“严打”基本上成为了我国定期进行的打击犯罪的的带有浓厚军事色彩的政治运动，对社会的法律控制本应该是法律部门的职责，但“严打”使得执政党、政府的非法律部门全面参与进来，混淆了立法权、行政权与司法权的相对界限，使得“严打政策”必然超出法律之外，造成对正在建设的法治的破坏，并且，侵犯人权发生的可能性很大，不利于国民健康的法治心理的培育。
第三，“严打”容易导致法律部门在非“严打”期间的不作为倾向，极大地影响了政府形象。
第四，“严打政策”虽有短期功利作用，但犯罪高峰随三次“严打”的进行而更加升级说明了“严打政策”的失败。
3、惩办与宽大相结合的政策
在全面放弃“严打政策”是同时，我们应该继续坚持惩办与宽大相结合的政策。对已然之罪应该在罪刑法定原则、罪责刑相适应原则、平等适用刑法原则指导下，坚持以宽大为主，惩办为辅，预防为主，报应为辅的宽容立场。
4、刑事政策两极化：“轻轻重重”与“抓大放小”
我国的刑事法从总体上看是一部重刑法典，刑法中的死刑罪名70余个，盗窃、贪污、受贿以及大量纯粹的经济犯罪的法定刑都有死刑规定。刑事诉讼法中没有无罪推定原则和一事不再理原则的完整的科学的规定。由于我们长期坚持的“严打”刑事政策，使得重刑刑事法的重刑化倾向更加突出，这与轻刑化、人道化的世界潮流不相一致。
白建军教授认为，面对苛厉与宽宥的选择，我国刑事政策主体更多地选择了苛厉，即总体上“择重”；动态中的刑事政策总体上“趋重”；对悖德性较弱的犯罪评价相对“偏重”。③从立场分析的角度看，“三重”意味着刑事政策主体对犯罪现象的容忍度较低，或者说对犯罪反应强烈，立场强硬，态度坚决。犯罪控制主体可以选择反应手段的贫乏、国家被害本位的犯罪观、国家本位的政治经济价值取向以及实际生活中犯罪现象本身的发展变化决定了“三重”有其历史必然性。“三重”政策赖以存在的社会基础和历史条件本身，正在随时间的推移而发生着某种微妙的变化，有些甚至逐渐走向消失。因此，适当提高社会对于犯罪的容忍度，国家降低针对犯罪的反应强度，并从被害本位逐渐走向裁判者的中立立场，越来越多地通过刑事立法、司法体现“严而不厉”（刑法法网严密而刑罚不严厉）的政策导向，是现代我国刑事政策的应然的发展趋势。[17]
刑罚轻缓化应当是我国刑事法和刑事政策发展的趋势和潮流。国外的“轻轻重重”的刑事政策值得我们借鉴。
现代国家基于对犯罪原因多元论的认识、基于目的刑观念和刑罚经济学的成本效益观念以及刑罚人道化、轻缓化潮流的影响，自20世纪后半期以美国为代表在世界范围内出现了“轻轻重重”的刑事政策两极化趋势，即对轻罪实行更轻缓的处理，对重罪进行更严厉的打击。
“轻轻”在各国的立法和司法实践中体现为非犯罪化、非刑罚化、非监禁化。非犯罪化表现为立法上缩小了法定犯罪圈，将一些原本就十分轻微的犯罪从刑法中剥离出去使之不构成犯罪，由其他民事行政手段予以处理，非刑罚化表现为司法中对犯罪人的量刑趋于轻缓，短期自由刑适用严格受限，量刑标准上也逐渐从传统的罪刑均衡原则发展为责任与预防相结合的量刑原则，非监禁化表现为行刑上限制监禁刑的实际使用，采取缓刑进行考验，尽量采取罚金刑等的替代措施。
“重重”是指在强调对轻微犯罪轻缓处理的同时也十分重视集中有限的刑罚资源严惩严重犯罪。该刑事政策的出发点在于通过加大严重犯罪付出的代价迫使犯罪人在利益冲突中放弃犯罪以达到控制和预防犯罪的目的，通过个别预防达到一般预防的目的。它的特点是对特定犯罪和特定犯罪人的特定情况在立法、司法、行刑上从重、从严打击，是有目标、有范围、有对象的重刑化。重刑主义的刑事政策在实践中具体表现为对严重的暴力犯罪、跨国境犯罪、恐怖主义犯罪、黑社会犯罪等采取从重的刑事政策态度，在刑事诉讼程序上取消对当事人的某些权利保障，在行刑上则适用强化监禁的方式，在监禁上予以高度警备并有关于禁止缓刑和假释的规定。[18]
我国有学者将这一政策表述为“抓大放小”④，指出，“抓大放小”即对待严重的有组织犯罪、暴力犯罪、国家工作人员的职务犯罪等严重危及社会生存与发展、民众安宁与秩序的犯罪，也就是不能不矫治或矫治有困难的犯罪与犯罪人实行严格的刑事政策，即“抓大”，但“抓大”绝不是加重或提高对犯罪人的处罚幅度，更不是运动式的“严打”；对于情节较轻的刑事犯罪、偶发犯罪、无被害人犯罪、与被害人“和解”的犯罪等，也就是不需矫治或矫治有可能的犯罪与犯罪人实行宽松的刑事政策，即“放小”，也就是说，对于这些犯罪，可以并且应当实行司法上的非犯罪化（包括两方面：一是通过法律解释尤其是司法解释的方式，将原来为刑法处罚的行为解释为不受刑法规制的行为；二是事实上的非犯罪化，也就是在某一刑法法条尚属有效的情况下，只是司法机关基于某种合理的理由而不适用或很少适用此法律进行处罚的情况。），或处罚上的非刑罚化，或者执行上的非机构化。易言之，在刑事政策的层面，应当实行两极化的刑事政策。没有“放小”，就不可能有刑事政策上的“抓大”，也不可能最大限度地避免刑罚的负面效应从而实现刑罚效益的最优化。同样，没有刑事政策上的“抓大”，也不可能有真正意义上的“放小”。[19]
龙宗智教授还专门探讨了规制我国转型期经济的“抓大放小”的刑事政策。他指出，目前，中国经济生活中的违规具有普遍性。这是由于转型期经济失范以及缺乏支持经济良性运作的必要条件，从而在一定程度上，使“逼良为娼”成为一种社会机制。应对普遍性违规的方式之一是严格规制，但全面性严格规制将引起合理性与可行性质疑。因而需要“抓大放小”，重点打击严重经济越轨，因此应当适当提高定罪标准，实行相对灵活的追诉政策，坚持以社会危害性为中心，注意刑法实施的社会效应。[20]
“抓大放小”政策中，“大”“小”怎么区分？
一般认为，“大”指严重侵犯社会法益的集团犯罪、黑社会犯罪、恐怖主义犯罪、毒品犯罪，严重侵犯人身法益的暴力犯罪、严重侵犯国家法益的公职人员犯罪等严重犯罪。笔者认为，确定“大”与“小”的标准不能只看犯罪的严重程度以及刑法所规定的法定刑的高低，而还应该看现实社会中该种犯罪发生与否的期待可能性。在我国，经济领域、国家工作人员的职务方面的违规、违法、犯罪具有普遍性，这与转型社会所产生的“逼良为娼”机制有很大关系。因此，如果仅仅因为刑罚法定刑较高而作为“大”来处理，有不公正之嫌。
注释：
①第一次犯罪高峰是在建国初期，峰顶为1950年，当年立案53.1万起。这次犯罪高峰正值两种社会制度更替的剧烈动荡时期；第二次犯罪高峰发生在三年困难时期，峰顶为1961年，当年立案42.1万起，这次高峰主要是天灾人祸引起的；第三次犯罪高峰发生在文化大革命期间。“文化大革命”是建国以来的一场大浩劫，从1966年5月至1976年10月，历时十年。犯罪高潮在1973年达到峰顶，当年立案53.5万起。这是一次复杂而又独特的犯罪高峰，是特殊历史时期出现的特殊犯罪高峰；第四次犯罪高峰从1978年开始（立案53万起），1981年达到峰顶，当年立案89万起，发生在7、80年代交错之际；第五次犯罪高峰是在改革开放逐步深入扩大，商品经济迅速发展，各种社会矛盾明显暴露的背景下出现的。时间持续之长，案件上升幅度之大，犯罪类型、手段之繁多，危害之严重，都是前几次犯罪高峰所不可比拟的。
②学界一般认为“严打”始于1983年，以1983年8月全国政法工作会议召开、1983年8月25日中共中央《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》以及1983年9月2日人大常委会通过的两个《决定》为标志。笔者认为，实际上1982年1月11日《中共中央紧急通知》、1982年3月8日人大常委会通过的《决定》、1982年4月13日《中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》是“严打”的开始标志之一，由此开始了严厉打击严重经济犯罪的斗争；83年开始了严厉打击社会治安领域犯罪活动的斗争。从此“严打”几乎在所有社会生活领域展开，中国因此进入以“严打”作为对社会进行法律控制和政治控制的重要手段时期。
③白建军教授在该文中指出：“我们把刑事反应的力度与犯罪的悖德性强度之间的这种负相关现象，即悖德性越大，刑事反应越宽宥，悖德性越小，刑事反应越苛厉的现象，称为犯罪与刑事政策之间关系的偏重。”
④笔者所引该文作者蔡道通在该文注释中指出，在刑事政策意义上，对“抓大放小”观点的借用，最早为中国政法大学教授王牧先生在1999年中国犯罪学年会（常州）上所作的主题发言中提出。
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社会治理政策范文5
关键词：公共政策；合法性；公共部门
一、公共政策合法性的内涵
马克斯・韦伯最早对合法性问题进行了系统的研究，将合法性分为三种：对传统习俗和价值的追随、对卡里斯马的景仰以及对法律权威的服从。他认为，“合法性”是一种工具理性，是统治者为实现统治权威，而使公民对其产生的一种信仰，这种信仰是对统治者的承认。卢梭以“人民”理论为基础，最早提出了政治合法性。他指出，“既然强力并不能产生任何权利，于是便只剩下来约定才可以成为人间一切合法权威的基础”①。在卢梭看来，政治合法性代表着“公意”，是全体公民的意志。阿尔蒙德认为，“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的②”。所以，公共政策要实现“合法”，应具有权威性，得到公众内心自愿的承认。此外，合法的公共政策是以前瞻性和时代性为前提产生。因此，本文所指公共政策的合法性包含四个方面：政策的前瞻性、政策的时限性、政策的权威性和政策的民主性。
二、公共政策的合法性基础
（一）以前瞻思维构建战略理性
公共政策对社会的稳定发展，起着至关重要的作用。在进行公共管理活动的过程中，政策制定者要在理性分析的基础之上，运用战略思维和前瞻性思维，制定公共政策。所谓“不谋全局者，不足谋一域，不谋一世者，不足谋一时”。公共政策具有动态性和复杂性，对公共政策制定者战略眼光和战略思维能力的培养，有助于对问题做到超前设想和思考。政策制定者作为公共部门工作人员，拥有与其职位相称的权力和职责。公共政策的制定、执行、监督、评估的全过程，代表其身份和职权义务。政策制定者的前瞻性意识和战略意识，有助于及时对社会发展态势做好科学研判，从战略和全局的高度看待政策问题，做到理性分析。通过公共部门合理行使公共权力，为人民谋利益，维护社会稳定和安全，实现公共利益最大化。
公共部门工作人员在进行决策前，需要对政策信息进行收集、传递和加工处理。其间需要与群众进行沟通，接收群众对政策的反馈信息，做到及时回应，努力建设效能政府。然而，政策本身的明确性与具体性、公众对政策的理解偏差、信息传递过程中出现的“沟通漏斗”现象等因素，影响着政策资源的交换。因此，战略性思维要求公共部门工作人员对政策信息进行分类处理、综合提炼，提高工作态度和专业化水平，从而加强各部门间的沟通协调，加强公共部门与群众的互动，消除“信息孤岛”现象，减少因信息沟通不畅引发的政策问题。在当今互联网时代，公共部门要抓住契机，合理利用大数据，同时，开展“互联网+战略”行动计划，制定优质高效的公共政策。虽然政策制定需要群策群力，但是最终决策权仍然取决于公共部门。公共部门领导者从民本性和责任性出发，在进行前瞻性思考、理性分析问题的基础上，树立“卡里斯马”形象，有助于建立公共部门和群众间的信任关系，营造良好的政治生态，维护公共部门公信力。
（二）以时间效应平衡价值理性
公共政策的发展演变具有时代性，在某个时代被认为是合法的公共政策，放在另一个时代，却不一定是合法的。要用发展的眼光看待公共政策，明确政策所处时代的特殊性，不可用“时代意见”抹杀“历史意见”③。“每个时代都曾抱有许多随后的时代视为不仅伪误并且荒谬的意见；这就可知，现在流行着的许多意见必将为未来时代所排斥，其确定性正像一度流行过的许多意见已经为现代所排斥一样”④。公共政策具有时间效应，随着时间的推移而不断发展演变。生育政策作为影响我国基本公共服务的一项公共政策，从2001年计划生育基本国策“提倡一对夫妇生育一个子女⑤”，到2013年“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子⑥”的单独二胎政策，再到2015年“全面实施一对夫妇可生育两个孩子⑦”的全面二胎政策，以时限性印证了政策的合法性，政策价值通过其所处的时代体现。在2001年《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布后，一直到2013年单独二胎政策实施前，按照国务院2002年颁布的《社会抚养费征收管理办法》，对于不符合生育政策、超生的公民，实行行政收费。直至2014年底，出现了对社会抚养费的“废止之争”。由此可见，政策随着时间的推移而不断地发展变化。若以15年前的眼光看待现今的“全面二胎”政策，则该政策并不属于“合法”的公共政策范畴。因此，以“历史意见”评价当下时代的公共政策，政策并不具有任何价值。只有将公共政策置于适合其生长的环境之中，才能体现政策的适用性和合法性。
（三）以法律权威彰显工具理性
工具理性是“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的⑧”。公共政策作为公共部门治国理政的工具，要靠法律赋予权威性，以法治为基础，彰显工具理性精神。法律是治国之重器，良法是善治之前提。公共政策必须是公正的，能够代表“公意”。政策源于公民，才能适用于公民，得到公民的支持与接受，这种支持和接受通过法律法规实现。对公共政策的遵守，不仅仅来自于公民的表象行为，更在于公民内心对政策的自觉承认和认同。“强力并不构成权力……人们只是对合法的权威才有义务服从”⑨。法治现代化进程中的公共政策，需要以法治精神为基石，从政策制定者对法律的认知层面，培养法治意识，提高公共政策的法治化水平，推进法治现代化建设。良好的公共政策方案，是公共部门、公民、社会组织等治理主体在法治精神的引导下，进行相互博弈，最终达到利益平衡、实现公共利益最大化的过程。
“亲情、人情是中国社会生活的典型特征，但亲情、人情对公权领域的渗透必然导致公权力的扭曲。⑩”我国传统社会是“人治”社会，人情重于法律。某些公共部门工作人员缺乏法治意识，有法不依，认为官大于法，基于“人情关系”而滋生了腐败的温床。公共部门领导者作为公共政策的最终决策者，必须做好法治思想建设，提高自身执政能力。政策制定者在政策运行过程中，合理运用法治思维和法治方式，有助于建设法治社会，全面推进依法治国，实现社会公平正义。因此，公共部门工作人员要不断深入学习，与时俱进，充分发扬法治精神。以法治的价值观为基础，以信息化为支撑，做好公共政策的法治化建设。
（四）以民主参与弘扬公共理性
公共政策的合法性需要在群众的检验中得到体现。当今社会治理正由单中心向多中心、由被动向主动转变，亟需公共理性的弘扬和发展。公共理性是“各种社会主体以公正的理念，自由而平等的身份，在对公共事务充分协商、合作的基础上，进行公共治理的能力”B11。公共部门在尊重社会自我治理、加强主体对话沟通、搭建有效协商平台、建立多方联动机制方面，要引导各方打好“组合拳”，做好利益关系的调整、妥协与让步工作，构建政策协同网络。在此基础上，维护群众参与权和发言权，增强群众的责任心和自豪感，还政于民，实现善治。
民意表达是社会的安全阀。“政府行为只有代表人民的意志，才具有合法性”B12。“公共政策是‘公共选择’的结果，是政策过程中的行动主体在系列约束条件下，按照特定的制度规则策略互动的结果”B13。多元治理时代的公共政策，是多方话语权的综合体现。多元主体参与公共政策的全过程，有助于帮助者政府审慎思考。“一个好的、科学的政府决策必定要有广泛的民意或利益诉求输入。这一环节对政府是否能做出科学决策起着基础性的作用，是政府决策科学化的重要前提”B14。公共政策作为我国公共治理的重要组成部分，最根本的是要加强公民参与，获取民意支持，实现公共政策制定的民主化。公民作为公共政策的直接受益者，有权利自由选择其所需的服务和治理方式，在重大公共决策问题的关键时刻表明意见，对政策输入和输出产生实质影响。若公共政策不再代表公民的全体意志和公共利益，则失去了公正性。公民参与制定公共政策，有利于实现和维护其主体地位，增强责任心和自豪感，实现政策制定者和公民的良性互动。（作者单位：四川大学公共管理学院）
注解：
① 卢梭.社会契约论[M].商务印书馆，1982：18.
② 阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海译文出版社，1987：35～36.
③ 钱穆.中国历代政治得失[M].九州出版社，2012年2月第1版，前言第3页.
④ 约翰・穆勒.论自由[M].商务印书馆，2010年第1版，第21页.
⑤ 参见《中华人民共和国人口与计划生育法》第18条.
⑥ 参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.
⑦ 参见《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》.
⑧ 马克斯・韦伯.经济与社会（上卷）[M].商务印书馆.1997年，第56页.
⑨ 卢梭.社会契约论[M].商务印书馆，1982：10.
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社会治理政策范文6
一、高校思想政治教育政策变迁的根本动力——社会环境
高校思想政治教育政策变迁作为一个子系统,其“”有一个更大的系统,即社会环境,包括经济环境、政治环境、文化环境,对高校思想政治教育政策变迁产生制约作用。
(一)经济体制与高校思想政治教育政策变迁
马克思指出:“人们按照自己的物质生产的发展建立相应的社会关系,正是这些人又按照自己的社会关系创造了相应的原理、观念和范畴。”[1]因此,经济关系的变动是思想变动的主导因素。政策作为人们“思想”的产物,自然受到经济关系的制约。自建国以来,我国形成了计划经济和市场经济两种体制。在计划经济体制下,政府对社会事务进行集中管理,高校被定位于政治之中。围绕政府意志,高校思想政治教育政策只规定对大学生进行马克思主义理论、社会主旋律等意识形态教育。如1950年《关于实施高等学校课程改革的决定》确定在高校设立马列主义政治理论课程后,直至1976年的政策始终强调通过“学习着作”、“选读马列主义经典着作”对大学生进行思想政治教育。从社会主旋律教育的规定来看,1950年《关于高等学校政治课教学方针、组织与方法的几项原则》规定了“反帝教育、教育、五爱教育”的工作重点。1961年《高教六十条》提出,要使大学生“具有爱国主义和国际主义精神,具有共产主义道德品质,拥护中国共产党的领导,拥护社会主义,愿为社会主义服务,为人民服务”。
随着市场经济体制的出现,高校逐渐脱离政府的控制而拥有了非政治领域的自主社会空间。同时,市场经济条件下的大学生群体表现出“拥紧现实而放逐理想,追逐功利而嬉戏道义,尊重自我而淡薄群体”的价值取向[2]。对此,政府不得不调整政策,结束以阶级斗争为教育内容的时代,开始重视学校和学生的实际需要。1986年《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》强调要普及法律常识。1995年《中国普通高等学校德育大纲》把心理健康教育作为高校德育的重要组成部分。1994年《关于进一步加强和改进学生德育工作的若干意见》提出“校园文化”的教育途径。2004年《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》推进网络化教育的开展。
(二)政治体制与高校思想政治教育政策变迁
公共政策总是在一定的政治体制下制定和实施的,“体制上容纳的可能性决定了公共政策选择的结果。”[3]因此,对政策变迁影响最大的政治因素是政治体制。建国初期,我国建立了高度集权的政治体制,反映在政策领域即以中央精神和领导指示作为逻辑起点。如1950年《关于全国高等学校暑期政治课教学讨论会情况及下学期政治课应注意事项的通报》强调,“根据共同纲领文教政策”来规定“政治思想教育工作的重点”及其他方面。1970年《关于北京大学、清华大学招生(试点)的请示报告的批示》指出,遵照的教导,培养有文化科学理论、又有实践经验的劳动者。《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》强调,遵照胡启立同志关于“在全国各大学开设法律基础课”的指示开设法律基础课。
随着国家与社会二元分化进程的到来,高校思想政治教育政策中仍存在集权政治的“阴影”,但已不是“主流”。如1998年《关于普通高等学校“两课”课程设置的规定及其实施工作的意见》强调,根据十五大精神进行课程设置及有关工作。2004年《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》强调,“深入贯彻十六大精神”加强和改进大学生思想政治教育。在这些政策中,我们明显感觉到政策导向的变化,即开始关注大学生的道德、心理和生活需要,政策的文本表述由“引导”代替“应当”、“必须”。在制定政策时,政府也逐渐跳出“权力的圈子”,积极迎合学校、教师、学生的利益和需要。如2005年《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》历时9个月的调研,涉及全国几乎所有高校,体现在思想政治理论课的课程设置、宏观管理、教材建设 等几个方面[4]。
(三)文化价值观与高校思想政治教育政策变迁
文化的因子总会深入制度的具体规定和内在精神,成为决定政策变迁的重要变量。改革开放前,社会文化价值观高度同质,人们把无条件地服从集体和权威的意志作为价值尺度,绝对否定人作为个体自我的存在。这种文化价值观决定了社会的一切事务由政府直接决定,民众(包括大学生)无权利质疑政策或拒绝执行政策,即使政策发生方向性错误仍得到运行,进而使高校思想政治教育“一错再错”。如1957年《关于在全国高等学校开设社会主义教育课程的指示》出台后,高校思想政治教育越来越“左”,教育目标转向阶级斗争教育,教育内容转向对马列着作的学习,教育方式转向劳动改造,管理体制转向工农兵学员管理。1980年《关于加强高等学校学生思想政治教育工作的意见》出台后才逐渐“转轨”。
改革开放后,文化价值观多元突显,大学生群体出现了价值观“迷失与缺失、多元与偏离”[5]等现象,使政府主动地变革政策。如《在高等学校逐步开设共产主义思想品德课程的通知》、《关于在高等学校开设“法律基础课”的通知》、《中国普通高等学校德育大纲》增加了适合大学生价值观发展的教育内容;《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》、《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》增加了适合大学生个性需要的教育途径。在教育管理方面,1987年《关于改进和加强高等学校思想政治工作的决定》提出“全党全社会都应当关心青年学生的健康成长”。在教育制度方面,《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》提出“学校德育工作要有法制保障。”
二、高校思想政治教育政策变迁的基础动力——政府
马克思、恩格斯认为,“一个阶级是社会上占统治地位的物质力量,同时也是社会上占统治地位的精神力量。”[6]因此,在政府管理国家公共事务的众多活动中,教育从来就是统治阶级维护、加强其政治统治的重要工具。大学生作为社会中具有一定知识水平和技术能力的行为个体,他们的思想和行为状态如何将直接关系到整个社会的发展。因此,高校思想政治教育始终是政府工作的重要部分。对高校思想政治教育进行管理不是我国政府独有的,世界各国政府都在采取各种方式对高校德育进行管理,只是管理方式不同而已。从我国高校思想政治教育的实际发展来看,政府通过制定和实施政策对高校思想政治教育进行全面干预,以使高校思想政治教育服务于国家和社会发展的需要。因此,政府是高校思想政治教育政策变迁的主导力量,是基础动力
政府在推动高校思想政治教育政策变迁的过程中,由官方主体(中共中央、国务院、教育部、、团中央等)主动提出,并在各高校选择有经验的思想政治教育教师进行旧、新政策的讨论,最终以官方主体的名义发文。如《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》,首先是总书记专门就大学生思想教育作了3次重要批示,要求对加强和改进大学生思想政治教育做出部署,接下来由教育部组织力量对全国10个地区,包括北京地区、东北地区、华北地区、华东地区、华南地区、华中地区、上海地区、天津地区、西北地区、西南地区等多所高校进行调研,征集大量材料,并从地方高校选拔有一定教学经验的专家进行充分讨论的基础上,最后经中共中央、国务院批准形成的。在这种制度框架下形成的政策,更多地反映和代表了政府作为公共权力主体的利益,而大学生利益却无法真正得到体现,这种政策是“义务型”政策,即一项政策出台后,目标群体不得不履行一些新的义务或者增加履行原有义务的总量。由政府主导的高校思想政治教育政策以渐进变迁为主,少有激进变迁。从政策变迁的60余年来看,除《关于在全国高等学校开设社会主义教育课程的指示》、“”时期对政策作全面调整外,基本保持了政策的稳定变迁。政府推动高校思想政治教育政策变迁时,不是保持“价值无涉”或“价值中立”的,而是以一定的价值取向为基础。政府的价值取向表现在:(1)服务于社会发展的需要;(2)统一大学生思想和行为;(3)培养社会的接班人。
政府作为高校思想政治教育政策变迁的主导力量,主要是根据社会环境和大学生思想、行为的变化调整和终止旧的政策,制定和实施新的政策。从高校思想政治教育政策来看,建国之初政府全面学习前苏联,使政策在课程设置、教材选用、教学内容、教学方法、教育管理的规定上明显带有前苏联教育制度的痕迹。在社会主义改造完成后,受国际、国内形势的影响,大学生群体出现了不满和躁动倾向,为此政府推动政策转向服务于阶级斗争的需要,并相应增加了“阶级教育”、“劳动教育”、“社会教育”等内容。改革开放初期,受“”的影响,大学生群体出现了对“自我”、“人生”、“价值”的认识和讨论,为此政府主动结束了阶级斗争教育,并推动政策从重视马列主义理论教育转向突出品德教育、法制教育、人生观教育。随着市场经济的建立,受“市场化”、“利益化”、“功利化”倾向的影响,大学生队伍出现了“理想淡化”、“信仰动摇”、“价值扭曲”、“责任感缺乏”、“心理素质欠佳”等倾向,为此政府再次调整政策,提出“校园文化建设”、“心理健康教育”、“网络教育”、“社会实践教育”等教育形式,提出建立德育工作的评估制度,制定有关德育工作的考核评价条例及实施办法。同时,制定大学生思想政治教育的经费投入制度,形成思想政治理论课的建设指标。
三、高校思想政治教育政策变迁的直接动力——大学生
政策总是指向一定的目标群体。一项政策如果使目标群体获得一定的利益,那么它就较容易被目标群体接受;反之,一项政策如果被目标群体视为对其利益的侵害和剥夺,那么它就难以得到目标群体的认可[7]。因此,大学生作为目标群体是高校思想政治教育政策变迁的直接动力。
50年代大学生对政治、马列主义表现出极大的热情。据回忆:当时同学间谈论最多的话题不是体育、不是游戏、甚至不是学业,而是政治,大家都坚定地笃信马列主义[8]。因此,不论政策怎样学生都“心安理得”地接受它,学生的表现促使政府沿着建国初期的政策走下去。从课程规定来看,1956年《关于高等学校政治理论课程的规定》与1952年《关于全国高等学校马克思列宁主义、思想课程的指示》相比较,除增加马列主义基础外,其余保持一致。1957年后,部分大学生思想的波动状态才促使政府进行政策微调。如1958年《对高等学校政治教育工作的几点意见》规定,一律停开政治课,改开一门“社会主义教育”课程。1959后又回到原来的“轨道”。
60年代大学生共同拥有着“讲政治,不讲出身”的时代心理,对党、国家和表现出无限忠诚,拥有着为共产主义事业奋斗终生的理想追求。学生的表现使政策在延续的基础上向绝对服从于政府和社会的方向发展,以至于使高校思想政治教育成为阶级斗争的工具。如1961年《改进高等学校共同政治理论课程教学的意见》、1964年《关于改进高等学校、中等学校政治理论课的意见》,其目的均是用马克思列宁主义、思想武装青年,宣传党的总路 线和各项方针政策,提高学生的思想政治觉悟。
80年代大学生更多地表现为“自我搜寻”、“自我设计”、“自我实现”、“自我奋斗”、“自我超越”,逐渐散去了对政治理论课的热情,认为“政治理论好像没有多少用处,是可有可无的。对于现在的功课不像入学时那么热心了。有时甚至想抛弃它,但又觉得束手无策,陷入痛苦的彷徨中。”[9]同时,少数学生中也出现了某些思想消极、混乱等现象,并多次发生。学生的变化使政府作出政策调整,增设思想品德、法制教育的课程体系和教育内容。
90年代大学生思想动荡比较明显,如面对腐败、分配不公等问题感到迷茫和困惑,面对“脑体倒挂”现象和新的就业制度心理问题急剧增加。学生的变化使政府积极进行政策调整。如1995年、1998年分别形成“两课”改革的“95”、“98”方案。从课程改革来看,浓厚的政治色彩降低,道德教育得到提升。同时,在《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》、《中国普通高等学校德育大纲》中,以“德育”代替“思想政治教育”,并整体规划学校的德育体系。这表明政府努力使高校思想政治教育向科学化、规范化、生活化方向发展。
