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现代财政制度范文1
关键词 公共事业 财政制度 财政政策
随着国有企业改革和政府机构改革取得重大进展推进事业单位体制改革，完善社会团体、民办非企业组织管理，建立现代公共事业制度，为全面建设小康社会提供优质的公共服务，满足社会公共需要，已成为我国公共管理领域深化改革的重点内容，其中构建与之相适应的公共财政政策环境，是不可或缺的重要环节。
一、公共事业制度的财政政策体系存在的问题
改革开放以来，我国科技、教育、文化等事业单位管理体制进行了一系列重大改革，民办非企业组织迅速发展，社会团体空前活跃，传统体制下财政独家供给资金、政府垄断社会事业的局面已经打破，改革取得了实质性进展，在政府财政关系方面的变革主要体现在：一是公共事业资金供给初步实现了多元化。事业单位除接受财政拨款外，还有为社会提供教育、科技、医疗等服务取得的事业性收费收入、从事各种商业活动取得的经营收入，以及社会捐赠收入等等。二是公共事业投资主体由政府一统天下转向以政府为主、多方投资并举的格局。近年来，民办科技、教育、文化、卫生等机构迅速发展，既适应了市场经济条件下社会需求多样化的需要， 又减轻了政府财政的负担。三是运用财税政策工具促进了事业单位体制改革和社会公共事业发展。包括对向企业转制的科技型事业单位给予减免税，对向社会公益事业机构捐赠的组织和个人在所得税前按比例或全额扣除等等。四是改革了事业单位、社会团体等公共事业机构的财务会计制度。经国务院批准，财政部于1997年1月1日起实行了《事业单位财务规则》，1998年起执行《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》，以及财政部与相关主管部门制定了行业财务管理规章。
但是，与发展社会主义市场经济、全面建设小康社会对公共服务的迫切需要相比，我国现代公共事业制度尚未完全建立，改革任务十分繁重。在公共事业机构与政府财政的关系领域，突出的问题有：
1 事业单位对政府财政资金依赖程度高，财政负担沉重。目前政府财政仍承担着国家公共事业资金供给的主要任务，科技、教育、文化、卫生、体育等事业费支出在财政支出中仍占较大比重，民间投资还处在补充地位。
2 财政资金供给范围过宽，超越了公共财政职能。目前对事业单位的资金供给仍然没有从根本上突破传统体制下的基本格局，政府财政仍然承担着相当部分应由企业、个人通过市场提供的私人物品，如非义务教育、非公共卫生支出、开发性科技费用、新闻出版等等，对提供准公共物品的公共事业服务也存在包揽过多的问题。而应由政府保证资金供给的公共物品服务，如义务教育支出等等，面临着诸多问题，成为诱发乱收费的重要原因。
3 财政资金使用效益有待提高，财务管理制度不够健全，财务监管需要加强。建国后，我国对事业单位资金的供给方式，主要采取由财政全额拨款和差额拔款管理方式。全额拨款单位收支都纳入政府预算统一安排，差额预算管理包括定向补助、定额补助、差额补助或上解等形式，1996年以后主要实行差额管理。上述资金供给方式与计划经济管理体制相适应，在建国初期各项社会事业百废待兴的条件下，对科教文卫等事业的发展，建立健全社会服务体系和改善人民生活，发挥了重要的历史作用。但随着我国市场经济体制日趋完善，事业单位改革不断深化，这种资金供给方式的弊端日益显露。如资金供应缺乏竞争机制，容易形成等、靠、要的思想；资金使用效益不高，财政监督乏力，浪费、截留、挪用等现象较普遍；未能有效地引导社会资金投资，事业发展资金不足，等等。根据建立现代公共事业组织的需要，结合目前我国编制部门预算，需要实行国库集中收付等财政预算体制改革，进一步改进公共事业单位资金供给方式，更多地利用市场机制，提高资金利用效率，以促进公共事业发展。
4 建立现代公共事业制度所需要的配套财政税收政策还不完善。现代公共事业制度的建立和发展，不仅需要财政资金的支持，还需要相关财政政策的支持。
第一，对公共事业组织本身的税收减免政策。在增值税、企业所得税、营业税、土地使用税等税法条例及实施细则中，规定了对教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构的减免税政策，但从现行税收制度分析，对事业单位、社会团体、民办非企业单位的各项税收政策存在的问题有：（1）法律、法规之间存在矛盾与冲突。《教育法》、《社会力量办学条例》、《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律、法规，对事业单位、社会团体、民办非企业单位非营利性的界定，与对上述单位普遍开征企业所得税之间存在一定的不协调。（2）现行事业单位、社会团体、民办非企业单位的营利性与非营利性不分、法人制度不完善，使有关税收优惠政策难以发挥应有效果。（3）有的税收政策还不够详细、具体，可操作性不强。
第二，鼓励企业、个人和其他社会组织向公共事业机构捐赠的税收政策。从现行税法的有关规定看，我国对捐赠的税收优惠比较宽泛，有利于鼓励向社会公益机构捐赠，促进各项公共事业发展，但同时还存在一些问题：（1）没有区分公益性和互惠性公共事业机构。根据国际税法惯例，对互惠性公共事业机构的捐赠不应给予税收优惠。（2）对可接受捐赠的机构没有具体界定，难以区分其营利性与非营利性。（3）对部分机构捐赠给予所得税前全额扣除的优惠不一定有利于鼓励经常性捐赠，也不利于体现对各类公共事业机构的公平待遇。
第三，公共事业服务的公共定价问题。随着对一部分公共事业服务实行市场化、民营化改革，公共服务的定价难度大大增加，所面临的经济社会环境更加复杂。政府不仅要根据公共服务需求、财政收支状况等因素制定政府的公共定价政策，而且还要明确公共定价的程序、方式、监管等制度和措施，在这一领域还存在许多问题需要解决。
5 需要采取切实有效的财政政策措施，加快事业单位体制改革。改革开放以来，我国科技、教育、文化等事业单位的管理体制进行了一系列重大改革，但改革任务仍十分繁重。突出的矛盾有：（1）政事不分、行政化管理的基本格局没有突破。事业单位对政府依赖性强，有关业务活动仍受政府直接干预。（2）事企不分，其行为与公共事业组织的公益性、非营利性不完全吻合。一些事业单位利用国有资产、土地以及政府给予的各项优惠政策从事经营性活动，收益除部分用于事业发展外主要用于职工福利支出；有些单位还擅自提高收费标准、扩大收费范围，且屡禁不止；有的事业单位的公益与经营性活动界限不清，等等。（3）事业单位内部机构臃肿、人浮于事，公共服务效率低下。有的教学、科研机构在第一线工作的人员仅占职工总数的三分之一。由于事业单位管理体制改革相对滞后，不少国有企业、党政机构的分流人员通过各种途径进入事业单位，进一步加剧了这种状况。
二、构建现代公共事业制度的财政政策体系
根据公共财政与公共事业组织的内在联系，结合我国各类事业单位、社会团体和民办非企业组织的发展现状，以及与政府财政的关系，构建中国现代公共事业制度的财政政策体系主要体现在：
（一）以公共需要为准则，重新界定公共事业类别，建立法定分类体系，实施相应的财政政策。
计划经济体制下以是否从事物质产品的生产为依据建立起来的事业单位制度，已不适应市场经济的需要，必须进行改革，逐步废除这一制度。其出路是以公共财政理论为指导， 对现行事业单位制度进行重新整合，建立适应市场经济发展的现代公共事业组织。根据公共财政理论，政府等公共组织提供的公共物品服务包括纯公共物品和准公共物品。纯公共物品主要由政府直接供给，如国防、法律制度等等，而准公共物品则主要通过设立或资助公共事业机构来提供。公共事业组织可从以下三个方面分类：
第一，按公共事业组织提供服务的性质，可划分为公益性公共事业组织、准公益性公共事业组织和承担一定行业管理职能的公共事业组织。公益性公共事业组织提供的服务完全具有非竞争性和非排他性特点，是纯公共物品服务，如公共图书馆等；准公益公共事业组织所提供的服务既具有一般私人物品的特点，同时又具有一定的公益性，如高等院校等；而承担一定行业管理职能的公共事业组织，是接受政府委托，在提供公共物品服务的同时又承担一定的行业管理职能的公共事业组织。这种划分的实际意义，首先，明确公共事业组织、政府机构和企业的边界，对现行事业单位体制重新进行分解和归类。应由政府承担责任的，由财政供给资金；而属于企业性质的，逐步推向市场。其次，明确政府财政的职责范围。公益性公共事业组织原则上由政府举办，由财政保障其资金需要，同时也鼓励民间机构兴办此类组织，政府在资金、政策等方面给予扶持；而准公益性公共事业组织，政府根据政策需要和财力可能，只承担部分资金供给任务；对承担一定行业管理职能的公共事业组织则严格控制，谁委托就由谁提供资金支持。
第二，按公共事业组织提供服务的领域，参照联合国的标准和一些国际学者的分类，结合我国国情，可将公共事业组织分为公共教育事业组织、公共科技事业组织、公共卫生事业组织、公共文化事业组织、环境保护事业组织、社会福利和慈善事业组织、宗教活动组织、商会和专业协会，以及其他公共事业组织等等。
第三，按法人性质，可将公共事业组织分为社团法人和公共企业法人。社团法人包括公益性社团法人和互社团法人；公共企业法人可分为纯政策性公共企业和以提供基础设施服务为主的公共企业。在公共事业管理中，凡享受政府财政支持和税收优惠的公共事业机构，必须具备法人资格，以保障有关优惠政策真正服务于社会公共利益。
以上述公共事业组织的业务性质和法人制度为主要标准，建立我国科学合理的现代公共事业组织分类体系，为政府各项财政税收政策的制定和实施提供依据。
（二）改革财政资金的供给方式，推动公共事业组织健康成长。
公共事业机构提供的服务，有的不能进入市场交换，不能以货币方式体现其的价值；有的只能部分进入市场，但其收费与成本支出之间是不对称的。公共资金的供给方式要保证事业组织发展的资金需要，努力调动其积极性，为社会提供优质的公共物品服务。
1 建立竞争性拨款机制。某些公共事业发展资金不一定直接拨付给具体单位，可采用项目招标、投标的方式选择使用机构，如国家重大课题研究项目、重点实验室建设、公共文化设施投资等等。通过竞争性拨款机制，引导公共事业机构努力实现政府的经济社会发展宏观政策目标，严格遵守公共财政制度，千方百计提高资金使用效益，为社会提供优质公共服务，满足公共需要。
2 建立公共事业财政补贴制度。对提供准公共物品的事业机构，不一定全由政府举办，对企业、个人和其他社会组织投资兴办的这类机构，经审核凡符合政府所制定的公共事业组织标准者，政府可给予一定补助，既支持有关事业发展，引导社会资源配置，又不形成财政拖累。公共事业财政补贴制度的建立，有利于逐步改变目前公共事业组织主要依靠政府举办、国家财政负担沉重、效率不高的状况，在各类公共事业组织中引入竞争机制，为社会提供所需要的公共服务。
3 建立激励性财政资金供给制度。对一些纯公益性的公共事业机构，如公共图书馆、博物馆等，可主要根据其为社会提供的业务量，以及所产生的社会效益、生态效益，如参观人数、读者满意度、污染指数等，确定财政资金供给量，以调动公共事业机构和人员的积极性，提高公共服务的质量和水平。即在部门预算编制过程中，对公共事业组织定员、定额的核定，以及定员、定额的调整，要科学地反映各类公共事业组织所提供公共服务的数量与质量，体现与社会公共需要的均衡，政府保证其所需要的公共资金，从而激励公共事业组织合理配置资源，提高服务效率，更好地满足社会需要。在资金供给制度安排中，迫切需要解决的问题是尽快建立科技、教育、文化、卫生、环境保护、社会保障等公共事业组织的业绩评价体系，比较准确地反映其公共服务的效果，以决定政府财政供给的规模与结构。
4 强化公共事业组织零基预算管理，提高财政资金供给方式的灵活性。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，公众对公共事业服务需求的规模、结构也会相应发生变化，有些公共服务需求增加了，就需要增加政府财政资金支持，而有的公共服务需求缩小了，就不需要维持原有的支出规模。因此，要通过公共事业组织零基预算管理，每年审查有关公共事业组织支出的必要性、可行性，在此基础上编制预算、供给资金，及时调整公共事业组织支出的规模与结构，既保证社会公共需要，又减少公共事业组织对财政资金的过度依赖。
（三）完善财政政策支持体系，优化公共事业组织成长环境
1 对公共事业组织的税收减免政策。在公共事业机构税收优惠政策方面需要进一步改进：（1）实行公共事业机构免税资格核准制度。即公共事业机构是否具有免税资格，要由税务机关核准。从国外的公共事业机构的情况看，有自动具有免税资格和税务机关核准其资格两种情况，自动具有免税资格一般指公共事业机构经政府主管部门审核后即具有免税资格。我国目前还处在体制转轨时期，实行税务机关核准制度有利于加强税收管理。（2）坚持免税公共事业机构的公益性、非营利性。只有从事社会公益事业、不以营利为目的的公共事业机构，才能给予减免税收优惠，公共事业机构来自与公益事业无关的收入要依法纳税。在目前我国事业单位、社会团体和民办非企业单位实际上存在营利与非营利活动并存的情况下，税务机关以公益性和非营利性为标准，才能正确界定是否给予减免税。（3）要求免税的公共事业机构具有法人资格。从事公益性、非营利性活动的公共事业机构具有法人资格，就能保证免税收入用于其宗旨所规定的社会公益事业，其财产为法人占有，机构终止或解散时财产归政府所有或转移到其他公共事业机构，防止免税收入形成的资产落入私人手中。（4）根据我国公共事业机构改革与发展的具体情况，对现行税制中有关公共事业机构减免税的政策进行调整修改，使之更加详细、清晰，即有利于促进社会公共事业发展，又防范产生税收漏洞。
2 鼓励社会捐赠的税收政策。对向公共事业机构捐赠的税收优惠政策需要进一步规范：（1）明确对互惠性公共事业机构的捐赠不予减免税，只对公益性公共事业机构的捐赠减免税，以保证各项捐赠为公众利益服务。（2）对捐赠给予减免税优惠的公共事业机构进行具体界定，要求接受捐赠的公共事业组织具有法人资格和免税资格，具有公益性的特征、范围等。（3）对公共事业机构捐赠实行限额扣除，适当提高扣除标准，如按应纳税额的10%或应纳税所得额的50%扣除。
3 完善公共事业服务定价的政策体系。各类教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构，在向城乡居民提供服务时，可收取一定的费用，以补偿其成本支出。由于其非营利性和接受了政府财政资金及社会捐赠，收费标准即公共服务定价必须受到政府管制。凡接受了政府财政资金、社会捐赠的公共事业服务定价，由各级政府财政主管部门审核。其要点包括：（1）维护社会公共利益。在公共事业服务定价政策决策程序中，建立相应的公众参与机制，如举行价格听证会、公示、投诉等，充分反映公众意见，维护公共利益，提高服务质量。（2）成本补偿。即收费加政府补助和社会捐赠，可补偿提供服务所发生的成本消耗。在政府财力许可的范围内，有些服务可免费或低于成本收费。（3）激励原则。在不违反非营利性宗旨、不损害公众利益的前提下，公共事业服务定价需要一定的激励机制，以调动公共事业机构及人员的积极性，提高服务质量，加快公共事业发展。
（四）采取有效的政策措施，加快事业单位制度改革进程，构建中国现代公共事业管理制度
现代财政制度范文2
行政事业单位内部控制评析
立足治理建立现代财政制度
论我国省际人口流动的主导动因
新常态下的财政政策规则与目标
积极稳妥推行中期财政规划管理
构建政府购买服务运行机制研究
主要市场经济国家税制特点及其启示
廉政的制度约束效应国际比较研究
对新一轮财税体制改革的几点认识
财政支出的政治周期与激励机制
中国社会保险财政补贴责任研究
转移支付、政府偏好与公共产品供给
从国际比较看我国直接税与间接税比例关系
促进低碳农业发展的财政政策研究
中国城镇居民代际收入流动性的变化趋势
我国城乡居民医疗保健服务消费实证研究
合作博弈视角的农村基础设施最优投资结构研究
社区银行缓解我国小微企业融资困境的机制研究
“营改增”背景下的山东现代服务业发展分析
加快构建事权与支出责任相适应财政体制
新型城镇化建设中的事权划分研究
进一步优化税制结构的操作路径解析
大道至简:我国现代税收制度建设的“黄金法则”
浙江省推广PPP的实践与财政思考
主要市场经济国家遗产税经验及其启示
新常态下促进创业就业与完善分税制改革的思考
深化财税体制改革加快建立现代财政制度
“法治化”取向下的历史潮流与经济社会转轨
西方现代财政制度:理论渊源、制度变迁及启示
财政在国家治理中基础和支柱地位的理论分析
现代公共治理、现代财政制度与法治财政
农业转移人口市民化成本测算与分担研究
人口变化对财政收入的影响——以山东为例
双重双轨制再分配模式运行缺陷及改革思路
关于清理规范税收优惠政策变更的调研与思考
分权视角下的中国环境税收体系设计研究
推进我国直接税制度建设的障碍与破解对策研究
澳大利亚中期预算和绩效预算管理的启示
基于成本视角的城镇化投融资模式创新研究
预算法修订背景下开展政府决算审计的思考
新型城镇化建设中县级财政保障压力与缓解对策
分税制改革、城镇化进程与地方税体系完善研究
财政支农事权和支出责任划分的概念界定与实践现状
关于中央金融企业国有资本经营预算问题的几点思考
新型城镇化背景下土地财政的两难困境与代偿机制研究
转型升级背景下我国应对知识产权壁垒存在的问题与对策
地方政府政策性担保支农政策有效性及风险研究
现代财政制度范文3
在当前的学科归类中，财政学归属应用经济学。但由于财政活动非常复杂，理论界对财政学的归属长期存在争议。20世纪初，“国外财政学家有的认为财政学根本不是经济学的一个分支而属于政治学范围，有的认为它是政治经济之间的边缘学科”。1922年，道尔顿在其《公共财政学原理》中，第一句就是“财政学是介于经济学与政治学之间的一门学科”。1960年，布坎南在《公共财政学:教科书导论》一书的前言中指出:“财政学是涉及经济学与政治学两个方面的学科。现代西方财政学尽管从根本上看属于经济学，但又具有经济学与政治学交叉学科的性质，将其视为纯经济学科的看法，显然是缺乏说服力的。”高培勇认为，人们广泛认同财政兼具经济和政治两种属性，财政学可以分为财政经济学和财政管理学。杨志勇将财政学看做介于经济学、政治学、公共管理学等学科之间的一门学科。
(一)财政学基础理论
财政学基础理论的核心是财政本质论，有3种理论观点，即国家分配论、公共需要论与财政主体结构论。国家分配论和公共需要论反映了财政主体体现统治阶级或全体人民两种极端的财政本质特征。从历史与现实来看，财政活动往往倾向于满足政权掌控者的利益，但也具有满足公共需要的成分。财政主体结构论是整合国家分配论和公共需要论的结果。财政学基础理论可进一步分为财政主体论、财政职能论、财政客体论和财政运行论，从4个方面反映财政本质的特征。财政主体论。可分为国家主体论、公共权力中心论、财政主体结构论3种观点。主张国家分配论的学者认为，国家是财政主体，财政随着国家的产生与消亡而产生与消亡。主张公共需要论的学者认为，公众在自由平等基础上以契约形式建立公共权力中心，构成财政主体。财政主体结构论认为，不同社会力量互相作用形成对财政活动的合力，政府及对政府产生影响的社会阶层共同构成财政主体。财政职能论。从主观角度看，财政职能就是实现财政主体的意志，可分为统治阶级剥削论、实现公共需要论、不同阶层利益综合论。从客观角度看，可分为综合职能论和经济职能论。综合职能论认为财政同时具有政治、经济和社会职能，在关系国家与社会生死存亡的时期，其政治、社会职能更为突出。马斯格雷夫的经济职能论认为财政具有资源配置、收入分配和经济稳定3大职能，对我国影响颇大。财政客体论。可分为剩余产品论与财富(收入)让渡论。剩余产品论认为，财政对象来源于人类全部产品扣除基本生存所需产品外的一部分，剩余产品提供了财政产生的可能性和财政筹资的最大界限。财富(收入)让渡论认为，财政对象来源于收入提供者，是作为政府提供服务的对价存在的。财政运行论。可分为统治阶级意志论、公共选择论和公私合作论。主张国家分配论的学者，把财政运行过程视为统治阶级意志的实现过程，与被统治阶级似乎没有多大关系，因而财政研究的目的基本上就是为政府出谋划策。公共选择论则认为财政运行是公共选择的过程，它从交易费用和决策效率的角度对不同的财政决策方式进行比较分析，提出的建议服务于公共管理需要。公私合作论认为，财政运行中可通过公共部门和私有部门的合作，提高公共品的供给效率。
(二)财政经济学理论(微观、宏观)
财政经济学理论是现代财政理论的核心，分为微观、宏观2个部分。微观财政学可分为财政收入(税收)理论和财政支出理论。财政收入理论是适应17世纪以来现代国家演化中限制政府收入权的需要而发展起来的，税收和公债是研究的主要对象。财政支出理论是适应19世纪以来发挥财政支出对经济社会促进作用的过程中逐步成为研究热点的。1936年凯恩斯创立宏观财政学。此后，宏观财政学理论一直是显学之一，对各国政府的经济政策产生巨大影响。凯恩斯学派、货币主义学派、供给学派、新古典综合派、新自由主义学派等，这些不同的宏观财政学理论派别在20世纪以来反复活跃，是世界多国政府干预政策的重要理论依据。
(三)财政管理学理论
财政管理学理论可分为政府预算理论和分级财政管理理论。政府预算理论分析研究政府横向财政管理问题，又可分为预算管理技术理论、财政收入管理和财政支出管理理论。近年来我国预算管理领域的多项改革，如复式预算、零基预算、绩效预算、国库集中收付、政府采购等，都是在广义政府预算管理理论的指导下进行的。分级财政管理理论可分为单一制国家和联邦制国家的分级财政管理理论。分级财政管理理论从纵向研究政府财政管理问题，是近年来我国财政研究的热点之一。在当前的分级财政管理理论中，影响最大的政策主张是以财政分级的扁平化为方向，逐步建立三级财政，实行同一规则下的分税制。(四)财政社会学理论财政社会学理论从全社会及社会变迁的角度来认识财政问题，注重研究财政与整个社会内部各子系统的相互关系，而且通过对税收和预算制度变革的研究，探求推进现代国家建构和政治文明进步的途径。从财政收入角度看，历史上的国家可以分为租金国家、利润国家和税收国家，明晰政府与社会的活动边界，纳税人用税收交换公共服务反映国家发展的趋势;从财政管理角度看，国家可分为前预算国家、预算国家和超预算国家，预算由政府管理的工具演化为管理政府的工具。向现代社会转型既是技术创新的结果，也是市场化的结果，还是财政制度变迁的结果。市场机制带来的讨价还价导致了效率的提高和经济增长，政府官员追求个人利益最大化及纳税人与政府的讨价还价带来公共产品效用的增加。国家收钱、分钱和花钱的方式变了，政治结构和活动方式也会跟着发生变化。20世纪末以来我国经济社会的转型，使财政社会学理论的阐释力受到重视。
二、对当前我国财政研究的启示
20世纪80年代后，适应建立市场经济体制的需要，财政理论研究在探讨现实问题、寻求财政改革指引的过程中，大量引进西方成熟市场经济体制中盛行的现代财政理论成果，在消化吸收的同时进行再创新，对财政活动的经济学分析成为财政理论研究的主要方向，产生了对财政改革影响巨大的公共财政论，成为财政改革的巨大推动力之一。当前我国的财政理论研究，主要囿于“应用经济学”范畴，被作为“出谋划策”的工具使用，财政学研究者天天在“提建议”，对直接税改革和预算体制改革的推进却十分乏力(两者对国家治理体系现代化建设至关重要)，财政收支间联系松弛，财政约束不力，财政效率不高。在财政管理研究中，着重对财政对象的分析，却不重视对财政主体行为的分析，见“钱”不见“人”;重视技术性研究和应然的判断，忽略程序性研究和如何使其然的推导;财政管理研究多是向政府提出完善管理资金工具的建议，而鲜有为公众提供约束政府的抓手。对财政制度变迁的研究，偏重于现象的演化，缺乏历史纵深分析;对其他国家的借鉴，就财政与财政比较的多，深入到财政与政治、经济、社会演化关系研究的少之又少，视野不够开阔。在全面深化改革的进程中，财政研究应积极回应现实需求，为全面深化改革提供支持和动力。
(一)财政基础理论研究需要重视财政主体的历史演化
在财政基础理论领域，国家分配论带有“阶级国家论”的鲜明时代印记，在解释阶级矛盾尖锐时代的财政特征时，说服力很强。在为计划经济背书的过程中，国家分配论假定社会主义时期财政主体具有“大公无私”和“无限智慧”的特性。事实证明，这些假定并不成立。公共财政论以充分竞争的市场经济体制背景下财政“满足公共需求”作为立论假定，而实际上市场经济是一个发展过程，市场经济的充分竞争需要严苛的条件，在现实中并不容易满足，公共财政“满足公共需求”的条件在现实中是不一定具备的。在财政基础理论的建构中，对财政主体的历史演化研究十分重要，也是财政制度转型研究的重要基石。社会公共需要的形成与变迁也应是财政基础理论创新的重要着力点。有的专家甚至主张将社会公共需要作为财政学的核心概念，将社会公共需要作为贯穿整个财政理论体系的中枢，而公共产品仅是满足公共需要的手段，许多研究者在财政理论研究中错将手段当做目的了。
(二)对财政过程和程序的研究在财政应用研究中日益重要
财政活动不仅是一个“需求—决策”过程，而且是一个执行和效果反馈的过程，“需求—决策—执行—效果反馈”应构成一个周期性循环的过程。改革开放以来，我国资源配置中的市场化程度不断加强，甚至在一些基础性民生领域也实行产业化，按照市场的逻辑来组织和运转。市场化有利于提高经济效率，带来了经济增长，但如不加以有效约束，就会产生巨大的社会和环境代价。社会信仰迷失，贫富分化，污染加剧，食品安全等，都与过度市场化有关。过度市场化必然诱发各种“社会自我保护运动”。大致从19世纪中期到20世纪早期的这一段时间，发达工业化国家曾经经历过双向运动形成的冲突，在这个过程中调整了国家治理制度，在双向运动的张力之间进行平衡。我国在完善市场经济体制的同时，21世纪初提出建设社会主义和谐社会，可以说是在追求经济效率与社会公平的平衡，是国家治理现代化的要求，而财政制度改革承担着重要的使命。其中，预算管理制度是财政制度的纲，而且是现代财政制度的基础与核心。我国预算制度离公开、透明、规范、完整的要求还有不小差距，巨额收入的支出仍游离于人大监督之外。碎片化、短期行为、政出多门、部门主义和地方主义，是我国现行治理体制和财政运行的弱点，严重削弱了国家的治理能力。伴随着中国走向现代化，只有当政府的征税权和用税权得到实质性制衡，建立与基本国情相适应的现代财政制度，体现财政的公共性和法治性，才能优化公共资源的配置、运营效率。不同社会力量对于财政全过程的参与，参与的程序和规则，关系着财政活动的合法性和正当性，应该成为我国发展新阶段财政理论研究的重要领域。运用公共选择的视角和方法对我国财政决策过程进行研究，可以为我国的预算从“政府管理的工具”向“国家治理的工具”转型服务;引入财政社会学的视角和方法对我国的财政史进行重新解读，能够使财政研究获得更多可用的本土资源。
(三)财政研究服务对象需要拓展
现代财政制度范文4
关键词：预算绩效管理；地方财政；高质量发展对策
方法深度和绩效管理是预算管理的重要内容，也是一种可以把人财物完美整合的一套科学管理办法。政府部门在进行实际的预算过程中，一定要根据不同的职责范围，差异化制定绩效目标，这样才能精确的计算完成一个目标应该需要的资金数额；项目资金分配必须根据项目的必要性、可行性、效益性立项配置资金，以期增强财政支出的绩效意识。
一、加强基层财政预算绩效的意义
（一）全面实施预算绩效管理是提高公共财政制度透明度的必然要求随着社会的进步，近些年来，我国的公共财政越来越透明，民众的知情权也越来越广泛，政府自身公开信息的意识也在不断的加强。目前，公共财政的透明度一定程度上还不能满足公众的需求。全面实施预算绩效管理是改善公共财政管理的关键手段。地方政府要加大公共财政预算方面的公共参与力度，进一步转变政府职能，加强对公共财政制度的监督，规范政府权力行使[1]。政府绩效管理工作的重要组成部分之一是以财政支出结果为导向的预算绩效管理，它可以帮助基层政府建立科学完善的公共财政制度，合理分配公共资源，最大程度发挥财政资金的作用，提高工作效率，提高公共财政制度的透明度。
（二）国家治理体系和治理能力的现代化需要科学的绩效管理体制，同时预算绩效管理体制也是财政承担支柱角色的重要体现改革地方政府的财政预算管理工作要将绩效管理的理念融合到财政预算管理的全过程，将绩效管理参与到地方财政预算编制、预算执行、预算监督以及公共财政的公开中来，使地方财政的预算管理工作“有预算编制目标，能监控预算执行，有预算完成评价，有评价结果反馈，有反馈结果应用”，逐步形成地方财政预算绩效管理机制。
（三）深化财税体制改革，建立现代化的财税体制呼唤实施全面预算绩效管理在新时代背景下，完善公共财政管理制度是建立现代化财政制度的必然趋势，深化财税体制改革是建立法治规范、公开透明，优化市场资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的重要途径。为响应国家号召，财政部门要不断完善财政管理体制机制，建立与市场相适应的财政管理体制，充分发挥财政在经济建设中的支柱性角色，同时，建立现代化的财政制度也需要实施预算绩效管理。
（四）全面实施预算绩效管理的可以有效发挥出财政资源配置、提升公共服务质量的优化作用在地方财政预算管理工作中，全面实施预算绩效管理要使预算绩效管理与实际工作相结合，务求实效，逐步推进，着重优化财政资源配置，妥善推动部门预算范围，持续提高绩效管理资金的使用范围，进而提升公共服务质量[2]。
二、当前财政预算绩效管理运行中出现的问题
（一）绩效观念树立不牢，重视程度有待提高牢固的绩效理念还需要进一步加强，存在很多问题，比如一些部门还是存在轻绩效重支出，轻管理重投入的旧观念，还有一些地方在实际的运用过程中，绩效管理的深度和广度还有很大的提升空间；财政审批后的绩效情况追究不到位，没能做到笔笔花钱必问效的效果，绩效管理的约束性有待提升，不同地方之间的绩效管理推进不一致不均衡的问题还比较突出。
（二）管理广度深度不足，目标体系有待完善许多单位要资金和跑项目，只是重视财政资金的合法性和来源出处，缺乏对财政预算绩效管理认识的广度和深度。现在看来，我国的财政绩效管理还处在一个比较初级的极端，建立完备的绩效管理还有比较长的路要走，缺乏统一的目标管理体制，创新性不够强，战略性比较缺乏，因此，无法保证评价结果的客观性、有效性、真实性和公正性。
（三）激励约束作用不强，制度有待规范激励约束作用不强，缺少制度性约束条件，畏难情绪总是存在于财政预算绩效管理工作中。预算绩效评价指标体系分值的实际情况会对以后年度的预算产生借鉴和参考价值。但是就目前的实际情况来看，地方各部门在进行绩效评价的过程中，将着重点放在发现问题、政治管理上，这就离原本的绩效管理初衷有比较大的差距，不仅如此，在实际的绩效考评中没有长远的战略性，过于追求某一个单一性的项目的规范，没有创新性，评价出来的结果还不能对今后的绩效预算管理提供借鉴意义和价值，除此之外，还存在计息哦啊评价结果的各项措施没有真正的落到实处。
（四）工作进展不够均衡由于地方经济发展的不平衡，不同地区在实际的运用过程中也存在不一样的模式，着重点也存在差异，这也是导致财政预算绩效管理不均衡的重要原因。绩效评价才是预算绩效管理的核心内容，但是实际上在指标的设定上还有很长的路要走，还没有一套足够明晰量化的指标，没能深入到财政预算绩效评价体系目标对象之间的共性和特性上，缺乏定量定性分析，绩效考核也是生搬硬套，运用到实际的灵活性还有待提升。除此之外，一些地方在实际的运用中存在随意性和单一性，缺乏统一科学的标准，更没有科学的数据支撑进行测评[3]。
（五）绩效管理的制度不健全绩效管理专业性、技术性较强，加强制度建设是全面实施预算绩效管理的基础。目前，地方财政预算绩效管理的制度还不够健全。从近几年的具体实施情况来看，由于财政绩效考评方面的工作制度和相关的法律、法规有待完善，直接或间接造成财政资金的分配和使用效果责任难以落实，监督主体责任难以有效约束。绩效审计目标单位的绩效管理材料不完备，问题的合规性难以有效判定。支出核算管理不明晰等导致难以落实绩效监督中的主体责任。
三、提升财政预算绩效管理水平的措施
（一）进一步转变部门绩效意识首先，基层政府和主管部门需要高度重视。地方政府和主管部门要充分认识到整个经济大环境时刻发生变化，使用单一不变的财政预算绩效管理模式是完全不可取的，要时刻督促工作人员根据当前经济环境对工作的方式方法进行调整，保证相关制度可以满足针对性的基本要求，从而提升部门整体绩效意识，进而提升单位财政预算绩效管理水平。
（二）进一步强化绩效队伍建设提升单位财政预算绩效管理水平，需要进一步强化绩效队伍建设，打造大数据信息化财政预算绩效管理团队，保证信息和数据收集的时效性，要强调掌握有效的第一手资料，根据时间的先后顺序绘制动态性趋势图，提高信息和数据处理工作的时效性和连续性，为顺利开展预算工作提供有效且连续的信息保障。主管部门要引进政治站位高、素质能力水平强的中介机构为政府预算绩效提供综合评价，提出符合本地区实际的有效建议。
（三）全面开展事前绩效评估强化事前绩效目标设置，事前的预算绩效评估严控新增项目，强化预算自我约束;根据实际对重大项目进行全面评估，要建立事前评估，也要建立科学的评价体系，这不仅是政府部门提出的新的任务，也是实际发展的必要，更是实施全面预算绩效管理的必经之路。开展事前评估一定要明确其目的，目标就是这一个项目到底有没有必要性，另外还要评估这一项目要具体通过什么方式才能做好，做好这个项目是否具有充足的资金保障。它的重点是评估该项目是否具备做下去的充足条件，主要解决的问题是能不能具备充足的财政支持。
（四）强化事中监控评价项目能否顺利开展离不开事中的评价监控，科学有效的事中监控评价可以最项目起到很好的制约和引导，只有良好的事中监测才能让财政预算绩效管理得到基本的保障。所以，基层财政部门要完善现有的预算绩效管理制度，不仅具有普遍性、共同性，还应具有针对性和时效性。预算单位作为预算绩效管理的主体，在项目进行中，要做到事中评价，实施事中绩效目标动态监控，对质和量有准确把握，确保项目的每个实施环节都要朝着目标方向发展。
（五）加强评价结果运用规范和强化预算绩效评价结果运用，切实提高财政资金使用效益和管理水平，推动财政科学化精细化管理。明确预算绩效评价结果运用是将评价报告中所反映的内容、事项及结论，用于衡量各预算部门工作成效、资金管理水平，用于提高各部门财政资金使用效益、管理水平、公共资源配置水平和行政效能。评价组织部门要做好绩效评价工作总结分析，真正发挥评价结果的积极作用。评价组织部门要按年度建立绩效评价信息库，做好数据分类管理和信息共享工作。财政部门要将事前绩效评价结果作为资金是否列入年度预算或支出项目库的重要依据，将事中绩效评价结果作为资金进度款拨付及预算调整的重要依据，将事后绩效评价结果作为下年度安排部门预算的重要依据;同时，引进绩效评价监督机制,逐步建立绩效评价信息公开制度，将绩效评价结果在一定范围内公开。
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关键词：土地财政；土地使用权变革；分税制改革；政府行为模式
中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）19-0017-02
1问题的提出
地方政府财权与事权的严重不匹配导致其与中央政府在内的各方利益主体争夺利益分配，如：地方政府不断利用自己的权力参与土地财政的利益分配，使财政收支达到平衡。这加深了政府与原土地所有者的矛盾，加剧了政府与开发商之间的利益博弈，也使得政府与社会组织合作，将一部分公共职能分化与社会，其中甚至产生了政府参与利益分配行为的异化——政府沦为与利益团体的勾结伙伴。
若生产力水平是影响经济发展的根本动因，制度则是影响经济发展的直接动因，这一点可以从中国建国以来各个层面的实践中得到印证。因此，本文认为地方政府在现有法律法规及政策下从土地和城市建设中获取“土地财政”，根本原因是现有财税体制所导致的问题及相关制度存在缺陷。
2地方政府财政事务中政府行为模式与行为偏好的制度基础
2.1土地所有权与使用权相分离
公有制为国家权力的执行者——政府介入土地使用权的变更提供了根本的保证。即使是现在，购房者也只能有房产证和土地使用权证明，且是有一定时限的使用权。土地所有权与土地使用权相分离的土地所有权制度是影响地方政府行为模式最根本的制度动因。
然而，我国城乡土地所有权具有二元结构特征，其中，农村土地虽然理论上属于集体共同所有，但实际上却有着国家土地所有制的特征。
这导致土地征用中出现了一种常见的现象：乡镇非农用地在大部分乡村极不规范。按照法律规定，镇使用土地也应该经过土地征用的程序，将集体所用的土地通过征用，方能转换为城市国有土地，但实际上，因为农村的土地属于集体所有，部分乡镇政府使土地转为非农用地时，并没有进入征地程序。其通过使农民共享开发成果的方式实现向非农业用地的转换，转换后的土地并不由国家所有而是由镇所有。
2.2新时期非集体化的土地财政制度
计划经济时代的中国财政体制具有高度的集中性，中央与地方财政的关系是“统收统支”模式，各级地方政府没有独立的预算，在税收征集和财富支配上也没有自。在这种体制的约束之下，各级政府的利益高度一致，地方政府没有独立的利益空间和追逐利益的内在冲动。
1980年开始的“划分收支，分级包干”的财政承包制，打破了“吃大锅饭”的传统财政格局，承认了中央和地方财政各自的利益和地位。这种财政制度下，地方政府只要完成上缴中央的任务，就可以通过各种方式广开财源，积累自有财富。从一个传统财政体制之下的对上级政府高度依赖的一级行政组织，演变为具有独立经济利益目标的公共事务管理主体，带来了地方政府行为模式的转变。
2.3新土地征用制度——提供利润空间
土地征用制度与土地审批制度，原本是控制土地非农使用的手段，但由于制度本身的缺陷与地方政府追求财政收入的驱动力不断加强，这两项手段的作用受到了极大的限制：
首先，一般来说，在成熟的以市场为主要调节机制的国家，在规范的土地所有权制度下，城市政府必须以真正市场成交价格直接想农民购买土地。而在我国，由于征地补偿标准的不合理导致征地补偿费用低于土地实际价值，且主观性过大难以量化，向农民征地的费用往往过低；其次，过程规定不明确，征地补偿款既可以给集体也可以给个人，使地方政府从中抽取利益成为可能；最后，即使是在征地补偿款过低、地方可以参与分成的情况下，政策本身的贯彻执行也不足。
通过这一格局，本属于农民的土地赔偿经由乡镇政府的层层剥削，乡镇政府参与进了收入分配，城市政府最大的减少了机会成本，而最终受害的是农民或其他土地占有者个人。
而国土资源部在近年的一项调查中表明，如果征地成本价是100%，被征收土地收益分配格局则大致为：地方政府占20%～30%，企业占30%～40%，村级组织占30%，农民仅占5%～10%。成本价与出让价之间所形成的巨大的出让差额，大部分被开发商或地方政府获取。
2.4财权与事权不匹配——行为利益驱动力
自20世纪80年代财政制度改革以来，预算外收入大大提高了地方政府实际掌控的资源，地方政府在整个行政体系中的地位不断提高，其自主能力得到极大的提高，地方政府的行政行为对中央政府或上级政府的依赖程度不断降低，最终导致中央与地方关系紧张。
为改变因财政利益分配而导致的弱势地位，中央政府在1994年实行了分税制改革，其在引入了以增值税为核心的现代税制的同时，也调整了财政分配制度。新税种的设置直接改变了中央政府与地方政府间的财政分配关系，提高了中央财政在收入分配中的比重，而地方政府财政支出的责任却没有相应的减少，从而造成地方政府财权与事权的不匹配。而完成于2003年的全国农村税费改革更是加剧了这一现象。
从结果上来看，这种分税制改革对利益分配格局的改变立竿见影：中央财政收入占总收入的比重从改革前的21.9%激增至改革后的55.7%，地方财政收入占总收入比重则由78.1%下降到44.3%；但从支出上来看，地方财政支出大大高于中央财政支出，至2008年，地方财政支出是中央财政支出的3.7倍，而同年收入只有中央财政收入的87%。（摘自《中国财经统计年鉴2009》）
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一、日本农村义务教育财政制度的历史变迁
日本是一个单一制中央集权国家，行政上划分为三级：中央、都道府县、市町村。日本的 农村主要是指町村，町村与市属同一级，属于第三级行政。日本义务教育的发展始于明治维 新，其实施和普及并非一蹴而就，而是经历了不同的发展阶段。农村义务教育财政体制的形 成也经历了一个几乎全部由町村负担到逐步转由中央、都道府县、町村三级政府共同分担 的演变过程，可以划分为两个阶段。
1、第一阶段(明治维新――第二次世界大战)。日本明治维新时期，国家都处于经济高 速发展，财政资金紧张，财政对义务教育保障处于不充分的阶段，大部分教育经费都由地方 支付。日本明治维新后在实施初等义务教育之初，曾把实行初等教育管理经营和经费负担 的责任人事部交给了町村级基层地区政府。根据当时的《教育法》(1879年)，设置和管理学 校被规定为“地方事务”，遵循“设置者负担”的原则，小学所需经费应由地方全额负担。《学 制令》(1872年)规定学费负担分为学生缴纳的学费，民间负担的捐、赠款和学区筹集款以及 诸项存款利息，国库补助的委托款三部分，并以前两部分为主。1885年(明治18年)，日本全 国市町村地方基层政府负担义务教育经费占全国总经费的比例曾达79．3％。因此，当时日 本义务教育财政体制属于典型的分散模式。在农村地区，町村级地方政府不仅需要购买土 地、建设校舍，而且需要支付教师工资以及行政运转经费。上述费用支出对于许多财政负担 能力原本就有限的町村政府来说几乎不堪重负。针对地方财政的实际困难和地方财政之间 的不平衡，日本中央财政通过立法开始对市町村义务教育经费实行补助，以便保证那些人 不敷出的地方政府能够获得必要的财源，保障全国范围内最低程度的教育上的机会均等。 当时颁布的有关法律主要有1896年的《小学教师工资国库补助法》和1900年的《市町村立 小学教育经费国库补助法》这些法律确立了町村立小学义务教育经费由中央财政予以补助 的基本原则。1918年，日本政府进一步公布了《市町村义务教育经费国库负担法》，决定由中 央以国库负担金直接承担全国公立义务教育教师的部分工资。该法律的实施有力地推动了 日本义务教育的发展。
2、第二阶段(二战以后)。二战后，伴随日本经济的复苏和发展，日本将义务教育延为9 年，开始实行定员定额制，并建立了教育委员会制度，废除了旧的义务教育费国库负担法， 建立了地方财政平衡交付金制度。但实践证明，这种制度不能有效保障在地方财政制度中 所占比重较大的义务教育经费，因而1952年日本政府又一次重新制定了新的《义务教育经 费国库负担法》。该法规定，都道府县支付的各义务教育学校教职员工资额的1／2由国库负 担；教育中最重要的经费之一即教材费为国库负担；在特殊情况下，通过平衡交付金制度， 重点保证义务教育经费的支付，从而及时纠正了偏差，保证了教育的顺利发展。从义务教育 费国库负担制度的恢复到1958年《义务教育诸学校设施费国库负担法》的制定，以地方交付 税法的创立、各种国库丰助立法的制定和补助政策的实施为中心，建立了一整套义务教育 财政制度。从以上历史变迁中可以看出，在日本百余年的推行义务教育实践中，通过立法确 立的日益完善的中央财政对农村町村级地方政府的财政援助制度，为农村义务教育教师工 资提供了可靠的经费保证，从而为农村义务教育全面实施奠定了重要基础。
二、日本现行的农村义务教育财政制度
1、日本现行的财政体制
一国的义务教育财政体制是与该国的财政管理体制密不可分的。日本政权由中央、都 道府县和市町村三级组成，并实行地方自治。与政权结构相适应，日本实行财政联邦主义， 即一级政府一级财政，各级财政只对本级政府负责，预决算由本级议会批准，独立征税，上 下级财政间不存在行政和业务上的管理关系。三级政府间财政职能配置和财权划分包括细 节都由相关法律作出了明确的界定，政府一切财政收支活动均纳入法制化管理轨道。日本 的财政体制经过多年的实践和改革，已经形成了比较成熟的税收制度和规范的各级政府间 的财政关系。在税收方面，日本实行较为彻底的分税制，全国共设45种税，全部税分为中央 税和地方税。在其1993年的中央税和地方税的收人构成中，中央税占65％，地方税占35％， 由此可以看出日本的财力是由中央高度集中的。由于日本在财税体制上实行地方自治基础 上的集中型财政体制，因此在中央与地方的财政实力上存在着“垂直型不平衡”，财政实力 的重头在中央。还由于地方财政的主要来源是行政区域内的所得税和财产税，地方之间的 较大差异导致了地域之间的“横向型不平衡”，相当一部分地方政府仅靠地方税等地方自筹 财政收人难以满足事权范围的支出需要。因此；日本政府的财政制度在依据明确划分各级 政府的事权范围确定各级政府间财政分配关系的同时，采取了由中央向地方政府大量转移 财源的办法，以保证地方政府能够获得必要的财源，从而向本地居民提供全国统一标准的 公共产品和服务。日本中央政府对地方政府大规模的转移支付主要有三种方式：国库支出 金、地方交付税(地方交付税不是一种税收，而是一种拨款或补助)和地方让与税。其中与教 育有关的主要是前两种。
2、日本现行的农村义务教育财政体制
日本没有独立的教育税，其教育经费主要由国家和地方公共团体的一般财政资金中支 出。在日本初等中等教育财政中，义务教育经费是核心部分。如所周知，日本在教育经费方 面主要是采取谁办学谁负担的设置者负担原则，但义务教育经费，“法令上有特别规定”的 例外却很多。根据1947年3月颁布的《学校教育法》的规定，市町村(政府)必须设置所辖区 域内的学龄儿童就学所需要的小学和初中(该法第29条和第40条)。尽管《学校教育法》把 举办公立义务教育学校的职责确定在了市町村(政府)，但并不意味着中央政府和都道府县 一级政府在举办学校方面就没有相应的职责了，该法同时还规定，当都道府县一级的教育 委员会确认市町村(政府)无法完成上述规定时，都道府县(政府)必须对市町村给予必要的 补助。另外，根据同年颁布的《公立学校设施费国库负担法》等法律的规定，市町村(政府)在 举办义务教育学校时，国家(中央政府)也要负担相应比例的经费。
为了保证市町村级地方政府能够获得足够的财源来向本地居民提供义务教育这一全国 统一标准的公共服务，促进各地区城乡义务教育的均衡发展，日本政府实施了农村与城市一 体化的义务教育财政体制，并以义务教育财政均衡为目标，继续采取了向城乡义务教育财政 实施补助的制度。根据1952年重新制定、至今仍然生效的《义务教育经费国库负担法》等法 律文件，当前日本中央政府对农村义务教育的财政援助主要有以下两种形式：一是国库支出 金。它属于规定使用用途的专项补助，其中国库负担金主要用于负担农村义务教育教职工的 部分工资与长期保险福利费，国库补助金主要用于改善义务教育学校设施以及对家庭困难 学生的补助等；二是地方交付税。它属于中央财政对地方财政的一般性补助，以地方财力大 小等标准作为测定单位，虽然中央政府对地方交付税的使用用途不作规定而由地方政府自 主决定，但用于教育服务的地方交付税在整个日本公共教育经费中的比例仍比较高，大体在 13％水平上下波动。除了中央政府通过转移支付负担农村义务教育部分经费外，都道府县同 样给予补助，分担农村义务教育教师的部分工资。而町村级财政只负担校舍建设和困难学生 补助等小部分经费。据有关统计数据表明，从1940―1996年半个世纪中日本中支出的义务 教育经费实际上有50％―60％左右用于对市町村地方义务教育的补助。可以说，对地方义务 教育经费的补助成为日本中央教育经费的最大使命和国家教育财政的中心任务。
3、日本农村义务教育经费分担结构与方式。
综上所述，日本农村义务教育经费是由中央、都道府县和町村三级政府共同负担的。从 农村义务教育经费的财政来源来看，日本农村义务教育主要来自三个方面：地方自有财政 收入、国库支出金和地方交付税。在这个农村义务教育财政保障分担机制中，中央财政通过 国库支出金和地方交付税等转移支付和专项配套补助相结合的形式实现了对农村义务教 育经费的财政补助。当前日本三级政府在农村义务教育经费分担中各自承担的具体责任如 表1所示。
三、日本农村义务教育财政的启示
经过不断的探索和改革，日本农村义务教育财政体制形成了完善的体系，建立了规范 的农村义务教育经费分担保障机制，对于我国农村义务教育财政制度的改革与发展提供了 启示和借鉴。
1、以法理财，重视农村义务教育财政法制建设
教育财政立法，是保障教育经费来源的重要手段。日本农村义务教育得以迅速发展，很 重要的一点，就是依靠教育财政法制的不断完善来保障和促进教育事业的发展，形成了完 善的农村义务教育财政的法律体系。正如美国著名学者赖甘萧尔在《当代日本人》中强调的 那样，“现代日本成功最根本的原因是日本的教育制度。”二战后，为了满足农村义务教育经 费的需求，日本先后制定了一系列的法律，建立了一套完备的教育财政制度。如《义务教育经 费国库负担法》《市町村立小学人员工资承担法》《义务教育诸学校设施费国库负担法》《就学 困难学生国家鼓励补助法》以及《偏僻地区教育振兴法》等，规定各级政府都要按照法律法规 的规定承担相应的教育财政义务与职责，确立了农村义务教育由町村级地方政府负责管理， 但其经费却由中央、都道府县、町村三级共同分担的教育财政体制。如“地方交付税”制度是 日本政府为了解决地区之间财政不均衡的问题、确保各地方政府的基本财政运行而确立的 财政调整与平衡制度。这种制度的实施消除了不同地区之间因经济发展水平不同而导致的 教育经费上的不平衡状态，从而使各地区的教育得到均衡发展：同时，建立行政信息公开 制。挪用教育经费的事件，在日本曾有发生，重要原因是政府信息不公开。为此，日本文部科 学省等行政机关实行信息公开制度。日本民间也成立了一些教育经费的监督组织。因此，日 本农村义务教育财政法制建设，不仅在数量上，而且在质量上大大促进了农村义务教育业 的发展。教育财政法制建设是日本农村义务教育事业迅速发展的强有力的支柱。
2、政府普通财政是绝对财源，义务教育经费各级政府共同负责、合理分担
农村义务教育是农村重要的公共产品。在日本，政府公共投资构成了农村义务教育的 绝对财源。教育投资的分配比例来看，日本政府的教育投资明显偏重于基础教育阶段(特别 是中小学的义务教育阶段)。在日本的教育总经费中，基础教育(这里指中小学校的义务教 育阶段)经费所占的比例为74．6％，而基础教育经费的91．2％来源于国家和地方支出的财 政经费。日本中央财政对地方义务教育的经费补助成为日本中央教育经费的最大使命，占 中央教育经费的比例历年在50％左右。这种做法充分体现了农村义务教育作为农村重要的 公共产品应由政府举办，其经费应由政府公共经费承担的基本原则以政府公共经费负担农 村义务教育的重要意义，能够通过政府公共资源再分配，排除各种因素对义务教育的制约 和干扰，切实保证一国范围内农村义务教育的实际需要和均衡发展，并为每个适龄儿童接 受义务教育创造较为公平的机会。
日本农村的初等义务教育由町村主管，对其公共投资并非遵循“主管者负担”的原则， 而是由中央、都道府县、町村三级财政共同负担，且职责划分明确。中央政府、都道府县高层 次地方政府与町村基层地方政府共同承担农村义务教育公共投资的责任，合理分摊公共经 费，是由农村义务教育公共产品的性质决定的。日本的经验表明，这一共同投资体制对于促 进一国内农村地区义务教育能够比较均衡的发展，起着关键性的保障作用。
3、义务教育政府公共投资主体的重心不宜过低，充分关注处境不利地区和群体
