摘要:文章以党的报告和第十三届全国人大第一次会议《政府工作报告》精神为指导，在阐述绩效审计内涵基础上，指出了目前高等学校预算绩效管理中存在的主要问题以及开展预算绩效审计应着力的几个方面，提出了构建高等学校预算绩效审计的关键要素。
关键词:高等学校;预算绩效审计;主要问题;关键要素
2011年，财政部推出了加强预算绩效管理的指导意见，党的报告和第十三届全国人大第一次会议《政府工作报告》进一步明确了对财政资金要“全面实施绩效管理”。国家系列政策的出台，加快了高等学校预算绩效管理的步伐。如何通过绩效审计，推动高等学校全面实施预算绩效管理，是当前高校审计工作者亟待研究和解决的课题。
一、绩效审计的内涵
1953年公布的《英国国家审计法》将绩效审计定义为“检查某一组织履行其职能所掌握资源的经济性、效率性和效果情况”。20世纪80年代，英国国家审计署出版的《绩效审计概要》一书，对绩效审计的基本内容作了进一步的阐释:“经济性是指在适当考虑质量的前提下，尽量减少获得和使用的资源的成本，即少支出;效率性是指商品、服务和其他结果及其所使用的资源之间的关系，即一定的投入所能得到的最大的产出，简而言之，支出合理;效果性，是指项目、计划或其他活动预期结果和实际结果之间的关系，即商品、服务和其他结果在大多程度上达到政策目标、经营目标以及其他预期效果，简而言之，支出得当。”［1］不难看出，审计在正确评价其某一组织管理的经济性、效率性以及效果性时，都与该组织的预期目标成正相关。绩效审计与财务审计是两种不同类型的审计。我国自审计工作开展以来，将财务审计纳入到审计的主要范畴，经过多年的不断探索和经验总结，财务审计已经相对成熟，形成了完整的审计报告体系，其操作已经步入了规范化和制度化。而绩效审计在我国起步较晚，它是对其履行经济责任所作出的更深层次的考量，审计的内容以及审计所发挥的效用，都发生了全新的改变。随着我国政治经济制度的建立与完善和各级政府管理水平的提升，审计工作的目标和重心已不再是财务审计的合规性问题，而是要服从于政府工作的总体发展目标，从经济效率及效果上，对其责任开展考核评价，作出审计决定，通过审计报告提出建议，采取审计结果公告方式，督促被审计单位加强和改进工作。
二、高等学校预算绩效管理中存在的主要问题
长期以来，高等学校把对财政预算资金管理的重心放在了经费投入的合理性和支出的合规性上，较为明显地存在重投入轻产出、重支出轻绩效的管理倾向，预算绩效管理工作存在短板。1．预算绩效管理的理念较为淡漠。高等学校在预算绩效管理中对“效”的理解不深刻，预算资金管理工作重心仍然停留在按计划完成各项任务上，认为预算资金的使用只要合理、合规、合法就行，没有充分认识到实现项目效益最大化的重要性和必要性，甚至认为绩效审计技术尚存在屏障，对实施预算绩效管理畏难情绪较为严重，以致预算绩效管理工作出现了被动应付现象。2．预算绩效管理队伍尚不健全。高等学校预算绩效管理工作涉及面较广，预算管理人员应具备包括财务、会计、基本建设、评价、分析等多方知识与能力，但从实际的预算绩效管理情况看，拥有综合知识及能力的人员甚少。高等学校财务部门虽然对财会业务较为熟悉，但专家型人才仍然欠缺，政策的把握尺度存在偏差，预算绩效评价结果大多偏重于财务管理，预算资金支出绩效反映不够充分。因此，建立一支专业性强、综合素质高、能够胜任提升预算绩效管理水平的人员队伍，是做好高等学校预算绩效管理工作的重要基础。3．预算绩效管理缺失。未建立预算绩效管理制度。高等学校预算绩效管理职责不明确，没有明确设置绩效管理部门，没有安排专人负责绩效管理工作，未建立预算绩效指标体系，预算绩效管理工作缺乏可操作规程、配套措施、管理办法以及具体的实施方案和实施细则，以致学校开展预算绩效管理工作制度无法落实，缺失参照标准。未施行预算绩效目标管理。高等学校预算绩效目标管理尚不明确，编制缺乏科学性与合理性。绩效目标的设定与学校的事业发展规划、预算和目标不相匹配，绩效目标设置指向不明了、其量化细化程度均不够，以致不能准确反映高等学校绩效目标的实现程度。未落实预算绩效的监督管理。高等学校未建立行之有效的绩效运行监控机制以及相应的可操作监控措施。日常预算监控大多集中在资金的合规使用方面，对其资金的使用绩效关注不多;未建立预算执行监控跟踪报告机制，对其预算的执行不能进行有效跟踪监控，不能及时提供绩效监控报告，以致对偏离绩效目标的项目不能及时、精准地提出调整意见。4．预算绩效评价机制尚不健全。预算绩效评价存在不确定性。从目前高等学校的预算绩效管理看，预算绩效评价的内容、指标以及标准等均不确定，尚未对其整体支出进行绩效评价管理。一般只是对专项资金预算进行了绩效评价，其覆盖率相对较小、而且评价的质量不高。高等学校预算绩效管理起步晚，尚处于不成熟阶段，还未建立起完整的评价体系，预算绩效评价的内容、指标、标准以及方法是否科学，获取的基础数据是否真实与完整，都需要在实践中用心认真地探索与总结。预算绩效评价结果运用不充分。高等学校尚未建立预算绩效评价结果与预算安排有机结合机制，以致预算绩效信息的公开、报告、整改以及问责等进展较为缓慢。就高等学校现存的预算绩效评价情况看，还没有将预算与学校事业发展的具体目标有效充分衔接，没有把评价结果运用到学校内部各单位的具体目标考核上来，其导向作用不明显。5．未建立预算绩效激励约束机制。由于高等学校在预算绩效管理工作中，尚未建立起相应的激励约束机制，各部门的主观能动性没有得到充分调动，其经济行为又没有制度加以约束，资金预算及使用较为松散。主要表现为:预算资金安排轻、重、缓、急存在偏颇，预算的编制还缺乏一定的合理性和实效性，预算的执行仍存在一定的浪费、挪用甚至截留等现象，难以实现预算绩效目标管理，最终导致资金使用效率和效益不高。
三、高等学校开展预算绩效审计应着力的几个方面
按照同志2018年在中央审计委员会第一次会议上提出的新要求，在高等学校全面实施预算绩效管理，需从以下几个方面着力。1．创新审计工作理念。高等教育的快速发展，使高等学校的各项管理目标更为明确，追逐最大效益已成为高等学校管理目标的重要内容。正如国家审计署审计长胡泽君所强调的，审计工作“要进一步提高政治站位、创新审计理念、理清工作思路、突出审计重点”［2］。高等学校要提高对绩效审计工作重要性的认识，切实改变审计的主要形式仍然停留在内部的监管和财经纪律的维护这种现状，强化管控职能服务职能以及建设职能，落实和履行好绩效审计职能。一方面，应在全校范围内普及绩效知识，倡导绩效目标管理从部门做起;另一方面，审计人员要加强理论学习，改变固有观念，创新审计工作理念，在绩效审计履职尽责中推动学校绩效审计工作的开展。2．建立技术过硬的绩效审计队伍。绩效审计与财务审计的最大不同就在于前者综合性强。在高等学校开展绩效审计工作，所涉及的审计内容多，审计程序较为复杂，对审计人员提出了更高的素质和能力要求。由于高校的审计人员大多来源于财会人员，其结构较为单一，不能有效胜任绩效审计的需求，从而影响了绩效审计专业水平的提升。要做好高等学校绩效审计工作，就必须加强审计队伍建设。在加强审计人员相关知识的培训学习，提高审计人员理论素质及专业水平的同时，应将具有绩效审计专业知识和绩效审计实践经验的人员吸纳到审计队伍中来，建立技术过硬的绩效审计队伍。3．建立健全绩效审计保障制度。建立健全审计保障制度，是高等学校做好绩效审计工作的重要保证。目前，高等学校的内控制度并不健全，问责制度也相对缺失，多方监管还未形成“无缝对接”。并且，审计工作又往往是侧重“事后审计”。“事后审计”的监督程序，令绩效审计“只开花不结果”［3］，使得高等学校预算绩效审计工作大打折扣。因此，高等学校开展预算绩效审计工作，必须做到制度保障先行。建立健全绩效审计保障制度，是落实和履行好预算绩效审计职能的题中之意。
四、构建高等学校预算绩效审计的关键要素
1．确定绩效审计的目标。审计目标主要包括对审计的范围、内容、所需审计证据类型的选取，采用什么样的方法与技术手段实施审计，审计结论的表达方式以及审计最终结果的处理等。绩效审计目标往往围绕经济、效率、效果加以确定。高等学校绩效审计目标的确定，通常会受绩效审计作用的预期差异和资金管理及使用现状的影响。从高等学校目前预算绩效管理的实际情况来看，合法性仍然是审计的主要目标。由于高等学校的绩效审计工作同时要面对学校和校内的不同部门，其绩效审计的作用，对于不同范畴工作任务的完成和预算资金的使用，都将有着不同的预期。学校的预期在于通过审计监督来落实各项政策和工作目标;校内各部门的预期，则是要求帮助其寻找提高绩效的途径，有效使用资金。由于预算资金的管理和使用在一定程度上存在或多或少的违规问题，在对已确定的绩效审计目标进行绩效审计时，如果不对其进行必要的财务审计，绩效审计作用要达到预期则相对较难，因此合法性审计仍然是不可或缺的审计内容。2．遴选绩效审计的项目。在遴选绩效审计项目时，通常应考虑项目的重要性、项目的关注度、项目存在的管理风险、项目资金使用的多少、预期的社会和经济价值以及项目是否具有可审性等因素。同时，还应充分考虑绩效审计与财务审计、所选项目与资金性质的关系等问题。高等学校绩效审计的项目在选取时相对难以抉择。如果选取已开展财务审计的项目，一是将存在审计内容重复、资源浪费的现象;二是财务审计项目不一定符合绩效审计项目要求，其关注度和重要性不同。如果选取未进行财务审计的项目，绩效审计过程中获取的数据是否可靠、经济活动是否合规等，都需加以验证，从而导致所选项目的审计成为综合性审计。高等学校选取绩效审计的项目包括两种类型:一种是围绕财政资金支出项目展开，主要检查和评价财政资金使用的经济性、效率性、效果性。另一种是针对学校和各部门的履职展开绩效评价，评价其开展的活动效果是否达到最佳。由于绩效审计与财政资金之间的关系较为紧密，围绕财政资金的使用开展绩效审计是高校目前绩效审计工作的重点内容之一。3．加强与已有审计相结合。高等学校审计目前大多是围绕基本建设项目、领导干部经济责任履职情况、预算资金的执行以及专项资金使用等方面来开展。从审计的内容看，包含了部分绩效审计内容，比如关注资金使用是否经济、效果怎样，项目管理是否到位、目标是否能如期完成等等。因此，高等学校在开展绩效审计时，应从节约资源、提高工作效率的角度出发，与已有审计相结合，将绩效审计与财务审计并行。对未进行过审计的项目，按绩效审计有关要求，将其确定为绩效审计目标，展开审计;对学校及校内各部门专项资金，可直接确定为绩效审计项目，并对其实施绩效审计。4．合理运用绩效审计评价标准。高等学校绩效审计的评价标准一般分为两类:一类是强制性规范评价标准，包括法规、制度、程序要求等;另一类是非强制性评价标准，包括计量标准、可参照实务、规范化控制模式等。从高等学校传统审计情况来看，审计人员使用强制性规范标准评价的居多，被审计单位和个人都易接受。如果审计人员使用非强制性标准予以评价，则存在一定困难，其主要原因在于非强制性标准具有不一致性，缺乏约束力和说服力。加之管理水平参差不齐，对可参照实务及规范化控制模式的认同程度存在差异。因此，绩效审计如若采用非强制性标准，还需要逐步完善。5．寻求审计成果的运用途径。高等学校绩效审计成果的体现形式是绩效审计报告。如何充分发挥绩效审计成果作用，这就需对绩效审计报告内容，即审计的目的、时间、范围、方法、评价标准、发现的主要问题和原因分析以及建议等提出严格的规范要求。同时，采取什么样的形式与途径充分运用审计成果，对其落实、整改也要作进一步的制度规范。对重要项目，可单独提交绩效审计报告;对数量众多的一般项目，可合并提出专题报告。审计报告部门还应将绩效审计报告在学校一定范围内加以公示，督促有关部门落实审计建议，切实进行整改。对于发现的违法违规行为，应按有关规定和要求，移送或呈报相关部门。
五、结束语
正如教育部部长陈宝生所言，高教战线要牢牢把握“提高质量、推进公平”两大时代命题，立足新时代，强化担当意识。真正担当起教育是国之大计、党之大计的新时代责任［4］。加强高校绩效审计工作，助推高校预算绩效管理，书写新时代高等教育奋进之笔，高校内部审计工作责任重大。
参考文献:
［1］卢宁文，孙明贵．基于预算管理的高校资金运用的绩效审计方法［J］．科技管理研究，2010(8):93－95．
［2］胡泽君．推进审计事业新发展［EB/OL］．［2019－06－20］．
［3］张学平，孙红梅．我国高等学校绩效审计的对策探讨［J］．会计之友，2010(10上):95－96．
［4］一场“质量革命”将在全国高校掀起:全面实施“六卓越一拔尖”计划2．0启动大会上的讲话［EB/OL］．［2019－06－20］.
作者:王丽萍 王翔 张承丽 单位:西南科技大学
