一、协同治理运用于社区管理
“协同治理”的实践与学术探讨来自西方，是目前公共行政领域频繁探讨的问题。虽然西方学者各自研究的侧重点有所不同，但基本出发点是一致的。在协同治理中，含政府在内的各参与方都有平等的话语权和地位，在既定的政策领域内互动，通力合作，共同实现公共目标。李辉和任晓春认为，在协同治理下，通过资源和要素的良好匹配，能促使政治国家与公民社会的合作关系达成最佳状态，是实现从治理到善治的有效途径。杨清华认为，协同治理与公民参与之间存在着逻辑同构。引入协同治理理论，倡导社会各系统的协作参与和多元交互回应及理性的公民参与，可以促进社会各系统在公民参与过程中的良性互动，克服公民参与的内在缺陷。欧黎明和朱秦在从信任关系和平台建构层面对社会协同治理进行分析后指出，信任是社会资本的重要组成部分，协同治理的支撑是社会的信任关系，只有协同者之间产生存在感和信任感，协作意愿才能达成，这是协同治理的保证。新中国成立初期，受苏联模式的影响，在社区管理问题上形成了单向的、官僚的、自上而下的政府管理模式，政府部门作为权力中心管理国家事务和社会事务，对国家政治、经济、文化等方面实行全面的、严格的控制。然而，政府不是万能的。随着改革开放的逐步深入，社会主义市场经济体制日益完善，政府失信和政府失灵现象日渐增多。有鉴于此，过去那种国家与社会的单向关系需要改变，政府应当适当收缩自己的职能，从一些领域退出，让政社分开，“实现权力下放”。当政府难以为公民提供全部的公共产品和公共服务时，就需要让第三方参与其中，以政府以外的公共管理部门为桥梁，将政府和社会连接起来。作为最接近民众的组织，社区正好能理想地发挥这种桥梁作用。不仅如此，在协同治理理念下，社区管理不应当再是单向的、自上而下的管理，而应当扩大管理的参与主体，将拥有不同资源和能力的各方都吸收到这个网络中来。在民族地区，考虑到少数民族特有的民族文化，经济精英、政治精英、宗族长老、知识分子以及普通民众等都可以参与其中，不同民族和公共部门之间就需要处理的公共事务和相应的资源配置事宜进行协商，在国家法律和民族习俗的共同作用下达到行政资源和社会资源共享的目标。这样，由于各参与主体是在自愿平等的情况下展开协作的，就能使各种资源和要素有效聚合，整体最优，实现民族社区公共事务管理效率的最大化，从而在合作的基础上构建起和谐的城市民族关系。
二、民族社区管理实践中存在的主要问题及其对策
（一）民族社区管理实践中存在的主要问题
凉山彝族自治州辖1市16县，境内有汉、彝、藏、蒙古、纳西等10多个世居民族，总人口为473.04万，其中少数民族人口所占比例为52.45%，彝族人口所占比例为49.13%，是中国最大的彝族聚居区，也是四川省民族类别最多和少数民族人口最多的地区。目前，凉山彝族自治州的社区管理模式依然属于政府主导型。政府是社区管理主体，不仅要行使社区的行政管理事务，还要服务于社区居民。伴随经济的发展和社会的进步，凉山州在民生改善、民族进步、社会和谐等方面都有了较大发展，但在社区管理方面仍有诸多不足。政府主导型管理模式使社区管理的行政化倾向突出。在凉山州，政府与社区完全是一种命令与服从的关系，社区始终都是严格地执行上级政府的各项指令，从不越雷池半步，失去了自治功能，影响了社区履行服务于群众的职责。比如，凉山州越西县有9个地区工委、5个镇、36个乡、288个村、908个村民小组、2个街道居委会，社区居委会直接归越西县政府管理，日常工作主要是党组织建设和社区综合治理等，县政府布置的各种行政性任务就已经占用了社区居委会大量的时间，当群众遇到问题和困难时，社区已再无精力为他们提供良好的服务。政府职能没有转变，习惯于直接“安排”社区管理工作。由于历史的原因，民族地区的社区管理一直是政府主导，政府也习惯于将非政府组织看成是依附于自己的下属单位，直接干预他们的工作，以至于民族社区的居民委员会难以在社区管理上体现出自治性。这种具有行政性质的自上而下的权威调控使得权力过于集中到政府及其职能部门，而直接面对居民的社区管理机构则往往缺少职权，自然也就不能快捷、方便地为居民服务。社区工作人员严重缺乏，整体素质不高。根据来自基层的经验，社区居委会工作人员与社区内居民人数的最佳比例一般应该在1∶1000左右，但凉山州各社区都远远没有达到这一数字。这种现象导致的最直接后果就是工作量太大而工作人员太少，工作效果自然欠佳，群众也不甚满意。另外，自治州社区居委会的工作人员都是当地中青年妇女，大都不具有本科学历，具有研究生学历的人员更是极为稀少。这就造成当地社区工作人员专业素质较差，不习惯也不善于发挥主观能动性，更谈不上加强社区自治。
（二）民族社区管理问题的对策
通过以上对凉山彝族自治州社区管理中存在的问题分析，可以看出，政府应及时转变职能，通过授权、委托等方式下放部分管理权，给社区一定的自由空间和自主权，要在协同治理的视角下进行社区管理改革，实现社区治理主体从政府单一化模式转变为政府、社区等的多元化、网络化模式，使社区真正实现自我管理、自我服务。社区管理体制去行政化。作为基层群众性组织，在日常事务方面，居委会应当居于社区管理的主导地位，政府不宜直接插手，干涉甚至削弱居委会的主导地位。鉴于民族地区在经济、政治等方面的不足，政府与居委会之间关系的调整很难在短时间内完成，并且需要政府和居委会相互协作。可以先分离出一部分行政事务，交由政府相关部门专门处理，逐步减少居委会的行政管理负担事件，居委会则应将工作重心逐步转移到社区日常事务的管理上。社区居委会只有去行政化，工作人员才能以全新的服务态度去认真处理社区中的每一件事。转变政府职能，促进居民自治。民族地区的社区组织建设起步较晚，发育程度不够高，居民参与社区管理的意识不够强，这需要政府的指导和帮助，但并不意味着需要政府包揽所有的事情，政府应当适当转变职能。凡社区居民和社会中介组织能够依靠自身力量完成的，政府就不应该越俎代庖，使社区管理逐渐从政府管理主导型转变为公共服务主导型，增强社区自治活力。在此过程中，政府应该是“方向盘”而不是“发动机”，应该从宏观调控视角把握大的方向，辅助社区组织统筹规划社区的建设，积极鼓励和引导社区组织发展，进而引导社区居民自治。培养社区人才。社区工作人员是社区管理活动的主体，他们的基本素质的高低与整个社区管理工作质量的好坏息息相关。仅当拥有高素质的社区管理工作人员时，社区管理工作才能有序进行。民族地区的经济发展落后，交通亦不甚便利，很多高素质人才都不愿意到民族地区工作。为顺应这种情况，政府可以考虑从少数民族应届毕业生和少数民族退伍军人中择优选聘。这样，不仅有利于优化社区工作人员的年龄结构，还可以唤起社区管理工作的活力。另外，还应该重点培训新入职和已经在职的社区工作人员的政策理论水平、法律意识、道德修养和管理等相关知识，有针对性地提高他们的社交、写作、口才等能力，以提升社区工作人员的整体素质。
三、结束语
民族社区管理是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。因受地域条件、经济水平、文化教育等因素制约，民族地区的社区管理与发达地区的社区管理存在诸多差距。伴随着我国城镇化的进一步发展，搞好民族社区管理的重要性日益显现。认真解决我国在民族社区管理中存在的问题，在协同治理框架之下，政府部门简政放权，充分提高和利用民族社区居民的自治能力，有利于各种民族文化很好地交流融合，创建各民族守望相助的社会主义和谐社会。
作者：刘梦 张爽 单位：西南民族大学管理学院
