一、2009年加纳演讲中反映中的美国对非战略
奥巴马认为，发展取决于良政，后者能够释放发展潜力，美国支持强有力并可持续的民主政府。在支持非洲发展方面，奥巴马强调减少援助中的管理费用，将更多经费用于援助对象，同时提高被援助对象自力更生的能力。加强公共卫生是上届政府对非援助政策中的重要方面，在奥巴马政府时期得以延续。在维护非洲安全方面，奥巴马并不片面强调反恐，而是要帮助非洲制止冲突、保卫和平。“我国的非洲司令部不是为在非洲大陆建立基地，而是为应对这些共同的挑战，以加强美国、非洲和世界的安全”。美国对黑非洲政策的基本内容不外乎宣扬民主，维护自身安全，促进贸易投资等基本面组成，但不同时期各有侧重则体现美国不同政府施政理念和国内外大背景变化。加纳演讲即反映出奥巴马政策更多信奉新自由主义外交理念，更加重视国际合作，以支持非洲国家提高应对冲突和反恐能力的间接方式实现维护美国安全的特点。奥巴马政策将发展放在四个重点领域的第二位，也可看出其对加强美非经贸联系的紧迫性和重视，而其在演讲中提到的减少援助管理费用和提高援助对象自力更生水平，正是中国对非援助的优势所在。奥巴马加纳演讲，反映了美国面对内外形势的变化，为保持影响力做出的政策积极调整。
二、美国撒哈拉以南非洲战略重点内容
2012年6月，奥巴马政府公布了“美国对撒哈拉以南非洲战略”，这也是奥巴马上台近四年来首次出台明确美国对黑非洲战略。奥巴马在前言中说，非洲对美国而言比任何时候都更重要，抓住机遇、迎接挑战需要美国有一个积极、前瞻性、兼顾眼前和长远利益的综合对非战略。他也指出了美国未来对非政策的重点是帮助非洲加强民主机构和基础广泛的(broad-based)经济增长。美国认为非洲将成为下一个经济成功的典范。奥巴马还强调了做非洲未来青年领导人的工作。美国在该战略中明确了在黑非洲的核心利益,即确保美国国家、公民、盟友和伙伴安全，促进民主国家经济发展、成为美国在世界范围的合作伙伴，拓展美国的投资与贸易机遇，预防冲突与大规模暴力行为，培育基础广泛、可持续的经济增长以及消除贫困。鉴于黑非洲对美战略利益不断上升，美国计划在未来五年内在以下四个方面加强对黑非洲合作：第一，加强民主机制。正如美国在国家安全战略中所阐释的，支持民主对美国利益至关重要，是美国全民领导力的根本组分。为此，美国将努力促进负责任、透明、反应迅速的治理，培育积极样板，促进保护人权、公民社会和独立媒体，确保持续关注民主进程可靠性，以及促进强民主标准等。第二，刺激经济增长，贸易和投资。美国的主要目的是希望提高黑非洲地区竞争力，改变以单一自然资源出口为基础的经济发展模式，实现包容性增长。美国将主要营造良好的贸易和投资环境，提高经济治理、公共服务水平，促进区域一体化，拓展非洲从国际市场获益的能力，鼓励美国公司对非贸易投资等。第三，促进和平与安全。美国认为，非洲已经体现出掌控本地区安全事务的能力，而且只有依靠非洲自己才能最终化解安全挑战和内部冲突。但是美国的参与可以带来积极的改变。因此，美国将采取以下措施：遏制基地组织和其他恐怖组织势力，促进地区安全合作和安全部门改革，打击有组织犯罪，防止冲突、减少大规模暴力行为、实行有罪必罚，支持各类和平安全倡议。第四，促进机遇与发展。美国政府重视可持续发展效果以及提供新的官方发展援助模式，非洲在全球健康倡议、未来粮食保障行动计划、全球气候变化倡议等三项总统发展计划内都占据重要地位。美国将通过以下措施进一步促进发展进程：促进增长消除贫困，保障粮食安全，改变非洲公共卫生状况，增加妇女和青年机会，提升应对人道危机的能力。美国此次出台的撒哈拉以南非洲战略，系统地梳理了过去三年多来对非政策措施，同时提出了一些新想法，内容更加全面，形成了完整的政策体系，这也体现了黑非洲在美国外交中的地位不断上升。
三、奥巴马时期对非政策转变原因分析
如果我们比较一下奥巴马加纳演讲中美国对黑非洲战略四个方面（巩固民主、支持发展、加强公共卫生、维护非洲安全）和美国撒哈拉以南非洲战略的四个方面（加强民主机制、刺激经济增长、贸易和投资、促进和平与安全、促进机遇与发展）,可以发现美国对非政策重点依旧强调支持非洲民主与发展，但安全在美国对非政策中的重要性上升，同时美国更加重视从非洲发展中获益。可以说，经济和安全利益是美国对非政策的核心内容。造成这种转变的原因主要涉及以下四个因素：一是安全因素。2010年始于北非国家突尼斯冲突引发了西亚北非局势动荡，不仅将整个大中东地区拖入冲突漩涡，而且对黑非洲的安全局势造成负面影响。特别是2011年利比亚战争的结束不仅未给这个国家带来和平，而且将动乱散布到撒哈拉沙漠以南国家，马里北方危机、尼日尔恐怖袭击就是再明显不过的例子。萨赫勒地区已开始逐步沦为恐怖主义、极端主义和有组织犯罪的大本营，对美国安全利益威胁日益上升。二是经济因素。除了宣扬民主外，经济因素始终在美国对非政策中占据优先地位。过去10年间，全球范围内10个增长最快的经济体中，有6个是非洲国家。非洲经济乐观论逐步成为主流，美非的经济联系不断增强。以石油为例，2006年美国从非洲进口的石油数量21年来首次超过了中东。非洲取代中东，成为美国最大的石油来源地。三是竞争因素。美国近年来越来越看重非洲，主流观点认为其中重要原因之一是为了平衡中国在非洲的影响力。中非关系在新世纪的大发展，确实加剧了美国发展对非关系的紧迫感。2000年，美国推出非洲增长与机遇法案，同年，中非合作论坛宣告成立。美国对非贸易当年近400亿美元，中非贸易额则刚刚破百亿美元。然而2009年奥巴马首次访非后却发现，中国在当年超过美国，成为非洲第一大贸易伙伴。中非关系发展对美国的冲击不可谓不大。美国对非关系中的法国因素却时常被人们所忽视。如果说美国平衡中非关系的考量主要是经济层面，法非关系中引发美国关注的则更多涉及安全层面。作为传统殖民强国，法国在黑非洲发挥了特殊影响。特别是今年法国出兵马里大获全胜，巩固了法国在黑非洲安全领域的话语权。美国在行动伊始，向法国提供后勤支助时还让法方偿还近2000万美元费用，后来在法国表示不满后作罢。非洲是美国没有部署安全机制架构的地区，美国非洲司令部迟迟未能落脚非洲，美法未来在非洲安全事务中可能要面临合作——竞争关系。
四、结语
纵观近年来美国对黑非洲政策效果可以看出，在民主方面，非洲多党制已开始扎根，虽然选举危机仍时不时引发政局动荡，但违宪夺权的时代基本已经成为历史。在发展领域，美非贸易额不断增长，非洲在美国能源对外合作中的地位越来越重要。在安全领域，奥巴马虽然不在强调以反恐划线，但实际上美国在非洲的军事和安全行动频率比其前任小布什时期有明显提升，“睡莲战略”在非洲推进顺利，美国已初步构筑了由10多个情报站、无人机和特种兵小型化基地组成的军事网络。因此，奥巴马的黑非洲战略与此前美国对非战略既有延续，又有创新，可以说基本实现了预期的战略目标，维护甚至拓展了美国对非影响力。
作者：周康宁 单位：北京外交学院
