一、引言
非政府组织在社会管理中的重要作用已然成为世界共识，越来越多的政府，包括中国政府在内，都不断重视非政府组织的作用，并加强对其管理，从而使之能够发挥正确而有效的社会管理职能，然而，由于近代以前的中国公民社会一直为政治国家所湮没，所以中国的非政府组织研究无论在质量上还是在数量上都无法与西方发达国家相比。并且，在当今世界舞台上，非政府组织往往容易成为自称为“小政府”的西方国家政治目的的载体，这些小政府往往藏在许多有能力的非政府组织后面以干涉他国事务。如何正确看待非政府组织参与社会管理所存在的问题，是我国在进行非政府组织管理时必须回答的问题，唯此，我们才能够正确地制定科学有效的政策，帮助非政府组织发挥其应有的能力。本文的主要研究方法是文献研究法，通过相关文献的检索梳理，首先界定非政府组织、社会管理的概念；其次整理出非政府组织参与社会管理的作用，对其本质进行肯定；然后重点总结其在参与社会管理中所遇到的问题并进行分析；最后提出针对性对策以提升我国的非政府组织参与社会管理建议。
二、概念界定
1.非政府组织。
非政府组织简称NGO，全称为“Non-governmentalOrganization”，是由自然人或法人创建的不属于政府、不代表政府利益的组织的统称，可以用来指代如独立部门、志愿者部门、公民社团、草根组织、跨国社会运动组织、个人志愿组织、自助组织和非政府部门组织。大多数的非政府组织通常也是非营利组织(NPO-Non-profitOrganization)，是合法的、非商业化的组织。
2.社会管理。
现代社会对于社会管理的概念理解应该从以下三个方面入手：第一，社会管理的主体；第二，社会管理的对象；第三，社会管理的手段。因此社会管理应该是“政府和社会组织部门为促进和实现社会系统的和谐运行和良性发展，对社会结构、社会生活、社会事业、社会制度、社会观念等环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”。
三、非政府组织在社会管理中发挥的作用
非政府组织奉行的利他主义和社会公益精神，追求的社会公平和公正，以及在运行中展现出的灵活、平等和民主的优势，都为社会公共服务领域的治理提供了新的模式。非政府组织已然成为一支不能为人们忽视的社会力量。
1.非政府组织在应对公共危机时的作用。
21世纪以来爆发了“9.11”事件、SARS、禽流感、汶川地震、金融危机等突发事件，这些都属于公共危机。公共危机具有破坏性极大，影响面极广，充满不确定性等特征，使得政府对公共危机的处理变得十分复杂。非政府组织因其自身的独特优势，使得它们能填补政府在应对公共危机方面的不足：非政府组织的公益性使它们愿意涉足其他部门不愿意进入的领域；非政府组织的灵活性使它们可以随时调整自己的工作内容和方向，以便及时解决公共危机带来的社会问题；非政府组织所提供服务的多样性，使它们应对危机事件后的服务准确且高效。
2.提供丰富的公共服务和物品。
非政府组织在公共服务的提供方面具有独特的优势，它们与营利组织相比，具有非营利性和志愿公益性的特征；它们与政府相比，具有密切联系群众，灵活高效的特征。非政府组织的使命就是以直接提供公共服务和物品的方式来完成志愿活动，所以加强政府与非政府组织在公共服务领域的合作，能增加他们提供公共物品的渠道，改善公共物品供给的质量。
3.社会救助功能。
社会救助就是满足社会成员的基本生活需要，扶危济贫，帮助社会中的弱势群体。事实表明，政府在对社会弱势群体进行救助时，存在着明显的不足，这些问题仅依靠政府行政改革来解决是不够的，只有协调政府和非政府组织在社会救助过程中的关系，发挥非政府组织的能力，进行社会自助才是解决问题的根本。
四、非政府组织参与社会管理存在的问题分析
我国非政府组织已经成为影响我国社会经济发展的一支重要力量，但与发达国家相比，我国非政府组织的发展尚处于一个相对弱质和困难的起步阶段。国际上最具代表性的四个国家：英国、加拿大、澳大利亚以及印度尼西亚也在其管理过程中显现出诸多问题。非政府组织在参与社会管理时犯过错甚至成为犯罪的工具，辜负了社会的期望。要想真正地让非政府组织参与社会管理并发挥其应有效果，首先要对其存在问题进行清醒的认识。
1.西方政府对非政府组织的目的性支持。
在西方社会中，非政府组织有长久的历史、老练的运作方式、成熟的组织体制，西方政府也善于利用非政府组织，特别是在国际问题上，西方政府往往“垂帘听政”，利用非政府组织进退自如。目前，西方非政府组织多是纯民间组织，但还有一小部分对其他国家负有特殊任务，这些得到政府资助的非政府组织为西方政府实现政治目的、维护西方的国家利益做了许多事。例如美国经常利用非政府组织“人权观察”发表了其审查全球人权状况的《全球年度报告》，对中国等国家和地区进行指责；香港占中事件中，我们也看到非政府组织奔波的身影后西方政治的影子。
2.非政府组织活动演变为群体事件。
当前中国的现代化进程进入关键阶段。在这一阶段，一些问题比较突出和严重，社会对此反映强烈，协调和兼顾各方面利益的难度越来越大。据有关资料统计，2014年，全年共发生30人以上的各种群体性事件超过十万起，其中有大约10%与非政府组织有关，这使得公共安全和社会稳定受到了极大的威胁，甚至部分非政府组织活动因缺乏理性和监督，从而演变成为妨碍社会治安的群体事件。
3.非政府组织参与社会管理相关法律尚未完善。
尽管我国非政府组织的管理体制框架已初步形成，但具体到法律体系上，仍存在着立法层次不高、缺乏总体规划、缺乏治理规范等问题。目前我国非政府组织管理工作的主要法律依据包括《基金会管理条例》、《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和一些地方性法规等，但都是一些综合性的法律法规，并不是最基本的纲领性法律法规，这对非政府组织实际的工作管理造成了法律援引的困难。另外相对于很多国家来说，我国对非政府组织关于内部治理的规定也存在着条目少、规定泛泛等问题。例如在《社会团体登记管理条例》中，对社会团体的内部治理规定仅局限于“民主的组织管理制度”、“执行机构的产生程序”、“资产管理和使用的原则”、“负责人的条件和产生、罢免的程序”等，并没有对非政府组织内部治理中必需的监督机制进行规定。
五、非政府组织参与社会管理问题对策
1.立法层面：制定非政府组织专门法。
立法监管模式在国际上普遍存在，英国具有相对完备的法律体系，澳大利亚和日本更是出台专门的非政府组织法，从而使非政府组织行为有法可依。关于制定我国的非政府组织专门法，在监管制度上必须要做到以下两点:第一，专门法必须要明确规定非政府组织的财产管理制度，包括政府拨款、社会募捐及财产用途等一系列程序性的规定，并且在一定情况下可以做到运作公开。第二，专门法必须要对监管机构的职权作出规定，明确非政府组织的权利与义务和责任，并对违法行为包括寻租腐败、滥用职权等给予严厉处罚。
2.制度层面：完善管理体制。
在源头上即顶层设计方面做好监管工作，架起公益组织与民众之间的专业沟通桥梁是现阶段非政府组织管理发展的一个重要趋势。这就要求我们从源头上做好监管工作，运用系统论的方法实现一种自上而下的谋划，包括非政府组织监管机构的设计、非政府组织内部高层的管理、组织制定适合高、中、低层的自律方案，强调责任为先等，正所谓上行下效，只有做好监管主体和权力掌控者的监管工作，才能实现非政府组织的宗旨和准则，约束监管机构公平公开公正地实施监督工作。
3.实践层面：推行社会评估。
积极构建“政府指导、社会参与、独立运作”的社会组织评估机制，开展由社会大众甚至是所有的利益相关者对非政府组织的满意度调查。可根据分级分类管理的模式实施评估，对社会团体、基金会、民办非企业单位等不同性质的非政府组织，采取不同的评估标准进行评估，设立奖惩措施。旨在由社会公众通过切身感受进行评估，更能体现评估的真实性和可借鉴意义，也能更客观地反映出非政府组织存在的问题，是实现非政府组织监管的重要手段。
4.合作层面：政府与非政府组织合作。
以柔性化的行政管理倡导政府与非政府之间的合作，如政府在管理过程中增加政策指引和服务内容，减少强制性行政命令。非政府组织也要主动处理好与利益相关者及政府的关系，尊重利益相关者的捐赠权益，配合政府落实职能。政府对非政府要坚持培育为主兼顾监管的原则，减少政府监管行为的随意性和刚性，促进非政府组织按自身规律运作，培育和发挥非政府组织的自律作用。
5.管理层面：高度重视国际非政府组织在华活动。
国际非政府组织近年来在我国经济发展和社会管理领域活动活跃，帮助解决了一些问题，但同时也应高度重视对其管理，应对其依法管理、加强监管、因势利导。2014年12月22日，全国人大常委会审议了境外非政府组织管理法草案，草案规定了境外非政府组织在中国境内设立代表机构和开展一次性临时活动的申请登记许可程序，还明确了违法行为的法律责任，这是我国对国际非政府组织强化管理、积极影响的重要举措，也应不断完善和坚持。
作者：刘雯璟 单位：国家烟草专卖局
