摘 要：本文针对老旧小区改造工作中存在的突出问题进行分析，对需求分散、施工环节分散、工作思维分散导致在老旧小区改造中存在的诸多问题症结进行了梳理，并针对这些局部难以解决的问题成因，提出规划先行、引入全过程咨询和多元化出资主体的策略，以具体案例检验了具体效果，为下一步工作的更好推进探讨合理的方法和途径。
关键词：老旧小区改造；居民意愿；管理缺失；社区规划；全过程管理
1 前言
目前，我国城市建设的工作重点已经转向了存量提质阶段。老旧小区改造提升一再登上国务院政府工作报告。《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23 号）明确提出，城镇老旧小区改造是重大民生工程，也是重大的发展工程。在新时期，老旧小区改造做得好对扩大内需、促进经济发展、推进城市更新、提高人民生活幸福感都有着十分重要的作用。文件要求按照国家决策部署，大力推动城镇老旧小区的改造工作，从根本上改善居民居住条件，并且构建社区治理体系，按照高质量发展的标准进行城市既有建筑、既有社区的功能提升。国家“十四五”规划也提出大力推进城市更新行动，并将城镇老旧小区的改造和建设放在城市更新与发展的核心位置。总之，在新的形成和发展条件下，老旧小区改造和治理对于国家发展有着重要意义，政府、规划、设计、社区管理者、各方都要重视这项惠民生的工作。从产业角度而言，建筑业已经进入了存量时代，城市更新速度在不断加快，其中的老旧小区量大面广，实为关涉民生的大问题；另一方面，在不同地区已经实施的老旧小区改造试点工作中，也暴露出矛盾和亟待解决的问题，这些问题又往往不易单独克服和解决。
2 老旧小区改造难点与问题
2.1 老旧小区改造工作目前存在的问题
老旧小区改造工作整体上存在着面向主体多、需求分散、工作难度大的突出问题。第一，国家政策关注的需要改造的住宅小区需要满足几个要件：（1）建成时间较早，一般指2000年以前；（2）公共设施落后，且到了影响居民基本生活的程度；（3）回归到居民的选择权利，要改造意愿比较强烈的。这部分社区建成年代不一，但是往往基本设施不全、管理缺失，甚至建筑老化有安全之虞。除了共同点之外，具体情况又不尽相同，甚至差别很大[1]，居民诉求的千差万别就从起点上造成了改造工程上需求的分散。第二，在老旧小区改造中，一旦采用传统建造模式，将工程分割开，由不同环节的单位负责不同的项目块，就会失去工程总体统筹，在新建工程中不存在的扰民问题会非常突出，即施工环节、负责单位的分散也是造成居民反对声音最大的因素。第三是工作思维的分散，我们在老旧小区改造中往往会遇到让社区管理者非常头痛的情况，就是在居民的选择自由和公平公正之间难以抉择，例如该不该补贴加装电梯费用，补贴比例是多少，反对加装电梯的居民利益如何均衡，老旧建筑需不需要加固结构，是先加固结构还是先加装电梯，这些问题反映出的就是一种单点式的改造思维。虽然归根结底，老旧小区改造的问题多数是受限于改造的现实条件，但是单独讨论这些两难问题通常是不会产生较好的解决方式的[2]。以上三大分散因素，导致老旧小区改造后的评价往往不高，甚至引发居民生活中的各种问题，登上新闻版面，引起社会的广泛关注。例如水、电、气、热等管网改造时，统筹协调多个部门不力，就会出现“拉链式”改造，让惠民工程变成“扰民工程”。在居民呼声最大的配套设施方面缺乏改造力度，如加装电梯和增设停车位，如果没有确定的出资方，建设方就往往推脱不愿涉及，因为虽然有其迫切性，但是居民的协调、动员以及资金缺口，并不是企业能够承担的。改造过程中很多难以量化的因素，会造成建设管理不规范，以致影响到造价，甚至是工程质量。重建设，而轻管理，改造后由于没有长效管理机制的引入，环境恶化快，在硬件上、外观上的改造成果很容易就流失掉。在政府出资所主导的改造工程中，居民也常缺乏参与感，对修缮后的小区缺乏维护意识。由于资金由财政拨款，对企业吸引力小，PPP融资方案难以落地。巨大的资金缺口让居民的改造意愿更低，让改造提升的空间更加有限，如此恶性循环。
2.2 老旧小区改造难点分析
老旧小区的建筑构造、管网设施十分复杂，改造工程对项目规划、设计、施工、管理的要求实际上比新建建筑工程更高，技术方案和出资方案甚至可能需要“一楼一策”。即便由政府主导出资、组织推动，也可能因为物业缺失、居民自治意识不强等因素，让改造成果白白流失，不具备可持续性。同时，在新形势下，老旧小区改造既要达到基础性目标，即通过改造完成改善居住环境的目的，更要承载起新型治理理念，如社区共建、共治、共享，城市有机更新，焕发内生动能等。以北京为例，在打造国际一流、和谐宜居城市的总体目标下，老旧小区改造工作不仅要满足民众改善居住环境的需求，更要符合城市规划对区域的具体定位。同时，还要平衡高标准改造所带来的财政负担和资金来源问题，没有好的前期规划和一整套工作方法论是难以解决这些困难的。
3 规划落地需掌握方法论
与城市规划相比，社区规划更强调居住条件的实际改善和居民满意度。社区规划要做到能落地，需要充分认清当前老旧小区改造的新特性。其既受到“自上而下”的框架制约，又要充分反映“自下而上”的居民的呼声和需求，只有做好两大特性的结合，以方法论指导具体的社区规划，才能技术性地解决这项“有难度”的工作。老旧小区改造量大面广，以社区、街道为单位，做好这项工作最终要回归到基层工作层面上。目前，北京的老旧小区改造工作正在逐步建立社区责任规划师制度，但老旧小区改造的规划工作还有很多待破的难点。首先，社区规划应对照城市规划的蓝图，找准区域的具体定位。要对应上位政策和规划的分解实施，而传统设计单位往往不具备这种系统规划思维。老旧小区综合整治中广泛存在的一些问题，如“拉链式”改造，根本原因是和上层设计脱节，因此一个基于社区层面的中长期规划在小区改造中是非常重要的。另一方面，规划要以科学、充分居民需求调研为基础。准则是保证专业、科学的数据采集、分析，这个过程中就需要群众工作经验。新闻报道中出现的各种门面工程，引发民怨的形式改造，往往是由于缺乏前期调研。从安全方面考虑，首要是对建筑进行体检，采集建筑基础信息和人口数据，搭建建筑数据管理平台，以SWOT态势分析法分析人、物、资金，查找重点问题和工作瓶颈。按要改造的范围以及政策、标准要求，将小区分为不同星级，以对资金进行整体规划，并且分出轻重缓急，分步实施。以北京市石景山区五芳园小区为例，项目改造前期不仅对人口及业态等进行详尽调研，且以需求群体特征，结合区域商业设施布局作为改造基础，最终实现了功能分区及业态落位合理、整体规划高精准的效果，有效助力于区域经济赋活。利用数字化工具，既保证了居民意见调查工作的高效、客观、充分，又积累了大量用户需求数据，为更多的老旧小区改造项目提供数据参考。
4 运用系统化理念打造全过程咨询
国务院于2017年提出要培育全过程工程咨询。全过程工程咨询可以贯穿工程全生命周期，满足业主多样化需求，以市场化为导向，正是破解老旧小区改造难题的良方。老旧小区改造一个整体性的、持续的综合性工程，在一个符合区域规划、充分反映民众需求的社区落地规划的指导下，引入面向项目全生命周期的全过程工程咨询模式，其资金来源、风险评估等也就有了解决的依据。以系统化思维通盘考虑工作，才能摆脱只见物不见人的传统规划方式，不仅可以整合碎片化整体治理，更可以将建设与运营相结合，实现项目增值。全过程工程咨询涵盖了项目前期调查、科研、招商、筹资和设计、项目管理、工程设计、工程施工、资产管理、物业运营、人群服务领域，其核心是生态可持续发展，提供无缝隙、系统性问题一站式整合服务，不仅可以大大缩短工期、降低成本，还能从根本上提高服务质量。全过程工程咨询思维应用于老旧小区改造后，可以数据为基础，以需求为导向，引入长效管理机制，将有效增强老旧小区的造血功能，以文化复兴赋活社区，将有序地、阶段性地推进区域性改造。
5 多渠道解决资金需要多元化主体参与
资金缺口大，常常成为老旧小区改造的制约项，前期规划对此应有充分的认识。灵活筹措资金的可行性源于精准、合理的社区生态规划定位。同时，社区规划还需要为合理的分步实施计划、社区业态和商业服务模式的选取等具体问题提供解决方案，形成资金的良性循环机制。建立长效管理，对于大部分物业缺失、管理缺位的老旧小区来说，是又一大难题。社区规划起始阶段宜引入管理理念，社区改造完成应作为管理运营工作的起点，而不是这项工作的终点，轻物业、重运营才能重新审视和处理好小区的硬件改造和以人为核心的软件管理提升的关系，长效管理工作意味着，要引导和培养居民的良好行为模式，帮助他们建立更紧密的社群关系，改造不是施工队的改造，而是居住者多方主体共同参与的改造，有这样的思路才能将各种解决方案有机整合，有效提升和赋活老旧社区。例如对居民采取“谁收益、谁出资、谁使用、谁付费”原则，就可以提高他们对电梯等配套设施日常维护的责任感；对企业则可以采取特许经营等方式。根据社区的不同情况，灵活组合改造工程外包、公共空间特许经营、居民协商自筹等多种方式，以实现政府、居民、企业三方的共建共赢。例如北京石景山区计划对全区存量自行车棚进行系统改造与开发，整改项目依据前期对街道、产权单位意见及居民需求的充分调研分析，灵活规划资金方案，基础改造部分资金仍由市区两级财政统筹规划。闲置空间的利用，包括居民活动室、图书室、老年活动驿站等功能性改造项目，由企业进行投资，围绕“党建公益+居民自治+商业运营”的模式进行开发式改造。
6 结语
本质上，老旧小区改造工作最终要满足的是人们对生活品质要求的日益提升，对改善居住环境的迫切需求，因此离不开群众工作。项目前期，社区和项目组工作人员要坚持入户走访、电话沟通、张贴公告等方式结合，与社区群众近距离沟通接触，充分告知和说明，就相关事宜积极争取群众理解支持。施工期间要协调好施工负责单位，合理安排工期，尽量减少对居民生活的影响，设置必要的警示牌为居民提供便利。后期，老旧小区要实现改造后的长效管理，还要培育居委会、居民的自我管理和决策，实现居委会、企业、居民共治，同时只有后期运营架构起来，老旧小区改造后成果流失的痛点才能被攻克。改造老旧社区无疑是社会高质量发展的主要环节，这项工作的起点是为了惠民生，终点同样要以民生福祉为依归。
参考文献：
[1] 梁传志,李超.北京市老旧小区综合改造主要做法与思考[J].建设科技,2016(9):20~23.
[2] 张君君 . 老旧住宅区改造调查及研究[D]. 北京建筑大学,2014.
作者：李艳 袁慧心 李树臣 单位：中国建材工业经济研究会 中国建筑材料工业规划研究院
