一、基金筹集的伦理困境
新农保试点的指导意见规定，新农保以政府主导和农民自愿相结合，基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。在个人缴费方面，由于参保农村居民可按自身情况根据每年100、200、300、400、500元五个档次的缴费标准自主选择缴纳养老保险费，可以说全国绝大多数农民在客观上都具备了参加新农保的能力，但基金筹集还是要取决于他们的主观参保意愿;在集体补助方面，由于我国农村集体经济实力非常薄弱，基本上集体补助的基金额度可以忽略;在政府补贴方面，由于地方财政能力和经济发展的不平衡，相对来说地方政府尤其是贫困地区的政府补贴存在着一定的压力。公平正义既是道德规范的永恒追求，也是伦理价值的基本体现。公平正义的运用，就体现在能否“公平”地对待和处理社会各阶层的政治和经济利益上。农村社会养老保险具有收入再分配的功能，其核心理念与基本价值取向就是实现公平正义，减少农村老年贫困与调节收入差距。我国实行的农村社会养老保险制度就是实现社会公平正义的一个重要途径，但由于长期以来存在的二元结构壁垒，农民的政治、经济权利受到了极大的侵害，同时也使得农保基金的筹集在公平正义的伦理价值实现上面临着一定的困境。随着工业化、城镇化步伐的加快，农村青壮年劳动力越来越多地走进了城市，农村空巢老人的比例明显增加，而传统的家庭养老模式受到冲击，“四二一”倒金字塔结构的家庭大量涌现，子女赡养的义务与道德责任日渐淡化。由于农业比较利益的下降，土地保障功能不断弱化，青壮年农民纷纷放弃在家耕地转而外出务工，留守农村的空巢老人相对于城市的老人而言，无论是在经济上还是在生活上都处于弱势，养老保险金的主动缴纳也面临挑战。农业对自然依赖度极高的弱质性，使得其天然存在着自然生产周期长、经济效益显露慢、投资回报率低的劣势，从而导致农业产品的附加值相对较低，同一劳动力从事农业生产获得的纯收入期望值要远远低于从事非农产业的劳动纯收入。供给不稳定，抗风险能力差，整体科技素质低，产业链条短小，缺乏有效的经营模式等农业发展的现状，不仅造成当前农业在国民经济中的份额日渐萎缩，农村集体经济发展极为缓慢，也导致区域农村经济发展很不平衡，发达地区和贫困地区的农民收入差距明显。再加上工农业产品的价格双轨制导致的收益悬殊，使得农村养老保险基金的筹集工作也面临着极大的挑战和困难。
二、基金管理的伦理缺失
公平正义、慈善、和谐是伦理的基本价值要求，一旦缺失了这些要素，伦理价值的导向作用必然会受到影响。由于城乡二元结构的存在，我国农村与城市在社会经济发展、制度供给、社会保障体系构建上存在着严重的差距和不协调，农村的制度化缺失和伦理缺失现象非常明显。当前我国农村社会养老保险基金管理方面的伦理缺失主要体现在效率与公平的失衡和政府责任的空缺两方面。首先，关于效率与公平的失衡方面。经济理性与道德价值目标在原则上是存在较大的行为与目标冲突的，这在农村社会养老保险基金的管理中也明显存在。有些农村社会养老保险的管理主体和部门为了追求自身利益最大化，常常忽视道德价值目标的追求。按照经济理性的原则，经济理性追求自身利益的最大化，这就必然会在农保基金管理中滋生机会主义、产生贪腐现象;与此同时，道德价值目标追求则强调无条件的遵守道德原则和利他主义，于是经济理性与道德价值目标的偏差和冲突就造成了农保基金在管理过程中难以实现效率与公平的统一。农村社会养老保险是根据国家法律规定建立的一种强制性社会保障政策，其保险费的征收和待遇给付都是带有一定强制性的。为了实现农村社会养老保险效率与公平的兼顾，政策要求参保农民在义务缴纳社会养老保险费之后才能获得享受养老保障的待遇和权利，强调了国家、集体和农民三方在农村社会养老保险中的责任、权利和义务。农村社会养老保险体系作为市场经济条件下带有明显外部性和社会性的公共产品，其运行管理的主体必然是政府。如果政府没有积极提供合理的农村社会养老保险的制度和资金支持，那么农民就很难持有参保的积极性。目前，在由“老农保”向“新农保”的过渡中，国家、集体和个人三方所缺乏的在农保体系中明确的权、责、利关系，导致了在基金具体的管理实施过程中出现了部分农村地区以权谋私、集体补助不平等不公平现象的屡屡发生。其次，关于政府责任的空缺方面。以尊重人性、弘扬人道为特征的人本和谐的行政伦理理念是构建合理健康的农村社会养老保险体系的基本指导理念，只有按照这一理念来管理农保基金，才能真正符合广大人民群众的根本利益。然而，长期以来，由于各级政府过分强调经济建设和效率的行政理念，致使农保基金在运营管理上过于注重效率而相对忽视了公平，政府主体出于自身利益的需要不愿及时有效地进行政府信息公开，导致政府公信力下降，造成政府责任的空缺，违背了行政权力的公共性，同时也进一步淡化了政府主体的公共服务意识。在当前的市场经济条件下，一些地方政府机关官僚化的思想未能根除，缺乏建设服务型政府的观念，责任意识缺失，服务意识淡薄，行政伦理的控制失灵现象严重腐蚀了行政权力。行政伦理归根到底是关于正义价值的判断和选择问题。政府主体在施行公共政策时必须以公共利益为重，慎重选择公共政策价值取向和伦理要求，从而实现社会利益和社会负担的合理均衡。就当前农保基金的管理运行而言，由于行政伦理的控制失灵造成的政府责任空缺，导致基金管理部门的公共服务意识淡薄，财务管理职责界限不清，基金的社会监督不明显，在具体工作操作中存在着严重的推诿、扯皮和不公平现象。
三、完善基金管理的伦理路径
作为调整社会关系的一种基础性手段，伦理道德是贯穿于农村社会养老保险体系的全过程的。同样，农保基金的管理完善也离不开伦理道德的支持。完善农村社会养老保险基金的管理，首先需要坚持以人为本、公平正义的伦理原则，即以广大农民群众的根本利益为出发点，保障农村居民在养老权益上的城乡公平待遇，全面提高农村社会养老保险的覆盖水平，真正实现“老有所养”。其次，需要构建补偿正义原则下的财政补贴型基金筹集模式，即建设城市反哺乡村、工业反哺农业农村的城乡一体化发展机制，要求政府加大公共财政投入，从实现结果公平和矫正公平的要求出发，调整政府责任定位，建设公共财政投入的农保筹资长效机制。最后，还需要实行公平与效率相统一原则下的基金管理运行机制，即“公平优先，兼顾效率”，把公平放在首要位置上，运行以个人帐户为主的储蓄积累和政府、集体补助相结合的管理模式，满足广大农民群众的养老需要。
作者：张静 单位：湖南师范大学
