第一篇
一、中国业的经济特征与体育公益金的统筹失范
1.中国业的经济特征解析
产业具有明显的自然垄断性。作为我国发行的有价凭证，因其对发行机关的严格限定，使其具有资源稀缺的特征，加之存在规模及范围经济效益，使之与其他物品和服务区分开来。这种因技术理由或特别的经济、政治因素而发行的凭证就具有了强烈的自然垄断色彩。实际上，中国业之所以具有自然垄断的特征，其根本原因在于政府的自主制度选择，这样既能够预防和控制发行市场、规避因失灵而带来的风险，也能减少社会负面影响。无论是中国福利还是体育，其规模经济性已十分明显。比如，这些中心都已经建立了全国联网的发行系统，这一系统的初始建设成本较高，但在运营的过程中只会产生微量的边际成本，由此形成的全国范围内的发行和销售网络，能够有效降低成本，其范围经济的特征也十分明显。
2.中国体育公益金的统筹失范
对体育公益金来说，从设立到今天已经极大地推动了我国全民健身与竞技体育的发展和进步，从资金层面上弥补了办公和活动经费的不足，有效遏制了计划经济时代对公益金截留、挪用等不规范操作现象，的发行和销售也逐渐迈入正轨，与国际业的要求越来越契合。但从审计、权利等宏观层面与制度层面看，我国体育公益金还存在统筹失范的缺陷：①由于体育发行和主管机构并未对其公益金的使用做出明确说明，开奖、领奖等环节也备受消费者质疑，为此，消费者或者社会公众对“公益”的理解产生了歧义，认为体彩公益金只肥“公”而不“益”民。这从一些高标准运动场馆的重复建设、体育项目设置的闲置与浪费以及一些运动项目收费不合理等现象中就可以看出来；②体育作为一种特殊的商品，通过政府购买公共服务制度完成的市场化是不现实的，也无法收到积极的效果。这样一来，一些低收入者就无法参与到体育活动之中，即便有机会参与，也会因政绩导向使得公益金最终流向竞技体育方向，公众体育会被严重弱化；③较长一段时间以来，体育主管部门对体育公益金的使用情况一直在做必要的评估，但是这些评估大多集中在“事前”，对“事中”和“事后”的评估往往欠缺，只注重体彩公益金的使用与完成情况，对于取得了何种效果则并不关心，这种缺乏科学依据的评估工作使得体育长时间备受质疑；④虽然体育的销售点遍布全国各地，但与之密切相关的体育公益金不被人们所认知，大部分人（彩民）无法了解公益金的用途，也无法获知这些资金的最终去向。即便一些地方体育主管部门在其官方网站上公布过公益金的使用范围，但并未公开其使用结果，使彩民对国家公信力产生了质疑。
二、体彩公益金的审计盲区与原因分析
1.体彩公益金的审计盲区
以往，体彩公益金将其合规性与合法性作为审计重点，但在公益金的分配和使用方面却表现不足。比如，公益金是否被科学合理地分配，公益金是否用在了必要领域、使用效果是否达到预期等。此外，体彩公益金的使用效果需要经过长期评估之后才能显现，而对于那些除直接效益和短期收益之外的间接效益、长期效益等，则存在明显的时滞效应。当然，一些审计机关对体彩公益金审计时，也因审核制度和监督机制的缺失，难以定期进行跟踪审计。这样，被模块化的公益金审计就难以对其实际绩效进行科学、准确地评估，审计结论也难以真正反映资金的使用效果。而在对体彩公益金进行绩效审计的过程中，审计指标往往构成一个复杂的体系，其中不但列支了分配指标、使用指标、短期指标和长期指标，且经济效益、社会效益相关的指标也会位列其中。而那些非财务指标和长期指标以及与社会效益相关的指标则较少被重视。在这种情况下，如果审计人员的知识结构与审计思维模式受限，就难以完成高效的公益金审计工作。
2.体育公益金审计失灵的原因分析
（1）缺乏独立的监管机构。目前，我国并没有建立起较高层次的体育立法机制，其根本原因在于，体育发行销售的相关各方都对利益有直接、明显和相互独立的追求，不同部门之间的利益极难得到协调，部门利益的分割状况十分严重。而在对体育公益金进行规制和管理时，由于滞后的审计手段导致规制主体、执法机构与被规制对象之间缺乏必要的制衡和约束，原本“三位一体”的监督和管理体系被严重破坏。这样一来，体育相关部门的存在状态扭曲了发行机构的角色，致使体育的监管和审计处于真空状态之中。
（2）按照我国国务院的相关规定，体育市场的监管机构是财政部，由国家体育总局主管。实践表明，这种“二元分割”式的监管制度安排难以产生良好的监管效果，即便对其公益金进行绩效审计也会困难重重。这是因为，在中国现有行政管理体制与法制环境中，体育的这种监管模式具有显著局限———内部监管难以有效防范违规行为，外部审计无法深入到内部获取完整、准确的审计信息。更为重要的是，体育的发行和销售具有显著“政企合一”的特征，国家体育总局垄断着体育的发行权和销售权，自己既是“裁判员”又是“运动员”，既是审计者也是被审计者。这种双重角色扭曲了政府定位，使之既在市场之外充当监督者，又在市场之内从事经营活动。
（3）较长一段时间以来，我国体育业的发展备受质疑，最为明显的便是公益金的审计失灵，造成这一问题的重要原因便是政府规制的失效，一些行政机构在依照法律、规章、政策对相关社会组织进行审计时，未能对企业的市场进入权限、发行体制和机制以及监管机构的运行模式等进行公正、客观的评估，只是公益金的分配和使用以及相关行为都在行政干预与间接调控中完成，致使政府规制难以达到既定的目的，无法提高市场活力与维护社会公平正义。这种审计的不作为直接导致了整个社会经济绩效的滑坡和社会福利的损失，给社会的整体进步设置了隐性障碍。
三、中国体育公益金的审计创新
长期以来体育的发行市场缺乏必要的监管，因此，有必要对包括体育在内的市场进行综合、全面地审计，对其公益金的使用和分配进行严格监管，针对现有的公益金审计盲区加以发掘和整顿，以恢复体育公益金的正确用途，增强人民群众对国家、对政府体育事业的信心和该行业公信力的树立。
1.在全国推行大规模审计
体育审计实施以来，公益金的绩效审计之路一直十分艰难，其主要原因在于体育公益金的收入已经在个别地方形成相当规模，甚至成为当地政府的重要收入来源。但是，我国的现实情况是，一些地方审计部门并不能对其开展独立审计，人、财、物等资源都要受到地方政府的约束，单纯依靠地方审计、公开其公益金的走向和规模存在一定困难。因此，有必要在上级监督部门的部署下，通过扩大审计范围，借助公正“第三方”的力量将公益金的使用监督落实到位。只有这样，才能彻底厘清体育发行中存在的问题，才能通过监督体制的修补，将公益金收拢至公共账户，提高使用效率。
2.构建跟踪审计程序
跟踪审计作为一种特殊的过程审计，能够很好地对比传统事后审计的缺点，能够在审计的过程中对出现的问题进行整改和规范，这对提高审计质量具有明显帮助。比如，在对体育公益金进行绩效审计时，可以通过新闻媒体的参与对审计工作加以跟踪，这一工作通常在官方审计数据公布之前进行，其目的是通过社会舆论为体育公益金的绩效审计和的运营服务等施加必要压力。此外，由于新闻媒体的报道具有及时性与内容普及性的特征，在和官方审计结合之后，能够起到比照和监督的作用。以促进更多有资质的专业社会组织承担更多的公共服务项目，最大限度地降低体育公益金的绩效审计盲区。
3.注重体育公益金审计的广度和深度
体育具有自己的游戏规则，但其买卖、抽奖和资金使用都应公开透明，接受社会与异质权力的广泛监督。审计作为异质权力监督的重要表现，对体育公益金的绩效有着明确地判断。因此，在这一过程中，要注重体育公益金审计的广度和深度，不断延伸体育公益金的审计范畴。只有这样，才能发现问题、解决问题，推动体育事业的发展，助力其形象的重塑。
作者：马磊 单位：南阳师范学院体育学院
第二篇
一、体彩公益金管理存在的问题
1．挪用现象严重
随着审计机关关于公益金使用情况的审计报告向公众披露，使得一些地方的体彩公益金违规使用情况公之于众：一些地方部门和单位出现私自挪用体彩公益金，将其用于房屋维修、购置车辆，甚至用于单位人员的经费支出等。例如，湖北省审计厅公布了湖北省2003年度福利和体育公益金收支、使用情况的审计公告，公告显示湖北省部分县市挤占挪用或违规使用福彩、体彩公益金达1780余万元；上海市审计局公布了2009年上海市用于场馆改造公益金共计1643万元，其中超出体彩公益金正确使用范围的金额共计543万元，这部分资金大多被用于场馆办公房改造、办公设备购置等；2013年7月山东省审计厅公布了山东省体彩公益金使用情况，该省8个市、62个县体育部门未经允许私自将3447.28万元体彩公益金用于办公楼维修、车辆购置、办公经费等。这些都反映出我国体彩公益金被部门、单位挪用、挤占现象严重。
2.后续评估不足
在体彩公益金逐年增加的情况下，体育主管部门主要关注体彩公益金的分配使用情况，对其使用效果没有关注，且没有详细公布体彩公益金的使用及分配情况，更缺乏对自身客观公正的评估。其主要原因在于体彩公益金的分配与使用不是由同级安排，分配在上级，使用在下级，这种分配与使用模式，容易导致安排项目发生重叠，降低资源利用效率，体彩公益金使用效果也不佳。
二、目前体彩公益金审计的缺陷
1．审计内容过于单一
目前体彩公益金审计主要是对公益金使用的合规性、合法性进行审计，而对体彩公益金的分配是否科学、规范及使用效果缺乏审计。这种审计方法不利于体彩公益金分配及使用的规范化与科学化发展，也容易导致一些地区的部门、单位私自挪用、挤占体彩公益金现象的发生。
2．评价指标缺乏科学
体彩公益金绩效评价涉及内容较为复杂，包括分配与使用、长短期指标、经济效益与社会效益、内部控制等。然而，目前的体彩公益金审计不仅无法包揽如此众多的绩效目标，而且指标体系设计及评价指标如何量化也难以做到全面准确，导致体彩公益金的绩效评价指标缺乏科学性，评价结果未能达到既定目标，不利于体彩公益金分配及使用的规范化。
3．缺乏定期跟踪审计
体彩公益金使用绩效可分为直接与间接效益、短期与长期效益，因而对体彩公益金的使用效果需要进行长期的评估。然而，目前大多地方审计机构没有对体彩公益金使用效果进行定期跟踪审计，只在需要提交报告或者检查时才对体彩公益金进行审计，难以对体彩公益金绩效做出科学的评价，审计结果有时往往也过于片面，缺乏完整性，不利于对体彩公益金使用效果进行监督。
三、绩效审计理念下体彩公益金绩效审计框架的构建
1．体彩公益金绩效审计的目标
现代体彩公益金绩效审计应结合传统审计优点，在克服传统审计缺点基础上进行优化，故而其目标应基于合法合规性，将审计重点放在对体彩公益金分配、使用、管理和评估环节上，以完善体彩公益金分配制度设计，健全内控制度，加强体彩公益金资金管理与使用效果，确保体彩公益金分配日趋科学化、规范化，最大限度满足大众对体育健身生活的需求，提升大众对体育公益金分配、使用的满意度。
2．体彩公益金绩效审计的主要内容
体彩公益金整体运行周期为：发行与销售→按地区销售结果提取和分配公益金→申请立项→建设→使用→内控管理→评估。从整个体彩公益金运行周期上看，体彩公益金主要分为销售、分配、使用、控制管理、评估5个环节。（1）销售环节审计。体彩公益金销售情况决定了体彩公益金的规模大小，而决定体彩销售情况的因素为体彩种类设计与销售网点分布。故而，对体彩销售环节的审计重点应放在审查种类设计和销售网点分布是否科学上。（2）分配环节审计。分配环节包括各个地方间的分配、项目间的分配，分配结构决定体彩公益金的流向与分布格局。因而，绩效审计的重点应放在体彩公益金的分配是否科学合理上。不同的分配倾斜方向应不同，地区间的分配考虑重点在于是否要往人口多、经济落后地区倾斜；项目间的分配考虑重点在于是否往普及率高的运动项目倾斜。（3）使用环节审计。使用环节应先审计体彩公益金的使用是否合乎《国务院关于进一步规范管理的通知》和《办法》规定的范围和用途并审计地方体彩公益金使用是否存在截留、挤占、挪用等现象。对于一些地方的大型建设项目，其审计内容还应包括：其一，建设项目资金专账核算、工程款支付和建设单位管理费使用情况，且详细到每日资金使用去向，包括单笔材料购买费用、每个员工经费使用情况及去向等；其二，建设项目程序、执行招标与投标情况，主要审查内容包括项目执行前期的立项审批、过程材料设备采购招投标、过程施工内容及管理、竣工验收程序；其三，工程施工控制与概要执行情况，重点审查项目包括项目质量控制与执行、项目度量控制与执行、项目成本控制与执行、项目进度控制与执行情况。（4）控制管理环节审计。控制管理环节审计是基于使用环节审计基础上，该部分审计重点包括资金管理、库存管理、项目管理、维修与维护、控制措施。（5）评估环节审计。主要内容包括：体彩公益金的整体评估；地方体育主管部门的项目建设是否科学，是否存在闲置浪费、挤占和挪用体彩公益金的现象；便民体育设施使用率、地方体育基础设施建设情况；大众对体彩公益金分配及使用满意度；经济发达地区与经济欠发达地区体育设施服务水平对比结果；体育健身项目价格收费是否合乎情理；体彩公益金使用透明度等情况。
3．体彩公益金绩效审计的指标设计
（1）销售环节指标。该环节指标设计包括地方体彩销售额统计及其增长率、全国体彩销售网点数量统计、经济发达地区与经济欠发达地区销售网点数量对比统计、全国体彩销售网点平均销售额统计。（2）分配环节指标。该环节指标设计需根据不同区域人口数量、人均体彩公益金金额、人均财政收入、体彩项目普及率与使用率，同时还要结合不同区域财政收入情况、不同项目分配体彩公益金金额进行设计。（3）使用环节指标。该环节指标设计包括地方体彩公益金投入资金总额、未依照国务院规定用途或超范围使用资金总额、地方投建项目总量及总额、项目概算金额、项目未招投标项目与项目竣工决算的总量与总额、损失浪费资金总额、体育器材维修维护总费用。（4）控制管理环节指标。该环节指标设计包括体育基础设施及器材实际库存与账面库存总差额、应付账款拖欠金额、投建项目违规审批总量与总额、建设项目采购物品质量或设计未达要求总数及总金额、建设项目进度延后产生的费用。（5）评估环节指标。该环节指标设计应包括地方体育主管部门是否每年定期或不定期通过各种方式公开体彩公益金分配与使用情况、是否定期开展群众对地方体育设施锻炼环境及器材使用满意度调查、体育器材普及率与使用率、体育器材维修与维护是否及时、地方社区体育基础设施损坏率、地方体育健身项目价格收费等。
4．体彩公益金绩效审计指标量化
（1）销售环节指标量化。该指标量化侧重于计算体彩销售规模增长率与其销售网点增长率，重点分析两者之间的数量关系，计算结果若是体彩销售规模增长率高于销售网点增长率，说明体彩销售规模增长速度要比销售网点增长速度快，此时可适当扩大一些地方体彩销售网点；计算结果相反则要适当控制销售网点的增长速度。对体彩销售规模增长与销售网点增长情况进行计算，目的在于控制数量较大的区域增长规模，以避免部分地方销售网点太过集中，形成区域性资源浪费。（2）分配环节指标量化。包括：其一，对项目分配体彩公益金金额进行统计，计算后依照大小排序，再与体育项目普及率进行对比，确定其是否相匹配，若匹配，表明公益金分配普及率趋于最大化，若不匹配，特别是一些非体育基础设施分配了较多公益金，诸如高尔夫球、橄榄球等，表明体彩公益金分配不尽科学，应作出合理调整；其二，对各地方人均体彩公益金金额及人均地方财政收入情况进行计算，根据计算结果对比两者正反向关系，若为正相关关系，说明地方体彩公益金分配并没能实现均等化目标，若为反相关关系，则说明地方体彩公益金分配区域较好地实现了均等化目标。体彩公益金的分配应着力向经济欠发达地区倾斜，目的在于增加体彩公益金边际使用效益，以达到体彩公益金整体社会福利分配最大化。（3）使用环节指标量化。包括体彩公益金违规使用率、建设项目竣工决算与概要占比、公益金超范围或违法使用占比、损失浪费金额占比、体育器材维修维护次数及金额的合法合规性。（4）控制管理环节指标量化。包括：统计体育基础设施及器材损坏率，分析体育设施及器材维护和维修是否及时；对比体育实际库存与账面库存间的总差额，分析物品保管制度是否科学；统计投建项目采购质量或设计不合格产品金额，分析采购制度控制是否健全有效。（5）评估环节指标量化。统计地方体育主管部门的体彩公益金使用公布次数，并判断其公益金公布透明度，对于透明度低的区域，应大力督促这些地方向大众公布；统计和分析群众对地方体彩公益金分配及使用满意度；统计体育场馆每年锻炼人次，评价场馆整体服务水平及环境设施；评价地方体育基础设施普及率及利用率。
四、结语
长期以来，我国体彩公益金使用透明度低、地方分布不均、挪用现象严重，加之对体彩公益金设计、分配、使用、管理的评估不足，使得体彩公益金的未来发展令人堪忧。而目前体彩公益金审计存在的缺陷阻碍了体彩公益金规范化发展。本文针对体彩公益金周期的主要5个环节，设计了具有较强操作性的指标体系，初步构建了一套可合理评价体彩公益金绩效的量化指标体系，以期能够推动体彩公益金绩效审计的发展。
作者：由会贞 李海霞 单位：上海体育学院经济管理学院 罗定职业技术学院