作者：臧乃康 单位：南通大学管理学院
在区域发展中，政治与经济之间的关系一直处于不断变化之中，在市场经济条件下，区域公共治理的范式差异对经济、社会、政治的影响是有区别的。查尔斯•林德布罗姆说，“一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度。”[1]政府与市场的关系是政府模式选择的重要基点，以此推断，区域公共治理中的政治协调的准确定位和功能的实现，成为区域全面、协调、可持续的政治性、行政性的保证。
一、区域公共治理中政治协调的功能起因
经济发展的不平衡性决定了区域经济增长将会形成空间集聚。非均衡发展理论的基本思路是以非均衡发展为手段，最终促成和实现均衡发展目标。中国改革开放32年的历史表明，我国的区域发展主要是以非均衡的路径来促进区域的协调发展的，但是区域公共治理的一体化进程却对于政治协调提出了新的功能要求。而区域公共治理存在着的倾向性问题使得政治协调的功能难以实现和发挥。诸如，优化开发区要向重点开发区转移产业，重点开发区要促进产业集群发展，限制开发区、禁止开发区要突出生态建设和环境保护，都需要一定层次行政区的政府合作。特别是均质性较强的区域被确定为同一类型的主体功能区，而均质性往往是跨行政区的。这样，具有均质性的行政区的政治协调，对区域的建设和发展就极为重要。
1.区域公共治理主体的行政化
区域公共治理既是一个政府管制概念，更是一个公共管理范畴。作为区域公共治理的主体，至少应包括政府、社会组织、公民，甚至还有企业等。治理主体中既可能是区域的地方政府，也可能是跨区域的联合体，这也是区域公共治理与政府行政管理区别所在。区域公共治理特征主要体现在：一是区域治理基础脱胎于政府间合作框架，区域成员之间的沟通、谈判、妥协、共识是公共治理的理性工具；二是区域治理中权威性价值分配是以公平、平等、聚合、互惠为目标；三是区域治理主体既有公共部门代表，也应有私人部门和市民社会的代表。区域公共治理主体是一个多元主体体系，区域公共治理的主题总是与政府关心的公共问题密切相关，诸如解决区域面临的公共问题、供应区域公共产品、培育区域文化认同等。区域公共治理并不排斥政府以及行政力量，相反，区域公共治理中政府作为的空间比过去更为广阔。问题在于，区域公共治理的非政府主体进入行政化过程，会引发区域利益整体性、行政性聚集，政府主体的自利性产生溢出效应，降低了其他区域治理主体沟通与合作的公共性动力和公共性意愿，行政化成为区域低成本发展和获取资源的捷径。治理主体的行政化倾向对于区域公共治理会带来负面效应。非政府、非公共组织的区域合作的政策诉求和利益争取常常会被忽略，难以形成正式的公共政策议程[2]。并且，当区域公共性议题或公共性政策建议提出时，就必然对原有的条块分割行政架构提出挑战。我国的行政区划体制将地方政府的政治利益与经济利益紧密地结合在一起，形成了地方保护主义。在这种情况下，区域性一元性组织的形成将是困难重重。构建多层次、多元的区域公共治理主体体系逐渐成为基本的组织倾向，区域政策网络化和公共治理一体化要求淡化治理主体的行政化色彩，从而使得区域公共治理过程能够满足扁平化的功能要求。
2.区域公共治理政策的碎片化
地方政府自利性所导致的效应主要表现在：政府官员追求个人收益最大化致使微观地方政府行为偏离公共效用最大化轨道；政府机构追求自身利益最大化导致地方政府行为偏离公共效用最大化轨道；地方政府追求地方利益最大化和本级政府利益最大化的努力，导致其行为偏离整个国家公共效用最大化的轨道[3]。地方政府都会自觉保持自主性的张力，而跨越地区的区域合作总是以双方或多方的妥协和权利让渡为条件，这意味着将自己有限的资源投入或转让到维持同其他组织之间关系上，而其本身的领域和事务会失去一些自主性和活动空间。这样就不可避免地割裂了公共治理政策的关联效应和整体效应。从西方学者研究中国官僚政治和政策制定过程的“碎片化权威”(FragmentedAuthoritarianism)理论中获得启迪，不难发现，中国官僚政治的层级体系与区域地方政府权力的功能性划分相结合导致了区域公共利益碎裂格局的形成。换言之，没有哪个地方政府的权威超过另外的地方政府，共同利益的获取以这些主体的一致同意为前提。碎片化理论强调政府各部门的官僚会根据其所在部门的利益进行政策制定或是影响政策制定过程[4]。区域的发展会产生许多共同利益和共同需求，诸如生态保护、环境治理、基础设施建设、基本公共服务等。由于区域政治资源配置基本按照行政区划来进行，公共政策在制定过程中地方政府间的利益博弈，各地都以自身利益为重，实际上割裂了各种资源之间的相关性和联接性，打破了公共管理前提、过程、结果的完整性和统一性。公共治理在部门之间和不同的行政区之间没有实现真正的信息共享，导致管理成本提高和管理效率低下,促成了管理决策的数据信息平台的结构性扭曲破碎，带来地方利益难以包容和接纳区域性社会公共需求的问题。
3.区域公共治理业绩的政绩化
政府绩效评估本意是指对政府公共部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果进行的评定和划分等级。问题在于，其产出因其长期性、隐蔽性、模糊性，加上政府目标的发展性，使得政府绩效的测定和评估在实际操作过程中难以实现。现行的绩效考核体制下，追求政绩最大化的地方政府，谋求经济利益最大化的强势群体存在着利益相关的共容性。从激励结构来说,我国地方官员具有双重人格特征：一方面是“经济人”，改革开放以来所推行的行政性分权和财政包干强化了地方政府的经济动机；另一方面又是“政治人”，关注自身的政治晋升和政治收益。激励结构的双重人格特征必然会导致区域公共治理业绩的政绩化倾向。市场经济条件下，追求自身利益的最大化是利益主体必然选择。作为相对独立的利益主体的地方政府，为追求其地方利益，地方政府绩效的政绩化会使得中央政策在地方执行的过程中变形、截留，产生许多非正当的逐利行为，实现政绩或利益的最大化。
4.区域公共治理资源的差别化
在改革开放之前，中国所有的区域所获得的治理资源基本上是一致的。但是在改革开放以后，中央政府对东南沿海地区实行了一系列优惠政策，使得大量经济资源迅速聚集到这些地区，当地的经济迅速崛起。随着经济的发展，这些地区经济的影响力在全国范围内迅速扩大。经济影响力的扩大反过来又使得东部沿海地区在中央政府目标函数偏好顺序上处于更有利的地位。在我国长三角地区，“国家努力扩大开放城市的政治权限，如放宽利用外资建设项目的审批权限，……逐步兴办经济技术开发区等。这在相当程度上，与古代江南城市比较自由开放的政治制度环境是一致的，它不仅可以有效地为地方城市获取发展的政治自由空间，使得长三角城市群更为便利地获取西方城市先进的经验，促进本地区城市的率先发展。”[5]由于东部地区经济实力增强，这些地区政府在与中央政府的博弈过程中，与西部地区政府相比，吸纳和占有资源的能量和技巧的优势更强。#p#分页标题#e#
二、区域公共治理中政治协调的功能架构
“经济区域是由一系列不同能性、能级的经济功能区所组成的有机网络结构，这种网络结构随着功能区能性的不断转换而发生空间上的演化”[6]。网络结构出现变化最容易导致区域公共问题的生成，这就需要以政治协调为工具，优化其功能，推进区域公共治理进程。
1.区域政治协调的政治功能
条块分割、产业同质成为困扰这一区域可持续发展的难题。由于“政绩”思维或行政区划的束缚，过多并且不合理的行政或政治因素进入地方政府决策过程。转型时期各个层面、各个领域利益非正常的放大和膨胀，传统政府管制惯性，致使政府职能转变的滞后。地方政府要供应区域性公共服务和公共物品，需要有对区域政府职能的整合。这种整合仅仅由单个的地方政府来独自完成是困难的，必须要通过政治协调的方式。地方政府在区域公共治理的合法性，要通过政党的执政行为才能真正实现。区域公共治理过程中，决策权主要集中在中央，地方只有相应的执行权。地方政府与中央政府的利益博弈，大大影响到了区域政策的实施效果。作为区域公共治理的组织者，中央政府掌握着政策制定及资源配置大权，政府的特有身份使人们对其寄予高度的期望。“政治资源的不平衡分布加剧了区域发展的不平衡，因此解决地区发展差距问题，不可忽略政治发展的区际均衡。”[7]发挥政治协调的政治功能，将政府职能调整转移到供应区域公共物品和公共服务上来，区域公共治理才能进入全面、协调、可持续的轨道。在地方公共服务供给中，政府各部门以伞状结构代替功能分化的组织，就某一特定问题打破组织壁垒，形成主动协调而密切合作的服务机制，机构间能更好分享信息，协同合作。不仅如此，区域公共治理过程中，需要不断对政治运行的结构和规则进行制度创新，尽可能的减少对行政性干预和行政权力的依赖，以政治协调的方式把公共政策与市场机制的作用结合起来，形成区域发展的协调力量，生成新的政治资源。
2.区域政治协调的经济功能
在区域经济发展过程中，对于跨行政区域发展如何定位，必然影响到该区域融合的程度和步伐。当下，区域的产业、人才、市场、公共政策并没有能达到一体化的程度。并且，在城市群规划定位中，以大城市群之间相互辐射，达到带动周边地区的发展效应还没有能够真正发挥出来。在区域经济发展过程中，由于行政区划与区域经济发展一体化要求会产生矛盾和冲突，地方政府对区域经济发展进行协调，往往是首先要考虑防止辖区内的利益外溢，设想或设计其他辖区来承担区域公共治理成本。行政区划带来的对地方利益的追求，不仅不会给区域整体利益带来增加，而只能致使区域利益乃至国家利益的“碎片化”。长三角的16个城市分属2省1市，各省市政策制定实施的不均等使得这一区域的地区发展缺乏整体性内生动力，并且行政壁垒还阻碍了经济要素的自由流通。地方政府进行区域公共治理活动时，常受制于大量的政治和行政因素的约束，政府的区域发展战略常常被用于平衡地区间发展差距之外的其他目的。区域政治协调的经济发展功能内涵是针对公共政策、公共利益“碎片化”而言的。由于行政区划边界具有一定屏蔽效应，作为跨越若干个行政单元的界域，其区域经济发展呈现明显的阻隔性和非连续性，在空间上很难构成一体化的共同体，有限的地方治理能力无法满足区域整合发展的跨界管理需求。跨界地区由于处于不同权力管辖范围内，很多区域型公共服务呈现出分割化的供应和运行状态。改变这一状况只有以政治协调为工具和方法，政府协同营造能够促进实现各类生产要素跨界自由流通、基础设施标准配套统一、共同重建跨界经济发展、环境友好的区域公共政策体系。
3.区域政治协调的文化功能
“区域文化内在地体现着一个地区独有的风格和精神状态，常常从根本上决定着一个区域发展战略变革和制度设计的可能空间。区域文化包括区域共同分享的价值观、信仰、态度、习惯和行为规范等，对区域经济的发展具有重要的规范作用。”[8]区域文化的差异会对公共治理产生不同的影响。国内学者提出了优性文化的理念，其包含的内容主要是，创新、创业、合作、信用、信任、开放、自由等等。区域优性文化的引入，对于促进区域经济一体化、正式制度的演进、市场经济的环境建设、企业家精神和科技创新能量的释放具有积极的意义[9]。民众的创业创新文化是区域优性文化的主体，区域的社会制度文化是区域优性文化的重要有机构成。政治协调能够更好地发挥区域文化的激励功能，激起人们的创造性与积极性。实现区域文化诱导功能，就是以区域的文化共性或认同内生区域一体化发展的内在逻辑与基本动力。激发区域文化的规制功能，打破行政体制带给各地方部门和民间文化交流的障碍，构建区域共同认可的规则和机制。政府和社会通过正式的制度安排和非正式制度安排，促进优性文化生成和发展，推动区域公共治理一体化的进程。区域公共治理的转型是一个社会变迁、文化转型的过程，注重于熏陶、教化、激励、规范和约束社会主体的行为，在群众心中植入忠诚、正义、公平等文化因子，不同社会阶层的人们的政治价值倾向与国家、政府的目标相对保持一致，使具有不同政治情感、政治理想的人们凝聚在一起，自觉协调和避免社会冲突，减少摩擦，保持政治秩序的和谐与稳定。
4.区域政治协调的社会功能
中国与西方的区域一体化有着不同背景，西方国家的区域合作多数是在城市化进程完成后，提出区域合作的要求，中心城市对于区域发展的牵引力比较明显。而中国的区域合作要求与区域城市化进程是相伴而行的，这样就带来公共治理的障碍。区域发展中，外来人口大量涌入，低端和高端的人群同时转移到城市，特别是农村人口向城市的转移，社会群体在较短时间内集聚。新的社会群体的一般很少是在城市内生形成，而是以输入性为主，加之社会结构的畸形固化，群体之间断裂甚至对抗时有出现，他们在住房、子女受教育、就业等享受公共服务和公共物品方面，常常游离在区域公共服务的边界之外。要在正视基本公共服务水平区域差距的前提下，制定全国性的基本公共服务均等化的实施战略，整合行政资源，解决不同行政区划内政策不清、口径不一、方向不明，跨地域、跨层级对接困难的问题。以政治协调的方式，增强区域基本公共服务的供给能力和供给效率，对群体之间的利益差距、利益冲突进行整体设计、整合统筹。“拥有基于社会信任、社会规范、社会网络、互惠互利基础之上的社会资本，是一个区域真正长期保持均衡、和谐发展的重要基础。”[10]地方政府要把社会力量、社会资源通过政治协调，进行科学合理的配置，把社会能管理好的区域公共事务还给社会，一方面，政府对市场化的路径引入竞争机制，修正由政府独家垄断而造成的成本机制缺失或失灵等问题，以提高政府公共物品和服务提供的效率；另一方面，政府借助市场和社会组织的优势与能量来生产这些公共物品，最终形成公民自主服务与民营、政府服务相结合的区域公共事务管理体系。#p#分页标题#e#
三、区域公共治理中政治协调的功能实现
区域公共治理中政治协调的政治、经济、社会、文化功能的实现，是一个整体推进的过程，必须突出重点，有序开展。
1.均衡区域政治资源配置布局
中央政府和地方政府对政治资源的不同态度构成了国家的区域政治资源配置格局。以政治协调来实现均衡区域政治资源配置布局，实现区域政治协调的政治功能、经济功能、社会功能。
第一、适度转移中央政府的资源配置权。在宪政的框架内，设立跨省的区域层次行政协调机构，中央层面一部分经济和社会管理权限进行转移，一部分包括区域重大项目投资、区域性公共事务的管理职能、区域公共基础设施建设、区域公共服务和公共产品供应、跨省的事务仲裁和协调可以由区域层次行政或司法协调机构来承担和完成。中央与地方政府的资源配置权的划分要依据社会发展水平，逐步扩大地方资源配置权的边界范围，严格控制和设定中央区域资源配置行政领域。中央权力与地方权力的划分与运行应充分体现民主、法治、公平、自由、均衡以及和谐的价值。这一过程中，要以政治协调为工具，为区域合作主体提供一个有效的利益交换公共平台，发挥并释放其应有政治功能和政治能量。
第二、创新政治中心与经济中心的匹配路径。英国、法国的经济中心在伦敦和巴黎，中国经济集中北京和沿海地区，而与之不同的是，德国的产业分布均衡，排名前100名的大企业，只有3个总部放在柏林。世界上政治中心与经济中心不对称的解决办法主要是：把经济职能从政治中心城市分离，简化首都或地方首府的城市功能；或者把政治中心扩散为一个小的行政区域；或者按经济中心的分布设立政治中心，设立若干个次级的政治准中心。区域公共问题不可能在经济区的功能范畴内解决，跨区域公共事务超越了原有行政区的单元政府的功能范围，需要通过政府合作来共同完成。根据不同事务的特性，行政区政府以多种方式来灵活地实现功能整合，诸如，次行政中心、民间性质区域事务中心形式都可突破行政区或经济区的局限。
2.创设区域公共治理政策集群
区域公共政策是为实现既定目标，协调区域发展问题的工具和措施的集合。欧盟“成员国政府通过制定和推行特定的区域政策对地区经济发展进行积极的干预和纠偏，打破地区封锁与行政性垄断，充分发挥市场机制引导要素流动的作用，……作为区域整体的欧盟将区域政策与财政政策、货币政策、金融政策、产业政策等其他干预政策合理衔接，形成有机整体，共同致力于推动区域协调发展的综合性政策进程，这就是作为政府供给公共产品的一种特殊形式。”[11]一体化目标的实现以重置区域公共政策集群为前提，经济功能、社会功能的改善为结果。
第一、区域政策过程的多元化。区域治理主体的多元化表现为政策过程的多元参与模式。政策体系的参与者不仅有来自公共部门，而且还有私人部门；不仅有来自本地的，还有其他地区的。这就使得与某项特定政策有着直接或者间接利益的参与者交织在一起，弥补以往区域政策理论中政策分析变量的不足，优化区域政治资源的配置，更广泛地体现区域公众及社会不同集团之间的利益。区域政策过程中，不仅要重视官方途径，还要开辟非官方意见交流和协商渠道，广泛吸收各种利益集团或团体参加区域发展规划、发展战略的制定。区域共同决策模式在一定程度上能够说明政府对企业、各利益团体、公民等公共治理的多元主体利益整合的政策供给过程。
第二、区域政策形态的集群化。在文化认同感很高的地区，集合多元主体的力量建立起强大的集群，从区域多个层面进行相关集群政策的研究，有助于不同层面的政策进行互补。公共治理政策集群至少包括，一是突发事件应急合作政策。通过公共政策来加强合作和协调，应对安全生产、交通事故、社会治安、恐怖事件、环境污染、公共卫生、动植物疫情、自然灾害、大规模群体事件等。二是人力资源供应合作政策。采取区域对流动的人力资源非歧视性政策，使居住人口在区域内得到合理配置，在区域内流入地与流出地实行统一的双重管理。对于人才流动实现更优惠、更灵活鼓励政策。三是社会服务合作政策。包括医疗服务、交通服务、政务信息、个人诚信、教育资源、社会治安的一体化，从而促进资源共享、优势互补、降低成本运作目标的实现。
3.推进区域社会管理创新
以政治协调推进区域社会管理创新不仅是公共治理基础性工程，而且会带来社会功能、文化功能的提升和放大。
第一，推进区域社会管理一体化进程。努力保证区域公民在教育、社会保障、医疗服务、人才政策等诸方面的平等权利，消除公民社会实际存在的等级划分,稀释由于政策不公带来的部分公民的优越感与自卑感的冲突，促进公民的身份认同。在区域的范围内“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权。”[12]通过区域的地方政府或中央政府借助政治协调工具，以公共政策为引导和规范，根据基本公共服务均等化的要求，制定基本公共服务国家标准，明确服务的目标、内容、对象、基本程序、资金来源、质量控制、公众参与以及绩效评估等内容，为全国各类基本公共服务的推进建立一个基本参照体系。在确定分层分级的供应主体责任的基础上，制定不同层级公共服务绩效评估标准，建立区域性的基本公共服务的技术支持体系，推进区域社会管理一体化进程。
第二、鼓励区域多种形态的民间合作。民间组织在感知区域公共生活质量上有着天然的敏锐性，他们比政府组织更清楚公民想要什么样的区域统筹和区域协调结果。对区域而言，一般可以划分为民间组织与准官方组织合作模式。民间组织的合作模式。在最需要国家与社会共同治理的领域实现合作，有利于国家整体治理绩效的提高，区域公共治理主体之间采取平等合作的策略来帮助实现各自的目标。民间组织的合作模式能够利用其边界模糊、结构灵活、手段弹性、包容性强、成员异质性高等特点，规避政府间合作中存在的种种矛盾和问题，为区域的全面合作提供新的选择。并且，不同类别和性质的非政府组织，有着不同的功能，能够促进文化相融，建设区域统一市场，开展跨区域的标准认证检测，推行人才交流，实现信息共享。
#p#分页标题#e# 准官方组织合作模式。会议和联盟形式常常是官方合作的民间形式。一是理事会或联席会议的模式。这类组织形式制度变迁成本低，易于组织，基本是在现有的政府框架内进行运作，并不需要进行地方政府间的权力转移，因此运作方便。中国长三角区域的发达而便捷的交通道路网络能在短期内迅速建设、卓有成效，是与这种模式分不开的。二是城市联盟的组织模式。西方国家在经济一体化背景下，采取专题项目合作、专门委员会、区域委员会、大都市区合并以及城市联盟等不同层次的区域合作模式，有效整合地方政府的行政资源。城市同盟组织模式适合于内部各地经济、社会联系密切的区域，这种形式对于成员而言，具有很强的权威性和合法性要求。
