乡镇综合管理范例

乡镇是统筹城乡发展、推进乡村振兴的桥梁和纽带，在经济社会发展中发挥着基础性作用。近年来，全省乡镇建设发展取得长足进步，建成一批特色镇、示范镇，但乡镇建设发展明显滞后于城市和农村。为深入贯彻落实省委、省政府高标准打造美丽中国“样板”的部署要求，接续推进城乡环境综合整治，巩固整治成果，打造城乡环境综合整治升级版，助力乡村振兴，建设美丽乡镇，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，聚焦“作示范、勇争先”目标定位，以生态文明思想引领美丽乡镇建设。通过五年努力，全面改善乡镇环境，提高乡镇服务农民的功能，着力解决环境脏乱差、功能设施滞后、特色缺失、管理薄弱等问题，让乡镇成为人们向往的宜居幸福家园，努力建设一批功能完善、环境优美、宜居宜业、特色鲜明的精品乡镇，让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，助推乡村振兴和高质量跨越式发展。

（二）基本原则。

——以人为本，尊重民意。坚持问需于民、问计于民、问效于民，贴近群众生产生活，避免大拆大建。强化各级政府责任，发挥群众主体作用，广泛动员群众积极主动参与，防止政府大包大揽。

——因地制宜，分类施策。根据乡镇不同的自然、社会、经济、人文等条件，按照基础类、提升类、示范类3个类型合理确定不同类型乡镇建设目标任务，立足实际，把准问题，对症下药，补齐功能设施的短板，突出乡镇特色，不搞千镇一面。

作者：张耀民 单位：铜川市财政局

农村税费改革以来，农村政治经济发生了巨大变化，特别是近几年国家各项惠农政策的出台和实施，进一步加大了对“三农”的投入力度，通过向城乡提供均等的基本公共产品及服务、逐步加大基层财政建设，我国县乡政府财政困难状况大大改善。建立完善公共财政，加强财政基础管理和大力推进基层财政建设，进一步推进财政的科学化、精细化管理，乡镇财政作为连接国家与农民、城市与乡村的重要桥梁，在提供农村公共服务、新农村建设中任务越来越艰巨。但在西部贫困地区，有许多县乡政府财政收支矛盾依然尖锐，制约着农村经济和农民增收、各项事业的发展以及财政自身建设。如何建立适应新形势发展需要的规范的乡镇财政管理体制？如何通过乡镇财政体制创新走出困境？笔者结合铜川实际对当前贫困县乡镇财政建设困境进行了一些思考。

一、现行乡镇财政管理体制存在问题

铜川市辖一县三区，其中3个国家级贫困县（区），1个省级贫困区。目前共有34个乡镇，543个行政村，农业人口44.96万人。近年来全市财政收入虽增长较快，但收支矛盾依然突出。特别是乡村基层财政，多年来由于财力原因仅能维持低水平运行。笔者认为有效解决乡镇财力不足，促进基层财政建设取得实质效果，应着力从事权与财力、财政体制以及制度建设等方面入手对现行乡镇财政体制问题进行深入的改革和探索，目前困境主要有以下几点：

（一）乡镇财政无法引起乡镇领导足够重视乡镇政府作为群众利益的直接承办者，是全面贯彻中省市各级政府一系列惠农政策，落实扶贫济困方针，促进社会公平正义的中间载体。乡镇财政在很大程度上要用有限的财力承担更多的责任，甚至可以说，直接决定着国家宏观调控的力度和成效。然而，乡镇财政在机构设置、人事制度、行政管理与具体业务分属乡镇和县（区）管理，有的乡镇领导对新形势下的财政职能不甚了解，认为财政就是领导的会计、出纳，随意调、派、换财政工作人员，使得乡镇财政业务骨干人员向系统外流动性较大，严重影响了财政整体工作的连续和规范化管理。

（二）乡镇事权和财力不对等农村税费改革后，铜川市的乡镇、村几乎全部依靠上级财政的转移支付补助维持基本运转，自身可用财力较少，资金供需矛盾仍然突出。以经济中等县、中等乡的一个中等村为例分析，现阶段要保证村级组织正常运转最低需要4万元。其中：村干部工资及补助1.46万元，村级组织办公费0.6万元，计划生育费用0.6万元，突发性事件支出（主要指防汛抗旱、检查评比支出）0.3万元，生产经营支出（主要指为发展生产而发生的各项成本和费用）0.4万元，其他支出0.64万元。从目前的实际情况来看，2008年全市543个村的平均收入（含各种转移支付收入）为2.4万元，尚有缺口1.6万元，543个村的缺口总计1303万元。乡、村在上级财政的转移支付资金上经常争抢，一定程度上也影响到乡镇政府的正常工作运转，更不用说兴办一些农村公益事业。

（三）财政约束软化，乡镇机构膨胀，财政供养压力剧增目前，铜川市乡镇人员普遍超编严重，虽经历次机构改革和多次清理，但始终未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。其主要原因：一是财政监管“缺位”。乡镇一级政府无论乡镇规模大小和当地资源状况如何，都要设置十几个甚至二十多个部门，增事务增机构，减事务不撤机构，长此以往导致机构和人员极度膨胀，财政缺乏有效的制约；二是乡镇政府“越位”。在实施公务员管理制度之前，乡镇机关进人没有规范的约束和有效的监管，在就业形势艰难的情况下，人员进入的随意性较大；三是国家政策“错位”。一方面，国家对大、中专生的硬性招聘安排，对本来过剩的乡镇机构人员没有很好裁减，使原来3-4人就可保证运转的单位，人员短时期内竟成倍增加；另一方面，复转军人安置、民办教师转正等增加乡镇财政供养，在撒乡并镇的改革中，虽然下达了精简人员的目标，但由于缺少有效的安置办法，精简人的工作难上加难，最终还是越减越多。此外，随着计划生育政策的深入人心，计生工作已由过去的全体干部一起抓变为专职人员常年抓；还有一些站所业务上划区县一级，因此乡镇一级形成大量的富余人员，造成人无事干，事无人干。然而，确保机关事业单位人员工资按时足额发放是各级的政治任务，这种极度膨胀的财政供养加剧了收支矛盾。例如铜川市某县（区）2001－2007年，财政收入年均增长24%，支出却增长了27%，其中工资性支出增长了1.5倍，财政收入大部分被人头费吃掉。

本文作者：刘志芹 单位：江苏省睢宁县委党校

乡镇是连接城市和农村的桥梁与纽带,它既有城市经济的特点,又有农村经济的特征。乡镇是农村这一特定区域内社会、政治、经济和文化的中心,是基层的一级政权机构,也是政府实施宏观调控的最基层部门。因此乡镇财政状况的好坏,直接关系到基层政权的巩固。在市场经济条件下,县乡政府职能大体分为三类:一是从事社会管理和公共服务,包括维护社会治安、城镇基础设施和公共事业建设、普及教育、提供医疗保健等;二是进行收入的再分配,包括实施社会保障、平衡公民个人及地区间收入差距等;三是调节经济运行,促进经济健康发展。这些职能的实现只有靠财政来保证。

(一)1994年以来,分税制改革的实质是要通过税种的划分来处理各级政府间的财政分配关系。因此合理地划分县乡政府间税种,能使乡镇有着稳定的收入来源。具体应把与城市建设密切的企业所得税、城建税等确定为县级主体税种,将与农村经济密切相关的农业税、屠宰税、个人所得税等划分为乡级的主体税种。按照人权、事权划分支出范围。一是县级财政主要承担本级政权机关运转所需的各项支出、企业改造资金、科技三项费用、城市维护建设支出等;二是乡镇政府范围内行政事业单位的公用支出及农村小型农田的基本建设、乡镇道路都由乡镇财政负担,如今后增人增支及政策支出,一律由乡镇财政自行解决。这样可以统筹安排,使其财权、事权、人权得到进一步的统一。大力调整农村产业结构,发展个体私营经济和第三产业,建立起多元化的乡镇生财之道。要以农业为基础,坚持强农、活农、兴工、活商的指导思想,科学选择主导产业,长抓不懈。立足产业结构调整,培育农村基础财源。要以市场要求和资源配置为出发点,以农民增收为载体,建立有特色的农产品基地,这样才能增强乡镇财政的实力。强化基础设施,加快小城镇建设,培植新的财源。大力发展第三产业,创造良好的外部环境。在搞好大农业的同时搞好市场大流通,即工业、农业、流通业三产的有机结合,利用乡镇本地条件,兴办三、四产业。同时加强与科研机构院所的协作,开发潜在财源。走“公司+科研机构+农户”的产业化道路,利用企业资金、销售的优势,科研院所的技术优势,实行生产、加工、销售一条龙服务,为农民、为地方财政增加收入。

(二)乡镇财政管理的薄弱,在一定程度上是财政监督不力所造成的,即财政的“缺位”现象。尽管在改革开放以来,我国逐步建立了以财政部门为主体的财政监督体系,但在实际执行中得不到足够的重视。当前财政监督所依据的法规难以适应市场经济的需要,没有建立起一套以事前、事中监督为主要内容的日常监督机制;处罚仅依1987年颁布的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》及其实施细则,还未真正上升到法律的角度。财政监督机构不健全,人员不到位;同时与税务监督、审计监督、社会监督之间的关系还未理顺。财政预算管理从编制到决算缺乏一定的制度约束管理。目前,乡镇财政要从综合财政的角度来加强财政的预算管理。一是要规定好综合预算管理的范围,包括预算内、外及其它资金的收支管理;二是完善配套管理制度,即预算内、外收支报表制度;三是切实搞好复式预算,改善单式预算的编制习惯。财政支出结构目前不仅体现在预算内、外,而且具体的资金支出范围也不合理,主要是专项经费和经常费用(人头费用和公用费用等)区分不合理,经常费用所占比重过大。目前,应把“吃饭、要饭”财政支出范围规范化。1)精简机构,对乡镇人员编制进行全面清理,重新定岗定编。特别对九年义务教育教师编制,从严控制。2)实行按人头计算包干的办法,超支不补,结余留用。3)对事业单位,特别是有收入的事业单位人员工资应全部与财政脱钩。4)对教师和行政人员工资实行专户储存,只进不出,保证其按期发放后,再开支其它费用。

(三)合并机构,健全农村税收征管体系,强化征管,确保财政收入逐年递增。国税、地税分局,按乡镇区划和财政所实行合署办公,其乡镇财政所与地税合并,成立财税所,实行县乡双重领导,统一组织征收地方工商各税、农业税收及其预算内、外的各项收入。建立农村协税、护税网络。农村地方税种涉及千家万户,税源分散、业务量大,特别是将要实行的农村“费改税”政策,每年的税源清查、档案建设更需要做大量细致的工作。乡镇应成立协税、护税领导组织,负责本镇的征管秩序,协调征管工作中出现的问题,确保乡镇财政收入任务的圆满完成,使其乡镇财政收入总额占全县GDP的比重逐年提高,最后达到国家财政收入占GDP的同步增长。我国目前实行的是分散支付制度,建立和完善规范的转移支付制度,是完善分税制管理体制的重要环节。各级政府间的收入能力与其支出需要不一致,是进行财政转移支付的重要原因。若县对乡镇财政实行转移支付,可使乡镇财政支出增加一个稳定的来源,可以弥补因经济发展缓慢带来的收入不足。在“十五”期间,应首先根据各乡镇的收入情况算出财力缺口,再以近三年来各乡镇平均财力为基数确定每年的增长率,然后再乘以财力基数,得出标准财力,与年初预算支出相比较,其收入差额应为每年县对乡镇的转移支付的财力。

乡镇预算外管理工作已开始多年,统管的范围逐年扩大,统管数额逐年增加。这对严肃财政纪律、缓解乡镇财政困难发挥了重要作用。但同时也出现一些问题。一是乡镇制度不健全;二是预算外资金收费票据管理混乱、多头领用,乡镇财政难以全面控制;三是资金上缴项多,监督困难。因此应采取有效措施,予以强化和规范。一要加强票据管理,变多头领用为一头领用。即由乡镇财税所统一领来,再由各用款单位统一领去,然后统一上缴县财政保存的“三统一”制度。这是管理好预算资金的第一关。二要改革资金管理办法。对乡镇的行政事业性收费和罚没收入,变目前的“专户储存”为“上缴国库”,统一纳入财政综合预算管理。乡镇财政通过“人大监督”将按各单位的开支情况,核算在其不超过上缴国库数额的前提下,根据正常需要,按月拨款。三要规范单位的财务收支,加强财务监督。财政部门应成立会计结算中心,直接管理各单位委派会计人员。这样才能把预算外资金逐步纳入规范化、法制化管理轨道。

乡镇财政是我国财政体系中最基层的一级财政。能否科学、合理、规范的运行，不仅关系到地方财政的兴衰.也直接影响着乡镇经济与社会的发展和基层政权的稳固。从目前现状看.乡镇财政的管理水平有了提高.财政收人也增长较快。但随着分税制财政体制的实施.乡镇财政也出现了一些不可忽视的问题，不得不引起财政部门的高度重视。   一、当前乡镇财政存在的问题   (一)乡镇财力不足.增收难度加大。   实施分税制财政体制后.按照新的体制构建的财源建设格局还没有形成，财政收人增长缓慢。表现在:以农产品为主的基础财源.规模小、数量少;以乡镇企业为主的骨千财源.功能不全、效益不高;以私营经济和第三产业为主的后续财源，起步晚.基础薄弱.没有形成强大规模优势。   各级党委和政府虽把财政收人纳人政府工作日标考核，但收效不太明显。有的乡镇为完成收人任务，突出政绩.想法、设法挖收人.甚至收过头税.使农民负担加重，干群关系紧张。而乡镇财政又陷人了为完成任务而年年四处奔波的恶性循环之中.使得财源建设力鱿不足.基础财源、骨干财源、后续财源匾乏.财政增收难度加大。   (二)支出结构不合理，财政负担沉重。   一是乡镇财政人头经费支出数额大。从目前清况看.乡镇财政的人头经费占乡镇财政支出总数的90%以上.财政资金侧亚保吃饭.减少了对农业、利技、教育等其它事业的支持.不利于乡镇各项事业的发展。二是按照新休制要求，出现的增资政策乡镇都要自行消化，而在乡镇财政收人增幅较小的情况下(有的是负增长).不少乡镇财政挪用专款来弥补支出。有的乡镇为了解决以前年度的工资欠帐.从各种渠道高息贷款，使乡镇财政负债越来越大。三是乡镇为缓解财力紧张状况，通过集资、摊派等方式筹措资金:发展生产、培养财源，求成心切，往往造成失误。这不仅未能实现支出的预期目标.反而致使乡镇财政背上了沉重的债务包袱。   (三)分税体制不完善.财权与事权划分不济。   (l)乡镇目前实行的是不太规范的分税制。   一般以近两年的收支加上平均数核定基数，没有考虑不同乡镇的客观因素和一些不正常的开支。   用这种统一的“基数法”算帐.往往会出现新的苦乐不均，使富的乡镇收支有余.穷的乡镇往往收不抵支，甚至连吃饭问题都解决不了。   (2)事权一与财权划分不尽合理。目前在财权划分上绝大部分仅限于农业税这一块。但要在这方而增收，势必会加重农民负担，不利于调动乡镇增收节支的积极性。在事权划分上没有真正地体现乡事乡办的原则。乡镇的收支规模小，主观上消弱了乡镇财政的管理职能。另外，一些职能部门财权上划后，造成事权和财权脱节，挫伤了乡镇理财的积极性。   (3)预算外统管不力，财政监督职能弱化加强预算外资金的管理，国务院和省市都出台了相应的政策。但部分乡镇的预算外资金和统管资金.仍分散于七站八所，财务管理混乱，资金的规模效益和综合效益难以发挥。加上自收、自支、自管，又造成了在资金竹理上的失控，加大了统管难度，肢解了乡镇财政的监督职能。   (4)财税机设置不合理，三方相互协调难度大。   实行分税制后.地税、国税机构按经济区域设置，与乡镇财政的一乡一所的设立不配套，即是三所都齐全的乡镇.又往往形成鼎立之势.三驾马车.互不买帐。国、地两税只对上级主管局负责.而财政所只能协助征收，掌握不了人库的主动性，工作被动.乡镇财政组织收人的职能难以发挥。   (5)乡镇财政人员待遇低，素质有待提高。   乡镇财政人员，大部分是合同制干部，退休后的养老就医没有保障。就现实工作而言，乡镇财政的农税征炸涉及千家万户，工作纷繁复杂，但与同级的国税、地税相比，工资低、福利津贴少。有的贫困乡镇.根本就无法兑现福利和津贴，极大地挫伤了乡镇财政干部的工作积极性.加上部分人员年龄偏大.缺乏系统的培训，知识老化，已不能适应新时期的乡镇财政工作，整体素质有待于培训提高。   二、完善乡镇财政的思考   (一)加强财源建设，实现财政增收   (1)优化农业结构，壮大基础财源。要着眼于农业产业结构的优化，立足乡镇的自身优势，发展应税农业。一是积极发展农业特产税的大宗应税品目，扩大烤烟生产面积，增加大税财源建设项目。二是要发展淡水养殖，增加水产品的财政收入。三要加快山区乡镇的林果资源开发及中药材和花卉的种植.提高多经对财政的贡献份额。   (2)调整乡企结构，增加骨干财源。加快乡企的产业化进程，发展规模经营和集约经营。一方面.努力开拓市场.兴办新的农产品加工企业，生产一些适销对路的名、优、特产品。另一方面，利用矿产资源开发拳头产品和龙头企业，发展一批应用高技术、市场前景与经济效益可观的企业，提高乡镇企业的数量规模和质量效益。   (3)发展乡镇第三产业.培植后续财源。制定优惠政策，鼓励私营经济扩大规模.加快发展，使之在繁荣市场的同时，促进乡镇经济的发展，增加财政收入。   (4)落实责任制，层层分解目标任务。落实应税项目，严格奖惩，增加乡镇财源建设的领导力度，坚决摈弃收过头税的短期行为。把乡镇财政增收转化为直正依靠财源建设发展，实现收人大幅增张的轨道上来。   (二)合理界定支出结构，缓解财政压力   乡镇财政不仅要保吃饭，还要保障其它事业的正常运转。一方面要压缩编制，清理清退富余人员，严格界定财政供养人员的范围和人数.把那些不该由乡镇财政负担的人头经费核减下来。  #p#分页标题#e# 另一方面要增加财政对文化、教育、卫生等其它公益事业的支出，实现乡镇各项事业的协调发展。   乡镇不能自行解决的增资及以前年度的工资欠帐.要通过发展生产增加收人来逐步予以消化，或通过转移支付予以解决。对挪用专款和高息借贷弥补支出的资金，要从乡镇补助中拿一部分，逐年偿还，以减轻财政压力，使其卸下包袱，轻装向前。   对财源建设中的生产性支出项目，要找准方向和目标，将支出的重点，放在提高创税产品的效益和转化增值上来，降低乡镇财政支援生产支出的风险，提高资金的使用效益。   (三)完善分税制财政体制，明晰产权与事权   收支基数的核定应依据“基数法+因索法”来设计，不宜采用统一的基数法算帐。收人基数要以近三年收人为参数，剔除一些不正常的收人因素，要考虑乡镇的整体发展水平和平均税负，综合核定。支出基数要考虑乡镇财政的供养人员，经济地理环境、基础设施等综合因素。使富余的乡镇(经济发达)和贫困乡镇(经济不发达)各有所得，防范新的苦乐不均。   另外，在事权财权的划分上，将属于乡镇政府职能人员经费全部下放各乡镇，将由乡镇承担的个人支出、公用支出等也相应地划归乡镇财政，强化政府职能，达到事权和财权的统一。在财权划分上，为了调动乡镇财政的积极性.将适合乡镇的涉农税收、工商税收划归乡镇固定收人。   (四)强化监督职能，统管好预算外资金   乡镇财政要强化监督职能.把七站八所的预算外资金统管起来，专户存储，与行政事业单位的收人和罚没收人一样，全部纳人预算管理.使预算内外资金形成综合财力，统筹安排，统一使用，综合平衡。为乡镇经济行施社会化管理职能提供有力的保障。   (五)搞好部门协调，实行财税合一   针对目前财税机构存在的矛盾和问题.要在确保乡镇财政机构相对稳定的情况下.正确处理好国税、地税、财政三所之间的关系，逐步推行国税、地税、财政“合署办公”的模式，实行“统一领导，分别管理”的体制。从发展的趋势看，乡镇一级的财政、地税、国税必须走财税合一的路子，这样可以避免许多矛盾和工作不便，降低税收成本，减少不必要的开支。使乡镇财税部门更加协调，使分税制的改革和税制改革取向一致。   (六)加强队伍建设，提高人员的整体素质   在健全乡镇财税机构的同时，应采取有效措施，加强干部队伍建设.解决乡镇财政干部工作生活中的实际困难。一是逐步提高乡镇财政干部的工资标准，使其和地税人员基本持平。二是条件成熟的地方，参照国家公务员条例.将乡镇财政优秀人员录为国家公务员，以解除乡镇财政人员的后顾之优;鼓励财政人员参加自学、函授和技能比赛.提高乡镇财政人员的政治业务素质.适应财政经济工作的新要求。

摘要：随着社会经济的迅速发展，顺利实施我国的基层财政乡镇财政所建设是保障基层政权运转的重要组成部分，为了推动着我国财政管理体系的正常运行，进一步健全我国的财政管理体系、加强规范基层部门的财政资金使用的制度、有效完善乡镇财政所资金方面的管理流程，就要做好我国的乡镇财政所最基础的会计核算工作。就现阶段而言，我国大部分地区乡镇财政所在会计信息处理流程方面和会计资金核算方面还存在着一系列问题，直接影响了乡镇财政所在资金配置方面的效率，为此本文主要具体分析了乡镇财政所在会计核算工作流程方面的问题，还提出了相应的地解决措施，深化探究会计核算工作，完善资金管理具体措施，确保我国财政资金社会效益进一步发挥实现理论指导和实践指导。

关键词：乡镇财政所；会计核算；存在问题；改善措施

由于乡镇财政所最基本的会计核算功能工作直接影响着我国财政资金的配置效率，在财政政策会计信息是否存在真实性和可靠性方面有着重要的作用。与此同时，根据我国近几年经济的发展状况来看，在基层财政工作中的每个流程都取得了很大的进步[1]。可是，在乡镇财政所的管理方面还存在着一系列的问题，其中包括自身存在的管理问题以及相关工作人员缺乏专业的素质，严重影响了乡镇财政所会计核算，阻碍了国家财政政策的顺利落实，无法确保人们的社会利益。为此，在乡镇财政所中会计核算是一个重要的环节，也是一项缺一不可的重要工作，一定要完善相关的制度体系，充分发挥会计核算的作用，有效监督乡镇财政所的资金使用流程。

一、乡镇财政所在会计核算方面出现的问题

(一)缺乏专业的会计人员

乡镇财政所使我国的政府部门，相关的工作人员也是国家的公职人员[2]。据调查表明，乡镇财政所主要分布在我国的农村地区，由于农村的环境恶劣、交通不便、通信设备不是很先进，一些生活条件比较差，而城市的企业单位有较好的福利待遇，大部分的求职人员一般不会主动申请到农村去担任一名乡镇财政所会计。造成了现阶段乡镇财政所严重缺少专业会计人员的问题，导致相关的会计人员没有较高的专业水平，在岗位能力方面不足，对于一些突发事件无法做到有效应对[3]。并且大部分的会计人员都没有真正的意识到自身所存在的问题和缺陷，上级领导也没有高度注重相关工作人员的综合素质，更没有业务培训的想法，所以大部分的会计人员能很难进行自我反思，不能有效地改善自我。

(二)缺乏完善的监管机制

一、结合时代背景把握基层财政建设的重点

从农村社会发展来看，农村税费改革减少了政府对农业收入的汲取，为了实现城乡统筹发展，国家出台了大量强农惠农富农政策，投入大量财政资金支持“三农”，推动了农村社会事业加快发展，基层财政在落实国家涉农补贴补助政策方面发挥着中枢作用。从基层财政管理来看，从1984年开始，我国按照建立与乡政府相适应的乡一级财政的总体要求，开始了全面建设乡镇财政的试点并逐步推开，这一时期的重点是做大做强乡镇财政。自2000年开展农村税费改革试点以来，随着农村发展形势的变化和农村综合改革的推进，基层财政特别是乡镇财政职能发生了显著变化，由组织收入为主的征收管理型向发放各种补贴为主的支出管理型转变，公共服务职能全面加强，政策性强、责任重大、工作量成倍增加，对部门综合协调能力和资金监管水平也提出了较高的要求。综合上述分析，基层财政建设涉及到农村社会经济发展方方面面，是政府在农村职能发挥的凭借和保障，是政府调整农村经济社会发展关系实现发展目标的有力抓手，建设的意义和作用远远超出了部门自身。当前开展基层财政建设要放宽视野，关注时展的背景和任务，做长远的规划和全局的部署，自觉融入农村经济社会改革发展的大格局中，对症下药，有的放矢，处理好自身建设和功能发挥的关系，通过开展建设确保财政职能作用充分有效发挥和财经管理秩序全面规范，确保各项支持“三农”和县域经济发展的政策措施落到实处，以财政建设的提升来带动政府能力的提升，以政府能力的提升来带动农村经济社会的发展。

二、科学认识基层财政建设的内容关系

认识是行动的先导。健康推进基层财政建设首先需要对基层财政建设涉及内容及特殊性有一个全面科学的认识。从内容来讲，之所以重点推进基层财政建设，是因为当前基层财政架构和管理水平已不能适应经济社会发展和政府职能作用发挥的需要，存在大量的缺失内容和薄弱环节。这些缺失内容和薄弱环节首先表现为基层财政工作中凸显的各种问题，包括县乡财政职能定位不准，县乡村各级财政管理责权配置不够合理，管理体制机制不够规范，基层预算约束力不强，预算程序不完善，财政资金监管机制不顺畅，乡镇财政基础工作较为薄弱，机构队伍建设需要加强等。弥补这些问题和不足就是当前推进公共财政体系建设的重点内容，处理好了这些问题，基层财政建设水平也就得到了切实提高。同时，从存在问题反映的建设要求来看，现在农村基层财政建设主要表现为一种职能大调整时期的系统性缺位，而不是某项建设内容不到位的问题，需要从职能、体制、管理机制、机构人员等各个方面进行全方面的补充和完善。从结构关系来看，基层财政建设的内容包括内部和外部两个层面：外部主要是完善体制机制，处理好财政与其他部门、村委会和群众的关系，规范财政管理秩序，确保各项政策资金的落实效益，关键在于提高基层财政监管水平；内部主要是构建与区域经济社会发展相适应的基层财政管理框架体系，理顺基层财政财务管理关系，提升基层财政预算管理水平，关键环节在乡镇财政。在推进基层财政建设过程中，还必须关注基层财政建设的特殊性。即理论上基层财政包括县、乡两级，但在实际建设过程中却涉及县、乡、村三级组织。因为村是我国最基层政权组织，虽然不设立一级财政，但由于承担了部分政府资金分配管理职能，也需要纳入基层财政建设范围。从现在大多数地区政府建设情况看，县一级是较为完备的政府管理架构，乡镇一级除了较为发达地区以外基本上是一级不完整的政府管理架构，而村一级则是实行村民自治的非政府组织，但是又受委托承担了部分政府职能。所以，推进基层财政建设必须对这种特殊性给予充分重视，一方面关注当前农村不同地区改革发展的特殊背景、任务和矛盾，及其对财政提出的要求和存在的不足；一方面要对基层财政建设涉及各级组织的特殊性有正确认识，实事求是探索适宜的管理模式，实现各级职责权益合理配置和顺畅衔接。

三、加强基层财政建设要强化县级财政辖区责任

自古以来，县级都是我国较为稳定的一级政权组织，政府职能和机构较为完备，在处理辖区内经济社会发展关系方面拥有较大的自主权。同时，县级政府承担着统筹辖区内城镇和农村发展的职能，而各地县域经济社会发展水平差距较大，经济结构和发展路径各有特点，政府和财政工作的重点有所不同，基层财政建设基础也不一样。所以，对于基层财政建设不能搞一刀切，而应该关注地区差异，将一般性要求与地方特点相结合，进一步明确县级财政的辖区责任，扩大县级财政自主权，由县级财政立足区域城乡发展实际，统筹制定县域内基层财政建设规划方案并负责落实，着力加强县级财政对乡镇财政的指导和管理，全面规范和理顺基层财政管理关系，搭建较为完备的基层财政管理运行平台。同时，即使在同一个县域内，不同乡镇发展水平和发展任务也不相同，对于特殊的乡镇尤其是经济发展水平和财力较强的乡镇，可以考虑按照县域发展规划和实际发展需要实行差异性财政管理体制机制。在推进基层财政建设过程中，应该将规范分配关系的体制和激励经济发展的政策进行适当区分，体制是基础，要首先通过完善基层财政体制理顺基层分配关系，然后再考虑结合县域发展规划有选择、有重点地出台财政激励政策办法推动局部经济发展。此外，要将支持区域经济发展和推动区域社会进步分开考虑，加大县级调控主导权，在有效促进县域主导产业和园区发展的同时，处理好县域内经济社会发展关系，防止拉大县域内乡镇之间社会发展差距，确保县域内基本公共服务实现均等化。

四、加强基层财政建设关键在于提高乡镇财政管理水平

国网河南省电力公司唐河县供电公司主动适应乡村发展新趋势，聚焦乡镇供电所管理，健全供电所管理综合协调机制，强化综合协调能力，实现专业纵向垂直管理、综合横向协同管理，确保专业管理落到实处，提升供电所管理水平。

1工作思路

践行“人民电业为人民”的企业宗旨，紧扣国网公司“一体四翼”发展布局，围绕“三个一切”工作要求，锚定新形势下乡镇供电所管理提升工作重点和提升方向，落实国网公司关于健全农电综合协调机制的工作部署，设立乡镇供电所管理提升工作小组，明确职责分工，强化专业协同，完善乡镇供电所日常管理工作机制，推进乡镇供电所精益管理水平和主动服务能力提升。

2机制构建

建立乡镇供电所管理协调机构，在公司乡村振兴工作领导小组下设立乡镇供电所管理提升工作小组，全面落实乡镇供电所管理提升各项任务，统筹推进，解决突出问题，落实省市公司有关要求，部署乡镇供电所管理提升全面工作，研究决策重大问题和重大事项。工作小组下设办公室，设在营销部。办公室主任由营销部主要负责人兼任，成员由乡镇供电所管理提升工作小组成员部门组成。主要负责落实上级交办的各项任务，统筹推进低压营配业务末端融合、中心供电所建设、供电所综合评价、先进供电所示范建设、服务资源优化配置、乡镇供电所基础管理等方面工作，做好管理和业务执行过程统筹，定期组织召开协调会，研究突出问题，督导工作开展进度，总结推广典型经验做法，开展乡镇供电所各项工作的管控、考核、奖惩。明确综合管理和专业管理责任，发挥好统筹协调作用，加强乡镇供电所综合管理，切实形成对乡镇供电所齐抓共管、高效协同的工作格局。各专业管理部门作为乡镇供电所专业垂直管理部门，要严格落实分工责任，做好综合性管理工作的协同配合。建立起各专业纵向管理为主、综合协同为辅运行高效的综合管理协调机制。按照“谁主管谁负责，管专业必须管安全”的原则，对各自分管专业的安全管理负责。强化层级管理，加大放管服力度，持续优化管理机制，确保专业管理要求和工作措施在乡镇供电所落地落实。

3重点抓手

建立工作协调机制。营销部配备1名副主任负责乡镇供电所管理，配备1～2名供电所管理专责。建立专业联络人制度，公司各相关部门要全力做好专业协同配合，统筹解决乡镇供电所管理问题。每月召开工作协调会，通报各项工作开展情况，并由公司主管领导对各项工作完成质量进行点评。建立过程管控机制，对照供电所管理工作要求，构建工作台账，建立重点工作月报机制。各专业部门按照工作进度安排，开展督导调研，对工作进度缓慢的单位挂牌督办，实现问题整改闭环管理，确保工作要求在基层有效落地。建立督查评价机制。组建“综合+专业”专家团队，统一督查标准及评价方法，对供电所管理综合协调过程中存在的“老大难”问题由乡村振兴工作领导小组负责督办，由专家团队每半年开展一次供电所管理成效督查。建立动态考核机制。围绕企业负责人指标、供电所综合评价定期发布排名通报，并将综合管理指标及重点工作纳入公司绩效考核体系，每月初各部门报送本月工作任务、计划及目标，次月针对上月工作完成情况及供电所管理成效进行评价，开展指标跟踪管控，强化专业责任。

本文作者：王东东 蒋北辰 张利霞 单位：石家庄经济学院

一、当前我国乡镇行政管理体制存在的问题

乡镇行政管理体制是国家体制的一个组成部分，其核心是权利与职能，其表现形式是组织结构。基于此认识，对照当前网络向农村的逐渐普及、城乡一体化进程的明显加速、社会中介和服务组织的不断发育及文化经济一体化的迅速推进的形势，发现我国的乡镇行政管理体制尽管在不断改革、完善，但仍不能乡镇经济社会发展的需要，存在诸多问题。其中，既有一般乡镇行政管理体制普遍存在的问题，也有经济发达乡镇行政管理体制存在的独特问题。

(一)一般乡镇行政管理体制普遍存在的问题

1．分工不明，责任不清，难以调动职员工作积极性、承担职责和协调配合

我国乡镇政府管辖的区域比较广泛，但对其管理的只是县级政府，这就不能建立完善的乡镇行政机构，不能促使责任、权利的统一管理。因为不曾建立有效的管理制度，机构比较臃肿，机构人员不能很好地服务人民、贡献社会，不少乡镇政府干部基本都是在混日子。由于不能界定各项职责功能，部分事业单位总是依靠业务主管部门行事，财政拨款基本成为经费的唯一来源，主管部门也承担着其人员管理职能。这些情况导致了相当多的乡镇干部、职员、机关缺乏竞争和服务意识，不能承担起相应的民事责任以及法律责任。

2．财政体制不完善，乡镇债务负担沉重