社会保障基金监管内容范文1
关键词：社会保险基金；社保基金监管；监管市场化
中图分类号：F83 文献标识码：A 文章编号：1002－2848－2007(05)－0075－05
近年来，我国社保基金规模以较高的速度逐年增长。其中，养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险基金收入每年递增在20％以上，累计结余从1998年的791.3亿元增加到2006年的8006亿元。与此同时，截止到2006年底，全国企业年金基金累计结余910亿元，全国社会保障基金资产规模达到2828亿元。这一方面表明了我国社会保障的能力在增强，但另一方面也给社保基金的风险控制及监管提出了更高的要求。自1998年劳动保障部成立基金监督司以来，各地陆续建立专门的基金监督行政机构。几年来，基金监督机构实现了从无到有，并组织开展了大量富有成效的工作。但同样值得关注的是局部地区的个别违规操作问题造成较负面的社会影响。因此，有必要从制度的角度，研究中国社会保险基金管理监管体制，对改革和发展的方向进行深入思考。
一、社保基金监管现状与问题
(一)社保基金监管体制初步确立
建国以来，劳动行政部门承担着劳动保险基金监管职责。1997年，实行社会保障基金收支两条线管理模式，财政部介入社会保障基金的管理和运行并承担相应的财务监管职能。1998年，劳动和社会保障部设立了社会保险基金监督司，各地劳动和社会保障部门也设置了相应的基金监督机构。截止到2005年底，全国有239个地市设立了基金监督机构，27个省、自治区和直辖市建立了省级社会保障监督委员会，30个省级和205个地市劳动保障部门开通了社会保险基金监督举报电话。至此，我国基本建立了以行政监管、内部控制和司法部门监督并立的社保基金监管体系。截止到2006年底，先后制定了《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线暂行规定》、《社会保险基金财务制度》、《社会保障基金财政专户管理暂行办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》等社保基金管理法制规定，初步建立起社保基金征缴、支付和投资营运的财务、会计、审计等制度。
目前，我国的社保基金规模不断扩大，截止到2006年末，我国五项社会保险基金收支和结余总规模达到18435亿元，相当于GDP的10％，并以每年20％的速度增加。社保资金运行的安全性进一步加强，数据显示，2000年，检查发现1998年的养老事业两项基金管理情况挪用173亿元，五项基金的节余是883亿元，占到20％多一点。审计署2006年涉及的2918亿元基金，挤占挪用71亿元，占同期基金的2.4％，其中，1999年以前的违规基金23.4亿元，扣除1999年以前的更少，占到1.6％，说明基金管理逐步改善，重大的挤占挪用的情况得到初步遏制。
(二)社保基金监管还存在一些隐患与问题
总的来说，我国在社保基金监管方面已经取得了初步成绩，但依然存在着管理体制不顺畅和相关法制、监管建设滞后等问题。
地方政府违规现象频繁，部分地方没有将社保基金当作公共资金，对基金的重要性认识不够，将其作为地方性的资金。局部地方存在个别社会保险基金被挪用作财政支出和违规投资现象。其中，广州社保案中广州存在10.18亿元社会保险基金“在外营运”，目前已追回3.626亿元，1.05亿有望追回，另剩余5亿元社会保险基金可能将无法追回。据最新审计报告，目前发现违规问题金额，1999年(含1999年，下同)前发生共计23.47亿元，2000年以来发生共计47.88亿元。各地挪用社会保险基金的主要情况有：把基金用于当地建设，如建电站、修公路、建楼堂宿舍、搞开发区，有的没有利息，无法收回本金；把基金以“启动资金”、“扶持资金”的名义借给企业，企业倒闭后借出去的资金无法收回；把基金借给一些机关企事业单位或者社会团体甚至个人办经济实体，有的动用基金作房地产生意和炒股票，造成利息损失或投资风险等。
社保基金的监管法规有待健全。从立法体系看，虽然我国在1994年就将社会保险法列入立法规划，但至今未出台；从立法层次上看，我国目前尚没有一部人大立法通过的正式社会保障法律，而是由国务院行政法规、部门行政规范性文件架构起社会保障的法律框架，使其缺乏相应的权威性和稳定性。社保基金监管部门的执法力度因法制不健全受到制约和障碍。
监管力量较薄弱、监督的体制不顺。劳动和社会保障部自1998年设立监督司以来，人员长期处于缺编的状态，劳动部基金司仅10多人；全国专职从事社保监管工作的只有100人左右，全国只有11个省市设有专门的监督处，多数都是与其他处室合设。目前每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元，监管力量与当前监督工作的需要不匹配，缺乏相应的办公经费，监督力量薄弱。同时，由于立法层次较低，执法缺乏相应的权威性和稳定性。对地方政府的监督有难度，横向对有关部门，纵向对地方政府，都存在一些监督不力的问题。
二、国际社会保险基金监管方式与经验
社会保障基金监管是一项复杂的社会系统工程，涉及的内容、方法、手段、技术非常广泛。从当前世界范围社会保障基金监管实践来看，各国依据本国的理论背景和政治文化，结合本国经济和金融市场发展程度，以及金融监管实践，采取了不同的监管体制和监管模式，其监管的内容、方式和手段也不尽相同。但是，纵观世界范围社会保障基金监管实践，有些监管内容、方式和手段具有普遍性。
(一)依托完备的法律法规体制实施社保基金监管
社会保障基金监管较为成功的国家在推进社会保险制度时，都首先注重法制建设，以其作为强制性监管的依据和行为规范。其社会保障基金监管的法律体系一般包括三个方面。
第一，宪法，它是社会保障基金监管法律体系中最高的一个法律层面。在许多国家的宪法中，都明确规定享受社会保障待遇是国家赋予每个公民的一项基本权利，实际上是从法律上间接地规定了社会保障基金监管的地位和作用。如美国、英国、日本等国家现行宪法中都明确规定了公民所享有的社会保障权益。
第二，社会保障法，其所规定的内容要比宪法更
加明确而具体，使它更具有一定的操作性，同时也是所有社会保障相关的专门法律的基本法律。许多国家都颁布了社会保障法，明确规定社会保障基金监管的性质、具体内容等。如英国1911年颁布的《国民保险法》、美国1935年颁布的《社会保障法案》，作为综合性社会保障法律确立了英、美两国的社会保障体制。
第三，社会保障基金管理法，它是作为社会保障基金监管中最具有操作性的一类法律法规，在这类法律法规中详细而具体地规定了社会保障基金监管机构的设置、监管的主要内容以及监管体系的建立等。社会保障管理法的制定和实施必须以社会保障法为基础。大多数国家都制定和颁布了社会保障管理法方面的法律法规，如社会保障基金收支法律法规和社会保障基金投资法律法规等。
多数国家社会保障基金监管在经历自由放任阶段之后，都开始从立法的高度对社会保障基金监管进行规范，建立起制度化的监管体制。以美国为例，美国的社会保障制度已走过100多年的历史，在此过程中，有关养老金的立法、监管及形式都随着现实环境的变化而不断地发生变化。1929－1933年经济危机后，罗斯福政府提出社会保障计划，1935年，美国国会通过《社会保障法》，初步建立了社会保障体系，同时确立联邦社会保障计划的管理结构，监管组织以财政部和独立的社会保障局为主。劳动部配合。但是，作为第二支柱的私有养老计划几乎没有任何管制，完全放任自流。直到1974年，国会通过了《雇员退休收入保障法》(the Employee RetirementIncome Security Act)，该法案为美国第一部涵盖私人养老计划和个人储蓄计划所有方面的法案，至今仍是管制私有养老计划的基本法律。1974年的法案，同时确立联邦劳动部为私有养老计划的管理部门，财政部等起配合作用，形成与联邦社会保障计划不同的监管结构。通过法律法制，美国已建立起一套较为完备的社会保障体系。社会保障制度包括社会保险、社会福利、社会救济3个部分。其中，社会保险最重要，其包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险，而养老保险是由政府强制性的养老保险制度、雇主养老金计划和个人养老储蓄三个支柱组成。同时，确立了劳工部、国内税务局、社会保障局、养老金收益保险公司、社会保障信托基金委员会等协调监管结构。
(二)确立社保基金监管部门、监管结构，赋予执法权威
社保基金作为保障国民的重要公共基金，各国都建立法律法规，以法制确保基金的安全管理与运营。各发达国家社会保险基金的监管组织各具特色，但都表现出以下特点：社会保险行政管理部门相对集中，大多数国家都设有主管社会保险的部门，综合管理社会保险工作，如英国的社会保障部、法国的社会事务和就业部、加拿大卫生和福利部、日本的厚生省等；但具体部门则多种多样。
在社保基金监管方面，美国为分散监管模式，但近年来也有采取一些措施，加强分散监管的集中度。在美国负责社保基金监管的机构包括：劳工部、国内税务局、社会保障局、养老金收益保险公司、社会保障信托基金委员会等。他们的具体分工是：劳工部负责全国就业人员福利的监管，包括退休和养老福利。国内税收局负责征收工资税，将其中属于社保体系的部分上缴到财政部的特定信托基金账户，并依据税收法对养老金的优税、延税政策执行进行监管。社会保障局的监管职能主要体现在监督各州的失业救济管理。养老金收益保险公司负责养老金基金监管。社会保障基金委员会在对社保基金进行全面监督的同时，主要履行对社会保障基金的财务监督职能。从美国社保基金运营的监管结构可以看出，它是典型的分散监管，由以上五个独立的机构分工行使对社保基金的监管。
美国采取分散监管模式缘于民主的政治传统、独特的经济管理理念、发达的金融市场、完善的法律体系以及成熟的市场主体等原因。一方面，美国是市场经济国家的典范，美国政府很少对经济进行直接干预，倾向于采取间接的管制手段。另一方面，美国发达的市场经济拥有发育良好的金融市场和成熟的市场主体以及经验丰富的管理部门，美国的法律法规同时规定了部门间的协调机制(美国相关法律规定，政府经济管理部门应以备忘录等形式进行相互间的协调与信息的共享)。
近年来。美国的社保基金监管组织机构也在变革之中。20世纪90年代中期，美国的社保基金监管体系中出现两个咨询机构，即：社会保障咨询委员会和定期社会保障指导委员会。前者是社会保障立法机构的主要咨询机构，研究美国社会保障体系的长期财务问题，并对社会保障基金进行风险评估，后者主要为社会保障信托基金托管委员会提供专业的咨询。两个咨询机构的设立从政策制定角度部分克服了分散监管的弊端，部分加强了社会保障信托基金委员会对社保基金的全面监督职能，使得美国的分散监管中有了集中监管的色彩。
(三)全球社保基金监管向专业化市场化发展
20世纪90年代以来，受多种因素的制约，全球社会保险制度框架正经历着创建以来最主要的一次变革，欧美发达国家社会保险基金监管向市场化发展。区别于传统改革思路，欧美国家在20世纪90年代开始实施以结构改革为重要特征的发展思路，通过构建多层次社会保险制度，鼓励发展补充养老保险计划，实施部分基金制模式，引入个人账户机制，部分项目实施社会保险的私有化改革。而逐步放松政府管制，更多向市场机制回归，致力于向市场化方向的调整改革，是欧美国家社会保险基金监管的一个重要特点。由于各国国情制约，在向市场化的发展中呈现出不同的调节步伐。如英国从20世纪80年代起就较大幅度地突出补充养老保险计划的作用，并在基金投资方面，较早放松限制，在基金法律监管的市场化方面，迈出了较大步伐。澳大利亚、荷兰、瑞士等国致力于发展多层次模式中的市场化管理的基金制模式，基金资产占GDP的比重均超过60％。美国社会保险市场化改革的几个方面中，均强调放松对社会保险基金的投资限制，建立个人账户机制，大力发展401K计划，强调基金营运与管理，呼吁改革社会保险基金主要投资于国债的现有格局，逐步提高社会保险基金参与金融市场投资的比重。可以预计，欧美国家社会保险基金市场化的发展趋势仍会继续发展。
同时，拉美、东欧国家社会保险基金监管市场化的步伐亦在加快。由于智利模式的影响，阿根廷、秘鲁、墨西哥、乌拉圭等拉美国家和波兰、匈牙利、捷克等东欧国家以更快的步伐建立起市场竞争性的社会保险制度，主要是组建养老保险基金管理公司，严格立法、严格规范、实施市场化的运作，呈现出远比欧美国家更快的发展趋势，成为国际社会保险倍受关注的热点研究领域，并对带动和影响世界其他国家实施社会保险基金市场化改革发挥了重要作用。拉美、东欧国家社会保险基金监管的一个基本特点是强调严格监控限制的市场化管理模式，基金投资营
运绩效在20世纪90年代中期达到较高水平。
三、完善社会保险基金监管的政策建议
(一)提高立法层次、建立完善的法律体制
从国际经验看，西方发达国家在社会保险基金监管方面虽然存在着明显的个性特征，但他们具有基本的共同的特点，即有一整套完整、严格的社会保险监管法律制度。这些法律的形成超前于经济金融形势，又能随着经济形势的变化而不断完善，增强其适用性。社会保险基金监管体系随着社保基金的发展、监管技术的提高以及监管理念的变化等诸多因素的变化做出适应性发展，并进一步修改法律体系。两者形成了良好的互动循环。因此在这种动态的法律体系指引下，一方面监管人员可以避免陷入到完全的循规蹈矩中，正视时代和保险经济发生的变革。另一方面，这种法律体系本身能够确保从实际保险经济运行以及保险监管操作中产生的信息有效地反馈回来，并成为审视社会保险基金监管法律体系的依据。
我国目前法规主要有1982年颁布的《中华人民共和国宪法》，其中对社会保险的基本原则作了规定，国务院行政法规、部门行政规范性文件与其一同构成现有的社会保障的法律框架。社会保险法律体系在宪法与行政法规方面缺少一个中间层次，形成断层。缺乏专门的社会保险法，各种行政法规缺乏统一依据。因此，需尽快由全国人大制定一部完整的《社会保险法》。《社会保险法》应以《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国劳动法》为基础，体现两部法律中规定的劳动者的合法权益，同时结合我国社会保险立法工作的经验教训，对社会保险法的目的、依据、社会保险的适用范围、基本原则、社会保险项目、待遇等内容做出概括性的规定。制定专门的社会保险基金管理监督法律，目前有关社会保险基金监管的规定都是分散在若干个“决定”、“办法”中，尚未有一个专门的社会保险基金管理监督法律。社会保险基金管理监督法律既是社会保险基金监管的依据。又是社会保险基金监管的行为规范。政府监管部门必须根据授权加强法制建设，制定和完善有关基金监管的法律制度。
(二)强化监管力量，适当集中，构建主辅分明、多重监管的社保基金监管结构
目前每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元，监管力量与当前监督工作的需要不匹配，监督力量薄弱。可适当强化相关监管力量，以满足社保基金运营、管理的需要。在监管组织结构方面，从社保基金监管组织结构的国际发展趋势、我国现实国情及长远的制度稳定出发，可采用以法制监管为核心、适当集中的综合模式，在现有制度的基础上加强监管的集中度，以构建一个主辅分明、多重监管的社保基金监管组织结构。按照劳动法规定，劳动保障部门是社会保险基金监督的主体，从制定相关政策开始，对社保基金运营的全过程进行全方位的监督；财政部门的监督主要通过对财政专户的管理来进行，对社保基金的财务制度执行情况进行监督；审计监督依法对社会保险基金资金管理及使用情况进行审计监督，更多的是事后的监督检查。税务部门对征收社会保险费的情况进行监督检查。各部门的监督各有侧重，在相关的监管领域，都要履行好各自的职责。建立信息披露制度，强化社会监督。研究制定社会保险基金信息披露办法，定期公布有关情况，参保单位和参保人员可及时了解基金的筹集、支付、运行和管理情况。从而形成行政监督、审计监管和社会监督的外部监管体系。
强化内部监管，实行会计监管与内部审计，建立内部监管体系。规范社保经办业务流程。指导经办机构整理、优化经办流程，建立约束机制，为加强基金管理和监督打好基础。建立健全社保经办机构内部控制制度。审核、支付分家，会计、出纳分立，社保经办机构需根据每一项业务的风险点，对关键部门、环节和岗位，建立明确的责任制度，形成有效的制约机制。推进基金监督信息化建设。各地要利用现代化手段实时监控基金的收入、管理、支付和运营情况，推进金保工程，在“金保工程”建设中将基金监督纳入总体规划。建立主辅分明、包括内部监管与外部监管的多重社保基金监管结构(见图1)。
社会保障基金监管内容范文2
关键词： 社会保障基金 管理风险 分权管理模式 第三方监管
2006年以来，各地社保基金挪用事件频频被揭露，其中，上海社会保障基金案最令人震惊。社会保障基金安全为学者和社会广泛关注，许多学者从完善监管机制的角度进行了大量的论述，但他们对管理风险的根源缺乏必要的分析，本文将重点探讨这个问题，并在此基础上提出社会保障基金分权管理的模式和第三方监管的实施机制。
1 社会保障基金管理风险概念剖析
一般认为，“风险”就是存在于客观事物中的一种不确定性状态，是指发生伤害、毁损、损失的可能性。社会保障基金（social security fund）则是指国家为实施社会保障制度，通过法定程序，以各种方式建立起来用于特定目的的资金。社会保障基金管理风险就是发生在社会保障基金管理中，可能针对社会保障基金发生的毁损或损失。
目前，我国社会保障基金主要包括四大类：一是基本养老保险体系社会统筹账户上的社保基金；二是基本养老保险体系个人账户上的社保基金；三是全国社会保障基金；四是企业补充养老保险基金。其中，全国社会保障基金是由全国社会保障基金理事会专门负责管理，有较高的透明度。文中的社会保障基金限定在第三大类以外的其他三类基金。
目前，我国的社会保障基金是在政府集中管理下由独立的社会保险经办机构具体实施的，社会保障基金管理形成了两层委托—关系：第一，基金的实际所有者（社保对象）与地方政府的委托—关系；第二，地方政府与社保经办机构之间的委托—关系。
社会保障基金管理关系实质是一种法律强制下的新型委托—关系，这种关系体现着行政权力，方和委托方的地位不平等，容易导致被方利益受损。社会保障基金的监管就是要消除这种管理关系中存在的风险。
笔者认为，社会保障基金管理风险是指社会保障基金从收缴或下拨完毕到支付之前，在多层次的委托—过程中，由于管理制度、管理行为的实施环境等原因产生的风险，这种风险表现为社会保障基金管理预期目标的不能实现，社会保障基金的完整性受威胁。
2 社会保障基金管理风险来源分析
2.1 社会保障基金管理风险来源的理论根据
（1）委托—理论。委托人与人存在信息不对称，具有信息优势的一方利用信息上的优势，在交易中获取更大的利益，而使对方的利益受损。
（2）政府的内部性。政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。由于政府内部性的存在，政府的干预行为达不到预期的目的。
2.2 社保对象与地方政府委托—关系诱发风险分析
我国目前社会保险各级统筹资金及个人账户资金由政府强制集中管理，社保对象与地方政府基于法律而非自由选择形成了委托—关系。地方政府具有垄断能力和信息优势，可能因顾及地方其他利益而产生行为的异化。第一，地方政府是多元利益的综合体，各个阶段的发展目标可能相异，地方政府可能会选择某个重要目标而适度舍弃保障目标。第二，许多地方财力有限，社保基金被当作一块肥肉被随意挪用挥霍，或用来平衡财政预算。第三，地方政府内部各个机构为扩大部门利益，争相取得有关社会保障的事权和财权，导致社保基金管理多元化、分散化，政出多门、条块分割，管理混乱。
2.3 地方政府与经办机构委托—关系诱发风险分析
受政府“内部性”影响，社保经办机构及其官员易利用手中权力去获取额外的利益。目前，社会保障经办机构由于财政预算经费有限，极有可能利用所掌握的大量社保基金用于创收，以改善办公条件和提高机构工作人员的福利待遇；这些创收活动主要是向企业贷款、投资于房地产和股票市场等。
由于对社保机构主要领导的决策行为缺乏有效监督，他们能够进行违规投资和借款。同时，机构中的普通工作人员从领导的大胆“改革”做法中得到一些物质利益，个别官员的意识和腐败行为，会演化为整个机构的无意识和腐败行为，变成整个机构所有人员都参与的违规行为。
在此关系中，政府可以从人事、财政等方面迫使社保经办机构按中间委托人即政府的意志活动，社保经办机构受政府的领导和监控，对于政府的要求必须完全满足；上级社保部门对下级社保部门的影响力远远不及当地政府，对于下级社保部门的行为无法监控和制止。
3 社会保障基金监管出现“真空”的具体原因分析
3.1 监管主体缺位、监管难见成效
我国社会保险管理机构是政府部门直接管理的独立机构，这些机构享受行政编制，受劳动保障厅（局）的领导和管理，实质上并不独立。在行政监督主体方面：中央监管机构是社会保险基金监督司；地方监管机构是各级劳动和社会保障部门内设的社会保险基金监督处。
上级社会保障监督机构监督下级社会保障经办机构困难重重，形同虚设，主要在于监管机构主体行政级别低，监督职权有限，监督经费缺乏，监督人员的专业素质不高，监督手段落后，根本无法有效实施监督。
另外，当地政府对社会保险经办机构单方面的领导与被领导关系导致监督与管理者实质的同一，监督主体缺位。由于政府其他利益目标的存在，政府往往指使社会保险经办机构违规挪用或运营社会保险基金。
3.2 多层次、多头管理，导致监管难度大
目前，大多数省市的社保基金统筹层次多，管理机构分散化。多层次的分散管理，提高了管理成本，同时存在着管理不规范、信息披露制度不健全、管理不透明的问题，众多的小规模基金，远远超出了监管机构的监管能力，使得监管力度显得分散与薄弱。
劳动与社会保障部门、财政、民政、人事等部门都参与社会保障基金的统筹和管理，如农村养老基金由当地民政部门管理，基本养老保险由各级劳动社会保障部门管理，造成了社会保障基金管理的复杂化，也增加了基金安全监管的难度。再加上信息化建设滞后，各部门信息不能够有效传递，对于同一基金项目的多头管理，无形中扩大了社会保障基金监管的风险。
3.3 监管立法滞后，违规成本过低，难以抑制违规管理
现有社会保障基金监管的法规制度规定比较粗浅，社会保障基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决机制，事后又缺乏有效的法律监督。
现有法律对于监管主体的规定不完全，监管权限、监管职责、监管的内容、危害社会保障基金的行为形态、处罚等都没有明确的规定，致使监管无法可循，上级行政监管机构往往以行政命令代替监督。同时，现行的《中华人民共和国刑法》也没有相应的法律条文对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁，目前对这些行为的处罚大多集中在行政处罚的范畴，导致挪用、挤占社会保障基金的成本较低。
3.4 缺乏社会监督的有效实施机制
社会保障基金的产权所有人是社会公众，其基于对自己权益的关心和维护，有愿望了解和监督各类社保基金的情况。由于社会公共力量分散、单个个体实力弱小、监督权能的欠缺以及搭便车心理的存在，即使赋予了社会公众的监督权利，没有有效的监督实施机制，社会监督实际上无法发挥作用。
社会监督面临的最大难题是权力地位不对等下的信息不对称。社会保险基金管理以及经办机构都拥有相对集中的行政权力，他们掌握社会保险基金管理的所有信息，社会公众无法自主获取基金管理的实际信息。现有的社会监督实施机制过于简单，没有化解社会监督面临的难题，社会监督的作用没有发挥出来。
4 完善社会保障基金监管的对策建议
4.1 实行分权式的社会保障基金管理模式
分权式保险基金管理模式是社会保障基金管理的一个好的选择。在该模式下，社会保障基金的行政管理权与经营权相分离，资产管理权与负债管理权相分离，统筹账户资产负债管理权和个人账户资产负债管理权相分离。劳动与社会保障部门享有社会保障基金的行政管理权，劳动与社会保障部门下属的社会保障经办机构负责除基金管理以外的其他事务，独立的社会保障基金管理委员会享有统筹账户和个人账户资产的经营权。
在中央设立统管全国社会保障基金运营的委员会，其直接受国务院领导，对国务院负责；在各个统筹层次，分别设立相应的社会保障基金管理委员会，其直接受上级社会保障基金管理委员会的行政领导下，按照法律的规定经营社会保障基金，其不受本级人民政府的行政领导和干预，但要受其监督。该委员会的主任由上级委员会任命，其成员包括社保部门、雇员、企业主代表以及专家，实行委员会制度，委员会下设专业的经营机构；劳动与社会保障部门派驻一个副厅（局）级领导监督委员会的工作。统筹账户的负债经营权交给财政部门，由其直接在社保部门的指令下，按时足额划出给付资金进入职工在商业银行的个人账户。
4.2 创造第三方监督的有效实施机制
必须创造有利于第三方监督的实施机制，使监管起到实效。所谓第三方，是指社会公众，以及代表公众利益的非政府组织和独立机构。为避免分散性，社会公众必须借助组织和机构去行使集体监督；这些组织和机构应该是以社会公共利益为导向的非政府组织。
非政府组织凝聚了社会分散的力量，使单个的社会意思，变成了统一的集体意思；并且，许多研究社会保障，关心社会公共利益的法律、金融、审计、行政管理方面的专家、学者以及新闻记者的加入，也为非政府组织履行监督
的职能提供了条件。国家应在法律上给予这类组织以特定的法律地位，使其免受行政机关的非法干涉。法律应规定涉及社会保障管理和监督的行政机构，对于此种组织要求提供相关信息资料的要求必须满足；对于此种组织提供的建议和意见，必须给予认真对待。如果对于该类组织指出的违法、违规行为不及时改正，该类组织则可以向上级监督机构提出举报，并代表公共利益向法院提起行政诉讼，维护公共利益。
4.3 加快法制建设，提高违法成本
与社会保障基金监管制度相关的法律制度包括三个层面：一是社会保障基本法，二是社会保障基金监管的专门法律，三是与社会保障基金相关的其他配套的法律法规。
社会保障基本法应该专章规定社会保障基金管理与监督，作为社会保障基金管理与监督的最高准则，包括对社会保障基金管理与监督机构和体制的规定，劳动与社会保障部门的权限，基金管理委员会的法律地位和职责，基金投资的比例和方向等内容。
专门法律是对社会保障基本法有关社会保障基金监管内容的具体化和细化，它包括社会保障基金管理机构及其产生方式、职权、考核，专门的监督机构及其产生方式、职权，基金具体运营的机构（公司）及其选择、考核，以及对有损社会保障基金安全行为的具体规定和处罚等内容。
此外，提高违法成本，实行司法保护对社会保障基金安全有着重要的作用。目前，《中华人民共和国刑法》只对“挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重的”给予定罪处罚，对于社会保障基金的挪用没有具体的规定，致使挪用的成本非常的低，因此，专门规定挪用社会保障基金的罪，以确保社会保障基金制度监督的有效性。
4.4 推进监管的信息化建设，建立和健全信息披露制度
社保基金管理存在的突出问题就是信息的不对称，由于缺乏有效的信息获取和传导机制，基金的所有者无法了解到基金管理的真实信息，上级监管部门不了解下级管理部门的真实情况，由于基金多样性和分散性，甚至一些管理部门对自己所管理的社会保障基金的真实情况都不了解，零散和不完整的数据使监督变得非常的困难。
为此，推进社会保障基金监管的信息化建设，建立起劳动与社会保障、财政、税收、企业和银行等之间横向以及上下级部门之间纵向的统一规范的信息管理系统。该管理系统的终端设在劳动与社会保障部，每个下级部门按照当地的社会保障基金构成定期上传相关的信息，并由上级部门定时到相关的银行检查账户情况是否属实。该数据库对社会公众免费开放，以接受社会公众的监督。
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社会保障基金监管内容范文3
第二条本办法所称社会保障基金，是指政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会保障基金，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等资金。
第三条本办法所称社会保障基金审计，是指审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会保障基金财务收支的真实、合法、效益进行的审计监督。
第四条社会保障基金审计的目的是，有利于保证社会保障基金的安全与完整，促进我国现代社会保障体系的建立与完善，充分发挥社会保障基金使用的经济效益与社会效益，保障人民群众基本生活的权益，维护社会的稳定。
第五条审计机关对社会保障基金预算执行情况及决算的下列内容进行审计监督：
（一）经批准的社会保障基金预算和财务收支计划是否严格执行，有无超预算、超计划问题；
（二）预算和财务收支计划的调整是否按法定程序报经审批；
（三）年度决算和财务报告及有关的会计报表、会计帐簿、会计凭证是否真实、合法，并报经财政部门或上级主管部门审批。
第六条审计机关对社会保障基金内部控制制度的下列内容进行审计监督：
（一）财务管理的规章、制度是否健全、有效；
（二）财务和内部审计机构是否健全，能否有效地发挥核算监督和控制作用。
第七条审计机关对社会保险基金收支的下列内容进行审计监督：
（一）社会保险管理机构是否按法定的项目和标准，及时、足额征收社会保险基金，有无少征、漏征和任意减征、免征等问题；
（二）应当缴纳社会保险基金的企业、事业组织、国家机关和党派、社会团体是否按法定的项目、标准，及时、足额上缴社会保险基金，有无隐瞒、拖欠、少缴、漏缴、截留、挪用等问题；
（三）主管部门是否依法及时、足额拨付社会保险基金款项，有无拖欠、截留、挪用问题；
（四）社会保险费的支出是否按规定编制预算、计划，调剂资金的分配、使用是否合理、合法，资金的调度和用款计划是否按规定的程序与权限报经有关主管部门审批；
（五）社会保险机构是否依法及时、足额、准确地发放参保人员应得的费用，有无拖欠、少发问题；
（六）社会保险基金营运机构是否符合法定条件，其资信状况是否可靠，社会保险基金是否安全、完整，其保值增值是否合法、合规，利息或收益是否纳入社会保险基金收入，有无违反规定将社会保险基金用于投资和经商办企业等问题；
（七）有无贪污、私分和挪用社会保险基金等违法行为。
第八条审计机关对社会保险机构财务收支的下列内容进行审计监督：
（一）社会保险机构财务收支的年度决算和财务报告及有关会计报表、会计帐簿、会计凭证是否真实、合法；
（二）管理服务费的使用是否按财政部门批准的计划执行；
（三）有无擅自提高管理服务费的计提基数、计提标准和扩大开支范围等问题；
（四）有无违反规定挪用社会保险基金弥补机关行政经费、搞基建项目和购买小汽车等问题；
（五）社会保险基金营运机构的设置和人员配备是否符合精简原则，有无因机构膨胀和人员超编加大管理成本开支的问题。
第九条审计机关对社会保障基金中救济、救灾、福利、优抚等社会保障资金的下列内容进行审计监督：
（一）财政拨款和社会捐赠款、物是否按预算和计划落实到位，有无克扣灾民、贫困户和优抚人员依法应得的款、物问题；
（二）是否做到专款专用，有无挤占、挪用社会保障资金问题；
（三）有无贪污、私分、挥霍浪费社会保障资金等违法行为；
（四）社会保障资金的使用是否取得较好的社会效益和经济效益。
第十条审计机关应当逐步做到对社会保障基金的年度财务收支预算执行情况及决算实行定期必审制度，并与当年本级预算执行情况审计相衔接。
第十一条审计机关对社会保障基金的审计监督，可以实行报送审计或就地审计，也可以实行报送审计与就地审计相结合等审计方式。根据需要，亦可以组织行业审计、专项审计或专项审计调查。
社会保障基金监管内容范文4
关键词：社会保障资金；审计；现状；对策
一、社会保障资金审计内涵
社会保障，是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。社会保障资金是保护弱势群体的一道安全防线。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助等项内容。其中，社会保险是社会保障的核心内容。健全的社会保障体系是经济发展的“推进器”，是维护百姓切身利益的“托底机制”，是维护社会安全的“稳定器”，是实现社会公平的“调节器”。建立和完善社会保障体系，是实现党的根本宗旨和“三个代表”的要求；是我国社会主义制度建设的具体体现；是社会主义市场经济体制的重要支柱；是保持我国社会稳定、经济发展的前提和保证。
二、目前我国社会保障资金审计的现状
（1）社会保障法规不健全，社会保障资金审计缺乏有力的法律依据
到目前为止，我国还没有形成与社会主义市场经济制度相适应的、完整的社会保障法律制度体系。社会保障制度的建立和发展，更多的还是依靠行政机关的命令，除了《劳动法》和2011年7月1日开始实施的《社会保险法》有所规定外，国家没有统一的社会保障法。由于地区特点不一，经济发展不同，在制定和适用地方性制度方面也存在一定的差异。政策的多变性和随意性使得社会保障制度失去了应有的连续性、稳定性和可靠性，难以发挥社会保障的权威性和强制性。在管理过程中，政策之间互相冲突的现象时有发生，造成社会保障资金审计缺乏有力的法律依据，给审计工作的开展、审计目标的实现和审计工作的监督造成了一定的难度。
（2）社会保障预算尚未单独建立，审计监督缺少应有的平台
社会保障资金审计要对社会保障资金的筹集、分配、使用的总体情况和全过程进行审计监督，必须以社会保障预算为依据。社会保障预算尚未单独建立，必然导致社会保障资金审计缺乏应有的审计平台，而无法对社会保障资金的筹集、分配、使用的总体情况和全过程进行有效的审计监督。
（3）审计内容与对象复杂，审计监督及公众监督不能够及时到位，监督方式单一
社会保障资金审计内容与对象的复杂主要表现在：一是社会保障资金覆盖面广、数量巨大、审计户数多，涉及所有干部职工和弱势群体；二是社会保障资金种类繁多，包括社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金、用于社会保障的社会募集资金、优抚安置和社会捐赠资金；三是社会保障资金收支渠道复杂。四是管理部门和经办机构多、涉及部门多。涉及内容复杂和对象众多，致使审计力量显得严重不足，无法对审计对象进行全方位覆盖，极大地影响了审计的广度和深度。因此，审计机关难以做到对社会保障基金年年审计，时时监督，导致了审计监督的不及时。同时，目前政府审计监督往往都是事后监督，对社会保障资金审计的不及时、不到位在所难免。且社保部门在社保基金运营中未考虑公众的知情权和监督权，使得公众监督不及时，不到位。
（4）审查内容不全面，审计手段相对落后
在对社会保障资金审计过程中，由于各种主客观原因，一些审计人员在审查时，只审查基金收入和支出环节，并没有全面审查社保资金涉及的所有环节和内容，增加了审计风险。同时，目前审计机关运用计算机审计的水平较低，很大程度上还依靠手工查账的方法获得审计证据，在一定程度上影响了社会保障资金审计效率和质量。
（5）审计人员综合素质存在差距，审计质量不高
目前，审计人员无论是在知识结构、政策理论水平、审计分析和处理问题的能力方面，还是在现代审计技术方法的掌握和运用程度上，都远远不能适应发展中的社会保障事业和迅猛发展的现代信息技术要求。在一定程度上影响了审计风险的规避、审计质量的提高和审计监督的力度。
三、完善我国社会保障资金审计的对策
针对现阶段我国社会保障工作的特点和社会保障资金审计存在的种种问题，从有利于社会主义和谐社会建设的角度，审计及相关部门应适应新形势的要求，着重做好以下几方面工作，进一步完善社会保障制度，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，促进社会和谐发展。
（1）通过审计促进社会保障制度建设，坚持有法可依，依法审计
要做好社会保障资金审计，就必须以法律法规做保证，坚持有法可依，依法审计，使社会保障工作规范化、法制化。为加强社会保障立法工作，第一，要用法律的形式规定公民的权利与义务，规定有关部门的职权与责任；第二，明确享受社会保障的范围，保障公民权利不受侵害；第三，要加强农村社会保障立法的建设，促进农村社会保障体系的建立：第四、要加强城镇非就业老年居民社会保障立法建设。此外，劳动和社会保障部门还需要进一步完善劳动保障监察制度、行政执法监督制度和审查备案制度等，为社会保障资金审计创造一个良好的环境。同时要规范管理体制，明确各部门分工协作、各司其职，确保社会保障基金安全运营。
（2）通过审计促进尽快建立社会保障预算，加强社会保障资金的计划管理，规范社会保障资金收支行为，提高社会保障资金运用的规范程度和科学化水平
重视以预算管理为手段，规范社会保障资金运行，是建立健全社会保障体系的重要内容。2010年，国务院了《关于试行社会保险基金预算的意见》，将社保资金正式纳入政府预算，开始对社保资金进行预算管理，也为社会保障资金审计搭起了工作平台。审计部门要针对社会保障资金预算的编制、执行和效果分析等管理运行情况开展工作，促进社保预算管理水平提高，有利于促进社保工作的良治，促进经济社会协调发展。
（3）不断改进社会保障资金审计方式方法，加强审计监督，提升社会保障资金审计质量
①掌握全貌，突出重点
社会保障资金审计的内容与对象复杂，且随着社会经济环境的日益改善，社会各界对社会保障问题日益重视，社会保障资金管理法规、制度日益完善，相关部门法制意识逐步增强，社会保障资金已经逐步成为人们心中的“高压线。，有意识的违纪违规问题已逐步减少。因此，在这种情况下，对社会保障资金审计就不能仅仅局限于查处违纪违规问题上，而应针对新形势，紧紧围绕党委、政府民生工作的重心，在掌握社保资金全貌、全面审计的情况下，准确把握审计重点。
首先，要抓好六个重点方面的审计。
一是要确认资金征缴的完整性，揭露资金征缴工作中存在的应收未收和征缴面较窄等问题；
二是确认资金收入的真实性，揭露隐瞒、截留、坐支、转移收入等问题：
三是确认资金支出的合规性，揭露挤占挪用、贪污侵占、违规支付、虚列支出、转移资金等问题：
四是确认资金资产负债的真实完整和安全性，揭露和反映资金管理中存在的问题，以及以前年度挤占挪用的资金回收情况和往来账清理情况；
五是评价资金的保值增值情况，揭露违规运营及效益低下、损失浪费等问题；
六是关注以前年度审计和审计调查发现问题的整改情况，防止“屡查屡犯”，确保审计效果。
此外，具体审计工作中应当注意根据不同社会保障资金种类确定不同的审计工作重点。在确定每类社会保障资金的审计重点时也应有所不同。
②实施“三个结合”，提高审计工作效率，充分发挥审计威慑力
社会保障资金审计与其他财政财务审计相比，具有政策性更强、群众关心度更高、社会影响更大的特点。从效益的角度、风险的层面来分析和研究社会保障资金审计，工作中应实施“三个结合”。
一是要实施与其他专业审计相结合。第一就是要与财政审计相结合。审计机关在进行本级财政预算执行情况审计时，要注意分析社会保障各项基金收入及其支出结构，提出调整财政支出结构建议，使财政在社会保障中发挥坚实的稳定作用。第二是要与经济责任审计相结合。在开展经济责任审计时，要注意把领导干部和企业领导人员履行保障劳动者权益情况作为审计的重要内容之一，不断强化他们履行保障劳动者权益的职责，从根本出发，全方位为社会公众服务。
二是要实施与审计调查相结合。我们对社会保障资金审计不能仅仅局限于对其真实性、合法性、合规性的审核，以及查处违纪违规等问题上，而是要结合审计开展大量的审计调查，从管理上、制度上发现和揭露问题，向政府和有关决策部门提出切实可行的改进建议。促进我国社会保障制度的建立和完善，进而充分发挥审计效果，提高审计效益。
三是要实施与延伸审计缴费单位相结合，彻底实现对社会保障资金的审计监督。
③加强社会公众及审计监督管理，增强社会保障资金审计监督的社会效果
一是在对社会保障资金审计时，审计监督工作要融入到社会保障业务当中。审计监督不能只进行事后监督，更要重视事前、事中的审计监督。
二是在当前的审计监督管理形势下，需要引入社会审计强化社会保障资金审计，以充分体现社会保障监督的独立性。将国家审计与社会审计有机地结合，充分发挥国家审计的强制性和社会审计的公众认可性，强化社会保障资金的监督管理。与此同时，还要建立和完善社会保障资金内部审计。
社会保障基金监管内容范文5
通过对各县区建立社会保障基金监督体系，开展社会保障基金监督工作，使用社会保险基金管理，开展内部审计工作和建设监督机构队伍，以维护社保基金的安全和正常运营。
关键词：
社保基金；内部审计；监督体系
中图分类号：C91
文献标识码：A
文章编号：16723198（2012）24005501
近两年来，随着一些地方暴露出来的在基金管理工作中出现的管理不规范、监督不到位及挪用社会保险基金的问题，社会保险基金的监督管理成为社会各界关注的焦点。因此，完善社会保险基金监督体系，从不同层次、不同方面对社会保险基金的运营实施有效监督，已经成为当前社会保险基金监督工作面临的艰巨任务。
1确立政府在基金监督中的地位和职责，对社保基金进行全过程的监督管理
社会保险基金的监管工作是政府履行社会保障义务和责任的重要方面，是涉及到民生民计、经济发展与社会稳定的大事，必须运用政府行政和法律的手段，维护社会保障体系的正常运转。此外，当前社保基金流程，已从单一部门的管理逐步发展为劳动保障、税务、财政、银行等部门和社会服务机构多家参与的格局，基金监管已经不是靠某个部门的内部监督所能够完成，必须由政府组织相关部门进行统一监管。
2坚持行政监督、社会监督和内部监督相结合，确保社会保险基金安全
通过社会保险基金监督三种手段的综合运用，尽可能发挥行政监督的权威性，社会监督的广泛性，内部监督的及时性优势。
（1）行政监督。社会保障部门作为社保工作的主管部门，应当主动承担起基金监管责任，保证基金安全。在基金监督工作中，努力当好主角，积极争取有关部门的配合和支持的同时，配合社会保险经办机构做好工作。特别是社会保险基金监督管理中，各级社会保障部门在方案的制定、组织清收、部门配合、沟通协调等方面发挥了主导作用，在财政、审计等部门的支持和配合下，工作开展顺利。行政监督应从以下几方面得到加强。一是社会保险经办机构的监督和指导。通过对社会保险经办机构的监督检查，要分析存在问题的原因及发出整改意见书，督促和指导社会保险经办机构完善内部控制制度，规范基金内部管理。二是信息网络监督。在“金保工程”信息网建成后，及时围绕加强和改进基金监管方式，建立新的基金风险控制和防范机制为目标，在市社会保障行政部门设立社保基金监管工作平台，初步实现了对社保基金的财务监管。三是基金的预决算管理工作。社会保障基金预、决算工作是社会保险基金监督的一项重要内容，是真实反映社会保障事业发展计划落实情况和社保基金使用情况的重要标尺。它实现了数据一致，提高了数据质量，为查找问题、分析问题提供了有效手段，为科学决策提供了有力依据。四是建立联系制度。定期、不定期组织召开社会保险经办机构的基金监管工作调度会，掌握经办机构在管理上的难点和需要尽快解决的问题，提出解决办法和规范管理的可行措施，使基金管理更加规范。五是行政基金监督方式要从内部监管向政策制度监管转变。从实践来看，没有明确的政策和规范的制度，具体的职能部门是无法履行监督职能，难以开展监管工作的。只有以制度来规范监督行为，才是最根本、最可靠的办法。因此，行政监督部门就担负着国家、省、市出台的各项社会保险基金监督方面的法津法规和规章制度的贯彻和落实工作。
（2）社会监督。结合政务公开工作，建立举报制度。一是开通电话、信箱、网络投诉渠道等措施，为群众参与监督提供方便。二是对社会保险缴费基数、职工退休审批、职工特殊医疗门诊审批、职工工伤鉴定等实行公示制度，让广大参保职工参与社会保险基金监督工作，对企业、职工及社保工作人员起到有效制约作用，规范了社会保险行为，拓宽了监督的信息渠道。
（3）内部监督。内部监督是基础，人力资源和社会保障行政部门加强内部审计和监督检查，社会保险经办的内部控制制度是基金监管的关键环节。需建立一整套运作规范化、管理科学化、稽核检查制度化、考评标准化的内部监督机制，通过建立和实施内部监督机制来完善社会保险基金监督体系。
3加强行政权力公开透明、制度建设和过程控制，建立基金监督长效机制
要按照 “三用”工作思路，在基金监管的内容和结构等方面构建完善的制度体系，从制度上解决如何监督基金的管理使用。一是用制度来推动基金监督工作。用制度来规范和推动基金监督工作，使工作有序运行，一直是我们工作的重点，建立目标考核责任、社保基金“零违纪”、“五保合一”的基金监督、内部控制等项制度来推动基金监督工作。二是用制度来规范基金管理使用。从基金入口、中间流动到基金出口的各环节，制定了更具操作性的基金管理使用办法。保证了基金征收最大化、待遇审核规范化、管理使用制度化、定期报告长效化。三是用制度来保障实施监督权和再监督权。社会保障部门主管社会保险基金监督工作，监督委员会对基金监督者实施再监督，这为社保基金又上了一层“安全锁”，确保监督权和再监督权的正确行使，避免出现“不作为”、“乱作为”的现象。
加强过程控制，突出程序监督，规范权力运行“轨迹”，让权力在事先设定的、规范的轨道内合法合规的运行。并在实践中不断完善和提高，建立长效机制。采取专项抽查、定期检查和不定期暗访的形式强化督导，对重点部门、岗位、人员加强监督，提前介入、直接参与、全程跟踪。
社会保障基金监管内容范文6
关键词： 社会保障基金 管理风险 分权管理模式 第三方监管
2006年以来，各地社保基金挪用事件频频被揭露，其中，上海社会保障基金案最令人震惊。社会保障基金安全为学者和社会广泛关注，许多学者从完善监管机制的角度进行了大量的论述，但他们对管理风险的根源缺乏必要的分析，本文将重点探讨这个问题，并在此基础上提出社会保障基金分权管理的模式和第三方监管的实施机制。
1 社会保障基金管理风险概念剖析
一般认为，“风险”就是存在于客观事物中的一种不确定性状态，是指发生伤害、毁损、损失的可能性。社会保障基金（social security fund）则是指国家为实施社会保障制度，通过法定程序，以各种方式建立起来用于特定目的的资金。社会保障基金管理风险就是发生在社会保障基金管理中，可能针对社会保障基金发生的毁损或损失。
目前，我国社会保障基金主要包括四大类：一是基本养老保险体系社会统筹账户上的社保基金；二是基本养老保险体系个人账户上的社保基金；三是全国社会保障基金；四是企业补充养老保险基金。其中，全国社会保障基金是由全国社会保障基金理事会专门负责管理，有较高的透明度。文中的社会保障基金限定在第三大类以外的其他三类基金。
目前，我国的社会保障基金是在政府集中管理下由独立的社会保险经办机构具体实施的，社会保障基金管理形成了两层委托—关系：第一，基金的实际所有者（社保对象）与地方政府的委托—关系；第二，地方政府与社保经办机构之间的委托—关系。
社会保障基金管理关系实质是一种法律强制下的新型委托—关系，这种关系体现着行政权力，方和委托方的地位不平等，容易导致被方利益受损。社会保障基金的监管就是要消除这种管理关系中存在的风险。
笔者认为，社会保障基金管理风险是指社会保障基金从收缴或下拨完毕到支付之前，在多层次的委托—过程中，由于管理制度、管理行为的实施环境等原因产生的风险，这种风险表现为社会保障基金管理预期目标的不能实现，社会保障基金的完整性受威胁。
2 社会保障基金管理风险来源分析
2.1 社会保障基金管理风险来源的理论根据
（1）委托—理论。委托人与人存在信息不对称，具有信息优势的一方利用信息上的优势，在交易中获取更大的利益，而使对方的利益受损。
（2）政府的内部性。政府的内部性（Internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。由于政府内部性的存在，政府的干预行为达不到预期的目的。
2.2 社保对象与地方政府委托—关系诱发风险分析
我国目前社会保险各级统筹资金及个人账户资金由政府强制集中管理，社保对象与地方政府基于法律而非自由选择形成了委托—关系。地方政府具有垄断能力和信息优势，可能因顾及地方其他利益而产生行为的异化。第一，地方政府是多元利益的综合体，各个阶段的发展目标可能相异，地方政府可能会选择某个重要目标而适度舍弃保障目标。第二，许多地方财力有限，社保基金被当作一块肥肉被随意挪用挥霍，或用来平衡财政预算。第三，地方政府内部各个机构为扩大部门利益，争相取得有关社会保障的事权和财权，导致社保基金管理多元化、分散化，政出多门、条块分割，管理混乱。
2.3 地方政府与经办机构委托—关系诱发风险分析
受政府“内部性”影响，社保经办机构及其官员易利用手中权力去获取额外的利益。目前，社会保障经办机构由于财政预算经费有限，极有可能利用所掌握的大量社保基金用于创收，以改善办公条件和提高机构工作人员的福利待遇；这些创收活动主要是向企业贷款、投资于房地产和股票市场等。
由于对社保机构主要领导的决策行为缺乏有效监督，他们能够进行违规投资和借款。同时，机构中的普通工作人员从领导的大胆“改革”做法中得到一些物质利益，个别官员的意识和腐败行为，会演化为整个机构的无意识和腐败行为，变成整个机构所有人员都参与的违规行为。
在此关系中，政府可以从人事、财政等方面迫使社保经办机构按中间委托人即政府的意志活动，社保经办机构受政府的领导和监控，对于政府的要求必须完全满足；上级社保部门对下级社保部门的影响力远远不及当地政府，对于下级社保部门的行为无法监控和制止。
3 社会保障基金监管出现“真空”的具体原因分析
3.1 监管主体缺位、监管难见成效
[1] [2] [3]
我国社会保险管理机构是政府部门直接管理的独立机构，这些机构享受行政编制，受劳动保障厅（局）的领导和管理，实质上并不独立。在行政监督主体方面：中央监管机构是社会保险基金监督司；地方监管机构是各级劳动和社会保障部门内设的社会保险基金监督处。
上级社会保障监督机构监督下级社会保障经办机构困难重重，形同虚设，主要在于监管机构主体行政级别低，监督职权有限，监督经费缺乏，监督人员的专业素质不高，监督手段落后，根本无法有效实施监督。
另外，当地政府对社会保险经办机构单方面的领导与被领导关系导致监督与管理者实质的同一，监督主体缺位。由于政府其他利益目标的存在，政府往往指使社会保险经办机构违规挪用或运营社会保险基金。
. 多层次、多头管理，导致监管难度大
目前，大多数省市的社保基金统筹层次多，管理机构分散化。多层次的分散管理，提高了管理成本，同时存在着管理不规范、信息披露制度不健全、管理不透明的问题，众多的小规模基金，远远超出了监管机构的监管能力，使得监管力度显得分散与薄弱。
劳动与社会保障部门、财政、民政、人事等部门都参与社会保障基金的统筹和管理，如农村养老基金由当地民政部门管理，基本养老保险由各级劳动社会保障部门管理，造成了社会保障基金管理的复杂化，也增加了基金安全监管的难度。再加上信息化建设滞后，各部门信息不能够有效传递，对于同一基金项目的多头管理，无形中扩大了社会保障基金监管的风险。
. 监管立法滞后，违规成本过低，难以抑制违规管理
现有社会保障基金监管的法规制度规定比较粗浅，社会保障基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决机制，事后又缺乏有效的法律监督。
现有法律对于监管主体的规定不完全，监管权限、监管职责、监管的内容、危害社会保障基金的行为形态、处罚等都没有明确的规定，致使监管无法可循，上级行政监管机构往往以行政命令代替监督。同时，现行的《中华人民共和国刑法》也没有相应的法律条文对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁，目前对这些行为的处罚大多集中在行政处罚的范畴，导致挪用、挤占社会保障基金的成本较低。
. 缺乏社会监督的有效实施机制
社会保障基金的产权所有人是社会公众，其基于对自己权益的关心和维护，有愿望了解和监督各类社保基金的情况。由于社会公共力量分散、单个个体实力弱小、监督权能的欠缺以及搭便车心理的存在，即使赋予了社会公众的监督权利，没有有效的监督实施机制，社会监督实际上无法发挥作用。
社会监督面临的最大难题是权力地位不对等下的信息不对称。社会保险基金管理以及经办机构都拥有相对集中的行政权力，他们掌握社会保险基金管理的所有信息，社会公众无法自主获取基金管理的实际信息。现有的社会监督实施机制过于简单，没有化解社会监督面临的难题，社会监督的作用没有发挥出来。
完善社会保障基金监管的对策建议
. 实行分权式的社会保障基金管理模式
分权式保险基金管理模式是社会保障基金管理的一个好的选择。在该模式下，社会保障基金的行政管理权与经营权相分离，资产管理权与负债管理权相分离，统筹账户资产负债管理权和个人账户资产负债管理权相分离。劳动与社会保障部门享有社会保障基金的行政管理权，劳动与社会保障部门下属的社会保障经办机构负责除基金管理以外的其他事务，独立的社会保障基金管理委员会享有统筹账户和个人账户资产的经营权。
在中央设立统管全国社会保障基金运营的委员会，其直接受国务院领导，对国务院负责；在各个统筹层次，分别设立相应的社会保障基金管理委员会，其直接受上级社会保障基金管理委员会的行政领导下，按照法律的规定经营社会保障基金，其不受本级人民政府的行政领导和干预，但要受其监督。该委员会的主任由上级委员会任命，其成员包括社保部门、雇员、企业主代表以及专家，实行委员会制度，委员会下设专业的经营机构；劳动与社会保障部门派驻一个副厅（局）级领导监督委员会的工作。统筹账户的负债经营权交给财政部门，由其直接在社保部门的指令下，按时足额划出给付资金进入职工在商业银行的个人账户。
. 创造第三方监督的有效实施机制
必须创造有利于第三方监督的实施机制，使监管起到实效。所谓第三方，是指社会公众，以及代表公众利益的非政府组织和独立机构。为避免分散性，社会公众必须借助组织和机构去行使集体监督；这些组织和机构应该是以社会公共利益为导向的非政府组织。
