提要:改革开放至今，国家各级财政对于高等教育的投入呈跨越式增长，各类专项经费也增幅巨大。如何管理好庞大的专项资金，最大限度地发挥资金效益已成为高校面临的突出问题。本文分析重庆市属高校专项资金绩效管理现状，针对目前存在的诸多问题，从多个方面提出建议。
关键词:专项资金；绩效管理；内部控制；结果运用
随着我国高等教育改革的不断深化，各高校逐步从外延式发展向内涵式发展转型。与此同时，国家各级财政更是加大了对高等教育的投入，各类专项资金规模也在不断增长，上级主管部门对高校专项资金管理的要求也相应提高，加快推进专项资金绩效管理改革势在必行。
一、重庆市属高校专项资金绩效管理现状
目前，各高校均根据重庆市财政局和重庆市教育委员会的统一要求，从绩效目标的制定、项目执行与实施、绩效评价和评价结果运用这四个方面组织开展相关工作。重庆市属高校的专项资金包括年初部门预算安排的专项和年中申报追加的专项。
（一）对于年初部门预算安排的专项资金，高校实行滚动预算项目库管理模式。各类专项资金在申报时必须包含项目概况、立项依据、预算金额、项目当年绩效目标、项目中期规划绩效目标、项目支出明细、项目实施进度计划、管理措施等多项内容。初步建立了绩效评价指标体系，设置相应绩效指标。一级指标分为：产出指标、效益指标和满意度指标。产出指标细分为数量、质量、时效和成本等四个二级指标；效益指标细分为经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响等四个二级指标；满意度指标下不再设置二级指标。年初部门预算安排的专项资金经过市人大组织专家论证、审议、批复后方能下拨，并在规定期限内完成支付。项目结束后，各高校再对专项资金开展自评工作。上级主管部门会对重点专项进行抽检。
（二）对于年中申报追加的专项，主管部门会组织专家组对各高校的申报书进行论证，若是重大项目还需现场答辩，然后再确定入围高校个数，以及所获批的金额，最后，主管部门根据项目执行进度开展中期建设和终期完成情况专项检查。尽管各高校已逐步加强了专项资金的预算编制、执行和考核，但在绩效管理的过程中仍存在很多突出的问题，还需进一步优化，还应加大内部控制管理力度，提高专项资金的使用效率。
二、内部控制视角下重庆市属高校专项资金绩效管理中存在的问题
（一）绩效理念不够深入，且意识较为淡薄。专项资金的绩效理念是一种将资源配置与绩效评价结果有效结合的管理理念，其更加重视实资金效益的发挥和资源配置的优化。然而，高校绩效管理的理念还未牢固树立且不够深入。受到固有经验和思维模式的影响，高校关注的往往是专项资金是否能在申报时获批更大的数额；是否能在建设时按要求进度完成资金的支付；是否能在资金使用时依法依规进行报销。这些都还仅仅停留在专项资金管理的初级阶段，绩效管理的意识仍比较淡薄。他们对于专项资金申报的数额和预算的编制，并没有很好地结合自身的真实需要和存量资金进行充分调研和论证；对于专项资金的使用效果，并未积极、主动且深入地展开绩效评价和分析；对于评价结果对后续工作的指导和资金的再分配，并未将其与之关联起来，顶多只是流于形式。
（二）预算编制不够科学，与实际执行脱节。很多高校在专项资金申报时，预算编制不够科学合理，精细化程度不高。预算编制缺乏系统地、专业地、科学地论证和调研，普遍存在匆忙申报，盲目且随意“编”制的现象。预算编制时，所需要发生的经济业务的真实性、合理性及金额都有待商榷；设置的绩效目标与指标比较空洞，不够明确，无法进行定量考核；项目实施与资金使用安排进度比较笼统，不够明细。同时，预算编制与实际执行相脱节的现象也比较突出。主管部门对市属高校在预算编制的精细化上要求越来越严，愈发强调预算编制与执行的一致性和严谨性。然而，部分高校因预算编制不够精准，主管部门对预算调整又有严格的要求，故在后续的预算执行上就面临比较严峻的困难。为了不让专项资金被收回，且兼顾资金使用的合法合规性，高校就只能依据申报时不算特别合理的预算内容，来制定资金的支出计划。这就不能充分发挥相关专项资金的绩效效益，造成了高校有限资源的浪费。
（三）资金使用不够规范，且支出进度较慢。近年来，高校已经越来越重视专项资金的使用环节，然而仍不够规范和严谨，专项资金的使用随意性较大。很多高校对专项资金的支出范围界定不够明细，对其功能定位认识不够清晰。在实际支出时，只是对资金进行简单的切块划分，有的甚至故意模糊专项资金的使用边界，经常打开支范围的“擦边球”，让很多关联性不强的支出可以顺利纳入专项资金进行开支。这就在一定程度违背了专款专用的原则。不仅如此，专项资金的支出进度普遍较慢，年末突击花钱的现象仍然严重。造成这一问题的因素是多方面的，从外因看，专项资金有着明确的使用时间，大部分都是当年有效，最长一般不超过两年。然而，除年初部门预算安排的专项资金外，年中申报追加专项经过申报、论证和评审等一系列环节，下拨到各高校时基本都是在下半年，有的甚至是年末。这在客观上给高校在专项资金的使用环节造成了比较大的困难。为了加快执行进度，高校只能想尽各种办法突击花钱。业务发生不真实、虚开发票套取资金、突击大批量采购、不按合同进度付款等现象层出不穷。在短时间内，各高校能够将专项资金支付完毕已实属不易，又何谈绩效。从内因看，很多高校的专项资金管理制度不尽完善，缺乏有效的预算管理，缺乏申报部门、使用部门以及财务部门的联动机制。
（四）绩效评价不够完善，且结果运用不佳。高校专项资金的绩效评价体系还不够完善，评价结果的运用也不够理想。绩效评价工作仍处于起步阶段，各类试行办法过于宽泛，缺少理论支持与实践检验，评价指标缺乏可比性和可操作性。目前，重庆市属高校采用的绩效评价指标是与行政单位相同的指标体系。客观来看，该指标体系更有利于行政单位的绩效评价，对高校的情况却不能较好地反映。高校有别于行政单位，专项资金种类的多样性和复杂性也造成了绩效评价指标设置的困难。同时，很多高校并没有积极主动开展绩效评价工作，仅仅是被动应付主管部门的检查和考核需要，缺少考核奖惩机制的建立，缺少与后续专项资金分配的挂钩，评价结果对后续工作的指导也很不理想。
（五）内控制度不够健全，且监督检查不力。尽管各高校的内部控制建设正在有条不紊的推进，也已涵盖预算业务、收支管理、政府采购、资产管理、合同管理、建设项目管理等多个方面，且每年都要向主管部门提供一份内控报告。然而，在专项资金管理这细分领域里，各高校的内控制度仍不够健全，监督检查机制缺失。很多高校都没有出台专门针对专项资金管理的规章制度和办法，也没有专门的专项资金监督检查和验收制度，也没有形成一套较为完善的全过程监管机制，在目标管理控制、绩效跟踪控制、评价结果控制等多个环节都存在较为明显的漏洞。
三、内部控制视角下加强重庆市属高校专项资金绩效管理的建议
（一）强化绩效管理理念，完善内部控制建设。高校应进一步强化专项资金管理的绩效意识，突出产出和结果的重要性。需要明确绩效评价对绩效管理的基础性与适应性，提升预算绩效评价与绩效管理流程的契合度。在专项资金的管理上，要更加重视预算编制环节的科学性、严谨性；重视执行环节的规范性、安全性；重视考核环节的公正性、严肃性，重视专项资金规模、质量、结构和效益的均衡性、协调性，不断提高专项资金的使用管理水平。同时，各高校要高度重视并加快完善专项资金的内部控制建设。学校可以从组织机构、制度流程、业务环节、岗位设置等多角度全方位编织一张“内控网”，严防各种不合法、不合规、不合理的操作行为。基于此，高校要成立专项资金管理的领导组织机构，形成多部门合作协调、专家论证和集体决策机制；要建立更为科学的专项资金管理体系，完善更为规范的专项资金管理制度和办法，明确各个业务环节的工作流程、管理内容、范围职责、重要时间节点和风险要素。还要健全关键岗位管理制度，依据不相容岗位相分离的原则，合理设置关键岗位，科学分工，以确保专项资金安全、合理、高效地使用。
（二）科学编制资金预算，合理设定绩效目标。高校应积极协调各相关部门，提高专项资金预算编制的科学性、严谨性和准确性。首先，高校应成立专项资金申报小组，组织专人对专项申报的必要性、可行性和实施条件等进行分析论证。通过充分论证并确定需要申报后，再详细编制资金预算。其次，在预算编制时，专项申报小组应加强与上级主管部门、本校业务部门、财务部门以及其他相关部门之间的沟通与协作：应准确把握上级主管部门设立该专项的预期目标和关键事项，有针对性地进行材料编报；应涵盖专项建设将发生的所有收支业务，并对预算支出进行归集和细化；应逐项审议预算支出内容的真实性、合规性，开支标准的合理性，用实际支出需求确定专项资金申报总额。最后，还要给专项资金设定合理可行的绩效目标。专项资金绩效目标是预算绩效管理的前提，是预期将实现的产出和效果，是预算编报的重要内容。高校在申报专项资金时，应遵循系统性、完整性、相关性和可行性等原则设计项目的绩效目标。绩效目标应该符合高校办学定位和中长期发展规划，紧密结合自身特点，发展优势补足短板，着重强调效益性和可操作性。绩效目标不宜复杂，目标要与项目密切相关、简便可行。此外，绩效评价指标的设置应全方位、多角度地围绕产出结果展开，合理平衡质量指标、效益指标和满意度指标间的权重关系，要尽量做到指向明确、客观全面、细化量化、合理可行，原则上定量与定性相结合，以定量为主、定性为辅。
（三）严格管理预算执行，加快资金使用进度。高校应根据批复要求，及时设立专项并下达预算资金，严格预算执行过程管理。专项资金必须依据相关管理办法，按照预算申报时编制的支出内容、范围及标准合理分配、规范支付。严守合法合规的审批程序和会计核算原则，严禁截留、挪用、虚列支出等情况发生，严查专项资金支出超范围、超标准、超预算等现象，确保资金安全地、有序地执行和使用。同时，高校还应加快专项资金执行进度，严格执行项目支出预算，把握好资金支付的时间节点，充分利用信息化手段，对专项资金使用情况实时跟踪、动态监管，并定期提交预算执行情况和分析报告。对预算执行较慢的专项，要求其牵头使用部门及时采取补救措施或调整、修改使用计划，以保证项目的顺利完成和资金的及时支付。
（四）加强资金绩效评价，完善全面评价体系。高校要加快推进专项资金绩效评价工作的展开，逐步完善符合高校自身特点的绩效评价体系。绩效评价力求公开公正、科学规范、分级分类考核。各高校对绩效评价工作应更加积极主动，全校统一部署，可以审计部门牵头或者引入第三方评价机构，财务处配合，多部门共同参与完成。高校可根据不同专项资金的特点和性质，对其进行分类管理、考核和评价。同时，严格对照预算申报目标，对每个专项的具体支出明细、预算完成进度、产出成果及使用效益等多个方面进行比较和综合分析。高校专项资金绩效评价指标的设置，要有别于行政单位，要符合高校运行发展且有着鲜明的自身特色，要更突出权重的差异化和指标的细分化。指标设置还应兼顾预算配置的经济性、预算执行的严肃性和执行结果的效益性，进一步加强和完善绩效评价体系，逐步形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。
（五）重视评价结果应用，提高资金使用效益。专项资金绩效评价结果应用，是全面预算绩效管理的重要组成部分，是绩效评价工作的原动力和最终目的。对此，高校应高度重视并强化落实，以便提高专项资金的使用效益。对于绩效评价工作中发现的问题和绩效评价报告中提出的整改意见，校内相关部门要进行深入调查，明确并落实相应责任，分析并制定改进措施，优化专项资金的绩效管理。同时，还应形成绩效评价结果的信息公开机制。评价结果和整改意见最终确定后，可在一定范围内进行公开，以有利于各方面的监督。此外，高校要想全面、充分且有效地运用绩效评价结果，就必须将评价结果与专项资金预算拨款有机结合，将其作为学校安排下一年度预算资金的重要依据，真正做到用“绩效”来指导工作，用“绩效”来分配资源。对于专项资金牵头使用部门，学校依据评价结果严格把关、区别处理：对绩效评价结果较好的部门，学校在下年经费保障上优先满足，维持甚至增加专项预算资金；对绩效评价结果较差的部门，勒令其及时整改，若整改措施仍不到位，效果仍不理想，学校可以适当调整或削减预算，并追究相关人员的责任。
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作者:冉爽 单位:重庆工商大学区域经济研究院
