农村道路公共治理分析

2012-09-29 17:42:50 来源:写作指导

作者:许成真 单位:安徽大学经济学院

一、我国农村道路建设发展现状

我国农村经济社会发展相对落后,人口众多,自然条件较差,人口分布又相对分散。长期以来,落后的交通基础设施建设严重地阻碍了我国社会主义新农村的建设与发展,信息十分闭塞,农村人口出行等问题仍然很困难,严重影响着农村人口发展经济的积极性,在很大程度上限制了农业的生产和农村的发展。到目前为止,我国还有接近100个乡镇和多达4万个行政村没有公路。农村道路交通的落后和缺乏严重地限制了农村经济发展,农村道路非常需要重新建设和提高技术等级。党中央、国务院历来高度重视“三农”问题。在“十五”建设期间国家加大了对农村的交通基础设施的投资力度,农村道路建设实现了历史性突破。在五年时间里,农村道路建设投资完成4178亿元,比“九五”期间多了2倍。2003年以来,农村沥青水泥路重新改建30万公里以上,总里程达到63万公里,比新中国成立以来的53年多了一倍。我国《农村公路发展规划》中提出,本世纪前二十年,农村公路建设的总体目标是:全面完成“通达”、“畅通”公程,具备条件的乡(镇)、行政村通沥青(水泥)路,基本形成较高服务水平的农村公路网。农民出行只有快捷、安全、舒适,才能适应全面建设小康社会的总体要求。到2010年底,全国将基本实现具备条件的乡(镇)和行政村拥有公路,具备条件的乡(镇)通沥青(水泥)路,即“油路到乡”;东、中部地区具备条件的行政村通沥青(水泥)路,即“油路到村”。2006年从新增国债投资和中央预算内投资中国家安排专项资金以及车购税资金170多亿元,专项用于农村道路建设。到2020年,总投资在大约15000亿元左右,即每年约1000亿元。必须保证用于道路工程的费用约占70%,即每年700亿元左右。2006年初,交通部出台了关于《农村公路建设管理办法》。这是交通部做出的关于农村道路建设的一项重要的制度性安排,是全面加快农村道路建设、加强农村道路建设管理、稳步推进社会主义新农村建设的重要措施。但是,随着我国社会主义新农村建设的深入发展,目前农村道路建设方面依然存在着不少严重的问题。

首先,农村道路总体发展水平仍然比较低,路面状况和服务水平比较差,通达通畅问题迫切需要解决,技术等级比较低,抗灾能力较弱、并且东、中、西部地区之间发展极不平衡。

其次,大量道路工程项目欠缺规划设计,建设标准与规模控制不够合理完善,局部工程项目质量水平不够稳定,部分工程项目存在严重质量问题。工程项目管理制度尚需完善,管理操作程序比较复杂,实际操作有很多不便。农村道路主要包括县道、乡道、村道,尤其是对于西部地区,因为很多方面的原因,农村道路单位里程造价相当高,建设技术等级相对比较低。在这种情况下如果还是按照通常的项目管理程序,编制详细精确的施工可行性报告、施工图设计,实施单个项目招投标的严格管理,必然增加道路工程项目成本,与此同时也给实际操作带来很多不便。

第三,道路建设配套资金比较少,拖欠工程款项问题相当严重,很多开工工程项目被迫中途停工。最近几年以来,虽然国家对于农村道路尤其是西部地区给予了大量的资金支持,但因各级地方政府的财政收入有限,实际投入到农村道路建设的资金比较少,其中有些部分还是通过减免税费、征地拆迁的优惠政策和降低征收或补偿标准来实现的。尤其是农村费改税之后实行的“一事一议”政策,在实际操作中存在的一些偏差问题,少数人不同意或当时同意事后不出钱、不出力的现象,挫伤了大多数农民建设道路的积极性。配套筹资困难重重,严重地影响了农村道路建设事业的发展。最后,道路建成以后,因责、权、力不明晰,所以对道路的维护修缮又构成问题。目前的路政管理制度也不够合理,这些问题造成了某些路段的交通安全隐患。

二、许祠村的道路建设发展情况

许祠村位于安徽省安庆市枞阳县老洲镇中部,濒临长江,曾因有一个许家祠堂而得名。许祠村曾是裕丰生产大队的一部分。实行家庭联产承包制度后就成为一个独立的行政村。它拥有十几个组,人口为四五千人,面积为三四平方公里。许祠村南面是长江,东面是章坝村,西面是同乐村,北面是铜陵市的普济圩国有农场,东西窄,南北宽,成长方形分布。南面的居民区紧贴着长江,北面是广阔的田地,许多池塘沟渠连成一体,覆盖全村。

许祠村拥有1千米以上的长江黄金水道,可惜至今无法利用。该村的道路主要有南面坐落在长江大堤上的负责村民主要出行的枞阳下北线沿江公路,北面六条连接邻村田地的田地道路,还有四条南北贯穿居民区的居民道路。由于沿江公路建设无需许祠村负责,本文不做介绍了。本文主要介绍许祠村责任范围内田地道路和居民道路的发展状况。许祠村的道路发展可以分成三个阶段。第一阶段是实行家庭联产承包制度以前生产大队修建和管理阶段。田地道路宽有两米左右或三米左右,居民道路有三米宽,都是土路。这都是由裕丰生产大队组织所有村民用自己双手修建起来的。当时人口比较少,土地等生产资料都是集体所有的,没有侵占共有道路现象。运输东西几乎都是靠肩挑手扛,道路很少受到重压而损坏。偶尔损坏了,就由裕丰生产大队找一些人挑些土填埋就行了。虽然雨天比较泥泞,但村民也很少出行和运送货物。道路说不上多好,但也勉强能满足村民需求,村民也没有多少怨言。第二阶段是实行家庭联产承包制度后,到国家2004年开始实行村村通公路工程前的村民委员会修建和管理阶段。实行家庭联产承包制度以后许祠村成为了独立的行政村,组织了村民委员会负责村里所有事务。在这期间,许祠村道路情况不断恶化,闹得村民怨声载道。道路状况越来越糟糕的原因是多方面的。

首先,村民委员会的财政能力有限。村民委员会财政收入极其有限,有了一些收入也被用来提高村干部的工资和福利等,许祠村再没有修建或重建道路,也几乎不去修缮维护道路。

其次,许多村民大肆破坏侵占共有道路。许多村民分得到自己的田地和宅基地后本位主义开始泛滥,开始为了自己的利益不断侵占破坏共有道路。临近田地道路的一些村民为了自己的田地能多一点,不断挖掘共有路面,使一些三米左右宽的田地道路变得只有两米宽,经常造成道路堵塞现象。路上还被倾倒杂草、杂物等,严重地影响了路面的平整。村民道路遭到破坏和被侵占的现象更为严重。许多村民占了道路做房子围院墙打石头地基,致使许多原本三米左右的路段两米宽的三轮车都无法通行,甚至一米多一点的板车都过不去了。一些村民还提高自家宅基地的地基,把道路当成排水沟、垃圾堆,使路面情况不断恶化。再次,随着经济的发展和消费水平的提高,道路的运输压力不断增大,路况损坏越来越严重。改革开放后,伴随我国工业化的不断推进,农村的交通工具也在不断地更新换代,从板车、自行车到手扶三轮车、拖拉机,再到三轮车、卡车,运输效率不断提高,运输能力也不断增强。与此同时,土质道路不堪重负,毁坏程度越来越严重。路面上到处是大坑、小坑,有的坑直径都有一米。许祠村雨水较多,加上村民的排水,有的坑里常年有积水,车子一过水就溅到行人身上。村中一条居民道路被称之为“阎王路”。路上水深几十厘米,有很多淤泥,行人三轮车都得绕行,村民看见这段路都要骂上几句。#p#分页标题#e#

最后,道路一直处于无人管理的状态,更没人去维护修缮,情况越来越糟糕。道路名义上属于村民委员会管理,可管理道路只有投入没有收益,做不好还被骂,也就无人想管了。即使面对许多村民的反映抱怨,村干部们也无可奈何。这些道路严重地影响了村民的生产生活。因此,有些人提议集资修缮道路,可惜得不到大部分村民的响应,后来是几户拥有机动车的村民们为了自己的运输修了路。那段“阎王路”是被两个车主用几大车毛渣填好了,花了几百元钱。第三阶段是国家从2004年开始实行“村村通”公路工程以后的村民委员会修建和管理阶段。2004年,国家开始实行“村村通”公路工程,对于每个行政村的道路建设给予一定的财政支持,而且相邻的几个村先后都修了石子路。在这种情况下,许祠村的村民委员会才决定修建一条居民道路。由于占用一些村民宅基地,修建过程受到不少村民的阻挠。花了几个月时间许祠村终于修好了一条宽三四米左右的石子干道。村民们在雨天终于有条好路可走了。不过也存在一些问题,例如石子路高低不平容易摔跤、连接沿江公路的路段太陡等。国家开展社会主义新农村建设,加大对农村的财政支持,一条由各个村子自己负责修建的路,得到国家财政拨款,又能连接许多村子的水泥田地道路修建到许祠村却停建了。村民又怨声载道不断向上反映情况。2010年,这条路终于开始修建了,但其他道路的状况依然继续恶化着。

三、许祠村道路公共治理的案例分析

埃莉诺•奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》一文中指出,维持公共资源并保证占用者世世代代有效利用的成功的公共治理制度和规则,须全部或部分符合八项设计原则。这八项原则分别是清晰界定边界、占用和供应规则与当地条件保持一致、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的最低限度认可、分权制企业。本文下面就从这八个方面分析许祠村道路公共治理制度。

第一,许祠村道路的使用者主要是本村村民。村民变动情况很少,可以忽略不计。也有些邻村村民通过,但本村村民同样使用邻村道路,可以相互抵消。

第二,许祠村没有规定道路使用的条件和限制,导致一些拥有卡车的村民过度使用,严重地破坏了道路路况。

第三,许多祠村的村民们没有参与道路使用规则制定的权利和意识。

第四,许祠村对道路的使用缺乏监督,村委会只修路不管路,村干部更怕惹麻烦。

第五,许祠村对于破坏道路的村民缺乏制裁机制,紧靠村民的舆论监督是远远不够的。

第六,许祠村没有解决村民间关于道路使用冲突的机制。村民们一旦产生冲突很容易发生争吵甚至打架。

第七,老洲镇政府和官员一旦有利益,喜欢对下面进行粗暴干涉。

第八,根本不存在分权制单位。许祠村道路的公共治理制度明显就是失败的。它仅符合埃莉诺•奥斯特罗姆八项设计原则中的一个,还有七个都不符合,道路情况不断恶化就是明证。

四、完善许祠村道路建设的对策及建议

第一,许祠村村民委员会应积极争取政府的财政和政策支持,利用政府的拨款做好道路建设工作,满足村民的道路使用需求。

第二,明确道路的管理主体,加强对道路的监督和维护。村民委员会要切实负起责任,做好道路的监督维护工作。也可以将管理权赋予给某个村干部或村民,给予物质激励,只要他监督维护好道路就能获得一定报酬。

第三,限制对道路的使用。超重卡车等重型车辆不允许通过,一般车辆视情况也限制通过。

第四,对于破坏和占用道路的行为要视程度坚决的制裁,只有这样才能保证道路状况的良好和正常使用。

第五,积极引导村民参与道路建设维护监督工作,培养他们主人翁意识,使他们自觉合理使用和维护修缮道路。

第六,为村民们提供一个解决冲突的场合,争取双方友好协商解决冲突,协商不好可以有村民委员会进行调解。