摘要：近年来，随着地方立法权限的扩大，越来越多的地方性法规得到出台，这些地方性法规在稳定地方秩序、促进地方发展上发挥了一定的作用。但与此同时，也不难发现存在一些问题，比如单一性、分散性等问题存在于地方性法规的制定中，比如地方立法工作效率不够高等，这些问题在一定程度上阻碍了地方立法的发展。为了更好地提高地方立法的完整性和系统性，有必要将人工智能引入到地方立法中，利用人工智能辅助地方立法既能提高地方立法工作的效率，也有利于提高地方立法的科学性、系统性。当然，利用人工智能辅助地方立法时也会出现一些问题，若这些问题能够得到有效解决，将会使地方立法取得长足的进步与发展，从而更好地维护地方稳定、促进地方发展。
关键词：人工智能；地方立法；效率；科学性；系统性
在地方立法权限扩大后，地方性法规的出台对促进地方发展确实有起到积极的作用，但同时也出现了一些问题，比如出台的地方性法规缺乏系统性，不够完善，有些可能会违背《宪法》等上位法的规定。为了解决地方立法存在的这些问题，许多地方都在积极地探索解决方案，比如提高地方立法的科学性、民主性，将人工智能引入到地方立法中等。当前的人工智能包含大数据、云计算和算法程序等多个方面，将这些全面地应用于地方性法规的制定中，能够推动地方立法的智能化和现代化，提高地方性法规的系统性、层次性和完整性，使地方性法规更好地服务于公众、服务于地方发展。但需要注意的是，事物都有两面性，人工智能辅助地方立法亦是如此，它会存在一些问题或是风险，如何解决好这些问题或风险是值得思考和探究的。
一、人工智能辅助地方立法合理性分析
修改后的《立法法》赋予了设区的市一定的地方立法权，在一定程度上扩大了地方立法权限。在这一背景下，各地方为了加强地方管理和促进地方发展，出台了一些地方性法规。不可否认，这些地方性法规确实便利了地方管理，但其自身可能也存在着一些问题，这些问题影响了地方立法的质量和实效，亟须进行解决。人工智能的出现有利于解决地方性法规存在的这些问题，比如将人工智能应用于地方立法的过程中，可以使地方立法更具备系统性、层次性、科学性，也可以节省一些人力和时间，提高立法工作效率。且今后地方立法的智能化、现代化发展离不开人工智能，即用人工智能辅助是地方立法走向现代化、智能化的必然趋势。具体而言，人工智能辅助地方立法的合理性主要体现在以下两个方面：
（一）能够解决地方立法存在的问题
当前地方立法存在的问题主要有两个方面：其一如前所言，一些地方立法存在着缺乏系统性、层次性、科学性等问题，虽然方便了管理，但并没有给公众带来许多便利，甚至会引起公众对地方立法的不满。其二。在当前信息时代下，各类信息都是较为庞杂的，地方立法工作中所需搜集的信息亦是如此，且有些信息是重复交叉的，这就使得地方立法工作者在制定相关的地方性法规时大概率需要做一些重复的工作，比如对各种相关的文件资料进行检索和整理，将立项论证与上位法或相关司法解释进行比对等，这些工作中会有重复交叉的部分。据统计，截至 2017 年 12 月底，设区的市地方性法规数量为 595 件［1］，从这一数据中可以看出，地方性法规的数量还是非常多的，此种情况下，相关的立法工作者就需要投入更多的时间和精力来做这些工作，但在人力资源没有那么充足的情况下，很多地方在面对如此多的工作时会把重心放在备案上，弱化了对这些法律文件的审查，这将不利于地方立法的严谨性和完整性。人工智能对解决这两方面问题是有利的，它既可以提高地方立法的系统性、科学性，也可以提高地方立法的科学性和完整性，同时也能节省人力和时间成本，提升地方立法工作效率。
（二）是地方立法走向智能化、现代化的必然要求
信息技术的不断发展必然会对立法工作产生影响，利用得当时将会推动立法工作取得更好的发展。当前，人工智能在很多领域都得到了应用，且取得了不错的成效，而在法制领域，对人工智能的应用还不够，人工智能可以给法制建设带来的便利有许多还未显现，但无论如何，要想推动地方立法工作朝向智能化、现代化的方向发展，利用人工智能是必不可少的。智能化和现代化是未来法制建设的方向和趋势，利用人工智能辅助地方立法，可以更有针对性地发现地方立法存在的问题，通过大数据分析找出适合解决这类问题的相关法律法规，在参考相关法律法规的情况下，结合当地实际情况，制定出更智能、更现代化的地方性法规，制定出的这些法规当然也就可以更好地服务于地方公众，促进地方发展。
二、人工智能在地方立法中如何应用
地方立法工作中的有些问题仅依靠法律工作者自身的能力是难以解决的，而将人工智能引入地方立法是有利于解决这些问题的。当然，在引入后，如何应用人工智能来辅助地方立法，也是值得讨论和探究的，应当有所选择，不能一味地去应用，否则可能会过犹不及。具体来说，在地方立法中，这种应用和辅助应当集中体现在以下几个方面：
（一）立法资料的搜集与整理
对数据进行检索和收集，并对搜集到的数据进行整理和分析是人工智能的主要作用之一。在地方性法规的制定过程中，检索、搜集相关法律法规的文件资料是必不可少的，如果仅依靠相关工作者通过计算机或书籍去搜集这些资料，那么将会耗费很多的时间。在相关法律法规的检索、搜集过程中，把人工智能应用进去，能够高效地搜集到文件资料，并对其进行整理，这样不仅能够节省地方立法者的时间和精力，也能使所搜集到的资料更加准确，避免人工搜集可能出现的一些错误。在整理这些文件资料时，利用人工智能也能使得效率得到显著提升。
（二）相关数据的分析和论证
在搜集和整理完相关资料后，要对这些资料数据进行分析和论证，从而判断出当前地方在相关立法上存在的不足或是空缺，针对这些不足或空缺，进行相应的立项论证。分析和论证的工作是地方立法工作者可以胜任的，他们在经过一段时间的分析后，可以做出一些论证，但相比人工智能辅助后做出的论证，立法工作者的论证可能就会显得不够系统、不够全面。立项论证是地方性法规制定过程中的一项重要工作，如果论证过程能够全面准确，那么后续工作的开展也会顺利很多，反之，则不利于后续相关工作的进行，而人工智能在这一环节的引入就是为了更高效、更准确地做出相应的立项论证，避免一些地方立法机关因其能力、资源及效率与其他地方立法机关存在差距，作出不科学、不完善、不切合实际的立项论证。
（三）相关立法信息公开和草案征集
推动法制建设的民主化、科学化是我们一直所倡导的，也在努力朝这个方向前进。但能看到的是，目前地方立法在这些方面还存在着一些问题，比如立法公开程度不高、立法草案意见的征集渠道不完善、相关回应机制不健全等［2］。这些问题的存在影响了地方立法质量，不利于地方立法的发展，而要解决这些问题，是离不开人工智能的。首先，在立法信息公开方面，人工智能的引入可以拓宽立法信息公开的渠道，如传统的电台、媒体等传播媒介或是各类新兴的短视频平台，这样便可以提高立法信息的公开程度，让更多的公众了解到相关立法工作。其次，在草案征集方面，人工智能的应用同样也能够拓宽草案征集渠道，让公众可以有较多的参与途径，降低或减少公众参与这一工作的成本。最后，在回应机制方面，人工智能的应用能够在很大程度上提高地方立法工作者的回应效率。向公众征集立法草案后，在公众参与度较高的情况下，立法草案意见数量较多，此时立法工作者是无法作出及时回应的。目前，全国各地已经有部分地市开发了立法意见征集系统，但仅限于意见征集，之后还需要将该系统进行升级完善，使其能够对意见进行整理和分析，并给公众作出回应［3］。这一系统的升级完善，就是为了使人工智能在立法意见征集和回应环节，能够发挥出更好的效果。
（四）立法评估与备案审查
立法评估是地方立法过程中的一个重要内容，是检验地方立法内容是否可行的重要标准。当前地方立法评估是不完善的，主要表现在地方立法评估的主体较为单一，且往往是没有公众参与的，地方立法评估的形式也较为陈旧，不够系统、全面。通过引入人工智能，能够使得立法内容有更多的途径被公众所知，让公众在评估阶段也能参与进来，有了公众参与的立法评估结果会更具有信服力，更容易被公众接受。在评估报告的形式上，人工智能的优势在于其可以自动生成各种图像和表格，使得评估报告内容更直观地呈现出来，便于对其内容进行理解。在备案审查的问题上，将人工智能引入备案审查环节，不仅可以提高审查效率，也能在一定程度上保证备案结果的准确性，避免出现有违背上位法但却未审查出来的现象。
三、人工智能应用于地方立法的风险防范
正如前文所提到的，凡事具有两面性，人工智能亦是如此。在感受到人工智能给地方立法带来种种便利的同时，我们也应当看到人工智能辅助地方立法可能会出现的问题或是存在的潜在风险。比如人工智能辅助地方立法时程序标准如何选择、如何限制人工智能算法程序、人工智能可能过度参与地方立法等，对这些问题或风险加以规制和防范，才能让人工智能在地方立法中的积极作用最大化。对于这些存在的问题或风险，可以从以下几个方面进行规制和防范：
（一）明确人工智能的辅助地位
在地方立法的发展与完善中，即使人工智能带来的好处再多，它也只是个用来辅助地方立法的工具，不能让其居于主导地位，要明确人工智能在地方性法规制定过程中的辅助地位。人工智能在提高效率、提升准确度方面固然是有优势的，但对于其分析和论证出的结果，不能一味地采信，需要地方立法者严加考虑。利用人工智能得出的结论或论证能够满足地方发展的需求时便予以采用，否则就要慎重考虑，对其得出的结论或论证不予采信。人工智能在地方立法中的辅助作用，无论是在人工智能发展初期，还是在人工智能已经发展成熟的阶段，都是应当予以明确的。只有坚持以人为主、以人工智能为辅的原则下，才能更好地发挥出人工智能对于地方立法的作用。
（二）人工智能辅助地方立法的程序选用标准应符合实际
我国幅员辽阔，行政区划相对较为细致，设区的市数量较多，且发展水平存在一些差异，这些差异在地方立法工作中也有体现。比如各地方的立法资源存在差异，各地方立法工作者的水平存在差异，各地方的立法需求也存在差异。这些差异的存在决定了地方立法在人工智能程序的选用标准上也应当有所差异，即地方立法机关在选择人工智能程序时应考虑自身的实际情况和实际需求，选择出最适合自己的人工智能立法程序。一味追求使用较多或是复杂的立法程序，可能会适得其反，阻碍地方的发展。
（三）限制人工智能地方立法程序的算法
人工智能不是一个简单的程序，其具有复合性，具体包括大数据、云计算、算法程序三个方面，算法是人工智能的核心［4］，是辅助地方立法时最为重要的程序，在引入人工智能后，地方立法的各个环节都有可能受到算法的影响。在人工智能辅助地方立法时，要对算法程序进行一些限制，不能不对其加以限制就开始使用，不然得出的结论或是论证极有可能与实际不符。地方立法时最为重要的一个原则就是不得违反上位法，因此，可以将《宪法》等法律录入人工智能地方立法程序；将立法解释、司法解释等录入该立法程序，这样使得地方立法具有合法性［5］，避免算法程序所得出的立项论证、立法内容等违反这些上位法，对地方立法算法程序的限制还应包括不得损害公共利益等。只有对人工智能的相关算法进行适当的限制，才能更好地发挥出人工智能在地方立法中的辅助作用。
四、结语
人工智能的不断发展与完善，给我们的社会和生活带来了许多便利，对我们的法制建设也是有所帮助的，尤其是在地方立法工作中。用人工智能来辅助地方立法，能在很大程度上提高立法的系统性、科学性，前提是我们对人工智能的使用要合理得当，既不能完全不用，也不能过度依赖。当然，对于人工智能辅助地方立法可能出现的一些问题或风险，也要及时予以规制和防范。只有这样，才能将人工智能对于地方立法的积极作用最大化，推动地方立法工作取得更好的发展。
作者：王孟克 单位：桂林电子科技大学法学院
