摘要：本文结合福州市某市政道路工程结算审核过程中关于人工费的政策性调整实例，简要介绍了建设工程人工费调整的方案和具体操作方法，论述人工费政策性调整的正确解读思路。
关键词：人工费；市场变化；政策调整；影响
一、项目简介
福州某市政道路工程位于福州火车站周边，该项目较为复杂，施工难度、施工条件、交通导改和交叉施工干扰较大。该路线全长1.16km，道路红线宽度为40m、50m、55m，道路等级为城市次干道，与铁路、地铁、其他道路施工均有交叉及干扰，以及征地拆迁、相关既有设施迁改的影响，实际施工时间较长、市场人工成本不断上涨。本工程采用公开招投标方式招标，按综合评估法确定中标人，中标下浮率为8.66%（总价下浮率）。工程施工期间签订五份补充协议。中标通知书日期2010年8月2日，并与建设单位签订建设施工合同，合同工期为240日历天，计划完工日期为2011年3月29日。经监理批复开工报告日期为2013年1月1日，竣工报告中竣工验收时间为2016年7月15日，实际工期为1291天。本工程招标控制价人工费按闽建筑〔2007〕15号计取，投标报价人工费在闽建筑〔2007〕15号文基础上合理下浮，招标文件及建设施工合同未约定人工费调整条款。由于客观因素存在，本工程于2013年1月1日正式进场施工，在此之前，人工费由于市场变化，省住建厅已相关调整文件。本工程从获取中标通知书至竣工验收，经历数次人工预算单价调整，对项目造价影响较大。福建省住房和城乡建设厅为合理确定工程造价，反映建筑市场人工价格水平，维护工程建设各方合法权益，于2011年11月14日人工预算单价（闽建筑〔2011〕37号），人工预算单价调整自2012年1月1日起执行。紧接着福建省住房和城乡建设厅《关于执行闽建筑〔2011〕37号文人工预算单价的补充通知》（闽建筑函〔2012〕3号），执行时间自2012年1月1日起至2013年12月31日止。直至2013年12月29日，福建省建设厅再次根据市场变化人工预算单价文件闽建筑函〔2013〕92号，调整人工预算单价。
二、建设工程人工费调整的方案和具体操作方法
鉴于征地拆迁滞后等原因，项目缓建、停建导致人工费争议问题，福州市建设委员会依据福建省住建厅2009年6月的《关于贯彻实施<建设工程工程量清单计价规范>GB50500—2008的通知》（闽建筑〔2009〕18号），人工费按福建省住建厅的施工期人工预算单价计算，不纳入风险承包范围的相关规定，于2013年11月21日报请市政府，人工费按施工当期福建省住建厅的人工预算单价（闽建筑〔2011〕37号）调整，市政府相关领导批示同意市建委意见。建设单位根据市建委文件、市政府批示文件签订关于人工费按施工当期人工预算单价文件调整的补充协议，结算按实调整。经建设单位、咨询机构等各方审核，存在两种做法，具体如下：做法一：根据《关于贯彻实施<建设工程工程量清单计价规范>GB50500—2008的通知》（闽建筑〔2009〕18号），人工费按福建省住建厅的施工期人工预算单价计算，不纳入风险承包范围的相关规定及建设单位补充协议约定人工费按施工期政策文件调整的条款，将本工程清单内项目施工过程划分为2013年1月1日至2013年12月31日与2014年1月1日至2016年7月15日两个段落分别计算清单内人工费调整，清单外项目人工费按各个施工时间段人工预算单价计入变更清单综合单价，清单内人工费增加计算结果如表1所示：其中2013年1月1日至2013年12月31日完成工程量人工预算单价根据闽建筑〔2011〕37号、闽建筑函〔2012〕3号规定：第一，闽建筑〔2011〕37号文的人工预算单价与闽建筑〔2007〕15号文的人工预算单价差额部分只计取税金，不计取其他各项费用，调增金额为1086243元；第二，2014年1月1日至竣工验收人工费按闽建筑函〔2013〕92号公布的人工预算单价计，并计取其他各项费用，包含企业管理费、利润、规费及税金等，并考虑中标下浮率，共计调增3034651元，合计调增4120894元，清单外项目按施工期的闽建筑函〔2013〕92号人工预算单价计算。项目清单结算金额为140425455元（清单内项目按投标单价未调整人工费，清单外项目按闽建筑函〔2013〕92号人工预算单价并整体下浮8.66%），人工费按闽建筑〔2011〕37号、闽建筑函〔2013〕92号分段调整后的结算总金额为144546350元。做法二：在市建委报请市政府文件中，人工费按施工当期福建省住建厅的人工预算单价（闽建筑〔2011〕37）调整，市政府相关部门批示同意市建委意见。由于文件中已明确人工预算单价文件闽建筑〔2011〕37，项目人工费按经市政府批示意见执行。结合人工预算单价文件闽建筑〔2011〕37及补充通知闽建筑函〔2012〕3号规定进行人工费调整计算。因本工程实际开工日期为2013年1月1日，则本项目实际施工费预算单价均需按闽建筑〔2011〕37号、闽建筑函〔2012〕3号计算，结算中人工费按中标清单人工预算单价执行文件闽建筑〔2007〕15号，增加人工费计算结果如表2所示：根据闽建筑函〔2012〕3号文规定，闽建筑〔2011〕37号文的人工预算单价与闽建筑〔2007〕15号文的人工预算单价差额部分只计取税金，不计取其他各项费用，计算得出增加人工费总费用为7855883元，项目清单结算金额为135801274元（人工费均按投标报价未调整），结算总价为143657157元。
三、方案对比
做法一与做法二对比，做法一计算得出项目结算总价为144546350元，做法二计算得出项目结算总价为143657157元，做法二计算结果比做法一项目结算总价减少889193元，但是做法二存在不合理因素，详细分析如下：其一，做法二仅考虑市建委上报市政府文件中“人工费按施工当期福建省住建厅的人工预算单价（闽建筑〔2011〕37号）调整”，将人工费按闽建筑〔2011〕37号文及其补充文件闽建筑涵〔2012〕3号文规定调整，未考虑市建委调整人工费的依据文件闽建筑〔2009〕18号中的规定“人工费按福建省住建厅的施工期人工预算单价计算，不纳入风险承包范围”，因市建委文件上报时间段人工预算单价当期文件为闽建筑〔2011〕37号文，而不考虑后期可能存在的人工预算单价的调整，违背了闽建筑〔2009〕18号中关于“人工费按福建省住建厅的施工期人工预算单价计算，不纳入风险承包范围”的政策精神，也不符合国家关于农民工工资管理的政策宗旨。其二，建设单位依据市政府批复文件、市建委调整人工费文件及闽建筑〔2009〕18号文件签订的合同补充协议，发承包方约定人工费按施工当期政策调整，并无不妥之处，但是在人工费调整计算做法二中被完全忽略，实属不合理。建设单位作为建设工程的发包方和指示方，是在建筑工程中最有话语权的单位，忽略建设单位正确的做法，这将影响建设单位在签订项目合同或补充协议、管理项目过程中的权威性，对建设单位对工程建设项目管理不利，甚至影响建设项目的安全、质量、进度。再者，做法二在审核施工单位申报结算的过程中，仅认可结算资料中部分人工费调整文字说明，未能从造价全局出发，忽略建设厅文件宗旨，忽略市场客观变化的因素，过于片面。通过对比分析，做法一相对做法二更为合理，符合建设厅关于人工费计算的文件要领，也与市场变化相符。通过对该项目结算的深入分析，探讨若本项目没有建委关于人工费报批文件及市政府批复，亦没有建设单位关于人工费调整的补充协议，施工过程中人工费变化在结算阶段还能否调整。首先招标文件及合同专用条款并未明确人工费包干计取，则从合同角度建设单位缺少人工费调整依据，若直接忽略人工费调整则容易产生支付争议。从政策角度分析，福州市建设委员会依据福建省住建厅2009年6月的《关于贯彻实施<建设工程工程量清单计价规范>GB50500—2008的通知》（闽建筑〔2009〕18号），人工费按福建省住建厅的施工期人工预算单价计算，不纳入风险承包范围，而且本项目中标通知书日期为2010年8月2日，并与建设单位签订建设施工合同，合同签订日期在文件闽建筑〔2009〕18号之后，合同应该与国家及地方政府的法律法规、地方政策一致，因此即使建设施工合同未明确施工过程中人工费计算方法也可参考文件闽建筑〔2009〕18号计算。此时可能会有部分人认为签订合同甲乙双方未能在合同中明确约定人工费调整的条款，应视为默认人工费包干不调整，但依照《民法典》第四百九十八条：对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当做出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的，应当采用非格式条款。本项目合同由建设单位提供格式条款，则应按不利于建设单位一方解释，因此还是应该计算施工过程中人工费实际上涨调整。由此可见，建设单位在项目管理过程中，尤其是重大项目，非中标单位造成工期延长的项目，项目投资过程中各种计量计价政策极易跟随市场变化而变化，建设施工合同签订后仍会有很多不足之处，建设单位应及时收集实时政策文件，一是过程中能方便准确地计量计价及相关补充协议签订，二是为最终结算提供证据支持，减少结算争议并维护市场公平公正，让项目建设过程能够及时、安全且满足设计质量的要求，努力营造良好的营商环境。对于中标单位（即施工方）而言，在合同签订时更是应该慎重理解建设单位提供的格式条款，避免损失。施工单位承接项目的目的与建设单位有所区别，其最终目的是在满足建设单位要求，即保证安全、质量及合理施工进度的前提下争取最大利润，保证中标公司利润及公司良性经营，甚至通过重大复杂项目提升公司技术水准，提升公司市场竞争力，使得项目承接公司可持续化发展。工程造价控制过程是项目经营管理重要的环节，要时刻与市场经济接轨。社会主义市场经济应当属于有限制的市场经济，社会上供求关系可能时刻变化，市场也就随之变化而变化，而国家政策的作用就是引导市场经济向合理方向发展，避免拉大贫富差距且实现共同富裕。市场变化只会导致项目施工成本的变化，但是政策变化一般会引起公司利润变化，所以就要求中标公司重视项目经营，重视工程造价控制，为公司创造利润，若忽略政策变化则有可能浪费资源和损失利润。如本项目，若项目建设过程中项目承建方未及时理解和消化政策与建设单位协商，市场人工费上涨成本即全部由中标方承担，对于项目建设与中标公司均是有害的。对于受建设单位委托审核施工单位申报结算的咨询单位审核人员而言，首先是建设单位立场，审核人员的责任是协助建设单位，会同中标承建单位计算出满足建设施工合同、补充协议、招投标文件及竣工图等条件的合理的项目建安投资，帮助建设单位尽快完成结算工作。结算审核这项工作势必要求审核人员有过硬的造价技能，其中就包括对建设合同及相关补充协议的理解和对政府单位的政策文件的理解，有能力将结算资料串联起来形成一条完整的证据链。如若审核人员做出了错误的解释或者忽略结算资料的前后衔接内容，势必给项目结算增加矛盾争议，影响项目最终竣工决算。例如，本项目人工费调整计算的做法二，仅采纳了建设单位当期申报文件中的表述内容。导致做法二的原因就是结算审核人员造价技能有所欠缺，未能正确理解政策及合同文件，未能理解项目开工前的政策宗旨，未能了解施工过程人工费用市场变化及与之对应的政策调整的目的，未能对建设单位签订补充协议依据及过程进行充分理解，最终导致项目审核因人工费调整计算方式有误引起项目结审金额偏差80多万元。
四、结语
综上，人工费的市场变化最终能否体现到项目结算造价的变化上可能由多方面因素决定，如有无相关的政策支持，本项目若是没有福建省住建厅2009年6月的《关于贯彻实施<建设工程工程量清单计价规范>GB50500—2008的通知》（闽建筑〔2009〕18号）中的人工费按福建省住建厅的施工期人工预算单价计算，不纳入风险承包范围的相关规定，人工费上涨对项目结算造价不会产生任何影响，增加的只有中标承建的施工成本；在闽建筑〔2009〕18号文件支持下，建设单位未能同意与中标承建单位签订人工费调整的补充协议，结算审核能否顺利进行，人工费调整计算能否按文件计算就会存在不确定性，最终是否需要仲裁或者诉讼程序都是有可能的；再者就是人为因素，即使是政策、合同及过程纪要、签证文件都齐全的情况，因审核人员的素质技能、思想等都是存在差异的，不同的审核人员审核结果可能也不一致。项目各个参建单位只能完成职责范围内的工作，并引起重视，努力去了解市场、理解政策、收集项目建设过程资料最后共同协商核对，形成被市场认可的合理结果。
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作者：赵其好 单位：福建省营造项目管理有限公司