城市社会治理体系范文1
关键词：城市社会治理；当代治理理念；善治城市；公共利益最大化
自20世纪70年代末以来，我国城市社会发展面临着越来越多的挑战：经济全球化、急剧的市场竞争、资本的快速流动、不断分化的利益群体、紧张的公共财政、公民社会的崛起等。在城市内部，纵向协作的工业企业、科层分明的政府体制、工业时代的核心家庭、清晰可辨的城乡景观已经一去不复返了。这些激烈的变化刺激着人们对当代城市社会的思考，传统的城市社会管理思维，面对全球化、权力分化的城市现状必须寻求新的突破。[1]
与此同时，西方治理理念被引入中国。治理作为促进参与、透明度和问责性的制度模式，被推广到各个层面，企业、政府、社会均致力于寻求治理素质的改善，以达到更佳的效益和更能适应信息时代急剧转变的要求。[2]因此，当人们把治理的分析框架应用于城市社会管理层面时，关于城市社会治理内涵的各种界定，便应运而生了。
一、当前国内关于城市社会治理内涵的代表性观点及其评析
（一）当前国内关于城市社会治理内涵的代表性观点
1、“公权力”说
该类界定的主要特点的强调了城市社会治理中公权力的不可或缺性。认为，城市社会治理就是“如何运用公共权力建设、管理和发展城市的所有规则、实施机制与组织的总称”。[3]
2、“多主体、多渠道、多手段”说
该类界定的主要特点就是强调参与城市社会治理主体的多元化、治理渠道的多样性以及实施治理手段的非单一化。认为，城市社会治理是“城市政府和市场以及其他社会角色，通过正式和非正式的渠道，影响对方的决策和行为的动态互动过程”[4]；城市社会治理“是城市政府和其它利益相关者根据城市发展的要求，通过监督、调研、稽查和市民反映发现的经济、社会、环境方面的无序现象和各种矛盾，采取经济的、行政的、法律的手段和方法进行以有序化为目标的整治、矫正、调理的综合性经常性职能”。[5]
3、“冲突缓解”或“利益整合过程”说
该类界定的主要特点是强调，城市社会治理是一个缓解冲突、相互合作、达成共识、利益整合的过程。认为，城市社会治理“是使相互冲突缓解或不同利益得以调和并且在达成共识的基础上采取联合行动的持续过程，既包括使人们遵守和服从法律、制度和规划，也包括各种人们协商同意并符合其利益的非正式制度安排；也是由共同的目标支持的、由政府机制和非政府机制共同作用的现代城市管理活动”。[6]城市社会治理“是在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程”。[7]
4、“政府职能稀释与政府管理方式变革”说
该类界定的主要特点是，强调在城市社会治理中政府的部分职能应向社会转移，要求政府善于协调各种治理中存在的关系，政府更具责任性、回应性等特征。认为，城市社会治理“强调政府职能的稀释和政府组织的精干，主张城市的决策不应由政府单方面主导，非政府部门也应被容纳进来，并最终形成多重治理体系，共同影响城市的建设和发展”。[8]城市社会治理过程中“城市政府必须协调其内部、政府与市场间、政府间、政府与经济利益集团间、政府与市民社会及其他组织间的关系，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。城市社会治理不仅要求城市政府的有效性、责任性、透明性和回应性，而且要求城市政府管理方式的巨大变革”。[9]
（二）对当前国内关于城市社会治理内涵各种观点的评析
纵览上述各种观点，我们可以发现，目前国内学者对城市社会治理内涵的界定主要有以下几个特点：第一，肯定城市社会治理需要运用公共权力；第二，指出参与城市社会治理的不仅仅限于政府单一主体，政府、私营部门、非政府组织、市民等都是城市社会治理的主体；第三，指出城市社会治理的手段包括经济、政治、法律等各种手段；第四，指出城市社会治理是一个参与、沟通、协商、合作的过程，既包括正式的，也包括非正式的制度安排；第五，指出城市社会治理是一个冲突缓解、利益整合的过程；第六，强调城市社会治理中政府职能与行政方式的变革。
此外，我们需要明确的一点是，治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架。但是，由于一方面治理理论试图概括现代社会变迁中纷繁复杂、异彩纷呈的现象，所以，其概念体系变得十分复杂，理解起来并非易事；另一方面，由于研究者的视野局限在特定的国家或特定的角度，对初露端倪的或不断变化的现象的把握尺度、采用的标准、得出的结论并不统一。[10]故此，当学者们把治理的理念引入到城市的层面，并试图对城市社会治理的内涵做出界定时，难免会存在顾此失彼、难以准确全面把握城市社会治理内涵的问题。因此，要对当代城市社会治理的内涵做出全面准确的解读，我们需要从当代治理理论出发来展开分析与探讨。
二、当代治理内涵的权威性界定
英文中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予了governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义与government相去甚远。它不再局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。[11]
治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文章中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[12]
研究治理的另一位权威格里・斯托克（Gerry Stoker）对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要观点。这五种观点分别是：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心；（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决答案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会国家正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清；（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其它组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境；（4）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这种新的方法和技术来更好地公共事务进行控制和引导；（5）治理意味着参与者最终将形成一个自主网络。这一自主网络的某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。[13]
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。[14]
三、建立在当代治理理念基础上的城市社会治理内涵
城市社会治理是当代社会治理体系的重要组成部分，它基于当代的治理理念和思维模式，将治理的基本理论和观点渗透到推进城市政府行政革新和城市社会公共事务有效管理的各个环节和全部过程中去。一方面，城市社会治理是一种特定区域内的治理，它具有治理的本质和基本特征；另一方面，城市社会治理又具有自身的特色，要体现出城市中各个行为主体的特征和要求。因此，基于以上两点认识，我们认为城市社会治理可做如下界定：
城市社会治理是一个协调与持续互动的过程。在这一过程中，城市公共管理权力得以重新配置，城市公共政策形成过程中利益相关者之间博弈与妥协不断展开，同时，城市政府也不断进行自我调整和重新定位，城市公民社会的发育以及政府与社会、公民之间信赖、合作关系不断强化。此外，城市社会治理也是具有强烈现实回应性和未来前瞻性的走向“善治城市”的持续不断的过程。具体而言，当代城市社会治理的内涵可作如下解读：
（一）城市社会治理是城市公共管理权力重新配置的过程
在治理的理念下，参与城市社会管理的主体包括政府组织、社会组织和民间公民组织，在这种主体众多的集体行动中，如何走出“集体行动的困境”，是我们首先需要考虑的问题。因此，作为一种新型制度安排的城市社会治理，首先要解决的就是如何科学、合理地分配城市社会管理权力，这是城市社会治理实践得以进行的基础。其中，最基本的城市社会管理权力分配关系包括：城市公共事务管理的决策权与执行权、财权和事权关系的划分；社会组织和民间公民组织参与城市管理的权力保障；政府、社会组织和民间公民组织的权力范围和边界等。
（二）城市社会治理是城市利益相关者博弈与妥协的过程
城市社会治理行动的主要载体是，为应对城市公共问题而生成的各种利益相关的组织与个人所结成的关系网络，表现为纵向、横向以及纵横交错的、相互交织的城市共同治理网络组织体系。在为应对城市公共问题而形成各种城市公共政策的过程中，城市社会治理网络中的各利益相关的团体和个人通过不同的路径进入到公共政策的决策与实施中来，从各自不同的角度对城市公共政策的制定施加影响，从而使城市公共政策的制定与执行过程充满了谈判、协商、沟通、协调的利益博弈。而正是这种反复博弈的过程，才使得城市公共政策能够充分体现公开、公平、公正的特征，能为城市大多数市民所接受，因而也能得以顺利执行。
因此，城市社会治理在承认政策过程的不同主体利益的差异与冲突、城市集体行动中的讨价还价合理性的前提下始终坚信，城市社会的多元利益主体共同参与的治理进程，能够形成利益互惠和彼此合作的关系。也就是说，不同利益主体在有利于他们共同利益的公共政策面前，有着可以谋求的共同发展以及强化彼此共识的内在机制。因此，城市社会治理理念下的公共政策过程，能够整合各种利益，建立共同愿景，推进资源共享，形成共同认可的目标。
（三）城市社会治理是城市政府自我调适与重新定位的过程
20世纪下半叶兴起的城市治理运动具有其非常明确的目标指向：借助治理的新机制，唤醒各种沉睡的、作用未得以充分发挥的城市社会资源，通过各种城市社会力量各自不同的视野和各种不同的发力角度，共同解决城市的公共问题，改善和提高市民生活的质量，形成城市可持续发展的多维度推动力。因此，完成城市社会网络组织的构建、信任关系的形成与合作方式的建立是城市社会治理赖以发挥作用的核心环节，同时也要求城市政府进行自我调整与重新定位。
具体来说，城市政府的自我调整与重新定位包括如下内容：城市政府的角色重新定位；城市政府的职能重新界定；科学安排与设置城市政府机构；城市政府社会管理与公共服务的改革；与非政府团体与个人的关系调整等。
另外，为确保城市政府自我调整与重新定位的顺利实现，我们尤须注重推进城市政府组织结构的变迁，因为城市政府的组织结构是其角色调整与职能重新定位的重要载体。传统城市社会管理所依托的单一政府中心的、自上而下的垂直权威控制、层级节制，以及公共政策资源主要掌控在城市政府手中的组织结构模式将逐渐被取代，代之而起的是通过城市政府组织结构的变迁，建立起自上而下与自下而上相结合的网络组织结构，以及多样化的社会资源动员的组织体系，从而使城市政府逐渐改变了原有僵硬、刻板的组织体系，建构起以弹性化或回应性为特征的新型组织形态。
（四）城市社会治理是城市公民社会培育的过程
在治理理念看来，治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不开政府与公民之间信赖、合作关系的加强。因为，公民社会的发展和公民积极参与公共事务共同治理是治理得以运转的现实基础。所以，治理理念要求政府放松对社会的过度管制，逐步授权给社区，授权给公民，大力发展公民自组织社会管理，不断增强公民的参与意识。权力回归于民，民间社会的兴起和城市政府权力的相对弱化，正是治理背景下政府——社会关系变迁和调整的重要表现。
城市社会治理从理念走向实践，社会网络组织体系能够运行，主要依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量，依赖于政府与社会、公民之间的相互信任与积极合作态度。这些要素成为城市社会治理过程中资源分享、组织间协调、有效沟通、伙伴关系形成的内在道德基础。
（五）城市社会治理是人们对现实回应和未来前瞻的过程
城市社会治理是人们在寻求解决城市公共问题有效途径的过程中，所引进的一种新型城市管理制度和机制。因此，在城市社会治理的主体确立、网络构建、主体间关系处理、公共政策形成等重要方面，无不体现出适应环境变迁、回应性城市社会需求的特征。城市社会治理的整个体系构建，都着眼于敏锐地判断城市发展中出现的新情况、新问题，提升城市在日趋复杂的内外环境中，识别、防范和化解危机局势的能力，以求在日新月异的变化中，洞悉并把握城市发展的良好契机。
城市社会治理强烈的现实回应性，推动着城市发展战略目光的形成，使城市发展的战略设计不再将着眼点仅仅局限于当前，而是将目光投向了城市未来经济、政治、社会、文化、生态、特色、形象等发展走向上，聚焦在城市可持续发展的能力锻造上。因为只有这样的城市社会治理，才能向城市社会治理网络中的各类主体展现通过协商与合作后共同发展的前景。
（六）城市社会治理是走向可持续“善治城市”的过程
作为旨在提升城市整体竞争力、推进城市各个构成要素可持续发展的城市社会治理，其本身应该是一个不断寻求更加有效的制度安排，进而实现城市“善治”目标的持续不断的过程。因为，在推进城市可持续发展的过程中，不仅存在市场的失灵、政府的失败，也存在治理的失效。
那么如何克服治理的失效？不少学者和国际组织纷纷提出了“善治”的概念。概括地讲，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。玛丽-克劳德・斯莫茨（Marie-Claude Smouts）在《治理在国际关系中的正确运用》一文中指出了善治的四个主要构成要素：“①公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切必须通过司法独立，亦即法治来实现；②公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；③政府领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责责任制；④信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。”[15]从斯莫茨对善治的认识出发，我们认为，一个善治的城市应该具有如下特征[16]：
1、合法性（legitimacy）。即尽可能增加城市市民的共识和政治认同感，使社会秩序和权威被自觉认同和服从。
2、透明性(transparency)。即城市公共信息能够及时通过各种传媒为市民所知，以便城市市民能够有效地参与公共政策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。
3、责任性(accountability)。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。
4、法治性(rule under law)。法治与人治相对立，它不仅规范公民行为，更是要制约政府的行为。法治是善治的基本要求，没有健全的法治，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。
5、回应性（responsiveness）。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延和没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征求意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度就越高。
6、有效性（effectiveness）。具有两层含义：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。
参考文献：
[1][7] 王佃利.城市管理转型与城市治理分析框架[J].中国行政管理,2006(12).
[2] 申剑，白庆华.城市治理理论在我国的适用[J].现代城市研究,2006(9).
[3] 常永胜.20年来城市化与城市治理问题研究进展[J].嘉应学院学报（哲社版），2004(2).
[4] 申剑.从城市管理走向城市治理[J].上海城市管理职业技术学院学报,2006(5).
[5] 葛海鹰.经营城市与城市管理[J].中国行政管理,2005(1).
[6] 丁健.论城市治理——兼论构建上海城市治理新体系[J].上海经济管理干部学院学报,2004(4).
[8] 龙菲.西方的城市治理及其对我国的启示[J].城市问题,2004(2).
[9] 黄楠，踪家峰.中国城市化快速发展中的城市治理分析[J].学习与实践,2005(9).
[10] 孙柏英.当代地方治理[M].中国人民大学出版社，2004:19.
[11][16] 俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000:1-2,8-11.
[12] 罗西瑙.没有政府的治理[M].剑桥大学出版社1995:5.
[13] 格里・斯托克.作为理论的治理：五个观点[J].国际社会科学（中文版），1999(2).
城市社会治理体系范文2
城市是特定历史条件下物质和精神资源高度集中的地域，是人类从事各类政治、经济、文化活动的重要场所。改革开放以来，我国城市化进程快速推进，城市规模日益扩大，城市人口急剧增加，城市功能日趋完善，城市管理水平显著提高。与此同时，我国城市管理中不和谐因素依然存在，有法不依、违法不究、暴力抗法等负面新闻频见报端。这迫切需要提高我国城市管理的质量和水平，在法治框架下依法管理城市，在城市管理中重塑法治精神。
城市管理是我国城市化快速发展与城市政府职能转变所衍生的一项综合性管理活动，城市管理的核心是法治，她包含了法治理念、法律依据以及有效的方法与途径，能有效解决城市管里中的各类纠纷，并形成稳定的长效机制。城市管理法治化是一项系统工程，涉及城市管理的方方面面，因此必须站在城市建设发展的全局高度，运用系统方法逐步推进。
一、我国城市管理的法治困境
我国在数十年的城市管理过程中积累了宝贵经验，同时也暴露出不少问题。集中表现在以下几个方面。
（一）法治支撑力不强
我国的城市管理存在合法性严重不足的弊端，城市管理者的执法权遭到公众质疑。目前尚未出台国家层面的城市管理法律法规，只有在《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国城市规划法》等部门法律中较为分散地罗列了相关职能部门的法律责任与权限，地方政府虽然根据本地实际情况制定了一些行政法规，如《北京市市容市貌标准》、《长沙市城市管理条例》等，但只局限于城市管理综合执法这一独立的行政行为。由于城市管理涉及领域广、利益相关者多，导致部门之间城市管理职能不明确，缺少必要的法律授权，职能部门执法权来源模糊，权力转化不稳定矛盾日益凸显。此外，城市管理法律法规的质量不高，法律空白和法律冲突问题较为严重，下位法违反上位法的现象依然存在。
（二）法治执行力不强
法治的执行系统是法治精神得以实现的重要途径，但在执法过程中，重人治、轻法治问题十分严重，城市中的许多违规主体或是采取“上有政策、下有对策”的办法来应付管理，或是采取贿赂手段来逃避法律制裁，许多法律法规流于形式（韩包江，2010），法律法规遭受严重践踏。同时，执法主体在执法过程中自由裁量权使用失范。由于城市管理中自由裁量权弹性过大，甚至被滥用，同案不同罚、合法不合理等现象严重影响了城市管理机关的执法权威与形象，损害了法律的公平与正义。此外，城市建设与管理中执法部门职权交叉，城市管理部门组织结构混乱所导致的过度审批问题也在一定程度上制约了法律的执行效果。
（三）法治认同度不高
总书记指出，法治精神是依法治理国家、经济、社会的一种理念，是人们对法律精神的理解和对法律价值的解读而形成的一种认识模式和自觉行为。在城市管理过程中，由于城市管理主体与对象的价值观、文化结构和知识水平参差不齐，城市管理主体心中无法，不知法、不懂法所产生的暴力执法现象屡见不鲜，城市管理对象由于缺少对国家的法律法规的基本认知，暴力抗法、以暴制暴的现象也较为多见。
（四）法治控制力较弱
法治控制子系统为城市管理法治系统的有效运行提供纠偏和控制功能，集中表现为它的监督制约作用。当前法治控制子系统的主要要素是公众舆论，其他要素的控制功能，如法律、人大、主管行政部门、派等，并没有得到充分和有效的发挥，法治控制子系统的作用严重弱化。
此外，我国政治生态环境也成为影响法治实现的重要因素。由于城管部门是地方政府的直属部门，是公权的组成部门，因此城市管制过程中，缺乏治理的理念，忽视其社会责任（范时杰，2010）。
二、我国城市管理理论研究与前瞻
（一）我国城市管理研究现状综述
城市管理是以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为，不同于传统的城市管理综合执法以及城市行政管理。
当前，我国学者对于城市管理研究颇多。有的基于公共管理学视角，探讨我国城市管理现状及改革的研究。北京社会科学院社会学所的冯晓英研究员认为未来城市管理发展方向是由单一主体的政府管理向多元主体的公共治理转变，由以市容环境为主的城市微观管理向微观管理与宏观管理相结合的城市综合管理转变；北京社会科学院冯刚副研究员从城市发展中的公共服务功能入手，提出深化以人为本城市管理观念，建立服务型城市管理的工作机制，构建以政府为主导、市场和社会参与的城市管理新构架的改革思路。
也有学者从法学视角探讨城市管理困境与改革。江西科技师范学院陈美玲副教授提出城市管理综合执法“自由量裁权”的概念，认为目前的城市管理执法过程中存在自由量裁权使用不当的问题，要对自由量裁权从执法外部和执法内部采用多角度、刚性与柔性多方式的系统控制，使其符合法律的目的，维护公民的合法权益的解决路径；还有学者认为目前我国的城市管理存在着执法困境，表现为执法中缺少必要的法律依据，执法权来源模糊，权力转化不稳定，执法权力范围过大等问题（许前川，2009）。
此外，商丘师范学院李雪苑对中美英城市管理进行了比较研究，提出我国政府应扩充城市建设的资金来源、制定科学合理的城市规划、在城市管理中转变政府职能，加快城市管理中现代化步伐等具体措施。还有学者从制度经济学、政治学、博弈论等视角对城市管理进行研究。
综上所述，目前国内学术界对我国城市管理的学科领域主要集中于公共管理学、法学、经济学、政治学等，研究对象大多围绕管理学、法学展开，研究视角较为单一，理论方法简单；虽然部分学者也对中外城市管理进行了比较研究，但仅局限于城市管理的手段与具体方法上，研究深度不足。同时，对城市管理的研究方法以定性研究为主，缺乏必要的定量研究和实证研究；还将城市管理视为单一的管理活动，缺乏对城市管理宏观与系统的把握。
（二）我国城市管理创新前瞻
笔者基于系统理论视角，认为城市管理是一个庞大复杂的开放系统，城市管理法治系统是城市管理系统的核心子系统，是城市管理中所涉及的一切法律依据、法律执行、法律精神与法律监督的集合。换言之，城市管理法治系统是城市管理形式法治与实质法治的集合。
在研究对象方面，城市管理活动的核心是法治，城市管理的各项活动应纳入法治轨道，城市管理中的主体行为应体现法治精神与法治原则。加强城市管理中的法治建设是依法治国方略在城市管理活动的生动体现，以往学者从法学视角对城市管理的研究局限于具体的部门法律、法规和法条，缺少从宏观的、系统的、运动的视角来审视城市管理法治运行问题。笔者将传统意义上的法治定义为以法治理为目标的开放系统，运用系统理论探讨如何在城市管理中体现法治精神和依法行政原则。
在研究方法方面，笔者在定性分析的基础上科学运用系统工程理论，提出“城市管理法治系统”的概念，将城市管理的法治系统纳入城市管理系统中，客观分析城市管理法治系统的系统要素、系统结构和系统环境。并根据香港城市管理的成功案例对我国城市管理法治系统的适应性进行评价。
三、我国城市管理法治系统的构建
城市管理是一项极为复杂的系统工程，城市管理中的法治构建作为城市管理的一个子系统，受到系统内部要素及结构、系统外部环境等各方面因素的制约，建立一个客观、准确、有效的城市管理法治系统对于城市管理系统的有效运行至关重要。
（一）城市管理系统结构分析
从社会系统这一宏观视角来审视我国城市管理法治系统，城市管理法治系统是社会系统的子系统，也是一个极为复杂的开放系统。笔者认为，城市管理法治系统由法治支持子系统e(1)、法治执行子系统e(2)、法治精神子系统e(3)和法治控制子系统e(4)等组成，各子系统相互影响和制约，彼此保持着内在联系，具有一定的组织结构。
式中，e(1)，…，e(4)是指城市管理法治系统的支持子系统、执行子系统、精神子系统、控制子系统；表示各子系统间存在的关系集合。
1、法治支持子系统e(1)
法治支持系统是法治精神得以实现的物质载体的总和，是法治执行和控制得以实现的重要依据。其核心要素是国家的法律、法规、条例、司法解释和具有法律效力的政策文件，地方性法律和法规，行业规章制度，以及其他具有法律效力的规定，该子系统的要素集为：
2、法治执行子系统e(2)
法治执行子系统是法治精神得以实现的路径与方式的总和，是法治控制子系统运行的重要要件。其核心要素是法治执行的方式、程序、手段、执行人员素质等，该子系统的要素集为：
3、法治精神子系统e(3)
法治精神子系统是城市管理法治系统的核心系统，是其他子系统的根本价值追求和运行原则。法治精神子系统是公众对于法律精神和法律价值认同感的总和。其核心要素是法律的普及、教育、市民素质等，该子系统的要素集为：
4、法治控制子系统e(4)
法治控制子系统为法治精神的实现提供强大的监督制约力量，同时也为法治支持子系统的不断更新提供强大动力。其核心要素是社会监督、行政监督、法律监督、司法监督、政党监督等，该子系统的要素集为：
可见，城市管理法治系统的四大子系统彼此之间并不是孤立存在的，而是相互联系，彼此影响的。法治精神子系统是核心，永恒的价值追求，其他子系统围绕法治精神的实现这一根本目标进行运转。法治支持子系统处于相对静态状态，执行与控制系统的运行必须以支持系统为根据，执行系统是支持系统和监控在实践管理中得以实现的重要环节，监控系统为支持系统的新陈代谢提供推动力。
（二）城市管理系统目标（C）分析
系统目标是系统发展要达到的结果，决定了系统的发展方向，对系统的发展起到决定作用。
城市管理法治系统目标包括系统内部目标与系统外部目标。系统内部目标（C1）包括：为城市管理的合法性提供法律和制度保障，建立健全城市管理法律体系和行政行为准则；有效履行依法行政职能，坚持对人民服务原则，建立法治政府和服务型政府；有效监督惩治城市管理失职渎职行为，依法严惩城市管理主客体中违法违规违纪行为；重塑社会法治观念，积极探索法治城管模式，营造良好社会法治环境。
系统外部的目标（C2）包括：为城市的可持续发展提供强大法治保障，进一步完善中国特色社会主义法律体系，改善行政生态环境，为政府职能转变提供实践经验等。
（三）城市管理系统环境分析
所谓系统环境E(s)是指与系统Z(n)间存在关系的系统外部部分的集合。从系统的观点来看，全部的环境因素可以划分为物理和技术环境、经济和经营环境以及社会环境三大类。由于城市管理法治系统属于社会系统的子系统，笔者重点分析其社会环境。社会环境是系统得以生存的基本依据，主要包括把系统当作一个整体考虑的大范围的社会环境和把人作为个体考虑的小范围的作用因素。
1、社会环境E(s1)
目前我国城市化快速推进，城市建设大范围展开，城市管理已成为地方政府的重要职能，城市系统的形成与发展为城市管理法治系统的提出奠定现实基础；在政府职能转变的大背景下，“法治政府、责任政府”等理念相继提出，迫切需要城市管理部门迅速转变职能，牢固树立法治观念；中国特色社会主义法律体系已经形成，作为公共权力的执行者，包括城市管理在内的一切公共行政行为必须纳入法治轨道，自觉接受法律监督。
但是由于受到中国传统行政思想的影响，我国的城市管理法治系统的外部环境不同程度受到污染，法治并未完全取代人治，“唯上、唯人、唯权”的思想观念依然根深蒂固，传统科层制度中的隶属关系、强制命令、机械执行等成为影响城市管理法治系统有效运行的重要障碍。
2、个体因素E(s2)
在民主法治社会中，人们崇尚法治，追求法治，法治是个人自由权实现的保障，法治精神和法治原则得到公众的广泛认同。同时法治被公认为是调节人与人之间矛盾和冲突的最佳手段，城市管理法治系统可以有效调节城市管理者与被管理者之间的矛盾和利益冲突，从而破解多年来城市管理水平落后的难题。
另外，部门管理主体与对象的法治观念不强、文化素质低下、法治观念的尚未普及也成为城市管理法治系统有效运转的障碍之一。
四、城市管理法治系统优化
城市管理法治系统是处于一定环境中的复杂系统，各子系统之间存在着正作用或负作用的关系，正作用的存在可以起促进和发展的作用，负作用的存在可以起制约和阻碍的作用，这就需要对城市管理法治系统进行优化，最大限度增加正作用，减少负作用。
根据整体优化原则，要实现系统的整体优化，必须使系统要素集X和系统的相关关系集（假设为R）以及系统目标C，即X，R，C达到最优结合，系统整体才能实现最优化。
（一）法治支持系统优化
法治支持系统是其他系统正常运转的基石，要坚持立法先行基本原则，做到有法可依；同时严把立法质量关，在注重立法数量的同时更加关注立法质量，避免法律冲突和法律模糊问题；各类法律法规要有足够的刚性和威慑力，对城市管理主体行为和客体行为形成有效的制约力；坚持法规的建设与城市发展相适应，不断破解城市管理中的各类难题。
（二）法治执行系统优化
法治执行是实现法治精神的主要方式。在城市管理过程中，既要做到依法执行，又要做到合理执行，对执行程序优化重组；明确城市管理部门具体职责，理顺城市管理部门横向与纵向关系，合理改革行政审批制度，加大执法力度，降低城市管理时间周期和管理成本；打破由城管执法的传统城市管理方式，构建“执法-公安-司法-公众”四位一体的城市管理新格局。
（三）法治精神系统优化
法治精神系统的核心意义在于在全社会营造知法、守法、爱法的良好氛围，社会公众对法治系统形成广泛共识。因此，要加大普法教育力度，运用社会媒体广泛宣传法治理念，建立法治讲堂，对城市管理人员加强法律法规培训力度，实行以法律知识为主要内容的岗位责任制和考任制，并对社会公众进行普遍的法律教育。
（四）法治控制系统优化
法治控制系统是保证法治系统运行的重要屏障，要建立以公众参与为主体的公众监督体系，以行政机关参与为主体的行政监督体系，以公检法司参与为主体的司法监督体系，形成“公众-行政-司法”三维一体监督格局；同时建立执行评估机制，对城市管理中的执法行为进行事前评估，落实“一把手”负责制，建立健全违法责任追究制度，保证城市管理客体的正当权利。
此外，作为城市管理的主体——政府，也应该有效净化行政生态环境，将城市化发展建设与法治建设结合起来，将政府职能转变与法治精神重塑结合起来，主动担负起城市管理法治系统的建设责任。
五、结束语
城市管理法治系统的建设并非一朝一夕，其中的法治支持系统、法治执行系统、法治精神系统和法治控制系统也都是极为庞大的系统工程，需要城市管理主体与客体的广泛参与，在城市建设与发展中构建城市管理法治系统，同时将城市管理法治系统置于城市的各项公共行政管理活动中，不断更新完善系统内部各要素，实现系统要素、各子子系统以及其间关系的持续优化，为城市的可持续发展提供法治保障。
参考文献：
[1] 韩包江.不断突破城市管理瓶颈[J].瞭望,2010(36).
[2] 李雪苑.西方国家城市管理的特点和启示[J].商业时代,2010(7).
[3] 范时杰.城管制度中主客体二元对立的困境与突破[J].江苏行政学院学报,2010(2).
[4] 陈美玲.城市管理综合执法的自由量裁权及其法律控制[J].南昌大学学报,2010(1).
[5] 王志峰.城市治理多元及利益均衡机制研究[J].南开学报（哲学社会科学版）,2010(1)
[6] 冯晓英.公共治理视角下的城市管理[J].北京社会科学,2009(6).
[7] 许前川.解析城市管理综合执法困境[J].西南民族大学学报,2009(11).
[8] 冯刚.现代城市发展中的公共服务功能研究[J].城市发展研究,2010(2).
城市社会治理体系范文3
关键词：社区 治理模式 变迁
社区研究是社会学研究领域中较为活跃的主题话语。近几年来，有关社区的实践探索和理论研究受到高度重视，民政部在全国确定了26个社区建设实验区并进而评选出一些示范区，对全国推进社区建设起到带头作用。关于城市社区的研究，2000年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，更在全国各城市掀起了社区建设的热潮。而由地缘群体、区域社会形成的社区，是社会赖以存在和发展的基础，社区治理的效绩高低直接关系到城市政治稳定和社会发展。城市社区治理是实现和谐社区的基本途径，如何搞好社区治理，也是当前学术研究的热点问题。
我国从上世纪80年代起开始实行改革开放政策，其最终目标是全面建立社会主义市场经济，社会转型的主要特征反映在社会主义市场经济的建设、政府职能的转变、单位制的解体和社区功能的放大以及市民社会的兴起等。伴随着社会主义市场经济体系的逐步建立和社会的转型，我国城市社会发展也发生了前所未有的变化。主要表现为：首先，以高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转化，单一公有制经济向以公有制为主体、多种经济成分并存的所有制结构转化，社会阶层分化趋势明显，城市社会结构发生了变化。其次，随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的全方位转变，“单位体制”逐步瓦解，单位办社会的状况开始改变，单位行为的非专业性目标不断弱化，大量的社会职能向社区回归和转移，人们由过去隶属单位、依赖单位变成走进社区、依托社区，社区成为人们安居乐业的重要场所和实现社会整合功能的基础单位，不仅社区管理职能增多，社区管理的人口也不断增多。最后，随着改革深入和城市社会结构的变化，城市房地产业的兴起和住房商品化的进程加快，城市的居住空间结构发生了变化，住宅区的功能要求呈现多样性、复杂性趋势。所有这些变化导致了城市社区治理的难度、广度、复杂程度都进一步的加大。所以，对城市社区治理模式变迁研究及其路径选择的探讨成为社区建设的一大热点与难点。
社区治理的内涵
治理概念产生于西方国家，与统治相对，其基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心。因此，治理泛指国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种活动主体间的关系。
社区治理是基于将治理理念引入社区管理体制和机制的创新实践中。所谓社区治理，是指政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等多元治理主体基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。社区治理的特点是：治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民）；治理过程由行政控制转为民主协商；治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构。
城市形态与城市社区治理模式变迁研究
社会主义各国在实行市场化改革以后，城市由机械团结状态转为有机团结的存在状态，城市社区都在发生从单位化城市向功能化城市的转变，住宅区的功能化是城市功能化的一个重要方面，专门的住宅小区构成了有机化社会（城市）的重要组成部分。过去在单位化时期，单位或单位领导同时肩负着向职工提供住房的责任，但在市场化时期，企事业单位的职能逐渐转向其职业化的本职，包括住房在内的其他服务业逐渐通过商品化而转向由社会通过市场提供和解决。住房制度的商品化和社会化改革，就是城市由单位化向功能化转变的重要机制和政策背景。这种改革造成了大量通过市场交换（自然要通过货币）而整合各行业和系统的有机城市社会。
我国的社区研究起始于20世纪30年代。吴文藻是当时最先倡导社区研究的社会学家，也是我国社区研究理论与方法的奠基人，在他的带领下，国内一些学者发表了一系列研究乡村社区成果。但对城市社区的研究则始于20世纪80年代，1986年国家民政部首先倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务，社区概念渐次进入我国政府管理过程，社区服务对象也逐渐由民政对象扩展到全体社区居民，社区服务的项目也越来越广泛，在新中国成立后至改革开放前30多年时间里，社区几乎从人们的生活中消失。改革开放以后，伴随着社区服务社区建设口号的提出，社区重新回归人们的视野。1981年，民政部借鉴国外先进经验，提出了社区建设的概念，社区建设是被作为加强基层政权建设，改革城市基层管理体制的重要思路和重大举措提出来的，社区建设的核心已经不是社区服务，而是管理体制的创新。
（一）单位制城市社区治理模式
美国著名学者andrew g. walder在其著作《共产党社会的新传统主义》中，提出了单位和单位依附关系理论。基本观点是社会主义国家的公有体系属于再分配体制，所有资源都是由国家来分配的，单位和国家之间形成了依附和庇护的关系，职工所需要的生活必需品都是通过单位分配。
在计划经济体制下，城市社会的治理体系是单位管理模式，即通过各种各样的单位，来履行资源配置、社会动员、人的需求的满足等多种功能，以实现社会的稳定；也就是说，管好每一个单位，就等于管好了城市社会。由于政企不分、政事不分，各种企事业单位和社会团体均成为行政附属物或准行政组织，因而单位管理模式的显著特征就是行政主导和条块分割，在社会管理过程中，存在明显的单一性，即在运行机制上是单一的行政机制，在资源利用上是单一的行政资源，在力量配置上是单一的政府力量。这种单位管理模式是与计划经济体制相均衡的，在当时能运作并发挥作用。
（二）社区合作制治理模式
改革开放以后，伴随着社会转型，计划经济向市场经济、传统社会向现代社会、农业社会向工业社会转化。社会的转型带来了社会职能的分化。
一方面，国有企业深化改革和现代企业制度的建立，使企业社会经济负担日益沉重。许多过去由企业承担的社会功能必须分解、剥离出来，并逐步向社区转移。产业结构调整必然涉及劳动力资源的重组和优化配置。劳动者待业、就业、下岗再就业的转化过程中，要求社区承担起扶贫帮困，开辟就业渠道，职业介绍、培训、安置等功能，以实现社会的稳定。另一方面，政府职能转变和政府机构改革，使原先由政府承担的许多社会职能、服务职能分离出来，转而由社会和社区承担。市场经济体制的建立，政府通过转变职能逐步把原来兼任的社会职能还给社会。而落实社会职能的最基本的载体是社区，政府职能转变以后，原来承担的那部分不该承担的职能转移到了社区。
由此城市推行管理体制的变革，政府权力下放到社区，鼓励居民、辖区单位、非营利组织参与社区治理，从而形成社区合作型治理模式，这种治理模式是政府推动与社区自治相结合的治理模式，其特点是：治理主体由单一的政府扩大到社区内的自治组织，社区组织职能加强；资源投入以政府投入为主，社区组织投入为辅，居民参与社区公益活动、社区公共事务的决策热情提高。在合作制模式下，政府与社区组织的关系由过去的领导与控制向指导、协调、合作的方向演进。随着市场化改革的深入，这种模式出现诸多弊端，如社区治理非营利组织力量的弱小，非营利组织与政府未形成有效的沟通渠道和交流机制，而出现社区合作治理的困境。
社区治理模式的理想选择
20世纪90年代中后期开始，住房分配的货币化政策开始实施，社区分化随之开始，市场化改革造成社区功能化，社区内逐步由熟人社会演变为陌生人社会，这给社区治理提出新的问题。有人提出业主委员会、物业公司与居民委员会构成三种核心性社会组织。社区分化导致诸多社会矛盾与冲突，有人就社区分化中业主委员会与物业公司之间的矛盾状况进行了深入的探讨。无论是理论研究还是应用研究，都已经开始突破“国家——社会”的理论框架，开始呈现“国家——社会——市场”的三元框架分析模式，总体来说，社区分化转型后的社区治理问题，已成为迫切的现实问题，对其进一步探讨具有明显的现实意义。
当前社会转型过程中社区类型并非整齐划一，而有相当大的差别，既有未产生制度变革的传统社区（单位制社区），尚不存在业委会和物业公司；也有传统社区逐步改造开始实施物业管理的混合型社区（包括一部分商品房小区），主要有居委会、业委会和物业公司管理；还存在商品房出售后的业主自治型社区，居委会已经逐步淡出管理，主要由业委会-物业公司管理；还存在诸如城中村之类边缘性社区。
基于和谐社会的构建要求，我国的城市社区治理应根据社区分化的实际情况，构建多治理主体和谐参与、分类治理的治理模式，传统社区目前缺乏市场化社会组织介入，主要依靠国家为代表的行政力量，从长远来看要积极组织业委会，并逐步引入物业公司直接参与社区日常性社区管理。国家只有权力下放，对社区的管理职能和权限不断向社区转移，才能真正构建和谐社区、和谐社会。边缘型社区处于无组织管理的状态，社区的无序混乱更多由于管理组织缺乏，所以针对这类社区，可考虑加强居委会对其管理，进而考虑发展业主委员会和物业管理的可能性。混合型社区中，居委会、业主委员会、物业公司分别代表国家、社会与市场力量，常常出现一些组织协调矛盾。物业公司一般由居委会聘用，业委会与居委会的矛盾大多数体现在业委会与物业公司矛盾，从长远来看，居委会管理职能逐步缩小与物业管理职能逐步扩张是未来的发展趋势，问题的关键就是要实现居委会职能的转变，避免直接插手物业管理，即从行政管理功能转变为公共服务功能。对业主自治型社区，由于目前真正形成业主自治的社区基本上是一些高档商品房小区，其较高的社群性有能力生成业主委员会和业主大会，从而基本实现了以业主委员会与物业公司互动关系的日常治理框架。所以进一步加强业委会与物业公司的良性互动是极为重要的，只有协调好两者的关系，才真正成为业主自治型社区。
随着改革深入，尤其住房制度和城市管理体制的变化，城市社区问题成为城市治理的重要内容。我国目前的城市社区仍然停留在社区服务和社区建设的阶段，社区服务和社区建设是城市社区的部分内容，城市社区的治理是未来城市社区健康发展的重要保证。城市社区治理水平直接关系到城市管理水平和和谐社会的构建。同时，从现实情况来看，当前转型过程中的社区类型并非整齐划一，多种类型社区的共存可能是长期的，对城市社区必须坚持各治理主体和谐参与、分类治理的原则，逐步形成从边缘型社区传统社区混合型社区业主自治型社区转变。
参考文献：
1.俞可平.全球治理引论[j].马克思主义与现实，2002 （1）
城市社会治理体系范文4
关键词：社区;管理;法律
一、城市社区及管理现状
改革开放以后，特别是进入20世纪90年代以后，随着经济体制的改革，社会主义市场经济的深入发展，我国城市社区管理体制发生了很大的变化。主要表现在以下几个方面：
（1）市场经济的发展在客观上要求政府转变职能，从掌舵划浆的全能者变成有限职权的掌舵者。政府逐渐开始将许多不该管、管不好、管不了的经济工作交给企业，社会性事务交给社区，政府通过“单位”全面干预社会生活的地位和职能有所弱化;
（2）人们与社区的联系日益紧密，居委会作为群众性自治组织再次受到人们的关注;
（3）随着政府对社会控制的调整，社会自主性力量逐渐增强，各种社会性组织逐年增多，在社会参与上发挥了越来越重要的作用;
（4）是随着城市化进程的加快，城市管理中心开始下移，街道办事处作为最基层的行政组织获得了比以前更大的权力;
（5）是在我国许多城市陆续开始了基层社区管理新体制的探索，也取得了一些成绩。
二、法律保障城市社区管理的必要性
加强城市社区管理，消除社区管理中存在的种种问题，必须坚持依法管理实现城市社区管理法制化。所谓依法管理，就是使城市社区管理主体、管理行为和一系列管理环节都纳入到法制轨道，做到政府依法行政、居民依法自治。
（一）依法管理是现代城市社区管理的基本特征
任何一个成熟的现代社区，毫无例外地也是法制化的社区，法制化已成为社区管理系统正常运行的基础和特征。无论是美国自治型社区模式、新加坡政府主导模式还是日本混合模式，一个共同特征就是社区建设和管理都是在法治轨道上运行。以新加坡为例，新加坡政府在社区管理中，就非常重视在法律中明确政府权力和居民及其自治组织权利的合理划分，以避免政府权力滥用并损害社区发展。
（二）依法管理是城市社区管理的手段和方式
国家通过直接控制社会资源来达到对社会成员组织和管理的目的，基本管理手段靠政策和行政命令，而市场经济体制的建立，从根本上改变了这一状况， “单位制”的解体、各种独立市场主体和社会组织的出现、政府职能转变，如果还靠原有体制和手段管理显然行不通。因此，必须更新管理手段和方式。在加强道德约束的同时，实施依法管理，即运用法律手段对社区居民和自治组织的权利予以确认和保障，制裁各种侵犯社区主体尤其是社区居民利益的行为。
（三）依法管理是实现城市社区管理有序化的基本保证
构建社会主义和谐社区的一个重要标志，就是要保证城市社区管理有序化。因为良好的社区秩序正是社区良性运行与协调发展的基本前提，而做到管理有序则离不开法制保障。一是法律通过界定和规范各类城市社区管理主体的地位、作用、任务及职能以及各组织之间的相互关系，保证各个管理主体各司其职各负其责，共同促进社区管理的有序化;二是通过规定社区居民的权利义务，保障社区居民的权利义务实现，促使社区居民自觉地履行相应的义务;三是通过强化政府依法行政，可以抑制行政权力的滥用和对社区利益的损害。法治既治社区事务，也治政府。从根本上说城市社区建设是一项民主事业，目的是使人民自己管理自己的事务。
三、法律保障城市社区管理的途径
（一）构建城市社区法 加强制度建设
完善相关法律，确保社区自治有法可依。要根据新形势的需要，在继续推进社区民主自治实践的基础上尽快修订现行相关法律，尽早出台如《社区管理法》、《社区中介组织法》《城市社区自治法》等，明确具体地规定社区的载体、社区自治的性质和地位、社区居民的权利与义务、社区自治组织的权利与义务、管理方式和运作程序等项内容。需要通过法律明确，社会组织和政府部门和街道办事处的社区载体能够明确自己的权利，义务和职能，防止政府部门或街道，其职责向社会传递，减少社区工作的负担，保障社区各项自治权利的真正落实，使社区居民明确自己的权利义务，在法律的保障下行使其社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，确保社区自治有法可依。
（二）依法构建我国城市社区管理体制和治理结构
1.理顺社区管理体制，明确管理原则
建立政府领导，城管办督导，居民自治，部门参与的科学管理体系。政府领导，即区政府领导全区的城市管理工作，各街道办事处领导本辖区的城市管理工作，实行严格的分级领导责任制;城管办督导，即区城管办根据区政府的授权，对各街道办事处的城管工作进行指导、督办和考核评估，依法查处违法行为;居民自治，即社区居委会负责本社区的城市管理的日常工作并对街道办事处负责，宣传、动员、组织居民自我管理和服务，依靠自治组织的力量优化社区环境;部门参与，即在政府的统一指挥和协调下，城建、工商、环保、卫生、公安、文化、劳动等职能部门在法定的职责范围内参与城管工作的综合治理。坚持属地管理原则，即各责任路段及其各责任单位必须接受所在社区居委会的日常管理，理顺管理体制。
2.依法确立“两级政府、三级管理”的管理体制
街道办事处作为城市社区管理主体，其定位问题不容回避。因此，建议尽快以法律形式确认改革探索多年且已日趋成熟的“两级政府、三级管理”的城市管理体制，即明确街道作为一级管理主体的基本定位，并赋予其相应职责和权限，逐步实现从“条条分割”到“以块为主、条块结合”方向转变，使街道成为一级准政府，并承担起城市社区管理政府责任。
3.理顺各组织关系
包括居委会与居委会党支部、物业公司、业主委员会之间的法律关系，尤其是居委会与物业公司、业主委员会之间的关系不清，已经成为社区管理中的“老大难”问题。《物业管理条例》虽然规定，业主大会、业主委员会要与居委会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等工作，但由于《物业管理条例》毕竟属于企业法，不可能规定居民自治内容，因此，需要在修改《居委会组织法》时进一步明确各自的职责分工，要用法律法规来明确居委会和物业公司的职责，指导和规范其工作。这是避免二者产生矛盾的前提条件。三是要建立健全年度目标责任制。区政府、街道办事处分级拟定年度目标管理责任书，确定工作责任的指标体系（包括城管工作的核心指标和保证性指标），明确考核和评估结帐的方式。区城管办对各街道办事处的责任制实施进行督导，年终组织专班对实施的效果进行检查和评估，严格落实奖惩制度。
（三）强化城市社区执法，做到依法行政、严格执法
城市社区执法是指有关城市社区执法主体，为了实现城市社区管理目标，而实施的有关城市行政执法活动的总和，是政府进行城市社区管理的基本手段。城市社区执法状况如何，直接关系到城市社区立法目的能否实现，关系到社区居民直接利益和社区管理水平的提高。目前，城市社区执法存在诸多问题，并已成为城市社区依法管理的瓶颈和薄弱环节，比如，社区卫生脏乱差、违章建筑、随意占道阻碍出行、社区治安差等现象大量存在。当前，强化城市社区执法，必须首先要理顺我国城市社区执法体制，建立起长效机制。
（四）城市社区应走依法自治的道路
1城市社区自治主体的权利和义务。城市社区依法自治，实际上是社区自治主体依照法律的规定，行使自治权利和履行自治义务的活动过程。城市社区要实现依法自治，必须明确社区建设主体的权利和义务。一方面，城市社区依法自治，首先必须做到有法可依，而确定法律关系主体的权利和义务，是制定法律的基础和前提条件。城市社区法律制度，正是通过规定社区自治主体的权利和义务来调整社区各种社会关系的。另一方面，只有明确了社区自治主体的权利和义务，才能增强社区自治主体的自治意识，从而使其正确地行使社区自治权利，自觉地履行社区自治义务。
参考文献：
[1]娄成武、孙萍.社区管理[M].北京：高等教育出版社，2003：12.
[2].刘书祥.中国城市社区法制建设[M].天津：天津社会科学院出版社，2004.
[3]吴德隆，谷迎春.中国城市社区建设[M].北京：知识出版社，1996
[4]李伟，叶春明，王红妹.社区护理培训体系的影响因素及策略分析[J].中国全科医学，2008，11（12A） ：2109-2110.
城市社会治理体系范文5
一、运用系统观念准确认识法治城市
从系统论角度看，法治城市是从属于法治国家这个大系统的子系统，是法治国家的组成部分，但它是法治国家整体的缩影和先进部位，推进城市的法治化是一个国家法治建设的先期任务并产生先导作用。因此，建设什么样的以及如何建设法治城市，应当是一种全方位的系统思考。
（一）着眼服从服务于国家发展大局引领宏观思考。服务大局是社会主义法治的重要使命。党的**对全面落实科学发展观，推动社会主义经济、政治、文化、社会“四位一体”建设作出了全面部署。报告指出，要以增强综合承载力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。之所以如此，是因为城市群日益成为中心城市提升区域地位的引擎和载体。在东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴的国家区域政策总体布局中，发展城市群、建设都市圈，已经成为普遍性的区域发展模式和标志性的中心城市提升模式。城市群带动战略的提出，为城市发展建设提供了难得机遇和更大舞台，也对城市发展提出更高的要求。长三角城市群是被世界公认为继纽约、多伦多与芝加哥、东京、巴黎与阿姆斯特丹、伦敦与曼彻斯特等城市为核心的五大城市群之后的世界第六大城市群。从江苏的实际看，上世纪90年代初，经济全球化浪潮催生了全省开放型经济的大发展，成为继乡镇企业崛起后的又一次重大发展机遇，重塑了江苏经济格局。经过10多年的开放历程，位于苏南的开放先行地区尤其是南京、苏州、无锡等城市已经走出初期开放的发展阶段，开始进入更高层面的开放期。特别是在长三角一体化上升为国家战略、一体化发展规划付诸实施新的环境背景下，长三角城市既将面临新一轮发展机遇，也将面对原有优势分布格局重新调整的新形势。南京作为长三角城市群的中心城市之一，如何把握机遇，进一步以法治推动和保障城市综合竞争力在科学发展轨道上取得新跃升，从而进一步提升在城市群的地位，更好地向国际性城市目标迈进，就成为我们思考法治城市建设必须应对的全局性重大课题。
（二）立足法治与经济社会协调共进展开全面思考。我们建设的法治城市，绝不可能仅仅是法治本身的运行和发展，城市法治制约于经济社会发展的现状，且必须与城市经济、政治、文化、社会建设相适应并协调发展，因而不能把当代法治城市建设简单化理解为纯粹的法制发展。由于我国属于后起的现代化国家，不得不同时面对西方国家在几百年时间里所遇到的问题，不得不以极大的实践智慧处理好转型与稳定、自由与秩序、公平与效率、民主与权威等一系列价值之间的目标冲突问题，这使得法治与社会协调发展的任务十分艰巨。所以，我们在这样的社会大背景下建设法治城市，绝不是某种在书本里设计出来的、理想化的、孤立封闭的“法律帝国”，而必然是一个经济健康、可持续发展的法治城市，一个人人享有平等人权的法治城市，一个公民平等参与国家管理的、民主的法治城市，一个公平正义、和谐文明的法治城市。为此，我们必须坚定不移地支持以经济建设为中心，促进法治与经济协调发展；要始终坚持与完善党的领导，保证法治与政治协调发展；在坚持依法治国是基本方略的前提下，以促进制度同价值观念的和谐为导向将依法治国与以德治国有机统一；要按照构建社会主义和谐社会的要求，促进法治与社会的协调发展。也就是把开展法治城市建设作为城市经济社会协调发展进程中的一种整体性的社会实践，通过国家机关和人民群众的合力整体推进，在努力实现法治内部的立法、普法、执法、司法、守法、督法等各要素及其机制有机统一，并与社会政治、经济、文化等外在协调一致的奋斗目标的进程中，既追求法治自身的内在价值，更注重体现法治在保障和推动经济社会协调发展过程中综合性、整体性的社会效果，从而促使城市法治迈入新境界。
（三）运用法学及其他相关学科知识进行综合思考。建设法治城市是一项综合性很强的社会实践，它的发生发展离不开理论的指导，因此需要依赖于法学以及所有与之相关联学科、特别是各城市学科的理论支撑。因为，当代中国的法治建设是在迅猛的城市化进程背景下展开的，既在制度层面上受到欧美等西方法治示范的强烈影响，又在绩效层面上受到以城市化为代表的急剧社会变化的牵扰。然而，由于现阶段我国法学研究中的“西学导向”依然比较盛行，看待法治与城市化问题，如时常受到广泛关注的农民工权益保障、行政圈地、流动人口犯罪等，往往局限于传统法学的内在视角，而不是从跨学科视角来讨论。所以，有学者评价说：“如此做法的后果之一，是人们对这些问题的认识依然停留在规范——价值的传统认识层面上，而未能在实证规律层面上获得学科知识的拓展”。当前，我们的法治城市建设正处于我国城市化进程的加速期，城市化事实无疑对城市法治提出了许多具有重大实践意义和理论价值的课题，且必将对于现阶段的法治城市建设产生重大影响。因此，借鉴城市学、城市经济学、城市社会学及城市规划学、城市管理学、城市环境生态学等外部学科的基础知识，结合日益深化的法学知识，针对城市化进程所提出的法律问题及对城市法治的挑战进行跨学科研究思考，显得非常必要和紧迫。这样，才能够为探寻法治城市建设的规律并有效指导实践奠定理论基础。
二、把握实践理性推进法治城市建设
实践证明，法治是一个城市走向现代化的必然选择。世界上具有国际性竞争力和影响力的城市之所以辉煌，其中重要的是法律建构了城市制度框架，法治在引领和保障城市有序运转。但“罗马不是一天建成的”，同时也“条条大路通罗马”，法治依赖于各个城市因地制宜的理性化实践。
（一）法治城市建设要遵循法治生长的规律。在法治生长过程中，法律制度的“可构建性”和“可移植性”最强，属于某种可以迅速变化的因素；法律秩序与之相对则是缓慢变化的因素，其虽然可以通过强制性的手段得到较快建立和暂时性的维护，却不能不付出巨大的社会成本。法治精神同前两者相比，是“生长期”更长的因素。人们可以短时期内构建出一个完善的制度，却无法迅速普遍地在人们心中树立法治信仰。而法治城市建设的进程能否顺利推进，所取得的成果能否得到巩固和发展，在一定程度上就是要看公民的法律品质和道德素养是否有效提升。由此可见，当前和今后面临的一个突出问题，必然是制度和秩序的“快速建立”与法治精神的“缓慢生长”之间的矛盾。这就是某种规律性的东西，它说明法治的确需要时间，需要我们在促使法治精神“内在生长”方面真下功夫、多花气力。因此，要把大力弘扬法治精神作为法治城市创建工作的重点，培养人们特别是公职人员对法律的普遍信仰，从而为法治提供源源不竭的思想动力。此外，在实际操作层面，应当鼓励各个城市结合本地经济、社会发展状况，以能够承受的经济成本创建法治城市，不搞一刀切，允许法治的一般要求在不同地区的实现存在时间、程度等方面的差异。在制订法治城市创建工作考核评价指标体系时，似乎有必要设计三类指标：一为考核通用指标，二为自选奋斗指标，三为群众评价指标。
（二）法治城市建设要结合城市的发展定位。法治城市建设固然要从实际出发，建构符合当地实际情况的法治。但仅此还不够，必须考虑国家对该城市的发展定位。因为，一个城市首先是这个国家的城市，不能脱离本国经济社会发展的总体布局，城市法治也同样是与国家的经济、政治和社会制度紧密相联的。比如南京市，国家予以定位的城市性质和功能是：著名古都、江苏省省会、长江下游重要的中心城市。南京为我国六大古都之一，是部级历史文化名城。南京的规划和建设要继承古都历史精华，创造融古都风貌与现代文明于一体的城市特色；南京是江苏省省会，也是该省的政治、文化、经济中心，要保证省级管理职能的顺利行使，并形成省内最发达的金融、贸易、信息中心和科教文化对外交往中心；南京作为长江流域四大中心城市和长江三角洲西部枢纽城市，要充分发挥沿江、近海的优势，增强跨省域的辐射功能和吸引力。无疑，南京要立足国家确定的城市功能定位来建设法治城市，积极探索有别于区域法治、地方法治的法治城市建设规律，与城市性质、地位、功能、发展等相吻合的法治工作目标和任务；积极探索与南京作为区域性中心城市相适应的城市法治内涵，在发挥城市聚集力、影响力、辐射力等方面提供法治支撑和保障；积极探索如何更好的运用城市深厚的历史文化底蕴和国家法定授权，从城市现代化理念、制度等层面打造城市法治文化，彰显人文特色，建设南京文化名城、法治名城。正因为在我国，法治城市建设的各项工作是在国家特定的经济、政治和社会条件以及各地方实际的状况下展开的，所以要依次充分考虑中国特色、区域特色和本地特色，从当地实情出发，实事求是地推进，做到既坚持国家法制统一性，又彰显城市的鲜明特色。
（三）法治城市建设要更加注重法治的实践。法治简单地说包含两方面的内容，一是法律规范，二是法律实践。法治有很多种特性，但最重要的特性应该是一种社会实践，法治是社会实践的产物，社会实践给予了法治最丰富的内涵。当然，作为人类最能接受的一种社会治理方式，法治总是特定时空下的法治。时下我国的法治城市，可以视为现代社会主义法治国家的城市性标准，法治城市建设是依法治国方略在城市的具体实践。现实表明，我国各地的法治实践形式有所不同，但都为国家法治提供了素材、补充了内涵，使之成为能够依照本地具体情况实施的原则，这正是法治实践的生命力所在。由于建设法治城市是一项长期的、渐进的过程，因此，在创建法治城市的过程中，我们既不能脱离实际，以某些外国书本上的概念、文辞或者法学教科书的定义来衡量法治实践，过于理想地去片面追求高标准，要防止教条主义、本本主义；也不能仅仅基于法制宣传教育的层面地去抓法治城市的创建工作，从而使法治城市的创建在举办种种有关宣传活动之中流于形式。我们必须在深刻理解法治城市内涵的基础上，站在国家法制建设的宏观大局中去探索和实践法治城市的创建工作，要充分考虑法律实践的现实可能性、阶段性和系统后果，注意平衡法治统一的要求与法治实践形态的多样性；要关注来自各地区、各层次法治实践的成功经验，关心在实践中获得公正合理有效的解决问题的办法；并在此基础上，尊重、总结和完善为实践证明有效、为民众欢迎的法治的制度和做法，使法治真正成为城市经济、政治和社会生活的有效实践。只有这样才能真正提升城市的法治化水平，最终实现法治国家在城市层面的法治目标。
三、着眼于城市现代化建设法治城市
“一个国家的法治是由一个社会包括经济基础在内诸多社会条件决定的，并总是回应了该国或该国特定时期的经济社会发展中的制度需求”。那么，我们现在开展的法治城市建设应当且必须回应现代化城市发展的制度需求，为城市的现代化及其可持续发展提供制度支撑和保障。
（一）回应城市经济现代化的动力需求。城市是市场经济的主阵地，城市经济高度发达和财富高度集中，是经济现代化的显著标志。而“市场经济有好坏之分，好的市场经济应是法治市场经济”，法治为主导的市场经济必然要求在市场经济体系内，交换各方的一切经济活动都必须在法律范围内进行，按照市场运行规则办事。在市场经济运行中突出法治的意义在于：保证所有的经济主体在进入市场时地位平等，不得因权力、地位、职务等方面的差异而形成各种等级差别；所有市场主体在从事交易时地位平等，公平竞争，在市场经济中不允许存在经济的和超经济的特权；国家对市场经济运行的调控只能是宏观的，政府职能必须转变，处理好与市场的关系，要防治市场经济因“权贵”主导而腐败丛生。因此，我们要从“市场自由”和“市场秩序”两大层面大力加强城市经济法治建设，在市场准入、投融资、土地使用、对外贸易等方面创造平等竞争的条件，切实纠正“国家这只手”过多去管资源配置追逐利益效益而忽视对市场秩序调控和管理的问题，依法保障各类市场经济主体的财产权益，激发其自主创业和增加财富的积极性，使法治成为推动城市经济现代化的强大动力。
（二）完善城市政治现代化的保障机制。城市政治现代化的主要标志就是凸显人民在政治生活中的地位。我国是社会主义国家,人民是国家的主人,因而必须通过党领导人民制定的法律及其实施机制来保障人民群众对城市社会事务的管理与广泛参与,从而真正体现人民当家作主的现代化要求。人民代表大会制度正是体现党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的制度载体。在此符合我国国情的政治制度下，人民享有真实的、广泛的、普遍的选举权,通过选出自己的代表组成各级国家权力机关，然后再派生出国家行政机关、司法机关。在民主集中制原则上组成的国家机关体系,一方面保证了国家权力机关在政权体系中的中枢地位；另一方面又通过相对明确的职能划分,确保所有国家机关能各司其职。在这一政治体系中，人民代表大会有权监督其他国家机关的工作，从而保证人民意志以及公民的其他各项民主自由权利能够真正得以实现和落实。因此，我们要针对共产党是中国法治的核心要素这一重大特征，把法治的精神、理念、原则和必要的制度引入执政党的党内生活之中，使党内生活、国家生活、社会生活的法治化有机结合，相互配合、相互促进。同时不断完善人民代表大会制度，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为实现城市的政治现代化提供法律制度的根本保证。
城市社会治理体系范文6
引言 城市是现代化文明的载体，城市发展对社会的发展具有全方位的意义。因而，城市的组织和管理对一个国家的组织和管理具有重要的作用，在一定条件下，这种作用是决定性的。 城市“是一种按共同体方式生活的有机体。不管它在经验上是如何产生的，按其存在，它必须作为一个整体来看待，城市由具体的合作社和家庭组成，在同它们的关系上，城市处于必然的依附之中。”这是德国学者斐迪南·滕尼斯在其《共同体与社会》一书中，对城市的所作的社会学解释。由此，我们似乎可以做出这样的判断：决定农村社会的是人与土地；而决定城市社会的是人与组织。城市的内在特性决定了城市的组织和管理的关键是人的组织化。摆脱对土地的依赖是城市人的最基本特点。这决定了城市中的人是以其在现实生活中所拥有的独立和自主为存在前提。城市的生存方式和生活方式决定了这种独立和自主只是一种本质的规定，而不是一种现实的规定，因为，在城市生活中，这种独立和自主脱离了城市的社会网络就失去了其真正的意义。从这意义上讲，城市中的人在拥有独立和自主本质规定性的同时，还具有对组织化的内在需求。所以，人的组织化，从形式上看，是城市组织和管理的要求；但从本质上看，是人的城市生活的内在要求。 对于城市管理来说，利用城市人所具有的内在组织化要求，推动城市的组织和管理，是其投入产出最高的管理方式。具体来说，城市的组织和管理，最根本的不是政府去直接组织社会，而应是政府帮助社会进行自我组织，并通过这些社会组织来实现城市管理。在这种努力中，城市基层社会自治是最应开发和利用的资源，因为，这种自治既能成为城市人独立自主性和组织性共同实现的最好形式，也能成为城市政府有效管理社会的重要基础。因而，从一定意义上讲，“以人为本”的城市管理和发展，其组织和管理层面的具体的体现就是城市基层社会自治。 在中国的城市管理和组织的生活中，基层社会自治不是新鲜的东西，已有相当长的实践历史，这就是人们熟悉的城市基层群众自治，其具体组织形式是城市居委会。在这实践中，不论是过去还是现在，作为中国最大城市的上海都做出了自己的贡献。在上海这样一个特大城市，基层群众自治所形成的政治资源，管理资源和文化资源对于城市建设和管理具有十分重要的意义。因而，上海在新中国发展的各个历史时期，都十分重视对这个资源的开发和利用。改革开放后，尤其是进入九十年代以来，社会主义市场经济的全面推行给城市建设和管理带来了新的机遇和挑战，使上海从政治的高度和从城市管理现代化的战略要求，来把握和推进城市基层群众自治，取得了积极成效，为城市基层群众自治更加全面健康地发展奠定了重要基础。 一、居委会组织与上海城市社会 在中国社会，“上海”这个地域名称，在一定程度上已成了“城市社会”的代名词，人们常常用“小上海”来形容某个城镇的繁华和现代化。这个观念来自与上海在中国城市社会发展中的重要地位。在近代中国，上海是远东的最大城市；解放后，上海是新中国的重要经济中心。目前，上海有人口1349万，其中城市人口800多万。不论行政区域还是人口规模，上海都算得上是一个特大城市，在世界城市规模排名中名列前列。 上海实际上是一个国内移民社会。近代工商业的发展和移民社会特殊的社会结构和传统，使上海这个城市社会在中国近代社会发展中，比较早地成为一个具有一定现代化特征的现代城市社会，但是，由于帝国主义的侵略，解放前的上海城市具有比较严重的殖民地化色彩。解放后，不论中央政府还是上海地方政府，都从上海在中国现代化发展中的实际地位出发，将上海的建设和发展置于国家总体发展的重要战略地位。上海市国民经济第一个五年计划就指出：要在原有的工业基地和商业交通中心地位的基础上，通过一定时间的努力，“把上海改造成为一个社会主义先进城市。”因此，解放后的上海从一开始就十分重视城市的建设和管理，城市居民委员会在上海出现和确立正是这种努力的产物。 美国学者R·E·帕克等人认为：“城市生活的一个极大特征是，各种各样的人相互见面又相互浑淆在一起，但却从未相互充分了解”，因而，“个人和个人组成的团体，由于在情感和了解方面相互远离，他们完全生活在相互依存的状态，而不是生活在感情亲密的状态中”，（《城市社会学》第26页。）因而，城市社会的组织和管理必须同时兼顾社会组织性的需要和个体独立性的要求。在这其中，基于生产的分工和城市对个体生活空间的压缩所形成的城市生活的相互依存性，是城市社会组织和管理的重要基点。基于这样的基点以及城市组织和管理的内在要求，现代城市组织和管理都必然要从自治这个价值出发，充分动用社会成员的自主性和参与性所形成的自治资源来组织城市社会，推动城市社会的管理和发展。可以说，自治是现代城市社会本质特征，是城市社会组织和管理的核心基础；任何类型的城市，只要以现代化发展为目标，都必须熟练地开发和利用这个重要资源。以建设“社会主义先进城市”为目标的上海和中国其它大城市一样，在解放后的发展中，一开始就在这方面进行积极的探索和实践。 动员和发动群众是党领导的政治优势。利用这个优势，党通过解放初期城市社会形成群众性的自我救济、自我服务和自我管理的实践和探索，创造性地形成了城市基层群众自治这个新的制度。实际上，发动群众实现自我服务和管理，是解放后上海城市组织和管理的历史起点和工作起点。这个起点直接影响了上海城市组织和管理的后来发展，并留下了深刻的历史印记。1951年4月20日，上海市人民政府和市政治协商委员会召开街道里弄代表会议，决定将“冬防”服务队更名为居民委员会，并在城市基层社会全面建立居民委员会。当时的居民委员会干部主要由家庭妇女、在职职工、失业工人、工商业者及其家属、个体劳动者担任，全属义务性质。由于这些居民委员会直接联系着新生的政权和社会，所以，当时的各区政府都把巩固和发展已组织起来的居民委员会作为一项重要的工作来抓，以保证政权和社会的稳定。1952年7月，上海市人民政府颁布《上海市居民委员会组织暂行办法草案》，明确其为群众性自治组织。到1952年底，全市共建立居民委员会3891个，居民委员49851人，全市90%的里弄都建立起了居民委员会组织。1954年，国家颁布《城市居民委员会组织条例》，稳定和统一全国的居民委员会。依据条例，居民委员会一般都下设福利、治保、文教、卫生、调解五个工作委员会。至此，居民委员会的组织以及由此形成的城市基层群众自治制度初步定型，并纳入社会主义新中国的民主制度体系，成为其中的一个重要组成部分。 对于这个时期的居委会，浦东新区潍坊新村街道在1998年完成的《居委会自身组织体制和运作机制》的研究报告中作了这样描述：“解放初期到1958年，居委会是典型的自我教育、自我管理、自我服务的自治性群众组织。居民委员会干部由居民直接选举产生，居委会主任、副主任和治保主任、妇代主任、福利主任都不拿津贴、义务工作。不少在职职工、在学高中生，业余时间也爱往居委会跑，大家将居委会当成家。当时，工厂、商店等招工机会很多，居委会干部宁可不拿一分钱，整天在居委会义务工作，却不愿进工厂、商店去干有固定收入的工作，其原因是担任居委会干部有光荣感。解放初期的居委会工作内容中，治安工作是其中的重要组成部分。当时居委干部及各居民小组治保员主要配合、协助派出所开展这项工作。解放初期的居委会还没有建立党支部，居委会工作主要接受街道办事处的指导，办事处的干部三天两头在居委会，与居委会干部一起工作。当时居委会工作大多根据居委会辖区内的居民意见、要求来确定，如组织居民义务劳动，改善居住环境。该时期居委会主任和其他居委会干部在居民群众中有很高威信。由于居委会干部长年累月与居民群众在一起，所以，几乎每家每户都认得居委会主任，有的年事高的居委会主任几乎成了居民群众的‘老长辈’，家里事、邻里事、里弄事，都会找居委会主任反映，请示居委会干部帮助解决。居委会干部与群众关系融洽，因此，居委会换届改选、推荐候选人等选举工作开展也比较顺利。”之所以要在这里引这么长一段文字，目的在于表明产生于群众的居委会其原先所具有的一些基本特征，展现居委会在居民群众中的实际地位和作用，以启发现在以及未来的居委会建设和发展。 从上述这段描述中可以看到，作为群众性自治组织，解放初期的居委会通过自身的努力，在群众中比较好地发挥了自我组织、自我管理和自我服务的作用，确立了自身的崇高地位和良好形象。遗憾的是这个良好的基础没有给居民委员带来更为良好的发展。1958年“大跃进”开始后，在大办城市人民公设的影响下，居委会的性质开始发生变化，“生产后方、生活场所、阶级斗争前哨”成为居委会建设的新目标。于是，居委会由自治性的组织，开始逐渐向生产性组织和政府行政性组织转变：办各种生产性和服务性组织，在方便群众生活的同时，吸纳妇女，使妇女走出家庭。生产发展使居委会形成了自己可支配的财力，到六十年代初，居委会专职干部每月有了固定的津贴收入。与此同时，居委会工作也日趋行政性，并逐渐成为街道办事处的“派出机构”，于是居委会就由产生于群众、并服务于群众的自治性组织演变成为指挥群众、领导群众的行政领导性组织。1963年以后，随着里弄党支部的普遍建立，在里弄党支部的作用下，居委会工作的领导性和指挥性得到了进一步加强。原先里弄居委会的工作被统摄进里弄党支部，居委会工作实际上里弄党支部领导，里弄党支部说了算。这严重地直接影响了居委会的群众性和自治性的发挥。 “文革”开始后，在极左思想影响下，居委会由群众自治组织完全变成了群众革命组织。1967年，居委会被改名为“里弄革命委员会”（简称“里革委”），设二组（政宣组、服务组）、三队（群众专政队、业余工宣队、民兵小分队），主要的功能是：搞阶级斗争，对地区内的“四类分子”进行监督改造；办“向阳院”，学习毛选，斗资批修；动员知识青年上山下乡和办理下乡青年病退及安排劳动；户口检查和外来人员登记、社会治安以及必要的社会救助等。由于组织结构和功能的变化，居委会这个群众性自治组织在一定程度上演化为基层政权性组织，成为“无产阶级对资产阶级全面专政”的一个组成部分。“文革”结束后，这种状况开始得到改变。1979年，全国人大重申1954年分布的《城市居民委员会组织条例》，撤销里弄革命委员会，恢复居委会名称。党支部书记、居委会主任、妇代会主任，成为居民区工作的领导主体。居委会设治保、调解、卫生、劳动、文教、民政福利六个工作委员会。居委会干部以离退休人员为主，占总人数的80－90%。干部人数一般为9人，最小为5人。从1984年起，各居委会纷纷举办各种社区劳动服务组织和第三产业，如便民利民服务设施、饮食店、烟杂店、旅馆、打包、装潢建筑、废品回收站、简易托儿所。以普陀区长寿路街道的药水弄第五居委会为利，该居委会在一无场地、二无资金、三无人才、四无经验的情况下，白手起家搞了三年，年利润突破30万元。依据有关规定，居委会在这些经济活动中所获得的收益，除上缴一部分外，余下的作为居委会添置设备、为民办事实以及干部奖金。因此，在当时的条件下，这些社会综合服务项目和设施不仅收到了良好社会效益，促进了社区的建设和发展，而且也在一定程度上改善了居委会的工作条件。 上海的居委会发展至今天，已将近走过半个世纪的历程。在这半个世纪的发展中，不论在那一个历史发展时期，居委会的存在与发展都与整个上海城市社会的存在与发展同呼吸、共命运，在各个不同的历史时期做出了自己特点的历史贡献。这个历史事实充分表明，居委会组织对上海这个城市的生存和发展具有至关重要的作用，它稳定着社会、服务着大众、支撑着政府。居委会毕竟是一个基层性的组织，个体的能量十分有限，因而，居委会的建设和发展在很大程度有赖于整个城市的建设和发展。上海九十年代后的发展，在给居委会工作提出一系列新的挑战的同时，也给上海的居委会发展提供了比较充分的经济资源、社会资源和政治资源，使上海居委会在社区建设和基层民主建设中开始发挥越来越重要的作用。
二、政府、社会与居委会 居委会是基层群众自治组织，本质上属于社会，是社会性的政治组织。但是，作为一个组织，它在地位和功能上超越了社会，成为代表社会、沟通政府与社会的组织。因而，作为群众自治组织，居委会实际上处于政府与社会之间：对政府而言，它是政府与社会的“中介体”，一旦政府与其联接，它就成为政府调控社会的重要“末梢”；对于社会而言，它是社会的自治组织，维护社会公益，提供公共服务，表达公众利益。居委会的存在空间决定了居委会实际的地位及其承担实际功能，在很大程度上决定于政府与社会这两个力量对其的作用和影响。在政府主导型的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度。改革开放以来的中国经济和社会发展经历了从计划经济向社会主义市场经济转变的发展过程，社会主义市场经济体制的确立，深刻地改变了政府与社会关系，从而为基层群众自治的发展提供了广阔的空间。为了更好地把握社会主义市场经济的确立和发展对城市基层群众自治的作用和影响，我们首先必须考察在传统政治、经济和社会体制规约和影响下的居民委员会地位和功能的现实状况。在政府、居委会和社会这个基本的关系构架中，居委会的实际地位和功能可以通过以下四个方面的考察而得到说明。 （一）、居委会与基层政府 在上海这样大型城市，居委会与基层政府的接触主要体现在居委会与区政府的派出机构――街道办事处的关系上。这是两个不同性质的组织，一个是城市基层群众自治组织，属于社会；一个是政府的派出机构，属于政府。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。《上海市街道办事处条例》第八条“街道办事处的职责”中的第一项也规定：“指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作”。因而，从法律上讲，街道办事处与居委会的关系是指导和被指导关系，发挥“指导、调研、协调、服务”的职能是街道办事处指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作的主要方式。但是，在计划经济体制所形成的全能型政府调控模式下，居委会基本上失去了应有的“自治性”，由社会归属到政府，成为政府派出机构的“派出机构”，从而由自治性的群众组织，基本上变成一个行政性的政府组织，其具体体现在人事、职责、考核这三个方面。 第一、人事。法律规定，作为群众自治组织，居委会应选举产生。事实表明，以选举的方式组成居委会已成为共识，并得到广泛的执行，但是由于对社会动员比较有限，加上政府的直接干预，这种选举基本上流于形式。居委会的选举一般都是在街道的帮助下进行的，但出于政府行政管理的需要，这种帮助实际上与直接主导居委会选举没有什么两样。居委会干部的候选人基本上由街道党工委的组织科来考察和选定，然后提交居委会选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。有的街道因工作需要，在非本居住区的人员中选聘居委会干部。显然，选举成为了一种形式，在这种选举中，结果比程序更为重要。组成后的居委会的三头（党支部书记、主任、妇代主任）属于街道管，居委会中的各职能组织的干部，由居委会直接聘用，报请街道组织科备案。因而，街道要承担居委会专职和聘用的工资。在这样的选举方式和人事制度下，居委会干部实际上成了政府聘用的干部，因而，对这些居委会干部来说，他们的工作不是直接面对社会的要求，而是直接面对政府的要求。人是组织的主体，工作的主体，因而，直接关系到组织的性质和功能。这样的人事关系，必然会从根本上影响居委会的群众性和自治性。 第二、职责。依据居委会组织法，居委会的职能可概括为六大方面：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。但在实际的工作中，街道所承担的工作远远大于法律的规定。据初步统计，居委会的实际工作内容有十大类百余项。这十大类是：环境卫生，社会治安，物业管理，民政帮困，计划生育、纠纷调节，宣传教育，文明达标，收款收费，人口普查。居委会工作范围的严重“膨胀”与居委会组织的行政化密切相关。在居委会成为政府派出机构的“派出机构”的情况下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把居委会作为自身的一个工作机构，并将自身的一些工作委派给居委会承担，于是形成了居委会干部常说的“下面一根针，上面千条线”的工作格局。据调查，目前与居委会工作有关的部门有40多个，在街道这个层面与居委会工作发生联系的职能部门有：街道办事处的民政科、劳动科、社教科、卫生科、城管科、财审科、行政办公室、综合治理办公室、警署、房管办、环卫所、工商所、粮管所、街道医院以及区园林管理所。 从以上三个方面，我们不难看出居委会与政府之间的关系，不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了居委会的工作，从而使居委会日益与社会脱离，成为代表政府管理社会的力量，失去了自治性，而成为行政性的组织。 （二）、居委会与居民区党支部 居民区党支部作为党在社会的基层组织，直接接受其上级组织，即街道党工委的领导；而在社区中，它则承担着领导核心的作用。《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》的沪委（97）7号文件指出：“居民区党支部是党在社区最基层的组织，是居民区各种组织和各项工作的领导核心”。因此，居委会实际上是在由街道办事处、街道党工委和居民区党支部所构成的权力网络中开展活动的。对于居委会来说，居民区党支部是其领导力量，同时也是其实现有效自治的重要政治基础。因而，居民区党支部与居委会的关系直接关系到居委会的实际地位和功能。 居委会的工作是在居民区党支部的领导下进行的。在组织上，居委会中的主要党员干部，往往是支委的成员，有的居委会主任甚至同时兼任居民区党支部书记。依据规定，居民区党支部所承担的与居委会工作有直接关系的主要职责是：宣传、贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，执行上级党组织的决议，团结、组织党员和群众完成本居民委员会所担负的各项任务；支持和保证居委会依法履行职责；按照街道党工委的要求，做好居委会干部的教育、培养、考核和监督工作；密切联系群众，反映群众的意见和要求，做好群众工作，搞好各项服务；加强精神文明建设，教育居民遵纪守法，保证和促进居民区的管理、服务和稳定。由此可见，居民区党支部在整合社区、管理社区和服务社区方面具有很强的功能。在居委会对社区的组织能力比较有限的情况下，居民区党支部以及所属的党小组和党员则成为居委会工作的重要组织力量。 所以，在基层政治建设中，居民区党支部的建设往往占有十分重要的地位，这不仅因为居民区党支部是基层政治的领导核心，而且因为在居委会工作高度行政化的条件下，街道这个层面的党政都希望通过强有力的居民区党组织来保证街道党政对居民区工作的指挥和领导。这样，各街道都形成了这样工作思路，即从居民区党支部建设入手建设居委会，保证居委会工作的干部队伍和工作机制，从而抓好居民区的工作。杨浦区殷行街道党工委在其工作总结中比较清晰地表达了这种工作思路及其具体实践：“‘火车跑得快，全靠车头带’。居民区党支部的强与弱，关键在于一班人。街道结合居委会干部招聘，把素质好、文化程度高，又有一定能力的党员选进居民区党支部，使党员居委干部在居民区党支部的比例明显上升。在1998年上半年的换届选举中，重点选好居民区党支部带头人，使支部书记的整体素质有较明显的提高，现55名居民区党支部书记平均年龄为49岁，高中以上文化程度占61%,为生气勃勃、富有创造性地开展社区党建工作起到了重要组织保证作用，出现了一批善抓大事、能干实事、敢办难事，深受居民欢迎的居民区党支部”。 （三）、居委会与各类社会组织 在交往十分频繁的现代社会，组织已成为社会的基本构成单位，成为社会存在和发展的基础。居委会本身就是一种组织，是整个社会组织网络体系的一个组成部分。因而，它实际面对的社会，不仅有居民区中的居民，而且有居民区中的各类社会组织。事实表明，社会越发展，社会组织越丰富多彩。因而，从发展的角度讲，居委会如何面对社会组织的日益发展，协调好与各类社会组织的关系，必然直接关系到居委会的工作基础、管理方式和资源组合。 上海市普陀区甘泉路街道到1999年，共有35个居委会，街道区域内约有630家企事业单位，各类社会团体组织约39个。经调查，总结出居委会与社会组织的关系可以分为四类：一是居委会与行政性的社会组织的关系，这些组织包括爱卫会、红十字会、计生协会、残疾人协会、双拥协会、科普协会等。因为这类组织的工作与街道的行政工作往往熔于一体，所以，居委会与这些组织的关系多体现为行政性的关系，即接受这些组织所委托的工作，帮助这些组织履行职责。二是居委会与新兴的社区服务和中介组织的关系，这些组织包括街道家庭教育指导中心、居委会自愿者组织以及社区服务中心等，街道要求贯彻政事分开，居委会干部不直接参与社区服务的具体事务，但是有权指导这类组织的活动和工作。三是居委会与本地区企事业单位的关系。居委会一般通过“党建联谊会”、“精神文明建设委员会”等组织形式，加强与企事业单位的联系。较之与其他单位的关系，居委会与物业管理公司的关系更为密切，它能监督物业公司的工作。四是居委会与民间社团组织的关系。随着改革开放不断深入，社会生活日益活跃，民间性的社团组织不断涌现，如业主委员会、癌症俱乐部、青少年外语角、老年拳操队等。这些组织有的是街道或居委会倡导组建的，有的是自发组织的。它们一般独立活动，与居委会的关系比较自由，不存在领导或指导关系。但是，由于这些组织直接联系着社区居民，因而，有些居委会会有意识地联系这些组织，努力使这些组织成为居委会社区工作的重要支持力量，为此，居委会往往会有意识地提供一些方便，甚至会到街道为这些组织争取少许的活动经费。 上述四类关系，实际上可以分为两大类：一是行政性的指导与被指导关系，如居委会与行政性的社会组织的关系、与社区服务和中介组织的关系；二是非行政性的协作关系，如居委会与本地区企事业单位的关系、与民间社团组织的关系。前一种关系对居委会的工作影响是双向的，一方面是增加了居委会的工作内容，而另一方面则是使居委会职能的实现方式得到改善，因为，社区服务和中介组织所提供的服务往往与居民的生活直接相关，通过这些组织，居委会能比较有效地解决居民生活中存在的问题。对居委会来说，后一种关系具有比较积极的意义，因为，在与社区中企事业单位所建立的联谊和合作关系中，居委会往往能从这些企事业单位中获得一定的物力和财力的支持；而在与民间性社团组织的联系中，居委会则能够扩大与社区居民之间的沟通，密切与社区居民的关系，并使这些组织成为居委会工作的积极的组织力量。 在居委会与各类社会组织所建立的关系中，居民区党支部或党小组扮演了比较重要角色。这一方面与居民区党支部是社区工作的领导核心有关，另一方面则与党组织和党员的作用有关，例如，居委会与企事业单位之间的联系，很大程度上就是以“党建联谊会”的形式出现；而居委会与各类民间性社团组织所建立的关系，则与居民区党员在其中所起的积极作用密切相关。由此，我们可以看到，居委会与基层政府、居民区党支部以及各类社会组织之间具有内在的联系，从全局来看，居委会与基层政府之间的关系具有决定性的意义，因为，这直接关系到居委会实际性质。一个完全自治的居委会与居民区党支部以及各类社会组织的关系将是另一类景观。 （四）、居委会与社区居民 居委会是城市基层群众自治组织，基层群众，即社区居民是实现基层自治的主体力量。因而，从理论上讲，居委会的生命力在于社区居民的积极参与。居委会与社区居民关系的最核心体现就是社区居民的参与。社区居民的参与，主要取决于两个方面：一是个体与社区的关系；二是参与本身的价值。前者是后者的基础。依据居民的参与情况，改革开放以来，居委会与社区居民关系的发展实际上经历两个发展时期： 一是被动参与时期。这主要出现在改革开放初期。在传统计划经济体制及其所衍生的单位组织体制作用和影响下，人的社会存在主要体现为单位人的存在，人与单位之间的关系要大大强于人与社区联系，甚至所谓人与社区的关系也是存在单位之中，如大型企事业单位中的职工生活区。与此同时，居委会的高度行政化也大大限制了人们自由参与的空间。 然而，人们毕竟是生活在具体的社区之中的，尽管由于单位属性，人们对居委会的依赖不是那么全面和直接，但是这种依赖还是存在的，因为，在计划经济条件下，所有的资源都控制在政府手中，居委会作为政府的执行者，实际上也参与了这种控制，从而为人们对其形成依赖关系奠定了重要基础。正是这种依赖关系，人们与居委会形成了一种特殊的参与关系，即被动地参与居委会活动。这种参与的目的不是要实现自己和社区的利益，而是要从居委会那里获得政府所掌握的资源。 二是弱参与时期。这主要指在八十年代中期以来的居委会的建设和发展。随着体制的变化，尤其是社会主义市场经济体制的确立，经济结构、社会组织结构以及社会生活方式都发生了巨大变化，人们的社会存在开始从“单位人”向更具活力的“社会人”转化，于是，人们的生活与所在社区的关系也相应地开始趋向广泛和密切。这种的发展趋势分别影响了居委会和社区居民：一是社区日益成为人们生活的重要空间，社区的发展与人们生活的质量提高形成了越来越密切的关系，因而，人们开始关注社区，参与社区和影响社区；二是随着社区建设在整个社会建设和发展中的地位和影响力的提高，居委会建设对社会稳定和政治发展也日益凸现。但是基于传统的惯性，政府在很长时间里是从管理的角度来重视居委会，在改革所形成的“两级政府、三级管理和四级网络”中，没有把居委会当作一个相对独立的社会组织和调控网络，而依然把居委会作为政府行政的基层执行网络，因而，居委会的行政性并没有因为社区的发展和居民自主性的提高而趋向弱化。显然，在社区居民开始关注社区、参与社区和影响社区的趋势下，居委会的行政化建设是不合适宜的。面对这样的困境，居委会开始改变其工作方式，即以政治性或行政性的手段动员社区居民参与社区建设，如号召居民参与“建文明城市，创文明小区，当文明家庭，作文明市民”的活动，向居民提出“爱我小区，从我做起”、“清洁我家庭，清洁我楼组，清洁我小区”等要求，并组织了各种类型的自愿者队伍，确立了各种类型的居民互帮互助机制。虽然这种参与在总体上还是属于政府动员的，但是由于所参与的事务与居民生活有直接关系，所以，在这种参与中，居民还是投入了比较高的热情，主动配合居委会，体现出一定的主动性和自主性。但是，居委会的行政化还是在一定程度上削弱了这种参与的内在自治性，所以，居委会所动员起来的参与，与完全实行基层群众自治条件下的参与相比，还是属于弱参与，因为，许多居民并没有把这种参与看作是自身权利的实现，而仅仅从义务的角度来认识这种参与，并没有赋予很高的价值。这一点可以从居民对居委会选举的积极性不高的事实中得以一定的说明。 虽然，从被动参与发展到弱参与并没有从根本上改变居委会与社区居民关系的性质，但是，这期间变化所展现出的发展趋势是积极的，有利于城市基层群众自治的建设和发展。一旦居委会的工作真正从行政性走回其原有的自治性，那么居委会与社区居民的关系就必将发生根本性的变化。
三、制度创新与居委会管理体制的完善 从行政管理角度看，居委会所组成的网络，是政府有效调控社会重要基础。在上海，居委会这个网络被视为第四级网络，与市政府、区政府和街道办事处这三级网络相联接。从民主建设的角度看，居委会是建设和发展社会主义基层民主的核心阵地，而基层民主建设对国家的民主化进程具有重要的战略意义。因而，改革开放以来，一直努力推进上海市现代化发展进程的上海市的历届市委和市政府，都努力推进居委会的建设和发展。进入九十年代后，随着社会主义市场经济的推行，为了适应经济和社会结构的变化，上海提出了“二级政府、三级管理”的新体制，形成了以社区建设和管理为基础的新的城市管理格局。在这新体制、新格局下，居委会的建设和发展对整个城市的建设和发展具有了更加重要的战略意义。因此，在1996年的上海市城区工作会议之后，上海的居委会建设和发展就逐渐步入一个新的发展时期，其特征有二：一是制度创新；二是依法发展。 但是，应该指出的是，1996年以后的居委会发展，开始还主要从城市建设和管理，从保持社会稳定和发展的角度来推进的。但是，随着经济体制变革的深入，尤其是传统的单位组织的性质在社会主义市场经济条件下的变化，社区日益成为市民生活的重要归宿，与此同时，市民的社会自主性和权益意识日益增强。为了适应社会主体的变化，居委会这个基层群众自治组织的发展开始有意识地逐渐从行政性的归属向社会性的归属转化。对于居委会这种随社会发展而出现的“回归本性”的发展，上海市的各级政府给予了高度重视，于是在九十年代末，上海市委和市政府同时开始从行政和政治这两个角度来建设和发展居委会，即不仅关注居委会作为一个最基层的组织所能够承担社会职能；而且关注居委会作为城市基层群众自治组织对推进中国基层民主建设所具有的意义。因而，1996年以来的居委会建设和发展中的制度创新，主要围绕着这两重关注展开的。这些制度在总体上有利于居委会自治功能的发挥和实现。总结1996年以来上海市居委会建设和发展，对于城市基层群众自治发展来说，比较有价值的制度创新主要体现在以下几方面： 第一、社区建设与社会动员。1996年后，上海市各级政府都把加强社区建设和管理作为一项重要的工作来抓。在上海，社会建设和管理主要在两个层面上召开，一是街道层面；二是居委会层面。在社区建设方面，这两个层面的工作主要围绕着创文明社区的工作目标展开。“创文明社区”既是一个工作目标，同时也是一个工作体系，在这其中，与社区最为直接的居委会是主要的工作承担者。创文明社区是一项内涵十分广泛的工程，居委会工作因此承受强大的压力。但是，社区的建设和发展毕竟与居民的生活直接相关，所以，在这项工作中，各居委会都努力依靠社区内的居民，动员他们参与其中，并支持这项工作。因此，虽然创文明社区工作是从城市建设和管理的内在要求出发，是行政性的工作和活动，但由于它的实现机制是“依靠居民，动员居民，教育居民”，结果客观上起到了动员社会，动员居民关注社区建设，参与社区建设的积极效果，从而为发展城市基层群众自治提供了积极的社会基础。实际上，从上海市创建文明社区的发展战略来看，动员居民参与社区建设和管理本身，就是创建文明社区工作的一项重要内容。市委书记黄菊同志在1996年的城区工作会议上就指出：在创建文明社区中，要“积极发展多种形式的群众性社区文化，广泛开展居民广泛参与的互帮互助的社区公益活动，努力创造催人奋进的良好的社区育人环境，大力增强居民 社区意识，不断提高市民参与社区精神文明建设的积极性和自觉性”。 第三、队伍建设与自治活力。从1996年开始展开的上海市社区建设和管理工作，对于居委会形成的直接挑战主要体现在对居委会干部的挑战上。因为，在“二级政府、三级管理、四级网络”的新的城市建设和管理体制下，居委会工作不再是被动性的执行性机构，而是主动性的执行机构，这其中的最大差别是居委会的工作方式将从简单的指令传达、工作代替转向动员群众，结合实际，依据指令开展工作。新的工作任务和新的工作方式对居委会干部提出了新的要求。为了适应这个要求，上海市各街道都在九十年代的后期有意识地调整了居委会干部的结构，并逐步把培养、培训居委会干部全面提上议事日程，并努力使其制度化。以徐汇区枫林路街道为例，在1996年，该街道共有居委会52个，原有居委会干部255名，平均年龄为59.4岁，其中年龄最大的达73岁，初中以上文化程度的占67%,小学文化程度的占31%。为了改变这样的状况，街道在本地区的下岗、待退休人员中选聘干部，其条件是年龄在50岁以下，文化程度初中以上。选聘改组后，街道在编居委会干部为192名，平均年龄52岁，比原来降低了7.4岁，其中最年轻的为31岁；初中以上文化程度的占87.5%，比原来提高20个百分点，其中大专以上占4%。虽然居委会干部结构的变化还主要是通过行政手段实现的，与城市基层群众自治的内在要求不完全一致，但是，对于具有很深行政性传统的居委会建设和发展来说，这种变化及其对转变居委会干部观念的作用，不仅有利于提高居委会工作的能力，而且有利于增强居委会发展基层群众的活力。 第四、中介组织与功能转型。在传统的管理体制下，居委会与街道办事处形成了十分密切的行政关系，居委会承担着十分繁重的行政性事务。要使居委会从行政性事务中摆脱出来，而同时又能强化居委会服务社区的功能，唯一的途径就是成立各种类型的中介组织，因为，这些组织联接着政府与社会，既能承担政府要求的事务，又能直接向社会提供服务。从长远发展来说，中介组织的发育和健全，是有效推进居委会功能转型，提高居委会“三自”能力的重要前提和基础。虽然中介组织的建设和发展目前还处于初级阶段，但是它对城市基层群众自治发展所具有的深刻意义，预示着它的发展将直接推动上海市城市基层群众自治的发展。实际上，在上海市社区建设和管理中，中介组织的发展，既是街道和居委会工作探索和实践的产物，也是上海市市委和市政府积极指导和推动的结果。上海市委、市政府在1996年后的历次城区工作会议上，都十分强调发育和健全社区的服务体系、保障体系和自愿者工作队伍，强调走“小政府、大社会、大服务”的发展道路。依据这样的发展思路，杨浦区殷行街道办事处从1996年开始发展社区中介组织，相继成立了城区管理服务所、社区文化管理所、市场管理所、劳动服务所、社区管理服务所、法律服务所等六个全民事业服务管理机构。这些机构都在各自的职能范围内设立了多种社区服务项目，从而为社会提供了一个比较完善的服务和管理网络，有效地促进了社区建设和管理。街道干部在实际工作中看到了中介组织发展所具有的行政意义和政治意义，认为居委会自治功能发挥有赖于社区中介组织的发育和完善，推进社区中介组织的发展，是社区管理和基层民主建设的重要基础。 第五、三位一体与综合管理。衣食住行是人们生活的基本要素，这决定了以家庭为单位构成的社区中，物业以及与物业有关的事务，是社区管理中的重要内容，直接关系到社区的建设和发展。随着物业产权归属的明晰，业主权益与要求的凸现，物业管理对社区建设和管理就越发具有全局性的意义，因为，这其中涉及居民的局部利益、社区的整体的利益以及社区基本事务（如保绿、保洁、保安）的管理体制。但是，物业管理本身不是居委会的事务，而是物业公司。这样、社区建设和管理就涉及到四方面的关系：即居民、业主委员会、物业公司、居民委员会。为此，居委会努力从社区建设和管理的要求出发，将这四方面的力量组合成为一个整体，从而形成综合力量，共同管理社区事务。在这方面，目前普遍的实践经验是：将业主委员会和物业公司纳入居委会的管理体系，居委会一方面成为业主委员会和物业公司之间的协调者，另一方面成为业主利益的保障者和物业公司服务的监督者。闵行区龙柏街道一村第一居委会的具体做法是：建立居委会主任、物业公司经理和业主委员会主任联系会议制度，每季度开一次会议，对整体性、突击性工作进行安排、部署、商议，解决小区管理中的重大问题。例如小区要建老年活动室，经联系会议协商，物业公司划出四间车库进行改装。为了强化居委会在协调业主委员会和物业公司方面的能力，不少居委会设立了物业管理委员会，也有不少居委会直接把业主委员会主任选进居民区党支部的支委。显然，在这样三位一体、综合管理中，基于协调关系，居委会不仅拉进了自身与业主、业主委员会之间的距离，使业主或业主委员会成为居委会自治建设中的重要力量，而且拉进了自身与物业公司之间的距离，从而与物业公司形成合作互助的关系；基于保障和监督关系，居委会拉进了自身与居民利益、社区利益之间的关系，使自身在社区管理中更具代表性和公益性，为提高居委会在居民心目中的地位奠定了重要基础。 第六、协调机制与资源整合。社区是多种类型组织的聚合体，在这其中不仅有居家，而且还有各种类型的单位组织。从基层群众自治的角度讲，居委会主要为所在地的居民服务，但是，从整个社区的建设和管理来说，居委会的工作不能不涉及到所在社区的各类单位组织。因此，从构建一个协调、稳定、健康的社区的要求出发，社区建设和管理就必须将所在地的各类单位组织纳入其中，并努力发挥其作用，这样既能保障社区管理的整体性，又能使社区建设和管理有更多的参与者和支持着，从而使社区建设和管理的各方面资源得到有效的整合和利用。在这方面，闸北区临汾路街道党工委的做法是：在各居委会成立了辖区事务协调工作领导小组，明确居委会工作对象不单纯是居民，还包括辖区内所有的企事业单位、部队、学校、商店，要求居委会把自身的利益与辖区内的企事业单位、部队、机关、学校的社会性、群众性、地区性工作“捆绑”在一起，有效行使管理辖区的权力，开拓和整合辖区内的各项资源，把工作落实到实处。该街道的261弄居委会在这种工作体制中强化了自身管理服务功能，连续两年被评为市级文明小区，被推荐为创建全国文明城市示范点。 第八、支部建设与政治领导。上海市委、市政府在社区建设和管理中的指导思想十分明确，即居民区党支部是居民区各种组织和各项工作的领导核心。居民区党支部在社区中的政治领导地位决定了城市基层群众自治不能离开党的政治领导。实际上，从自治发展本身来说，在中国目前的政治格局下，城市基层群众自治必须有主导性政党的主导和推动。因此，在社区建设和管理中，支部建设具有多重的政治意义，既关系到政权的政治基础和社会稳定的支撑力量，也关系到基层群众自治的建设和发展。上海市各级党的组织正是从这多重的政治意义出发来抓居民区党支部建设的。中共长宁区委在题为《从加强居民区党支部建设入手开创社区党建工作新局面》的总结报告中归纳了支部建设的具体措施：一是抓队伍，优化居民区党支部书记队伍结构；二是抓培训，提高干部素质；三是抓规范，建立良性工作机制；四是抓典型，推动工作上水平；五是抓党群，做好新时期群众工作；六是抓组织，强化对各类党员的组织、管理和教育；七是抓共建，探索社区党建工作的合力机制。实践证明，只要以基层群众自治制度为框架，将支部工作与居委会工作有机地结合，强大的支部，不仅不会影响城市基层群众自治，相反还会有力地推进城市基层群众自治，因为，支部所形成的社区动员以及支部在政治领导上所拥有的政治资源，总体上都有利于城市基层群众自治的建设和发展。 第九，居务公开与民主监督。民主的一个基本体现就是人民有权监督政府或与自身利益直接相关的组织或活动。所以，民主监督是民主发展的内在要求。因此，上海市各街道和各居委会都把民主决策和沟通民意纳入政治和行政过程之中。以静安区为例，该区中的不少居民区党支部为了便于群众对居委会的工作，实行干部佩证上岗制度，实行居委会干部接待日制度。此外，把机关的“政务公开”引进居委会工作，实行“居务公开”。这些新措施的实际意义在于两个方面：一是强化了居委会干部的法制意识和群众意识，提高了他们自我约束，联系群众的能力；二是强化了群众的监督意识，为提高居民的参政意识、议政能力和自治水平提供了重要的基础。从这个意义上讲，以居务公开为主要形式的民主监督体系的形成和发展，有利于推动基层群众自治的建设和发展。 四、依法推进城市基层群众自治建设 发展城市基层群众自治和发展农村基层群众自治一起，共同成为建设有中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。在社会主义市场经济的建设和发展的条件下，发展城市基层群众自治对中国政治发展所具有的意义将更加深刻。因此，在这世纪交替时刻，我们主动地把发展城市基层群众自治全面提上议事日程，并积极地促其发展，对中国社会在二十一世纪的全面发展，尤其是社会与政治的发展，具有重要的战略意义。 上海城市基层群众自治发展的历程及其所取得的成绩表明，改革开放二十年发展所形成的中国社会发展的总体态势和运动逻辑，已在客观上为城市基层群众自治的全面发展提供了强大的现实基础和丰富的动力资源。我们主观上的努力，就是如何在这样的基础上，通过制度创新和政策推动来积极促进它的发展。作为一种人民直接参与制度，城市基层群众自治已形成其完整的制度架构，因此，城市基层群众自治发展的主要任务，不是制度构建问题，而是如何在现有的制度架构下协调关系、完善体制、开发功能。从而使其适应现实社会发展所动员起来的群众自治对制度本身的要求。制度是以法律为基础的，制度运行中关系的调整、体制的完善和功能的开发，所针对的不是法律本身，而是制度实际运行中的理论状态与实际状态之间的距离与矛盾，但是这些努力必须以法律为依据。因此，要发展城市基层群众自治，就必须充分认识和把握其法律基础。依法推动城市基层群众自治应是未来城市基层群众自治建设和发展的基本方式。 “城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。 居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。” 宪法在这规定中明确了四个方面：一是城市居民委员会的性质；二是城市居民委员会的组成方式；三是城市居民委员会组织架构；四是城市居民委员会的基本功能。《城市居民委员会组织法》就是围绕着宪法的这四个方面的规定而展开的。依据宪法和组织法，我们可以把宪法和法律为城市基层群众自治所提供的法律基础，概括为以下七方面： 第一、居民委员会的性质。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。 第二、居民委员会的任务。组织法依据宪法规定了六大任务，具体可概括为：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。其中在政府些助方面，组织法第二十条的规定为政府向城市居民委员会指派任务提供了法律上的条件。该规定内容是：“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。” 第三、居民委员会的组成。组织法第七条规定：居民委员会由居民直接选举产生，选举方式可以是全体有选举权的居民选举产生，也可以组代表或者户代表选举产生。从组织法关于选举权和被选举权的规定的表述来看，居民委员会必须从本地区的居民中选举产生。该规定的表述是：“年满18周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限、都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”另外，组织法第十九条的规定，在客观上也为这方面的法律原则作了进一步的充实。组织法第十九条规定：“机关、团体、部队、企业事业组织不参加所在地的居民委员会，但是应当支持所在地的居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题，需要他们参加会议时，他们应当派代表参加，并遵守居民委员会的有关决定和居民公约。”这条规定实际上意味着居民委员会辖区内的单位组织不参与、不主导居委会的工作，相反，还有义务接受居民委员会的协调和约束。 第四、居民委员会的权源。组织法第六条规定居民委员会的设立、撤销、规模的调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定；同时组织法第三条和第二十条规定居民委员会应该协助政府工作，而且政府的有关部门经过一定的程序可以对居民委员会的下属委员会进行业务指导，但是，这些规定本质上都不影响居民委员会本身自治性。因为，居民委员会的权源都不会因为有这些规定而发生任何的变化。依据居民委员会由居民直接选举产生原则，居民委员会的权源是本地区的全体居民。在居民区内，居民委员会虽然是实现群众性自治的重要机构，但是它不是居民区内的最高权力机构，居民区的最高权力机构是由居民或居民代表产生的居民会议。依据组织法第十条规定，居民直接选举产生后的居民委员会向居民会议负责并报告工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。 第五、居民委员会的财源。依据组织法第四条、第十六条、第十七条规定，居民委员会的财源主要包括三方面：一是政府拨付，用于行政开支；二是向本居住区居民和单位筹集，用于公益事业；三是居民委员会兴办的有关的服务事业。组织法第六条规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门或单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。” 第六、居民委员会的组织。组织法第十三条规定：“居民委员会根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。居民委员会成员可兼任下属的委员会的成员。居民较少的居民委员会可以不设下属的委员会，由居民委员会的成员分工负责有关工作。”第十四条规定：居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。另外，组织法第十一条特地规定，居委会的决策原则是少数服从多数，居委会的工作方法是民主集中，不得强迫命令。 第七、居民委员会的角色。依据组织法第二条规定，居民委员会是居民“三自”的基层群众性自治组织，但是，在城市基层群众自治的体系中，它不是权力组织，而是执行组织。所以，居民委员会的实际角色是城市基层群众自治的执行性组织。例如依据组织法第十五条规定：最能反映居民自治的居民公约，由居民会议讨论决定，由居民委员会监督执行。 上面所概括的城市居民委员会的法律基础，实际上既是城市基层群众自治发展的法律保障，同时也是城市基层群众自治发展的法律限制。这就意味着城市基层群众自治的发展从根本上是有原则、有依据的，因而，也是可控的。在这里，我们必须充分意识到这样一条政治原则：法律限制和法律保障是辩证统一的，任何试图突破法律限制的发展，都必将是没有法律保障和法律基础的发展，因而，必然是危险的，它将危及的是整个发展本身。实际上，与城市居民委员会的实际状况相比，居民委员会组织法所构建的居民委员会的自治性和民主性要强得多，只要我们严格、有效地推动居民委员会组织法的实施，城市基层群众自治就能在有效的法律空间中得到完善和发展。所以，发展城市基层群众自治，必须充分认同宪法和组织法的规定，坚定地走依法发展城市基层群众自治的道路。
五、推进城市基层群众自治发展的理论思考 在中国，城市基层群众自治发展是不以人的意志为转移的，是中国民主政治发展中不可逆转的潮流。虽然城市基层群众自治发展有一定的自主性，但是从根本意义上讲，它受制于现实的经济和社会发展，以及更大范围意义上的政治发展。因而，城市基层群众自治发展目标不是由自身决定的，而是有现实的政治、经济和社会发展决定的。 在社会主义市场经济原则下，中国的经济、政治和社会发展将在社会主义架构下孕育出全新的国家与社会关系。对于中国这样超大规模的国家来说，新型的国家与社会关系的必将越出跃出“强国家、弱社会”与“弱国家、强社会”的两极选择，而形成“强国家、强社会”的新局面。中国社会长远发展对“强国家、强社会”的内在要求，决定了处于国家与社会中间的城市基层群众自治发展的长远目标是：把城市基层群众自治发展成为以法律为保障，以自治为取向，以政党主导为基础，以广泛参与为动力，以协调国家与社会关系为功能的基层群众自治。 政治发展的最基本要素是两个：一个是制度的发展，另一个是人的发展。人的发展虽然对政治发展具有决定性的意义和作用，但是这需要长期的发展积累和多方面的发展努力，其中也包括制度的发展。与人的发展相比，制度的发展容易一些，因而也要超前一些。政治发展逻辑和城市基层群众自治现实状况，决定了城市基层群众自治发展的近期目标是：调整权力关系，健全运作机制，动员多方参与，开发制度功能，从而使宪法和法律所规定的城市基层群众自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效运作。 基于城市基层群众自治发展的长远目标和近期目标，结合上海市城市基层群众自治建设和发展的经验，我们认为中国的城市基层群众自治发展应遵循以下基本原则： 一是依法发展原则。即城市基层群众自治发展必须充分利用现有的法律所提供的合法性资源，并严格遵循现有法律的规定。这即符合依法治国的要求，也符合城市基层群众自治发展走出传统模式发展的内在要求。只有这样，城市基层群众自治发展的每一项成果才能得到最有效地维护和保障。另一方面，也应该看到，尽管关于城市基层群众自治有了专门的法律，但是，作为一种有中国特色的政治生活，城市基层群众自治的实际运作涉及制度内外的方方面面，从这种政治生活的有效展开角度讲，城市基层群众自治现有的法律基础还是不够的，许多问题还没有系统的法律说明和规定，最典型的就是选举问题。所以，从推进城市基层群众自治发展的要求来看，我们还应该制定更为具体和详细的法律与法规，有些旧的法规，也必须依据形势的变化和需要进行修订，例如《治安保卫委员会暂行组织条例》、《人民调解委员会暂行组织通则》。 二是政党主导原则。理论和现实表明，城市基层群众自治的发展需要有效的政党主导，在中国，这个主导力量就是中国共产党。不论在价值取向上还是在行为方式上，政党主导都与政党控制有着本质的不同。政党主导，政党是作为社会利益的代表者、维护者，通过法定的政治程序积极参与群众性的自治活动，以维护和实现社会的利益，保障群众自治的实现。有了有效的政党主导，城市基层群众自治也就有了自己政治基础。因此，城市基层群众自治的发展必须与社区党建紧密地结合起来，社区党建是城市基层群众自治发展的基础，而城市基层群众自治是社区党建发展的重要途径和舞台。 三是政权支持原则。中国的政治与社会特点以及城市基层群众自治的历史与传统，都决定了中国的城市基层群众自治虽根基于社会，而且其最终发展也必须依赖于社会的发展与成熟，但是，由于它毕竟不是社会自发成长起来的，是政权体系培育的成果，所以，在其发展的过程中，需要政权体系的有力支持，这其中包括权力结构的调整、政治体制的变革、行政体制和行政过程的改善、社会管理模式的变化以及有效的财政支持等。有了政权支持，城市基层群众自治发展就有了有效的体制基础和财政基础。 四是自治主题原则。这是十分关键的一条原则，直接关系到城市基层群众自治发展的价值取向和最终定位的问题。在社会主义市场经济的条件下，从根本意义上讲，城市基层群众自治的发展不是政治选择的结果，而且经济发展对政治要求的结果，因而，其发展的出发点和目的与其在五十年代的发展有本质的不同。如果说五十年代确立和发展城市基层群众自治更多的是一种巩固国家政权的发展人民民主的要求的话，那么今天完善和发展城市基层群众自治则更多是一种实现社会自主发展和发展人民民主的要求。显然，前者的出发点是国家政权巩固；而后者的出发点是社会发展。因此，在新的历史条件下，城市基层群众自治发展中，自治应是发展的主题，即一切的发展应该围绕着“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活”这个基本主题展开。 五是渐进发展原则。中国毕竟是一个超大规模的社会，民主的制度基础和社会基础都还不雄厚。虽然城市基层群众自治是新时期中国民主政治建设一个有效途径，但是它的发展也不是一蹴而就的，也需要有一个过程。因此，不论从城市基层群众自治发展所面临的基础和条件来讲，还是从城市基层群众自治自身发展的现实逻辑来讲，中国的城市基层群众自治发展需要积极推进，但不能冒进，而必须走稳妥渐进的发展道路。这种发展模式会使进程减缓，但是它将使整个过程走得扎扎实实。历史事实证明：没有扎实基础和没有经历扎实发展过程民主，民主的发展必将走入歧途，甚至毁灭自身。 上述五条原则，对中国城市基层群众自治发展具有长远的意义。依据城市基层群众自治发展近期目标，当前的城市基层群众自治发展的关键，就是如何在这些原则指导下，使宪法和法律所规定的城市基层群众自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效运作。为此，在推动城市基层群众自治发展的过程中，在策略上必须处理好以下五大关系： 第一、处理好基层群众自治中的政府、政党与自治组织的关系。基层群众自治要发展，就必然要涉及到政府与自治组织的关系、涉及到党在基层群众自治中的地位与作用问题。从大局上讲，基层群众自治发展对政府和政党所形成的内在要求，是处理好政府、政党和自治组织三者关系的基本出发点。基层群众自治发展对政府和政党的内在要求有两点：一是基层群众自治发展要求政府改变管理方式与职能实现方式；二是基层群众自治发展要求强化社区基层党组织的建设和发展。现代化的政府管理是基层群众自治发展的体制基础；党的基层组织建设和发展是基层群众自治发展的政治保障。在新的历史条件下，党的基层组织建设不仅仅体现为加强自身组织建设，强化党对基层社会的领导；更重要的是体现为党如何成为基层群众自治的主导力量，从而使党在推进基层群众自治的同时，在基层社会确立起自己牢固而广泛的社会基础。 第二、处理好基层群众自治中的自治组织与群众组织、利益组织的关系。改革开放以来，随着社会结构和社会管理体制的变化，社会自主性力量的增强，社会出现了各种各样的组织，如随经济体制和社会结构变化而出现的各种新经济组织、新社会组织，新的群众自发组织等，其中有的组织就是一种利益性组织，如社区中的业主委员会。这些组织的出现是社会发展的必然。这些组织的出现和发育，对于基层群众自治发展，既提供了积极的条件，也提出了尖锐的挑战，前者体现为这些组织丰富了基层群众自治的主体力
