摘要：作为国家公共卫生体系的重要组成部分，我国的公共卫生应急管理体系建设得到党中央和人民群众的高度关注。健全公共卫生应急管理体系，实现群防群控，需要具备一定卫生应急素养的群众的广泛和积极参与。以全民卫生应急素养提升为抓手，符合我国国情实际，便于操作和实施，对于健全国家公共卫生应急管理体系具有重要意义。
关键词：卫生应急素养；应急管理；突发公共卫生事件；健康中国
“非典”疫情之后，我国卫生应急管理体系本建成，此次应对疫情印证了国家公共卫生应急管理体系的成绩也暴露出卫生应急管理体系的不足，公民个体的卫生风险的意识和能力不足、初期的群众反映过度，恐慌无序，医疗系统应对乏力等等加速了疫情的传播。以全民卫生应急素养提升为抓手进行国家公共卫生应急管理体系建设，“为了人民、依靠人民”，发挥人民群众在突发公共卫生事件中的主体作用，理顺发展与安全的关系，助力健康中国建设。
一、公民卫生应急素养的内涵
关于卫生应急素养的具体定义，学界目前还未达成共识。从内容上看，卫生应急素养一般是指公众在突发公共卫生事件中获取、理解、接受、运用卫生应急知识，掌握避险、救援技能并参与简单应急救援活动的素养与能力，集中体现为公众在突发公共卫生事件中的自救与互救。它是全民健康素养的组成部分，是政府建立公共卫生群防群控机制的社会基础。提升我国公民的卫生应急素养是我国公民卫生健康教育工作的重要组成部分，是做好新时代人民健康工作的重要内容，是健康中国建设的题中之义。我国已将突发性传染病防治与紧急救援工作纳入十三五规划，从战略层面给予重视。2016年，国家卫生计生委印发《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见》，正式提出要以广泛普及基本的卫生应急知识和技能的方式，提升我国公民的卫生应急素养，增强我国公民在突发公共卫生事件中的自救与互救能力。2018年，国家卫生健康委了《公民卫生应急素养条目》，以简单生动的图解形式，将居民面对突发公共卫生事件时有所行动的十二条注意事项进行了扼要的科普性传播。这是我国首次就开发公民的卫生应急素养基本知识与技能做出的，结合了中国实际、体现了中国特色的创造性尝试。
二、我国突发公共卫生应急管理体系优势明显但公民卫生应急素养不足
（一）应急管理体系中“集中统一领导”优势明显。我国的国家公共卫生应急管理体系是一套综合性系统，它以疾控中心为骨干，以医疗机构为依托，以全社会的广泛参与为支撑，将针对公共卫生风险的监测预警、治疗处置、科研攻关等环节进行有机结合，除现有的疾病防控体系与医疗救治体系之外，还统筹了突发公共卫生事件应对中的监测、应急处置、救治救援、物资和技术保障等各个环节。健全国家公共卫生应急管理体系是一项具有明显的整体性、系统性和协调性的任务。我国的国家公共卫生应急体系具有“有力、有序、有效”的特点，“集中统一领导”是其显著优势。在此次抗击疫情的战役中，我国国家公共卫生应急体系发挥了这项优势，实现了抗击疫情的全面动员、全面部署、防控全面加强的有力态势。我国的公共卫生应急管理体系，是自新中国成立以来，在各种突发性公共卫生事件的考验之下发展起来的，是我国合理高效应对重大疫情、深入完善国家公共卫生应急系统的基础与优势。但在肺炎疫情的防控实践活动中，这一应急管理体系也暴露出诸多短板和不足之处，成为此次疫情大考留给我们的“思考题”，有待在实践中继续加以完善。
（二）公民个体的卫生应急素养缺乏，群防群控难度加大首先，由于我国公众卫生应急素养教育起步较晚，我国公众在面对突发的公共卫生事件时，容易受到因缺乏卫生应急素养，生物疫情的蔓延与信息疫情的扩散相叠加，在初期带来了医疗资源的过度挤兑。此次疫情发生之初，惊慌失措的群众蜂拥至医院，给医疗系统带来了巨大负荷，拖慢了我国医疗系统对疫情应对的反应速度，也在一定程度上加剧了疫情的蔓延与扩散。其次，我国目前推广的公民卫生应急素养条目中的内容较为浅显，且缺乏与之配套的详细规范、防护措施、细则··标准、操作流程等具体指引，且宣传工作尚未形成常态化机制，对于提升公民卫生应急素养起到的作用还较为有限。
（三）以相关疾控知识引导公民个体行为的应急人才缺失。在疫情发生时，群众迅速开展自救互救行动，但因缺乏相关专业知识，难以对纷飞的信息进行精准有效的识别，此外，老龄人口、残疾群众、困难群众等人群获得信息的途径狭窄，加剧了他们的恐慌与无助。当健康码、体温在线上报等技术抗疫手段推出后，这部分人群又因信息技能的不足而难以掌握操作要领，生活处处不便。公共卫生事件爆发时，因缺乏有公信力的相关专门机构的引导，群众缺乏安全感，一部分群众对疫情的危害性缺乏科学认知，认为“没事”从而并未及时采取有效防护，另一部分群众则草木皆兵，稍有不适即就医，造成医院、药店等场所人员拥挤，加剧了疫情的传播与蔓延。
三、制度化提升个体卫生素养对健全应急管理体系至为重要
（一）全民卫生应急素养是国家公共卫生应急管理体系建设的重要支撑。社会的广泛参与是建设好国家公共卫生应急管理体系的重要支撑，而提升全民卫生素养是实现社会广泛参与的基础。全球化趋势的深化也带来生物安全形势的不断恶化，“黑天鹅”式的传染病危机时有发生，严重危害我国人民的生命安全和经济的有序发展。信息时代的突发性公共卫生安全事件往往与“信息疫情”叠加传播，人民群众对于突发性公共卫生事件所产生的情绪反应与相关知识技能的储备情况可以在很大程度上影响疫情传播的速度与范围，是影响医疗系统相关应对措施的重要因素。具有一定卫生应急知识技能与应对突发公共卫生事件的良好心理素质的公民群体，能够在医疗系统找到合理应对措施的过程中节省宝贵的时间，降低全社会在公共卫生事件防控与应对中的成本，减少牺牲。对于国际社会来说，具备良好卫生应急知识、素养的公众还可以有效遏制病毒疫情与信息疫情在发生地的传播，为世界其他地区人民争取宝贵的应对时间，树立并巩固有担当、负责任的大国形象。
（二）全民卫生应急素养是基层卫生服务系统建设的重要环节。“健康优先、预防为主、防治结合、群防群治”是我国应对此次疫情的行动准则，也是我国公共卫生应急管理体系的建设与运作准则。“群防群治”是我国打赢此次疫情防控攻坚战的制胜法宝和关键武器。每一次公共卫生事件阻击战都是一场人民战争，只有充分动员群众、依靠群众，才能够真正赢得每一场公共卫生事件阻击战的彻底胜利，因此，全民卫生应急素养提升对于充分发挥我国公共卫生应急管理体系的作用来说有重大意义。我国的医疗体制改革正在推进，分级诊疗机制是其中的重要内容。全民卫生应急素养的提升，对于推动分级诊疗机制落地有着重要意义。在疫情等公共卫生事件发生时，具备一定应急卫生素养的公众能够迅速进行先期自救和互救，并根据自身症状冷静、有序、就近就医，根据症状轻重程度合理地选择乡镇医院、乡镇医院或大医院进行治疗，避免蜂拥入院的情况，从而大大降低医疗系统的短期负荷，缓解疾病预防与控制系统的压力，为及时阻断疫情传播争取宝贵时间。在具备一定卫生应急素养的群众的配合下，疫情的预防可以实现“关口前移”，避免小病发展成大疫，真正将“以预防为主”的卫生与健康工作方针落到实处。
（三）以全民卫生应急素养为抓手符合我国国情。1.选择居民卫生应急素养作为卫生应急管理体系建设的抓手，符合我国的基本国情。我国居民的卫生应急素养相对较弱，且我国人口基数庞大，地区差异显著，而建立国家公共卫生应急管理体系需要每个公民的参与，因此必须首先提升居民个人和家庭的卫生应急素养。“防治结合，平战结合”是我国国家公共卫生应急管理体系的建设标准，只有提升了每个居民的卫生应急素养，才能够真正落实疫情防控的属地管理原则，阻断疫情传播。2.建设居民的卫生应急素养，是应对公共卫生事件中“关口前移”原则的要求。对于任何突发性公共卫生事件来说，有效应对的基础都是“早发现”与“早报告”。虽然我国已经开展网络直报体系建设，但在疫情的传播过程中，最先发现线索、做出响应的还是公民。“关口前移”要求的真正落实，要求网络报告系统不断提高其侦测与报告的灵敏性，更加有赖于公民在发现异常事件时向卫生系统提供及时、准确的报告。只有提升公民参与卫生应急事件防控的水平，才能够真正做到社会协同、公众参与，实现群策群力、群防群治。3.提升居民的卫生应急素养便于实施与操作。社区是社会治理的最小单元，是离居民最近的生活主场景。因此，现代化的国家公共卫生应急管理体系需要从社区起步，居民卫生应急素养建设也可以以社区为起点开始实施。公民卫生应急素养建设可以与我国城市的精细化治理与新农村建设相结合，协同推进，在提升全社会卫生应急意识的同时，加强公民对政策的理解与支持力度。也有利于进行属地管理。4.疫情带来的影响深刻，此时进行全民卫生应急素养提升工作可以“趁热打铁”。在此次抗击疫情的实践中，人民群众展示出坚强的斗志和必胜的信念，也显示出卫生应急素养水平的不足、相关知识和技能的欠缺，为进一步提升全民卫生应急素养提供了实践依循。这些经验来自近期成功抗击疫情的生动实践，可以视作我国公共卫生应急管理体系建设的绝佳场景实验。疫情带来的思考在群众中反响强烈，此时进行深入的卫生应急素养教育正当其时。
四、提升全民卫生应急素养的路径
（一）进一步深化全民卫生应急素养教育。首先，强化全民卫生应急素养教育的力度，合理分配、适当深化培训的条目内容，增加应急技能实操训练在整体素养教育中的比重。在《公民卫生应急素养条目》基础上，对宣传和培训材料的内容进行深化，在常识性知识的基础上，增加关于国际重大传染病、流行病和公共场所食品卫生事件等紧密结合时事的、与人民群众生活贴近的宣传，增加宣传教育的频次，丰富宣传教育的形式，培养专业的公民卫生应急素养教育工作队伍，将提升我国公民的卫生健康素质作为长期的重要任务来进行。其次，探索进行我国公民卫生应急素养水平的监测评估，建立并完善我国公共卫生监测报告系统。在定期进行公民卫生应急素养宣传教育培训的基础上，还应当相应地制定全民卫生应急素养水平的评估机制，对公民卫生应急素养培育工作进行动态跟踪，通过政府监测、社会预测、群众评测等多元主体的监测与评价，及时地发现和修正卫生应急素养教育在知识普及、技能提升等过程中的薄弱环节，更为精确地掌握我国居民卫生应急素养水平，提升素养培育工作的效率。同时也有助于完善各级各地卫生应急培训信息的统计收集和需求反馈机制，使我国的公民卫生应急素养培育工作形成动态跟踪—监测评估—成果—反馈提升的闭环，不断就培训结果进行自我总结。设置合理的监测内容、监测指标、监测频率与监测方式，坚持科学预测、问题导向、预防为主的基本原则，充分运用大数据、新媒体等现代信息技术手段，确保监测评估工作的执行与结果能够反映我国公民卫生应急素养的真实水平。再次，实施定期监测评估报告制度，将公民卫生应急素养监测评估定期向社会披露，同时根据现实需要及时相关应急卫生提示，利用好大数据资源，充分发挥卫生应急素养监测评估结果在预测引导、激励监督和决策支持等方面的强大优势，为国家卫生健康工作和突发公共卫生事件应对与处置工作提供参考。权威、真实、定期、有序的全民卫生素养信息披露和应急卫生信息提示能够大大增强人民群众的安全感，增强应对突发公共卫生事件的信心。同时，加强卫生应急专业引导人员培训，建设一支公共卫生应急人才队伍。应当加强对流行病学相关专家和技术人员的培养，加强各个公共卫生学院对急性传染病、新发传染病的教学和科研攻关，在重点公共卫生学院建立传染病学、流行病学的博士后工作站和科研站点。在高校探索开设并深入研究公共卫生管理、卫生经济学、健康经济学等新兴学科，培养一批具有现代公共管理理论知识和健康管理专业知识的复合型人才，以适应健康中国的建设需要。相应地，完善公共卫生人才在培养、使用、待遇保障、考核评价和激励等方面的政策，提高疾控人员的待遇，建立保障与激励相结合的运行新机制，营造尊重疾控工作人员、重视公共卫生知识的良好社会氛围。
（二）提升基层卫生服务能力，织牢基层群防群控联动网。首先，进一步优化基层卫生服务机构的布局与医疗资源配置。全民卫生应急素养的提升需要质量高、可及性强、供给充足的基层卫生服务资源来作为配合。应当在广泛调研的基础上，科学、合理地配置各级各类医疗卫生机构的数量与规模，充分保障基本医疗卫生服务和公共卫生应急服务在基层尤其是农村地区的可及性。提高乡镇卫生院和乡镇卫生应急单位的建设标准，强化乡村卫生机构的卫生应急能力。在整体规划上，将与卫生应急有关的医疗资源向基层倾斜，进一步加强大医院对基层卫生机构在卫生应急方面的技术支持和人员支持，增强基层群众对基层医院妥善处置公共卫生事件的信心，引导群众就近、有序就医。其次，健全并优化重大疫情救治体系，建立健全分级、分层、分流的重大疫情救治机制，强化基层尤其是社区、乡村卫生机构的重大公共卫生事件反应系统，运用大数据技术，织牢织密基层疫情信息数据网络，提升信息网络的反应速度，强化基层群众在公共卫生事件防控和应对中的参与感。
（三）构建并完善卫生应急素养保障配套机制。1.保障应对突发公共卫生事件工作所需的经费供应，加大财政投入。完善国家卫生应急物资专项储备制度，加强应急物资的科学储备与有序管理。根据公民群众的实际卫生应急需要，不断调整和优化应急物资储备的种类结构与存储规模，保障重要应急物资的产能，建立更加迅捷高效的跨区物资调配机制，全面提升应急物资储备与调配能力。同时，在强化实物储备的基础上，不断增加卫生应急技术储备和重要物资生产能力储备，根据我国公民卫生应急素养水平和卫生应急实际需要，不断提升应急物资保障水平和紧急调配能力。2.运用现代信息技术，提升公共卫生应急管理和公民卫生应急素养培育的深度与水准。首先，充分发挥大数据、云计算、人工智能和5G技术等在疫情防控中的深度应用优势，建设并充实我国突发公共卫生事件应急管理数据库和信息网，实现部门间、区域间数据信息的沟通与整合，强化联动协作的平台机制，打造实时更新、准确高效的疫情防控数据库。在此之上，充分利用好数据资源，做好疫情规律的研究与趋势的研判，使得抗疫决策更加科学化、智能化，为应对突发公共卫生事件提供有力的技术支持和保障。其次，在公民卫生应急素养培育方面，通过现代信息技术的应用，构筑并及时完善我国公民卫生应急素养水平数据库，定时采集公民卫生应急素养水平的监测、评估数据，为相关决策提供真实准确的数据支撑，也为突发公共卫生事件发生时的决策制定提供参考与支持。3.加强公共卫生应急活动的相关法律法规建设，为公民参与卫生应急活动提供充分的法律依据与保障。首先，完善卫生应急法律系统，推进生物安全领域相关立法工作，在公共卫生应急管理领域打造一套体系完备、衔接严密、权责清晰、执行高效的公共卫生应急管理法律体系。其次，加强执法监督工作，打击公共卫生事件应对过程中危害公共安全的行为，奖励运用科学的卫生应急知识支持疫情防控的行为，提升我国应对和处置公共卫生事件、预防传染性疾病工作的法治化水平。再次，将传染病防治的法律法规的普及纳入全民卫生应急素养教育中，提高我国群众依法防控公共卫生事件的意识，引导公民遵照有关法律法规，积极履行卫生防控义务，不断提高自身法律意识。
作者:蒋继贫 王心强 单位:华中科技大学同济医学院附属同济医院