［摘要］
社会管理能力是基层政府的基础性能力，是基层政府培育社会与公民自治的核心驱动力，也是基层政府与社会和公民间直接互动的综合性能力。亟待完善的科层制，急剧变化的社会现实，沉重的财政负担以及“官民”比例严重失调是制约基层政府社会管理能力提升的主要因素。准确定位社会管理建设重点，科学设计指标测评体系、积极借鉴西方社会管理的最新理论，创新社会管理体制、重构内外政府管理体制，增强基层政府社会管理的内在能力、以现代公务员制度建设为核心，夯实物质基础和技术保障等方面是提升基层政府社会管理能力建设的几个关键点。
［关键词］
基层政府;社会管理;社会管理能力;社会管理体制
党的十八大报告指出，要加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。基层政府(县/县级市、区以及乡镇)是我国政府层级系列的重要组成部分。由于社会管理工作在很大程度上是由基层政府来完成的，所以社会管理能力的好坏直接关系到基层政府的形象以及工作质量，同时基层政府社会管理能力的提升也成为考验基层公务员工作能力以及机构合作的一个重要因素，成为衡量基层公务员综合能力的一杆标尺。所以基层政府社会管理能力建设如何，直接影响到我国基层干群关系的发展，影响我国社会管理体制的创新，影响我国社会主义和谐社会的建设。
一、基层政府社会管理能力的内涵与特征
关于社会管理能力，理论界还没有给出一个确切或是权威的概念，学者们主要还是根据社会管理的内容来分析社会管理能力的表现形式或领域。比如，丁元竹认为，提升社会管理能力要特别高度重视加强社会成员之间的沟通与融合能力，提高各类社会管理主体妥善解决社会问题的能力以及政府战略性社会管理能力等三个方面。［1］如果以“政府主体”为视角来看的话，我们认为，社会管理能力实质上就是指以政府为主体的公共组织(包括行政授权性的其他组织)在依法行使社会管理职能，培育现代公民精神和社会组织自治，提供公共产品和服务的数量以及质量能否极大满足我们社会和公众的需求的一种过程。借鉴现有的研究成果，联系我国政府管理的实际，笔者认为，基层政府社会管理能力的内涵和特征主要表现如下:
(一)社会管理能力是基层政府的基础性能力
任何一级政府都必须具备自身的能力，也即政府能力。国内外学者就政府能力从不同的角度提出了自己的观点。阿尔蒙德认为，政府能力是指政府能否成功地适应环境挑战的程度。［2］国内有学者认为，政府能力是指政府有效治理自身，有效治理社会所具有的总体力量和能量。［3］其实，无论哪种角度的阐述，政府能力实质都包含了政府的社会管理能力。尤其是对于基层政府来说，由于其具有承上启下，联结城乡，上下结合，直接面对社会和公民的“基层性”基本特征，这就决定了社会管理在基层政府管理，社会管理能力在基层政府能力中的基础性地位。
(二)社会管理能力是基层政府培育社会与公民自治的核心驱动力
在研究政府的社会管理职能时，美国经济学家萨缪尔森指出:“政府需要为人民做他们所需要做的事，而这些靠个人的努力是完全做不到或无法做的那样好的。”［4］也就是在更多领域，政府应学会对权力的舍弃，实现“绝对控权”向“适度放权”的转变;把权力尤其是社会管理和公共服务方面的权力让渡给社会组织和公民个人，真正实现政府“主导作用”向“引导作用”的彻底转变。对于基层政府来说尤其如此，如何更好地还权(利)于社、还权(利)于民，积极培育群众性自治组织和“公民社会”，提升它们的自治能力，自治能力的提升已经成为衡量基层政府社会管理能力的一个重要因素。针对我国的历史传统和现实状况，要在较短时期内提升社会和公民的自治能力，政府必然成为最主要的推手，而基层政府的社会管理能力也必将成为培育社会和公民自治的核心驱动力。
(三)社会管理能力是基层政府与社会和公民间直接互动的综合性能力
从社会管理主体构成的角度来看，它是由政府、社会组织、市场和公民等多元主体构成的一个综合体。由于基层政府自身的特点，决定着它在社会事务的管理中有更加畅通的渠道、更加宽泛的领域让其他社会管理主体积极参与其中;而对于各类社会组织和公民来说，其政治、经济、社会等各项权利的实现也基本上是通过基层政府来实现的。在实际的社会管理过程中，各参与主体间的互动是极其重要，也是极其必要的，如果没有互动就形成不了互补，但是也只有那些积极的良性的互动最终才有可能是互补的。［5］作为政府的社会管理能力，都必然要包括政府“管理社会”的能力、各类社会组织、市场主体及公民个体的“自我管理”及“参与政府管理”的一种综合性能力。同时，这些主体间的能力又是相互制约、相互促进的，一种主体能力的提升必然带动另外一种主体能力的提升;反之，一种主体能力的弱化也必然造成另外一种主体能力的弱化。
二、基层政府社会管理能力的缺失及其原因分析
(一)亟待完善的科层制制约着基层政府社会管理体制的构建
从政府管理体制方面来看，我国官僚制(科层制)尚未有效建立。官僚制在集约效率和业务范围方面，优于其他形式且可以正式运用于所有各种行政任务。［6］众所周知，在我国尤其是地方政府层面的行政管理体制改革在一定程度上存在这样一个通病，即目标理想化，手段简单化，过程形式化，从而导致改革往往半途而废甚至背道而驰。无论是市管县体制还是“乡政村治”的改革，应该说到目前为止与我们当初设计的改革目标有很大的差距甚至偏离了原来的改革方向。在政府管理体制改革不到位的背景下，作为与社会管理能力直接相关的社会管理体制也尚未形成。仅从社会管理主体而言，政府社会管理行为由于受到单一的路径依赖，难以从传统社会管理行为模式桎梏中解放出来，无法承担起制度安排的制定者和服务及产品供给监督者的角色，最终导致政府成为社会服务供给的单一主体。同时我们需要注意的是，基层政府无论是体制改革还是政府社会管理能力的体现，都是由基层公务员来完成的。而作为基层政府机构的主人公，具有高素质和专业性是最基本的。然而，从现今的统计数据分析我们可知，我国基层政府在引进专业人才、提高管理人员素质、优化管理队伍方面存在比较大的欠缺。［7］一些专业人才在优惠政策的引导下，可能会短时间在基层政府服务，但却是无法做到长时间呆在基层、服务基层。而且从我国目前的国情以及行政体制改革在基层还得不到完善的情况下，基层政府工作人员集体素质不高已经是一个“通病”。
(二)急剧变化的社会现实给基层政府社会管理带来了新的挑战
中国正处于一种传统向现代过渡，甚至在大多领域传统特征还更加明显的混合社会形态。这种社会形态由此带来了一系列新的社会问题，诸如城乡之间及行业间的收入差距加剧、群体突发事件、非常规的公共安全问题等。面对涌现出来大量新的社会问题，各级政府的社会管理内容将愈加复杂、任务更加艰巨，管理中的“难点”甚至“盲点”也必将增多，这对任何一级政府的社会管理来说都是新的考验和挑战。对于基层政府而言，他们面临的形势将更加复杂和严峻，一方面上级政府往往会制定考核指标，施加压力，要求基层政府能有效化解一些诸如乡镇自治，村民自治等形式在缺乏上级政府监管和群众监督的情况下，表现出比较“任性”的新的社会问题和矛盾;另一方面基层政府无论在人员、组织、物质和技术保障还是管理理念、处理经验和应对能力等方面都明显难以适应这种变化，这就更加容易引起社会与政府间的对立，给基层政府的社会管理带来了更加严峻的风险和挑战。
(三)沉重的财政负担影响了基层政府社会管理机构和权力的有效运行
众所周知，我国的行政成本一直居高不下，甚至多年都高居世界第一。而从我国目前的财政分配体制来看，基层政府主要靠财权高度集中中央来支持，导致财权有限，从而导致我国基层政府社会管理建设的优化带来巨大的财政压力。［8］据国家发改委统计的数据显示，我国每个县的平均赤字约1亿元，全国县域单位中有四分之三属于赤字县，“吃饭财政”成为我国绝大多数县的代名词。全国农民人均纯收入6000元以上的县只有118个，仅占全国县级总数的5．89%。县域经济的产业结构层次仍然偏低，经济发展基本要素供应不足，县域经济的第一产业(农业)比重约25%。［9］与县级政府相比，乡镇政府的财政状况更有雪上加霜之势，据国务院发展研究中心地方债务课题组的调查数据显示，目前我国乡镇政府的负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。［10］客观来说，近些年基层政府的债务不仅没有得到有效化解，甚至还有愈演愈烈的趋势。“庶为财政之母”，沉重的财政负担严重制约着社会管理效率的提升。此外，影响基层政府社会管理能力建设的还有其它因素，如理论界研究成果的不足，电子政务建设落后，等等。
三、加强基层政府社会管理能力建设的关键点
(一)准确定位社会管理建设重点，科学设计指标测评体系
“社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。”［11］结合基层政府的管理特点，我们认为在当前及今后相当一段时期，基层政府社会管理建设的重点内容主要集中在以下四个方面:一是创造性地执行上级政府分派的社会管理事务;二是优化制度、自然和人文环境，构建并维护社会和谐局面;三是尊重民意，培育公民社会，积极推进社区建设;四是加快新型社会管理体系的创新，促进区域内公共服务与公共产品的优质化和均等化。社会管理能力是一种可以量化并科学测量的能力，制定科学的测评体系有利于其能力的提升。目前虽有学者采用了以“政府管理能力为导向”来研究构建地方政府社会管理能力评价指标体系。［12］对于基层政府社会管理能力的测定体系，还必须紧紧围绕其建设的重点内容，就不同层级、不同类型的基层政府分门别类地进行设计，在具体方法方面可以采用指标分析法、层次分析法等方法。
(二)积极借鉴西方社会管理的最新理论，创新社会管理体制
“社会管理”在我国学界的研究实际上还处于一种探索阶段，成果较多但不精深。其实，无论是国内还是国外，在社会问题复杂化和利益主体多元化的今天，公共问题的解决和社会管理创新早已不再仅仅是政府或者单个行政组织的事情，需要涉及到多个行政部门之间的通力合作，甚至包括私人组织、非盈利组织和公民之间的协同合作。［13］对于我国包括基层政府在内的各级政府来说，需要做好以下几方面的工作:一是积极借鉴西方学术界有关社会管理的先进理论，如多元主体协作理论、合作网络理论、协同治理、协作性公共管理等等，并结合中国实际运用到社会管理创新实践中去;二是要实现“社会管理”向“社会治理”和“社会服务”理念的转变。“管理”的实质是传统行政模式下国家统治社会的一种方式、手段和理念，无法真正体现“以人为本、执政为民”的理念。三是要构建适合基层政府实际的社会管理创新体制。明确好党委领导的范围，理清好政府负责的权限，界定好社会协同的内容及公众参与程度。
(三)重构内外政府管理体制，增强基层政府社会管理的内在能力
从外部机制来看，就是要坚持并进一步完善省直管县体制和“乡政村治”基本格局和要求，完善基层政府的外部组织关系。从内部机制来看，必须按照“大部制”的内在要求，实现职能相近部门的有序重组，从而达到“部门精炼、人员精干、职能精确”，继而建立一级学习型、可持续发展的基层组织。作为基层政府社会管理的能力，至少应该包括以下几点:一是对上级政府社会管理的执行能力。基层政府是连接上级政府与社会的桥梁和纽带，上层政府的社会管理职能几乎都需要通过基层政府的执行才能真正贯彻下去，这就要求基层政府在坚持原则的基础上，因地制宜，灵活贯彻执行。二是基层政府自身应具备的社会管理的能力。作为一级完整意义上的政府，同样承担着社会管理的职能，从政策的制定、执行到纠偏、反馈及总结等几个环节都需要增强主动性、积极性和前瞻性的意识和能力。三是培育和引导社会组织和公民“自我管理”的能力。基层政府自身要学会管理社会，更重要的是让社会和公民学会自我管理。
(四)以现代公务员制度建设为核心，夯实物质基础和技术保障
一是要搞好人力资源管理，加快建设“三满意”的现代公务员制度。公务员制度建设是一个系统工程，其根本目的就是要建立一套群众满意、公务员满意和组织满意的“三满意”制度。［14］必须按照现代公务员制度建设的基本要求，加强公务员“入口”、“管理”和“出口”三个环节的制度创新，建立适合基层政府工作需要的公务员管理制度。二是要化解基层政府债务，增强财力保障。政府作为一种高级形态的政治组织，财政实力是衡量政府社会管理能力的一个重要标志。加强增源节流是基础，完善财政管理制度是保障。三是要采用先进技术，大力推进电子政务建设。电子政务建设的根本目标是为了提高政府办公效率，创新管理体制，为公众提供更多便捷优质的服务。［15］关于基层政府社会管理能力建设的研究对于学界来说是一个亟待加强的课题。基层政府社会管理能力的提升是一项系统的工程，它不可能在短时间内发生质的变化，而必须在相关理论的指导下，结合我国基层政府和广大乡村的实际情况，依靠体制内、体制外的制度及物质力量，在不断的实践建设中加以提升。
作者：何植民 许应祥 单位：江西财经大学财税与公共管理学院
参考文献:
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