城市公共管理理论范文1
城市公共体育场馆主要是为了满足体育竞赛、活动锻炼以及民众健身等一系列需要而设立的，是体育直属系统——体育场馆的一个总称，根本目的是为国家培养体育人才后备力量。当前我国各大城市的公共体育场馆的管理经营机制主要包括租赁制、目标制、承包制、差额制、全额制、委托制等多种形式，科学合理的管理运营机制是推动城市公共体育场馆健康、可持续发展的重要保障。
一、城市公共体育场馆管理与运营的价值与意义探究
与西方发达国家的体育行业相比，我国目前的公共体育场馆设施无论是数量方面还是经营管理方面，都与其有着巨大的差距。但是，汲取国外公共体育场馆的先进经营管理模式，不仅需要承担高额的知识产权非，而且很有可能会出现使用不合理或者在国内不适用的现象。所以，从我国的实际发展情况出发，对我国目前的公共体育场馆的管理经营进行深入的探究，提出可行性、针对性强的商业化运营管理方案，当然也可以制定拥有自主知识产权的运营管理体系与经营手册等，这些问题已经为我国公共体育场馆领域急需解决的主要课题。有关城市公共体育场馆的研究，不仅有助于体育文化行业市场的开发，提升体育场馆的基础设施建设、科学化管理以及高效运营，而且有助于促进体育的大众化发展，丰富我国广大民众的休闲娱乐以及文化活动，提高公民的生活水平与生活质量等。
另外，随着当前越来越多的实践结果证明，伴随着我国体育产品消费行业的不断完善，构建专业化的体育场馆管理运营队伍是公共体育场馆的必然发展趋势。同时，国外诸多公共体育场馆优秀管理企业的成功操作方案与模式都为我国公共体育场馆的管理运营提供了重要参考与指导，也为推动我国体育产业的整体发展发挥了关键的价值与意义。[1]
二、我国公共体育场馆的管理运营存在的主要问题
(一)管理运营效率的不高
部分公共体育场馆所涉及到的管理单位比较冗杂，致使其资源配置无法科学合理的进行，事务的处理程序也过于繁琐，直接造成其管理运营效率不高。诸如，某省的公共体育场馆有两个管理单位，其中，省公共体育场负责的是田径场，主要是对田径场的日常经营、维护等进行管理，体育管委会则负责对田径场外的体育广场进行管理，尽管这两个行政单位属于一个系统，但其管理方案却大相径庭，而在实际管理经营的过程中还需要这两者的共同参与、相互协调，这就不可避免会出现程繁琐、环节冗杂的问题。
(二)专业管理人才的匮乏
公共体育场馆的市场化培育与发展，其核心就是人才，特别是适应市场经济的综合性体育管理经营人才。就当前的实际发展情况分析，我国城市公共体育场馆在专业人才方面极其匮乏，大部分工作人员都是来自退役的教练员、运动员以及刚从体育院校中毕业的学生，还有一少部分来自于退伍军人和体育内部系统中的人员。鲜有通过公开招聘形式，面向社会吸纳专业的、复合型的经营管理人才。
(三)管理经营体制的落后
我国公共体育场馆经营管理的效率低下，最为关键的一个诱因就是落后体制的限制。缺乏市场化、企业化的运营管理体制，致使场馆的经营管理积极性受挫，对体育的市场化发展认识不到位，给财政造成了一定的负担，并使得我国的公共体育场馆发展缺乏活力。[2]
三、我国城市公共体育场馆管理与运营的途径探索
(一)完善公共体育场馆的法律体系
当前我国公共体育场馆的经营管理迫切需要国家政策的支持与市场规范化管理，建立健全公共体育场馆的收费、经济、财政以及税收等相关政策，完善体育场馆各方面的法律法规体系。通过财政政策的倾斜，增加对公共体育场馆的资金投入，通过税收与扶持等方面的优惠政策，对税收进行适当的减免或返还，弥补实际经营管理出现的成本与收益反差较大的缺陷，减轻公共体育场馆的运营负担，推动我国公共体育场馆步入持续、良性、高校的发展轨道。
(二)树立企业化的公共体育场馆管理经营理念
公司化的治理方式本质是对现代化的企业管理制度的择取与构建。对大型的公共体育场馆实施公司化的结构改革，尤其是股份制的改革，是比较彻底的一种改革方式。我国当前实施的统管、统支以及统收的服务管理模式，造成相关单位缺乏自主权的状况，使得很大部分的国有资产被闲置，不利于公共体育场馆的发展。而对公共体育场馆的相关资源进行整合，初步构建以体育产业为基础，综合房地产、演艺、会展等相关领域为一体的产业化体系，制定现代化的企业管理制度、操作规范以及运营机制等，树立企业化的公共体育场馆经营管理理念。
(三)强化公共体育场馆的人才队伍建设
人才是支撑行业发展的重要力量，公共体育场馆的建设与发展同样也需要人才的推动。管理人员可以采用猎头方式从商业性场馆直接聘请高水平、专业化的经营管理人才，或者从当前岗位中选拔一些优秀人员进行专门的培训，对其进行大型体育场馆营销方面的教育，还可以从体育院校中的一些相关专业中直接选拔高素质的人才。另外，公共体育场馆的管理人员需要建立健全人力资源方面的体制与机制，例如，构建绩效考评制度，把员工的薪资待遇与岗位业绩相管沟，实现真正的商业化经营管理模式。[3]
综上所述，我国目前的城市公共体育场馆不论是具体数量还是实际规模都取得了快速进步与发展。在社会主义的市场经济运行体制环境下，公共体育场馆的管理与运营模式构建必须以管理机制的大力改革作为根本出发点，将体育场馆的经营管理作为核心，把市场作为资源调配的最终导向，走集约化的经营发展道路。同时，大型物业管理公司的实体经济发展模式也可以作为我国公共体育场馆经营管理的重要参考，以实现城市体育场馆的整体性与区域化管理经营发展，最大程度的发挥城市公共体育场馆的经济价值与社会效益。
城市公共管理理论范文2
数字化城市管理系贯彻落实科学发展观的集中体现。为了更好地推动中国社会的可持续发展，相关部门理应采取切实可行的措施以达到强化政府的社会管理及公共服务职能的目的。而数字化城市管理便是一种借助高科技信息管理系统，积极处理对社会公共利益及人民群众利益有直接影响的城市公共问题，以促进城市管理水平及管理体制革新的管理方式，它的出现符合中国社会的发展需求。近年来，鉴于中国城市化水平的持续升高，城市管理问题也接二连三的涌现。由于城市管理问题的不断升级，传统的城市管理方式已然无法适用中国社会的发展，社会呼吁城市管理进行技术创新。数字化城市管理可借助多项数字技术的使用完成对管理目标空间上及时间上的精准定位，缩减巡查及处置人员，节约管理成本，促进管理效率的提升，最终推动节约型城市的发展。由此可知，数字化城市管理的推行对于城市管理方法、技术的创新及中国社会的可持续发展而言都是特别重要的。
二、当下数字化城市管理存在的不足
1.公共机构职能重叠，办事效率特别低。就我国数字化城市公共机构而言，它们所具有的职能重叠及办事效率低下的现象是特别严重的。之所以出现这一现象最主要的原因有如下几个方面：其一，各公共机构职能划分不明确；其二，机构改革不彻底；其三，上级机构管理不科学；其四，基础机构认识不正确；其五，内部诸多因素的制约等。
2.发展不均衡，资金短缺，高科技人才匮乏。事实上，我国城市管理机构的信息化水平还是比较高的，然而基层机构的信息化水平却特别低，同时各机构间还存在发展极不均衡的情况。大多数机构没有，抑或仅有特别有限的可利用专项资金。熟悉信息化建设的人都知道：信息化建设除了开展项目时需进行一次性投入外，还应进行系统的日常管理及维护、设备的更新等，这些均需要资金，所以政府的投入及支持对于数字化城市管理的发展是特别重要的。此外，我国高科技人才匮乏这一现状也给数字化城市管理的可持续发展带来了许多阻碍。
3.数字资源未进行统一的规划，未实施相应的整合。城市数字化属于一个特别庞大的系统，其信息量特别大，同时其信息也来自许多部门，因此其信息整合的任务便特别繁重，当然所牵涉的范围也特别广，比方说软件、人才及服务等等。现实生活中，与城市管理有关的机构在实际管理时均存在以自我为中心展开信息化建设的现象，尤其是市政、交通及公安等机构，创建了诸多面向行业主管机构的纵向信息项目，此类信息化项目均由机构自主决策，各机构间缺乏必要的协调，最终便导致了各信息系统相对独立，缺少应有的共享机构及信息交换平台的局面出现。
4.公共机构服务管理意识低下。众所周知，公众需求系数字化城市管理的核心。然而我国在进行数字化城市管理的过程中却出现了公共机构服务管理意识低下的情况，就算是基础的数字化对外服务组织，其员工的服务管理意识也亟待提高。之所以出现这样的情况主要是由于传统政府机构受强化管理、弱化服务意识影响特别深的原因造成的。
三、促进数字化城市管理效率提升的措施
1.科学规划，创建完备的数字化城市管理体系。数字化城市管理所牵涉的内容特别多，它不但涉及到了信息技术的运用、各政府机构，同时还涉及了人员及职能的整合。完备的体系是数字化城市管理得以顺利开展的可靠前提及有力保障，而先进的技术则是数字化城市管理得以正常进行的手段。为了更好地推动数字化城市管理的有序开展，政府理应统一牵头，创建完备的数字化城市管理体系，如此我国的数字化城市管理才能得到更好的发展。此外，鉴于搞好数字规划系数字化城市创建的基本原则之一，同时其也属于进行现代城市规划必须要做的事情，因此城市管理者理应展开统一规划，解决管理及标准等方面必须解决的问题，以推动中国数字化城市管理的可持续发展。
2.优化城市公共机构职能，促进其工作效率的提升。为了促进数字化城市管理的发展，城市各公共机构不但应改掉机构繁多、人员冗杂及办事效率低下的不足，同时还应优化机构自身职能的划分，以提高自身工作效率。相关部门理应以数字化城市政府机构为着眼点，优化城市政府机构的性质及职能，促进机构管理层次扁平化，优化对外服务窗口，促进机构人员工作主动性及积极性的提升，最终实现提高其工作效率的目的。
3.强化城市公共机构服务管理意识，促进其服务管理水平的提升。群众满意系数字化公共机构服务管理理念的重心，数字化公共服务机构的工作均应围绕群众满意度展开。鉴于群众对于公共服务机构提出的审美、服务及产品等诸多需求，所以，数字化城市公共机构理应于强化服务管理意识及提高服务管理质量的前提下，做好群众服务管理，明确关键服务管理策略，并借助各方面的创新提高群众对自身服务的满意度，最终促进自身服务管理水平的提升。
4.强化城市管理团队信息素质建设，为社会培养更多的信息化人才。数字城市并非仅牵涉技术及工程，它属于一个兼容性特别强的概念，主要涉及如下领域：其一，技术；其二，管理；其三，人文；其四，经济。数字城市建设并非高新技术产品和信息基础设备的简单堆砌，它更重视体制的改革及机制的改革，以对现行政府组织机构、运行方式及行政流程展开重组及再造，让它在信息技术的引领下，进行更好地运转，所以管理团队的信息素质建设所具有的作用是特别巨大的。为了更好地实现数字化城市管理，城市管理者还应跳出传统思维的限制，以现行信息化要求为依据组织及协调管理。此外，信息技术人员还应给予业务工作应有的重视，并借助信息技术的使用进行数字城市化管理。
四、结语
城市公共管理理论范文3
1国内外研究现状概述
1．1国外对社会公共服务管理的研究
在国外。关于城乡社会公共服务管理体系的研究并不多。l9世纪后半叶，德国社会政策学派的代纳(Wagner)初步提出了公共服务的概念l_。美国教授汤玛斯伯尼斯顿研究了农村的行政管理和公共服务财政问题．指出在农村和城市实施不同的教育、医疗和最低生活保障政策．是产生城乡差距和城乡公共服务不均等的原因[21。Knight等认为户籍制度赋予了城市居民在住房、医疗、养老及教育等方面的利益，劳动力的流动依然难以缓解城乡收人差距。Carter研究认为，城市倾向政策由于部门倾斜的收入转移以及在健康、住房和教育方面的支出不均等，都将对未来的经济增长不利网。
1．2国内对社会公共服务管理的研究
关于新公共管理理论。朱米均等[41提出以采用私人部门管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征。关于新公共服务理论。马英l5}认为新公共服务理论是在对公共管理学理论进行反思和批判的基础上提出和建立的。关于治理理论。李军鹏[61认为，应着重研究公共产品和公共服务供给方式与体制，主张建立政府与社会合作的公共管理模式．主张各种公共的和私人的机构与政府一道提供公共产品与公共服务。马国芳等【提出了关于社会公共服务新趋势理论，认为政府理念应企业化，引进绩效目标管理。覃俊波等(2008)提出了关于社会公共服务管理“第i条道路”理论。田自学1、陆明远19]等学者也分别提出社会公共服务管理职能问题、体制机制创新趋势理论。关于城乡公共服务统筹供给问题。国家行政学院课题组㈣在考察了西方公共服务制度的安排后，对我国农村公共服务的现状进行了分析并提出改革意见。姜岩等…]指出从城市偏向政策向城乡关系平等和两个部门均衡发展转变关键点在于农民人数的大幅度减少以及城市居民占人口比重的提高。
1．3国内外研究存在不足的地方
总体来看，目前对城乡公共服务体系构建方面所做的研究还有很多没有涉及到或研究不够深入的问题最关键的如用实证方法或调研方法来论证社会公共服务演进路径及评价机制这一块的研究。但还处于空白或只能说是起步阶段。此外，对城乡公共服务的演进路径发掘不够．缺乏对城乡公共服务体系的系统理论及演进路径分析．并且对于如何建立城乡公共服务体系尚需进一步理顺并形成详细而清晰的政策思路。
2构建城乡社会公共服务管理体系的重要性
本选题立足于对城乡社会公共服务均等化理论的完善，立足于对我国经济和社会现实问题的关注，为构建城乡社会公共服务体系提出切实可行的理论依据，以解决我国“十二五”规划纲要所提出的“建立健全基本公共服务体系”为目标。本选题旨在学习借鉴围内外城市管理模式借鉴先进的城市管理理念、演进路径及成功经验，提升我国及广东省城乡建设和管理机制水平，构建具有广东特色的城乡管理服务体系，对促进全面建设小康社会、和谐社会及幸福广东有深远的战略意义和重大的现实意义。
2．1对于解决我国城乡统筹发展关键问题有重要的理论价值
本研究以新公共服务理论、系统论及比较优势理论为研究理论基础，对国外发达国家大城市成熟完善的社会管理公共服务管理体系进行全面深入的剖析，在政策体制、制度管理、运作实施等方面汲取、借鉴其成功的做法及经验。同时系统深人梳理我国有代表性的城乡地区社会管理公共服务管理体系的发展现状、政策环境、制度建设等方面的优势与不足，从而构建基于我国国情特色的城乡社会管理公共服务理论体系以及评价指标体系，对于指导我国未来城乡发展、城乡一体化社会管理及全面构建小康社会有着深远的战略意义和重要的理论价值。
2．2为相关政府部门提供城乡发展体制管理的政策决策参考
本研究切合“十二五”时期继续推进城乡管理公共服务建设的内在要求，对于未来在城乡一体化进程中社会公共服务、公共管理方面，包括区域政策、发展战略、运行机制、制度保障、管理体制等政府政策及重大决策的制订及出台，均有着战略性的理论指导意义及深远的政策指导意义。
2．3对于城乡社会公共服务管理制度有重要的应用价值
本研究将对我国城乡社会公共服务管理进一步规范化、标准化、均等化、法制化提供重要的政策决策参考，对于建设小康社会的理论发展、战略指导、政策制定等有着积极的促进作用以及广阔的应用前景。
3研究思路
本研究通过文献分析、实证分析、指标体系构建法等多种先进研究方法相结合．一方面，选取华盛顿、伦敦、东京等l0多个国外发达城市．全面、系统地对国外发达国家大城市在社会公共服务体系方面的成功经验及成熟做法，逐一进行剖析，探明其政策涵义、运作机制、制度管理及不同公共服务领域的差异化管理模式，以期对我国未来实施城乡一体化进程中探索社会公共服务体制、机制及政策、制度制订提供参考。另一方面，从现实的层面，选取我国有代表性的多个城乡地区社会公共服务体系，进行抽丝剥茧式的摸底，包括科教文卫、公共交通、社会保障、公用事业等方面的公共服务体系运作及构建，系统解析当前我国存在服务不均等、发展不平衡、制度不完善等方面的根本原因，并应用新公共服务理论、比较优势理论、系统论等科学手段，构建适合我国国情特色的城乡社会公共服务评价指标体系：同时，有针对性地提出对策建议，构建集区域政策、发展战略、运行机制、制度保障、管理体制等于一体的城乡社会公共服务体系(图1)。
4对策建议
随着经济能量在一定区域的相对集中，我国城市群的形成与发展速度加快，沿海沿江经济发达地区的城市群迅速崛起，珠江三角洲、长江三角洲和环渤海三大城市群逐渐走向成熟。随着社会经济的发展，城乡社会的管理是否科学对我国城乡的发展有重要的影响．不同社会经济发展区域，因发展规模、地理位置、自然环境、人口规模等的差异，而需制定符合当地的社会管理对策。根据本课题调研情况，将部分重要研究对策成果报道如下。
4．1以人为本．实现人性化管理
国外城乡社会管理的经验之一是坚持以人为本，彰显民众意愿、充满人情味，城乡社会和谐发展。如华盛顿的市政管理建立在“小政府、大社会”的基础上，以为民服务为核心，政府的管理职能主要集中于关注市场规则的完善和环境维护，市政管理的人性化凸显服务意识。城市的主体是人．营造城市的目的在于有利于人的工作、方便人的生活。从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题人手，把以人为本的积极理念贯穿于社会管理的全过程。因此，城乡社会的人性化管理可在社会冲突、社会保障、社会福利、居民的日常生活中体现。如天津在治理“五乱”时，以沟通为主，对违规商贩进行劝说与教导，改变暴力解决的手段．也是人性化管理的体现之一。
4．2科学规划．确保规划的顺利执行
国外城乡规划从科学的角度出发，规划程序严格，执行也非常严格，以确保规划的顺利开展。如美国大多数城市有50年以上的总体规划，规划一旦确定后，难随意更改，执行效率非常高。柏林政府从事规划编制的人员专业性强，配备充足，为规划提供科学的保障，规划出台后具有权威性和严肃性，必须严格执行。新加坡以高标准、高起点开展城市规划的编制与研究工作，建立了一整套科学、严谨、规范的规划编制、规划执行、规划管理体系，为新加坡经济社会快速健康发展，提供了科学的规划支撑。
4．3完善公共设施建设。提供优质、高效的社会公共服务
随着城市的快速发展，为保障城市有效运转，需要不断配置各类公共设施，提供各种社会化服务。对普通居民而言，公共设施是其享受便利、多样化城市生活的保障。因而政府应加大城乡公共设施的投入．如完善路灯建设、安全通道、停车场、公交停站点、公共游乐场等。如广州人口密集，公共设施建设仍存在许多不足的地方，例如需要加强公厕的建设．改善以往“百里不见公厕的现象”，提高垃圾分类回收的成效，增设BRT站点，在偏远的地方建设公交停站点，开发地铁其他线路等。随着城乡公共基础设施的改善，必将进一步改善城乡的市容环境，为我国城乡民众提供温馨的社会公共服务，为城乡的多元化发展提供巨大动力。
4．4完善各项社会保障制度。推进城乡基本公共服务一体化
一是投入机制。要深化财政体制改革，扩大公共财政覆盖面，增加对农村基础设施、教育、卫生等公共产品的供给，不断加大对农业和农村的投入和补贴力度，从体制、机制上确保新农村建设的稳定的资金来源。二是保护机制。要彻底消除农民进城务工的歧视性政策和障碍．把农村劳动力转移和充分就业纳入政府的服务和管理轨道．努力构建城乡统一的劳动力就业市场，为农民工提供平等的就业机会；要给予农民承包土地占有、使用、收益、转让和处置的完整权益，使农民有财产权力的基础：彻底改革户籍制度．给农民自由迁移的权利，让农民有发展和增加收入的机会。三是保障机制。要在全国范围内建立农村最低生活保障制度，确保贫闲人口脱贫和低收入农业人口的基本生活来源；要完善企业职工基本养老保险制度，加快机关事业单位养老保险制度改革：完善城镇职工基本医疗保险，建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，建立新型的农村合作医疗制度，逐步改善农民“看不起病”的境况。四是深化行政管理体制改革，建立有利于促进城乡统筹发展的工作机制。要加快建立城乡一体化的组织体系，改变过去城镇政府职能部门只管城镇不管农民的城乡分割、基层管理薄弱的管理体制，从行政管理的体制和工作机制上确保城乡经济社会的统筹与协调发展。
4．5加强环保立法．促进城乡环境的优化
环境保护法是国外城乡环境管理的法律保障国外环保立法的措施颇有成效。如德国通过颁布了多项法律法规并采取多种措施鼓励民众节能，调动了个人和企业环保节能的积极性。美国环保法律对执行部门的要求和授权都很明确，可操作性强，纽约市通过立法，将垃圾再循环定为法律强制性项目。我国可在有条件的地方先行先试。
4．6明确定位。塑造良好的城乡品牌
城乡功能定位既是城市品牌营销的前提，也是建立城乡品牌的基础城乡功能管理的作用之一是对城乡的发展进行准确的定位，促进城乡的发展。如美国城市的功能定位十分明确，城市建设管理围绕其功能定位展开，将华盛顿特区定位为美国的政治文化行政中心．将纽约定位为美国金融中心、世界金融中心之一，在发展中明显地表现围际化、区域化和专业化特征，产生世界性影响巴塞罗那通过对自身的合理定位，在巩固原有在国内外具竞争力的传统行业的同时．通过组织行业协会，采取公共与私人投资参股的方式扶持发展新兴行业，使得旅游、电子、通讯等获得巨大发展．成为巴塞罗那的支柱产业。明确定位城市的功能，才能抓住中心，推动发展。
城市公共管理理论范文4
关键词:公共财政;城市公共资源;城市公共资源整合
城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。
城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。
一、城市公共资源的内涵
(一)城市公共资源的界定
城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。
(二)公共资源的特点
城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:
1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。
(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。
(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。
2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。
3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。
4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。
城市公共资源具体包括:
1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。
2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。
二、城市公共资源管理研究范围界定
通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:
(一)城市公共资源的提供
城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。
(二)城市公共资源建设的融资模式研究
主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。
(三)城市公共资源的经营模式研究
在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。
(四)城市公共资源的监管、评价体系研究
城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。
三、城市公共资源整合的目标与原则
(一)城市公共资源整合的目标
通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。
(二)城市公共资源整合的原则
1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导
城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。
2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点
城市公共资源管理带有较强的地域特征,不同地区的自然情况、经济发展、文化传统以及制度基础对城市公共资源的管理有较大的影响力,特别是在城市公共资源的经营模式上,在尝试改革之前应做本土化的可行性论证和细节推敲。
城市公共管理理论范文5
应该说，在实行经营城市这几年来，许多城市在利用市场机制对城市各种资源进行经营式运作，在筹集城市建设资金，促进城市发展方面取得了明显的成效。但是，在这一过程中也出现一些偏差或负面效应，特别是出现一些急功近利的短期化行为。因此，人们对“经营城市”问题褒贬不一。“经营城市”问题也就成为目前学界争论的焦点问题之一。
对经营城市持反对意见的人认为，“经营城市”导致对城市土地的炒买、炒..
“经营城市”这一概念在2001年中国市长协会第三次代表大会上首次被提出以后，便在全国各大城市流行起来。
应该说，在实行经营城市这几年来，许多城市在利用市场机制对城市各种资源进行经营式运作，在筹集城市建设资金，促进城市发展方面取得了明显的成效。但是，在这一过程中也出现一些偏差或负面效应，特别是出现一些急功近利的短期化行为。因此，人们对“经营城市”问题褒贬不一。“经营城市”问题也就成为目前学界争论的焦点问题之一。
对经营城市持反对意见的人认为，“经营城市”导致对城市土地的炒买、炒卖、土地收益流失、土地泡沫的形成。也有人认为一些城市政府打着“经营城市”的概念，其实做的是拆房子、倒地皮的活动，还有人甚至认为，“经营城市”偷换概念，缺乏理论依据，因而否定“经营城市”的可行性。
针对“经营城市”过程中出现的以上问题和争议以及“经营城市”之路该如何走的问题，我们想谈谈自己的看法。
一、应加强对经营城市的理论研究
“经营城市”或“城市经营”并非是没有理论依据的遐想。国外城市经营理论的形成比中国大约要早二十多年。在英语中经营和管理是同一个词——一Manasement，但它有别于行政式的管理(Administration)，而是一种经营性管理。国外城市经营理论最初是针对政府权力的操纵与资源分配的关系而提出，城市经营实际上也就是连接官僚机构与社会之间的一座桥梁。官僚机构拥有待分配的资源，而社会需要这些资源来提供基础设施和公共服务。国外城市经营理论一经提出，也同样引起了理论与实际工作者广泛的争论。其研究与争论的领域主要集中在城市的性质，城市的社会和经济结构与城市内部权力之间的关系，城市经营的定义，城市经营的参与者，城市政府的合理定位，以及城市经营效果的测试等。(张蔚文，徐建春，2002)
由于“经营城市”概念在中国提出只有几年时间，并且这一概念一经提出，在没有形成一个成熟理论的指导下就很快风靡全国，大张旗鼓地开展起来，其理论研究的滞后以及相关法规的滞后则是近几年来城市经营中不规范行为产生的重要原因之一。因此，加快经营城市理论的研究及相关法规的配套是推动城市经营健康发展的当务之急。
二、加强对“经营城市”必要性的认识
我国经济由计划经济步入市场经济以后，必然要求城市管理适应这一巨大的转变。传统的计划管理模式显然不能适应市场经济条件下的城市管理。如果城市管理者顺应市场经济发展的潮流，借助市场机制和市场手段来管理城市，其城市管理方式就免不了带有“经营”色彩。我们不能因为“经营城市”过程中所出现的问题或偏差就对其予以彻底否定，或倒退到传统的城市管理模式中去。
从必要性来看，在市场经济条件下，市场竞争机制已经渗透到城市之间。城市之间为吸引有限的资本、资源、投资者和其它要素，客观上存在着竞争，这是不可辩驳的事实，也是目前城市经营与计划经济下城市管理模式的根本区别所在。
关于城市或地区之间的竞争问题，美国学者蒂伯特(Charles Tiebout)提出的“用脚投票”理论深刻地反映了这一问题。虽然这一理论不是专门针对城市经营而提出的，但在促进城市经营理论的形成和发展方面有着十分重要的意义。蒂伯特认为，由于人们偏好的不同及人口的流动性，将制约地方生产和提供公共产品的种类、数量和质量。如果有许多地方，且每个地方分别提供不同的公共产品，那么，对于个人来说，哪个地方提供的公共产品最适合于他的需求偏好，他就会选择前去那个地方居住。“用脚投票”机制的核心就是“偏好显示”，即真实地显示消费者对公共物品的偏好，从而避免在公共物品提供上的市场解法和政治解法的困境，以实现公共资源的最优配置。这表明人们在选择中，无需通过投票来解决，这就是蒂伯特与建立在投票基础上的公共选择观点的不同之处。因此，在这种“用脚投票”机制的压力下，或者说在市场压力下，各地方政府都将尽力提供消费者乐意“购买”的公共产品来吸引“顾客”。(蒂伯特，1956)
各种资源、资本、居民、企业家等在不同城市之间的流动均可看作是对城市政府或城市管理者的取舍，即“用脚投票”。
从可行性来看，城市拥有大量的资源，如自然资源、基础设施资源和人文资源等，这些资源主要由城市政府所支配，城市政府通过市场经济手段对这些资源进行优化整合和市场化运营，可以实现资源的合理化配置和高效利用，从而有利于促进城市整体利益的最大化和城市经济的持续发展。
三、消除认识的误区
1.城市经营不能等同于企业经营
经营城市过程中所出现的短期化行为，在很大程度上是企业短期化行为的延伸。经营城市中的一个流行的观点，是把城市看成企业来经营。当然，在经营城市过程中运用一些企业经营的方法也无可厚非，但把城市经营等同于经营企业则显然是定位的错误。这一定位的错误必然要导致经营城市中的短期化行为的出现，不利于城市整体利益的最大化与城市经济的可持续发展，因为城市毕竟比企业要复杂得多，二者之间存在着很大的差别。主要表现在，企业有明确的投资主体，即所有者，因而企业的资产具有鲜明的个别性，属于某个或若干个特定的终极所有者，即股东；企业是一个经济实体，具有自负盈亏的责任和义务，而追求利润最大化也就成了企业的唯一目标。而城市建设过程中的投资主体虽然可以是多元化的，但城市的资产不具有个别性，只有整体性；作为经济载体的城市不是一个经济实体，不具有自负盈亏的责任与义务，不是一个赢利机构。其次，企业经营者的职能表现为单一性，主要是经济职能，而城市经营者的职能表现为多重性，包括政治职能、社会职能、生态职能和经济指导职能，其中某一项职能的运行和发挥要与其他职能相协调，而不能产生较大的冲突。因此，虽然城市经营也要追求“利润最大化”，但这并不是城市经营的唯一目标。城市经营除了考虑经济效益以外，还必须兼顾生态、环境、文化、社会福利等众多的因素，城市经营的效益应体现经济效益、社会效益、生态效益的最佳整合。
因此，在城市资源承载力和容量有限的基础上，对城市资源的分配和利用必须突破传统经济学的局限，这表现在时间上，就是既要考虑眼前利益，更要考虑长远利益；在空间上，既要兼顾局部利益和全局利益，更要追求经济效益、社会效益和生态效益的最佳结合，以使城市综合效益最大化。
2.城市经营不能等同于土地经营
“经营城市”中出现的较多问题，是把经营城市等同于经营土地，即把经营城市变相为土地炒卖，政府可以从土地经营(即抬高地价)直接获益。有些城市甚至以“以城养城”的名义提高城市公共设施管理费。这种政府“直接获益”的“经营”方式，实际上是政府直接参与经济活动，以其行政权力方面的优势与民争利，与企业争利，其结果不但没有提高城市的竞争力，反而削弱了城市竞争力，这与“经营城市”的初衷或目标是背道而驰的。而“经营城市”成功的城市，如东南沿海的一些城市，政府的收益并不是直接从土地经营中获得，而是通过土地运作吸引投资者，形成产业积聚，带动城市产业的发展而获得。政府直接参与经济活动实际上仍是计划经济模式的延伸。
目前某些城市把“经济效益”，即把财政收入当作主要工作来抓，甚至牺牲其他效益来获取“经济效益”。这一做法显然是错误的。对经营城市行为子以正确的定位是确保城市经营健康发展的前提，注重城市整体利益的最大化和城市经济可持续发展应是经营城市的目标所在。
四、明确经营城市的主体与政府行为边界
关于经营城市的主体，也是一个颇具争议的问题，主要存在“单主体论”与“多主体论”两种观点。所谓单主体论，即认为经营城市的主体是政府；而多主体论则认为居民、企业和政府都是经营城市的主体，而不仅仅是政府在经营城市。实际上，在市场经济中，影响城市经营的角色是错综复杂的，从政府角度来看，不仅包含本市政府及各公共部门，而且包含上级政府、国家领导人、中央政府部门设立的机构，等等；从社会角度来看，包含各种非赢利组织、城市公益性组织、各种媒体以及城市利益集团、企业和行业组织，等等；从个人角度来看，包含本市居民、外地游客、来本市出差的工作人员、外地投资者，等等；从国际参与者来看，包含跨国公司、外资企业及其办事处、大使馆和领事馆以及与城市有特殊联系的商业性或非商业性机构，等等。当然，目前城市政府直接控制着大量存量资源及公益性资源，必然在城市宏观发展中处于相对主导地位。但是，必须明确的是，政府不能包办城市所有的事务，不能越俎代庖，而要对自己的行为、职权范围进行准确定位，并带动其他“主体”，充分发挥其他“主体”在经营城市中的积极作用。因此，如何界定政府行为边界，即政府“可为”与“不可为”的边界，则是问题的关键。
关于政府经营城市的边界，国外的论述也可以提供一些参考，如麦基尔(McGill，1998)认为城市经营的基本含义应该建立在两个简单但又是基础的目标之上，首先是规划，即规划如何供应和维护一个城市的基础设施和公共服务；其次是城市地方政府的合理定位，即地方政府的职责应该是从组织上和财政上确保基础设施和公共服务的供给和维护。在城市经营的过程中，地方政府应该整合所有的参与者，并进行必要的制度安排，以形成一个互相补充的良性循环。
目前国内学者有关政府边界的确定的思想基本上与麦基尔的观点相一致，即政府的“经营”应限定在基础设施与公共服务范围内，政府不能包办一切，而应善于“整合所有的参与者”。政府的职能是“掌舵”，而不是“划桨”。也就是说，政府应从参办经济实体和社会团体的大量事务中解脱出来，将社会能管理好的事务尽量交给或归还给社会管理。
由于市场失灵的存在，公共物品应由政府来提供，但由于两个方面力量的作用，使公共物品的提供主体发生了一些变化：一是市场力量的作用不断扩大，一些原来由政府提供的准公共物品(甚至包括纯公共物品)也转由市场提供；二是公共物品的公共性也会因技术水平、消费群体、需求弹性等因素的变化而变化，公共物品与私人物品的边界处于动态变化之中，而当公共物品具有更多私人物品性质时，市场就成为这种物品的有效提供者。因此，在市场经济中，政府不是公共物品的唯一提供者，政府的作用除了作为公共物品提供者之外，还要“整合其他提供者”，即建立和维护公平的市场环境，并对某些具有经营性质的公益项目通过竞争机制引入民营资本，实施公益事业民营化。政府还应提供公共物品生产和建设方面的透明度，完善政府采购制度，严格执行招投标制度，防止腐败和“寻租”行为的发生。从发展眼光来看，随着市场经济的发展，城市应建立一个有效的公共物品提供机制，根据不同的情况动态地选择不同的提供者，并随着市场力量的扩大，逐步实行“国退民进”的战略。
五、逐步完善城市治理结构
城市治理是城市经营的深化，是城市经营向更高层次发展的表现。只有完善城市治理结构，才能避免经营城市过程中短期化行为的发生。
城市治理与企业治理具有某些相似的特征。经营城市和经营国有企业一样，在没有建立有效的治理结构之前，政府既是所有者或出资者，又是经营者，同时还是行业的管理监督者，这样的多重角色很难保证政府或政府成员不产生利用行政手段为自己谋利的行为。政府介入市场造成的典型不利后果包括市场垄断、内部人控制以及政府官员腐败等，这些行为进一步导致了城市公共产品供给的效率损失和城市资源资产的流失、浪费和破坏。
我们知道，股份制公司是现代企业制度的主要形式。其特点是所有权与经营权的分离，即公司由股东聘用职业经理人管理经营，从而在企业的所有者与经营者之间就形成了一种“委托——”关系。企业所有者自己不直接从事经营，又要有效地规避风险，就必然要通过一系列组织结构来规范经营管理者的运作，形成了所谓的公司治理结构。
“市场失灵”的存在是政府干预的原因。但同样由于信息的不对称，政府机构的官僚主义作风和低效率、政府组织人员的经济人性质等原因，政府也会产生失灵，即所谓“政府失灵”。治理的出现正是为了克服政府失灵和市场失灵，寻求在日益复杂的环境中经济与社会持续发展的一种方式。
城市治理起源于城市市民社会和城市政府之间的“委托一”关系，后者受前者的委托管理城市公共资源。为避免“道德风险”，达到善治的结果，必须建立一个科学的城市治理结构。如前所述，城市经营主体已呈多元化趋势，城市政府仍为城市治理的核心主体，但它不再是唯一的城市治理主体。城市治理是以政府为主体、多种公私机构并存的新型社会公共事务管理模式，是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上的国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构的合作。政府在管理社会公共事务方面可以而且应当将其一部分职能转交给公民社会，并采取多种管理手段与方法，以增进和实现公共利益。
城市治理应处理好城市内部治理和城市外部治理之间的关系。城市内部治理主要探讨如何建立一个机制来约束和激励城市政府，城市市民、城市营利组织和城市非营利组织以及公益性组织如何参与城市政府的决策机制问题。我国城市治理应注重发挥人大的作用，把人大变成城市的“董事会”，既要监督政府预算执行和重要项目的评估审批以及政府的各项财政收支，也要监督政府“经营城市”的活动。
城市的外部治理又包括城市的区域治理和城市的国际化治理。城市的区域治理主要是处理城市政府在多级城市政府中的运行机制和城市与相关利益城市的关系问题，这可以总结为最优城市政府问题和城市竞争优势的获得机制问题。经济全球化加速了生产要素在国际各大中城市的流动。作为经营城市的外部压力，国际组织及跨国公司越来越成为城市治理的不可忽视的主体之一。在这一背景下，城市政府不仅面临着国内制度的约束，而且面临着国际性机制的挑战。城市的国际治理将要解决的是城市政府如何建立与国际组织和跨国公司的运行机制以及跨国公司和国际组织如何参与城市的发展等问题。
总之，“经营城市”对理论与实践工作者来说，都是一个具有挑战性的新课题，也是城市管理者顺应市场经济潮流的一个必然选择。理论研究的滞后与相关法规的配套滞后，必然会导致一些偏差和负面效应的产生。对此，应加强理论和对策的研究。中央政府则应及时出台有关政策、法规，对经营城市中的短期化行为、违规行为进行约束和调控，使“经营城市”的行为保持在正确的轨道上。
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城市公共管理理论范文6
本刊第四期刊发了中国人民大学教授莫于川、四川警察学院副教授禹竹蕊、中国人民大学博士研究生雷振的文章之后，不少读者来电，产生了良好的社会效益。赠人玫瑰、手留余香，本期续登另三篇有重点、有角度的好文，与广大关心城市管理的朋友们共享佳品。
一、从城市管理到城市治理的理念变革
“治理是指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必全部是政府等公共机构，也不一定依靠国家的强制力量来实现。同时，这个目标也不一定出自合法或正式规定的职责与机制，未必需要依靠强制力量克服挑战而使别人屈从。”[1]通过抛弃传统公共管理垄断和强制性质，“治理”更关注政府与其他社会主体间的协作和互动。从单一主体到多元主体的转变，是一个权力分享的过程，从而推动公共领域利益相关方的共同参与，最大限度地实现各方共同利益，使公共管理结构呈现稳定有序的状态。
当治理理论应用到城市管理领域，便产生了城市治理。瑞士政治学家皮埃尔认为，城市治理是“城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程”。[2]从西方国家的实践来看，城市治理的多元主体、协商、合作等理念已经得到广泛认同与运用。
就我国而言，各地城市管理的主体是政府机关，但传统的城市管理模式已无法满足日益多元化的公众利益需求。
（一）城市事务发展的客观要求
20世纪以来，城市规模扩大使其所面临的公共事务不仅数量增加，而且日益显露出综合性、动态性、复杂性和不确定性。在现阶段，行政管理覆盖面与社会快速变化之间的矛盾始终存在。一个城市的大部分社会和经济问题的解决，需要有更多社会力量来推动，这就需要建构以公共产品和服务的有效供给为目标的城市治理模式。
（二）城市管理困境的改革需要
我国现行的城市管理体制基本特征为政府集权、城市分级、城乡隔离、垂直切割，其困境主要体现在：（1）规划、建设与管理脱节，城市规划、城市建设忽视了后续的城市管理。（2）集权与分权的矛盾。城市竞争力的提升要求城市公共权力的相对集中。然而，城市社会事务的复杂化，公民对社会服务及公共参与要求的多样化，又要求公共部门采取贴近社区的分权化管理。（3）条块关系不顺。垂直管理与属地管理的矛盾，体现为城市建设和管理中的相互扯皮、推诿、争利等行为。（4）责、权、利不匹配。管理责任与权力的脱节与错位，源于城市管理的事权、财权、人事权相互切割所导致的政府权能配置的不合理。各地面临城市管理的困境，积极进行着改革探索，但迄今难以从根本上解决问题。须要践行城市治理理念和制度，明确政府与社会的合作伙伴关系，才能从根本上改变现状。[3]
（三）民间力量崛起的参与诉求
经济改革和政治改革使得经济、社会领域出现了部分管理和服务的“真空”，推动了各类社会主体自的不断扩大，新的社会角色和组织大量涌现，民众的权利意识及政治参与意识、参与能力逐渐增强。这种民间力量以自治性为其基本要素，在解决城市发展面临的问题时，发挥着政府机构不可替代的作用。
（四）各国治理潮流的重要影响
当今世界，治理型政府模式日益发挥出重要作用，人们甚至将“更少的统治，更多的治理”作为改革和发展的口号。[4]以纽约和东京为例，它们都拥有发达的公共领域，其社会力量相当强大，民间组织多得难以统计。这些组织不仅促进了社会整合和群体间的认同，而且使国家与社会密切沟通，易于使人们对城市的一些重要事项达成合意和共识。在此基础上，城市的各种政令得以畅通。同时，由于这些民间组织类似于遍布社会的大学校，可通过动员、组织、交流、合作、协商等活动，将其成员培养为现代城市所需要的、独立自主和自治自律的市民。[5]
二、城市治理的基本特征
城市治理以多元主体共同参与为核心，因此在诸多方面与城市管理都有所差异。
（一）治理理念的现代性
相对于城市管理的这种单方性、高权性、强制性而言，城市治理则贯彻一系列新理念，包括人本、人文、民主、法治、高效、和谐六个重要理念，构成有机联系、相互影响、共同作用的现代城市治理理念体系。
（二）治理主体的多元性
在城市治理中，政府承担着重要的基本职能和责任，却不再是公共事务管理的唯一主体。政府之外的企业、公民和第三部门等也是公共治理的主体之一。他们在城市各个领域中发挥着各自的独特优势和作用，分担城市治理的责任，实现对城市公共事务的合作管理，以达到公共管理品质的正当化、公共管理效率的最优化，推动和谐共生的多元化城市治理模式的形成。
（三）治理权力的民主性
政府不再垄断公共权力，而是由各主体共享，每一个治理主体在法律允许范围内拥有平等的决策权力，拥有自主作出决定的自由。[6]只有充分发挥不同组织的正面功能，才能增强城市治理的有效性和公共服务的优质供给，平衡和协调各利益主体的利益，回应社会诉求。
（四）治理方式的丰富性
城市治理在方式上更注重平等对话、谈判、协商等民主方法的运用，特别是积极运用“增量资产”（即以柔性管理为主的新型管理和服务方法），对“存量资产”（即传统管理方法）进行民主化改造，形成刚柔并济的管理机制和方法。这可最大限度地吸引公民、第三部门等共同参与到公共政策的制定、实施、评估过程中，从而切实推动城市各领域由单向管理向双向互动治理模式的转变。
（五）治理规范的多样性
社会主体的多元化要求由多样性规范来治理社会。实行城市治理，需要恰当运用各种社会规范，进一步发挥社区公约、村规民约、道德规范、当地习惯等“软法”的作用。这些规范是在现实生活中逐渐形成的，具有很强的内生性，更具有灵活性，实施效果会更好。这既是对社会的一种支持，也是社会和政府之间互动的一种表现。
（六）治理效果的长效性
单纯的权力式管理通常容易忽视管理对象的意见，可能导致其不满，城市管理呈现出的秩序也具有不稳定性和暂时性，这在近年频发的中可见端倪。而城市治理提供了多样化的利益表达渠道，使得政府决策在充分吸纳市民的意见和建议后而形成，决策的执行过程会更为顺畅，治理效果才会更长效、稳定。
三、城市治理的组成要素
（一）以多元主体参与为中心
城市治理需要把社会各种力量和政府职能结合成一个相互联系、相互监督、相互合作的公共服务供给系统，该系统中大致包括行政机关、行政助手、社区和社会组织、企事业单位、市民个人。各类主体分别在不同的城市治理领域以不同方式发挥各自所长。
（二）以体制、制度建构为支撑
城市治理的新理念不能仅仅停留在理论层面，应当在实际运作中以体制、制度为支撑和承载，构建其现实路径。在建构相应体制和制度时，需要融入治理的因素。实现城市治理的制度保障包括信息公开制度、公众参与制度、社会监督制度、公用事业市场化制度、刚柔并济以柔为主的执法制度等。
（三）以机制、方式创新为抓手
城市治理同样需要机制和方式上的创新，这为促进城市治理提供了新的抓手。“行政权力运行不应只是单一方式的强制性管制，行政管理方式还应符合柔和、弹性、协调的要求，才能实现政府治理的稳定高效化”。[8]可以通过完善居民自治和政民沟通等机制，使用柔性化、民主化、公开化的行政手段（如行政指导等），达到政府与社会的合作与双向互动。
（四）以信息技术运用为保障
“新的技术，不但降低了公共服务的成本，同时，它还有助于重建政府与公民之间的关系。”[9]信息技术手段的高速发展改变了政府行为的方式，提供了更为便利有效的政治参与途径，提升了公民参与的兴趣和能力，从而改变了传统行政管理中的政府与公民的关系，促进了政府行为模式转变，有助于实现现代城市治理。
三、《南京市城市治理条例》的制度创新
南京市已经认识到城市治理的观念演进和现实需求，经多次征求各方意见后颁布的《南京市城市治理条例》（以下简称《条例》）明确提出“城市治理”，并予其一定程度的制度化，在我国城市尚属首例，其中不乏理论和实践的闪光点。
（一）城市治理的概念阐述
《条例》第二条第一款阐明了城市治理的概念，“是指为了促进城市和谐和可持续发展，增进公众利益，实行政府主导、公众参与，依法对城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和秩序进行综合服务和管理的活动。”
该条第二款则厘定了城市管理与城市治理的关系，指出政府的城市管理行为是城市治理的基础性内容。其中确定的城市管理和城市治理的关系是符合我国实际的。根据前文对城市治理多元主体的论述，现阶段我国的城市治理并不排斥政府的管理职能，政府的城市管理权力行使仍然发挥着重要的主导作用。因此，《条例》阐明实行“政府主导、公众参与”。然而，要谨防此种“主导参与”关系变异成为“政府单方决定、公民参与虚置”，这需要实效化的制度支撑。
（二）“公众参与、共同治理”的基本原则
《条例》第四条将“公众参与、共同治理”列为基本原则之一，作为城市治理的核心观念和集中体现，该原则足以彰显城市治理理念在该《条例》中的地位和价值。这类条理法既为《条例》及其细化规则的制定提供了标准，又可在法律空白或存在矛盾时提供行为准则，从价值追求上为《条例》的制定和实施进行正确引导和规范（需要说明的是，条理法是中国人民大学莫于川教授新近概括论述的一个概念，特指立法目的、立法精神、法律价值、法律原则以及特殊条件下的社会公德、当地习惯等成文或不成文的广义法规范。条理法广泛存在、富有功用，执法者和司法者在没有相关法律规定等特定情形下，可选择适用立法精神、立法目的、法律价值、法律原则、社会公德、当地习惯等条理法作为判断是非、解决争议、补救权益、处理案件的多样化补充依据）。
（三） 城市治理委员会的设置及运行规则
《条例》第九条至第十一条大篇幅规定了“城市治理委员会”负责组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市管理相关部门之间以及和其他政府部门的关系。该委员会由公务委员（市人民政府及其城市管理相关部门负责人）和专家、市民代表、社会组织等公众委员共同组成。为了提高公众参与度，城市治理委员会的组成要求不低于50%的公众委员。他们具有“依法对城市治理重要事项作出决议”的权力。
作为体制上的创新，城市治理委员会的设置为公众参与城市治理提供了有力平台和支撑。虽然《条例》囿于地方性法规的篇幅限制，没有规定具体产生办法以及详细议事规则，但第十条第二款已经授权由市人民政府另行规定，值得持续关注。
（四）专章规定“公众参与治理”
公众参与是《条例》中的重大创新点，也是难点，城市管理部门贯彻落实城市治理条例的效果好坏，关键就在于公众参与程度和效果。为防止公众参与落空，《条例》详细规定了公众参与的相关内容。
1.公众参与的方式
首先，一般性城市治理活动，公众可以通过专家咨询、座谈会、论证会、听证会、网络征询、问卷调查等多种方式参与。公众委员参与城市治理决策前，应当就会议讨论事项提先深入开展调研，听取和汇集公众意见。
其次，对于可以市场化的城市治理活动，可以通过购买服务、特许经营等方式转移给企事业单位、社会组织，推进政府公共服务社会化和市场化。
2.参与的多元主体
纵观该章，可以发现《条例》规定了多样的参与主体：包括公民个人、公众委员、企事业单位、社会组织、行业协会、志愿者组织、中介组织、社区、新闻媒体等。《条例》对各主体的权利义务进行了原则性规定，更为细化的规定有待相关下位法律文件的进一步深化。
3.政府的相应义务
政府应当为公众参与提供必要条件，如，在召开座谈会、论证会之前，政府负有公开相关信息、告知参与事项等义务，并应当认真研究公众提出的意见，采纳合理可行的建议。另外，各级人民政府应当为公众参与提供物质和制度保障。公众依法参与城市治理活动遭受人身伤害或者财产损失的，政府及相关部门应当给予适当救助或补偿。
除了上述一般性规定以外，《条例》还在第四章“城市管理的具体事项”中将公众参与进一步具体化。如：第二十条规定编制城市各项专项规划应当听取公众意见；第三十二条规定实行物业管理的区域优先适用物业合同以及业主大会制定的规章制度，是对公民自治的尊重。
（五）柔性治理方式的运用
《条例》不仅将“柔性管理、最小损害”确定为基本原则，还在七十二条进一步规定：“城市管理相关部门应当根据违法行为的不同性质和危害后果，采取与达到行政目的相适应的行政执法方式，优先采用教育、劝诫、疏导等手段。当事人违法情节轻微，经教育后自觉履行法定义务，并且未造成危害后果的，可以不采取行政强制措施、不实施行政处罚。”
可见，《条例》赋予了多种主体参与城市治理的权利，使有序参与得以法定化、制度化。虽然《条例》的规定仍显简单，但为进一步规则的细化提供了法律依据和指引。
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