【摘要】预算管理制度是现代国家治理的基本制度与法治国家的基本要求，预算管理制度改革在国家治理体系中占有特殊重要的地位。本文通过预算管理审计，分析了预算管理现状，聚焦预算管理体制机制构建，从预算管理的各关键环节提出针对性的解决方案，以期为加强预算管理提供参考。
【关键词】预算管理;制度改革;预算执行率;问题分析;教育治理
一、引言
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要“深化财税体制改革”，并将“改进预算管理制度”放在深化财税体制改革的首要位置，提出了明确要求。中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，方案中明确将“改进预算管理制度”作为首要改革任务。2014年，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，对深化预算管理制度改革提出了“优化财政支出结构、加强结转结余资金管理、完善支出定额标准体系”等具体要求。这一系列改革举措以及制度性安排，更加凸显预算管理制度是现代国家财政管理制度的核心，是国家以法令形式规定的有关预算收支管理方面的准则和规范，是保证国家预算正确编制和顺利执行以及监督检查预算执行情况的法律依据。党的报告中也再次重申，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。根据实行审计全覆盖的总体部署和要求，紧紧围绕教育事业高质量发展这一主线，将推动加强预算管理、服务教育治理作为首要任务，聚焦部门预算资金，对所属预算单位开展了预算执行和其他财政财务收支审计：尝试增加预算编制审计等环节,以其为起点，检查预算编制依据是否科学,是否需要进一步细化,有关标准、定额是否合理,专项经费的立项是否有政策依据,重大项目支出是否经过科学论证,是否建立项目库并按照轻重缓急合理安排等。追根溯源查原因、查实质，将问题与预算管理体制进行对照，得出的初步结论是，预算执行率低仅是外在表象，实质是在单位预算管理体制各环节中，预算管理相关工作机制缺失或不健全等先天不足。本文通过典型样本进行剖析，并提出相关对策。
二、预算管理时代新命题
（一）改进预算管理制度是首要改革任务
党的从新时代坚持和发展中国特色社会主义的战略高度，作出了优先发展教育事业、加快教育现代化、建设教育强国的重大部署。党中央、国务院，市委市政府对教育十分重视，在财政资金投入上优先保障教育。近年来教育部门主要来源的财政投入稳步增长。教育部、国家统计局、财政部的2017年全国教育经费执行情况统计公告显示，2017年全国教育经费总投入比上年增长9.45%。国家财政性教育经费比上年增长8.95%，占GDP的4.14%。这是自2012年首次超过4%以来连续六年保持在4%以上，4%成果进一步巩固。因此，在这样的投入大背景下，教育系统加强预算管理，是新时代不断提升教育治理能力的新命题。进入新时代，随着各项预算管理改革的推进，加强预算管理日益成为财政部门和预算主管部门的工作重点，各级预算单位包括财政资金使用终端的个人主动转变观念、调整工作思路，从一开始的不适应到逐渐成为习惯。根据上述一系列政策要求，对教育各级预算主管部门以及预算单位而言，编制和执行预算的过程，不仅是完成本单位规划、工作任务的过程，其实质是讲政治纪律的过程，是体现、落实党和国家教育方针政策的过程。
（二）顺应预算管理制度改革的有益探索
指出，随着改革不断深入，各领域各环节改革的关联性和互动性明显增强，每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。改革越深入，越要注意协同，既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同，促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰，朝着全面深化改革总目标聚焦发力。教育部门在推进教育领域综合改革、办人民满意的教育实践过程中，坚持改革协同，顺应预算管理制度改革，不断改进预算管理制度等方面作了有益的探索：教育转移支付更加注重规范及时、教育支出结构更加注重优化合理，相关投入标准更加注重科学细化。如以实现城乡基本公共教育服务均等化为目标，在“统筹城乡义务教育资源均衡配置”过程中，出台基于统一的设施设备、教师配置等办学资源的义务教育生均经费标准，充分发挥经费标准在预算编制和管理中的基础支撑作用；在政府简政放权、扩大高等学校办学自主权过程中，通过高校财政拨款投入机制改革，改变以往“小、散”的专项投入为主的做法，强化大学事权与支出责任相一致的原则，给高校以更大的办学自主权；各级教育行政部门的项目支出，在时间上提前谋划，在项目安排上聚焦重点，讲求绩效，基本改变了以往落后的模式，形成了项目预算管理新模式。综上所述，加强教育经费预算管理，成为新时代不断提升教育治理能力的新命题。
（三）预算审计成为审计全覆盖的重要组成部分
党的十八大以来，以同志为核心的党中央提出了一系列治国理政的新理念新思路新战略，将全面从严治党纳入“四个全面”战略部署，要求把权力关进制度的笼子里。2018年审计署修订出台了《关于内部审计工作的规定 》，进一步明确了内部审计的职责；上海市政府办公厅印发《关于进一步加强和改进内部审计工作的意见》，明确了内部审计工作的任务和重点，第一项是要求加强预算执行情况和其他财政财务收支审计。指出各部门、各单位要围绕规范预算编制和执行、提高资金使用效益、促进提升单位财政财务收支水平的目标要求，积极开展对本部门、本单位及下属单位预算执行情况，以及其他财政财务收支情况的审计。教育部早在2008年也出台了《关于加强高等学校预算执行与决算审计工作的意见》，提出应重点对高校预算管理、收入预算执行情况、支出预算执行情况和预算执行结果进行审查。
（四）提高预算执行率是审计提出的普遍要求
常规的预算审计直接将年度预算执行结果与批准的部门预算指标、追加指标相比较，较多的是对预算执行的真实性及合法性作评价。审计发现，由于教育单位的预算执行以学年为基础等客观原因，其多年沿袭传统做法和惯性思维等，导致在推进预算改革的过程中，部分教育单位的预算执行尚存在不适应、不平衡的问题，预算执行率有待进一步提高。常规的审计提出的建议，一般为“建议预算单位进一步提高预算执行率，加快执行，提高资金使用效益”。个别预算单位对预算执行有不同的理解或认识，存在“不执行比乱执行好，执行率低不是问题，以后年度加快执行就可以”等认识；也有个别认为预算执行率低是厉行节约的结果。
三、预算管理现状分析
（一）预算立项政策性导向工作机制不健全
审计发现，某单位某项目预算内容不符合事业发展实际需要，造成预算无法执行。上述项目预算无法执行，一方面说明该单位在预算执行环节有控制举措，规避了资金浪费的风险，但另一方面说明该单位在立项环节的政策性导向工作机制不健全。编制和执行预算的过程，实质是体现、落实党和国家方针政策的过程，即经费执行实质是“要做的事是否是对的事”。因此，对于这一问题的整改，项目无法从继续执行着手，应解决源头问题，即预算单位应强化预算编制环节的政策性导向工作机制，在立项时必须强调政策性导向，必须以本单位发展规划和年度工作重点等为政策依据，结合本单位职能和事业发展需要，科学规范设置、合理安排项目；预算部门在项目预算编制时，必须首要编写政策依据，使项目预算执行不会出现偏差，具备可执行性。
（二）预算项目库进库评审工作机制未发挥作用
审计发现，某单位生均电脑占有率等已超规定，却仍然编制了采购电脑预算，实际购买时才发现超标而未执行。经深入分析与调查了解，发现上述预算单位虽然“二上二下”预算制度齐全，单位也集体决策，但未将项目评审工作机制有效嵌入预算管理流程，预算决策及上报审批的前置条件具有科学性和合理性。如果开展有效预算评审进行充分论证和严格审核，基本可以避免上述情况。因此，对于上述问题的整改，项目也无法从继续经费执行着手，应解决源头问题：预算单位要建立健全财政项目支出预算评审的工作机制，通过预算评审机制将加强项目库建设落到实处，入库项目必须有充分的立项依据、明确的实施期限、合理的预算需求和绩效目标等，并将项目评审嵌入预算管理流程，严格预算审核，使项目预算执行不会出现偏差，具备可执行性。
（三）预算批复内部工作机制存在缺陷
审计发现，某单位预算按法定程序获得批复后，未有效执行“二下”在本单位内部的细化及下达程序，即未能在单位内部进行指标分解和审批下达，其内部业务部门工作疏忽导致项目零执行。好的制度体系要有好的治理能力支撑，因此，对于这一问题的整改，一方面是要从继续项目执行着手，另一方面是解决源头问题，即预算单位要建立健全内部沟通协调机制，确保预算编制部门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息，提高预算编制科学性；同时完善预算内部下达分解流程，确保预算执行部门准确掌握预算批复情况，使项目预算执行不会出现偏差，有效执行。
（四）预算执行跟踪监管工作机制缺失
审计发现，某单位在年度预算执行过程中，事中跟踪监管机制缺失。在执行过程中，如果单位的预算管理部门能定期分析各部门预算执行情况并进行通报，部分执行率为零的项目将有效得到推进。对于上述问题的整改，应是解决源头问题，即预算单位要加强本单位的预算执行过程管理，建立预算执行分析、动态跟踪机制，切实严格预算刚性约束并提高执行的有效性。可以实行预算执行按月按季通报以及其他形式的通报制度，对执行不力的预算主体适时开展约谈，强化预算执行进度。
（五）预算绩效管理工作机制有待加强
审计发现，某单位项目预算仅完成硬件投入部分，未能实现预先制定的课程建设等软实力提升目标，造成财政资金使用效益不高。2018年，国务院办公厅印发了《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，中共中央，国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，指出全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大部署，是政府治理和预算管理的深刻变革，要确保预算绩效管理延伸至基层单位和资金使用终端。因此，对于上述问题的整改，应解决源头问题，即预算单位应坚持追踪问效的原则，将绩效管理的理念和要求融入预算管理各个环节，把教育经费用到关键处，切实提高教育经费使用效益。
四、预算管理强化思考
（一）强化预算管理制度
通过剖析上述典型案例，梳理预算管理的全流程可知，提高预算执行率并不是通过下年年度加快执行，也绝非厉行节约。其实质是吃透有关改进预算管理的一系列改革举措以及文件精神，并将其转化为工作机制，才能真正落到实处，即强化预算管理理念，强化预算约束，规范政府行为，实现有效监督，建立全面规范、公平透明的现代预算制度。
（二）加强预算执行控制
教育工作要为上海市加快推进具有全球影响力科创中心建设，提供智力支持和人才支撑。在推进上海市教育综合改革过程中，教育改革要主动顺应财税体制改革，顺应预算管理制度的推进，进一步推进预算管理科学化、规范化、法制化，精准发力，切实推进预算管理和教育治理。一是无规划（政策依据）不立项。即更加凸显政策导向原则，必须在市委市政府的决策部署下，优先保障重点任务的落实。二是无想法（具体方案）不入库。即更加凸显重点原则，必须是在明确的立项之后，想清楚如何实施，才能纳入项目库管理，不能再随意作出预算。三是无评审（科学论证）不过关。即更加凸显科学合理、财力约束原则，必须是在明确的立项、实施安排之后，讲清楚如何合理、规范地使用，才能作出预算额度安排。四是无统筹（配置资源）不出库。即更加讲求综合统筹、追踪问效原则，必须以资源合理统筹配置和高效利用为目的，明确绩效目标，项目间必须系统考虑，统筹安排，才能执行预算。
（三）增强预算实施管理
预算单位也不应只是承诺性整改，或是简单浅表的整改，而是要从治理制度体系、治理能力维度综合分析，进一步细化预算编制、严格预算执行、提高预算执行效果，切实增强预算的透明度和约束力，真正推动提升预算管理及财政财务收支管理水平，推动建立以宏观政策目标为导向，以规范的项目库管理为基础，以预算评审和绩效管理为支撑，以资源合理配置和高效利用为目的，以有效的激励约束机制为保障的预算管理新模式，促进财政资金的安全高效使用。
参考文献
[1].谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.
[2]教育部国家统计局财政部关于2017年全国教育经费执行情况统计公告[R].2018.
作者:方涛 单位:上海市教育委员会
