农村土地使用制度范例6篇

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农村土地使用制度

农村土地使用制度范文1

[关键词] 农地使用权流转  农村土地承包经营权  物权性质

一、现行法律制度中对农地使用权流转的相关规定及其缺陷

我国现行法律中与农地使用权相关的法律规定散见于《土地管理法》、《农业法》、《担保法》等中。《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)第81条正式规定了农村土地承包经营权,并将该权利编排于第五章第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”之中,而通常我们认为该节实际上是对物权制度做出规定。①同时,于2003年3月起施行的《中华人民共和国土地承包经营法》也承认了土地承包权的物权性质。但《农业法》13条中规定“在承包期内,经发包方同意,承包方可以转让所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面,也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者,承包期满,承包人将原承包的土地、山岭、荒原、荒地、滩涂、水面享有优先承包权。承包人在承包期内死亡的,该承包人的继承人可以继续承包。”可见我国《农业法》是将承包经营权作为债权保护的,与《民法通则》的规定存在冲突,并且由此导致土地承包经营权人的处分权受到限制,土地承包经营权流转方式较为单一。《担保法》第34条第三项、第五项,第37条第二项的规定表明:耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权,除了抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押外,其他均不可抵押。简言之,除“四荒”外,农地使用权不得作为抵押权的标的。

由上述内容可见,现行法律关于我国农地使用权流转的规定存在以下缺陷:

(一)、就其性质而言,《民法通则》上的物权性质规定原则但是抽象,而《农业法》、《担保法》中的债权规定是具体的并且有较强的适用性和可操作性。由此,诸法的规定的不一导致了实际运用中的诸多不便。

(二)、土地承包经营权人对农地使用权的处分受到过分限制。因为《农业法》规定,只有在发包方同意的前提下,承包权人才可转包或转让土地承包经营权。

(三)、承包人于承包期内死亡,其继承人不是以继承方式取得该承包经营权,而只能以继续承包方式取得该权利。

(四)、目前法律许可的农地使用权流转的方式仅限于转包、转让等几种,流转方式单一,对于现实生活中常见的出租、入股、抵押等未予以详细确认和规范,表现出了一定的滞后性。

(五)、对承包地的分割转让过于放任,易造成农地在转让过程中越分越细,不利农村稀缺资源优化配置,不符合农业现代化、产业化趋势。

以上缺陷均需在今后我国相关土地立法中予以完善。

二、从法律上完善农地使用权流转制度的理论基础与现实意义

(一)、农地使用权流转具有深刻的理论基础

1、产权经济学认为,土地作为农业发展不可或缺的生产要素,不仅是宝贵的自然资源,还是一种资产,具有商品属性。农地使用权的流转是市场经济的内在属性和基本要求,因为只有流动起来才能实现最优配置,只有进入市场才能产生交换价值。产权若不能流通转让,则产权效益实现的交易成本就会提高,同样土地若不能合理流转,则土地的配置效率就难以提高。国内外经济发展的历史表明:一切稀有资源优化配置的主要途径是流通转让。②

2、根据哲学上的唯物辩证法,稳定是相对的,流转是绝对的,稳定是流转的前提,流转是稳定的存在和实现方式。二者对立统一于土地资源的优化配置当中。

地权的稳定性固然会影响农民对土地的投资,但这种影响并不是最明显的,而且有时会集中表现为产权的其他方面,例如拿产权证抵押贷款等等。所以,不能夸大地权稳定性对投资的影响。③

3、再者,众所周知,土地对农村人口有很强的保障功能。但这种功能不光只能通过提供粮食来实现,还应该可以通过土地出租获取租金或者其它方式来实现。④

(二)、推动和促进农地使用权流转符合我国的现实需要和发展趋势。随着我国农村经济的发展,第二、三产业的兴起,农村城市化的推进,农村剩余劳动力转移,种地不再是一些农户的唯一依靠,农户对土地的依存关系逐渐发生变化。推动农地使用权流转可以实现物尽其用,避免耕地的闲置浪费。其次,在一些地方,农户仍按传统方式经营,效益低下、农业生产率不高,农业收入甚至连年下降,不少农民愿意把承包地租给业主而收取租金,促进了农地向种田能手集中。再者,随着我国进入WTO后,要提高我国农业竞争力,必须促进规模经营,加快农业产业化,而这需要首先加快农地使用权的流转,促进土地集中。

由上可见,无论是理论上还是现实需要或者发展趋势上都客观要求加快农地使用权的合理流转。法律作为社会的调节器,应当尽快完善相关规定,避免其滞后性,调整新的社会关系,在明确所有权、稳定承包权、保护收益权、尊重处分权的基础上,推动农地使用权的流转。

三、与农地使用权流转相关的问题的法律制度的改革

农地使用权流转的法律制度完善问题,实际上具有不系统性,其涉及到许多相关的配套改革。下面将从土地承包经营物权化,赋予农民长期而稳定的承包经营权和完善农村社会保障机制、改革户籍制度等三个方面来进行具体分析。

(一)土地承包经营权物权化的法律改革是农地使用权流转的基础,作为法律上的明晰的物权是土地进入市场的条件。

1、如前所述,土地承包经营权的性质仍未达到统一。本文认为赋予其物权性质的观点应得到支持。如果土地承包经营权只是一项债权而债权本身进入流转过程是要受很多限制的,如需发包方同意,制约了流转关系,为集体土地所有者用行政手段、准行政手段干预留下了余地。承包经营权物权化使得权利人所享有权利的性质、内容、种类具有法定性。并且,作为一种绝对权、支配权,物权人处分其权利无须征得土地所有权人的同意,从而有利于农地使用权的合理流转。⑤

2 、明确了农村土地承包经营权物权化这一趋势后,我们需要解决如何实现其物权化的问题。对此,我国学者有许多争议。如土地使用权说、土地承包经营权说、永佃权说、农地用益权说和耕作权说等,其中争议较为集中的是“农地使用权说”与“土地承包经营权说”。前一种观点以梁慧星为代表,梁慧星研究员领导的物权法起草小组于99年10月完成的《中华人民共和国物权法草案》中第四章使用了“农地使用权”这一概念;后一种意见以王利明教授等为代表,其在《中国物权法草案建议稿及说明》中使用了“农村土地承包经营权的概念”。本文较为赞同前一种意见,认为农地使用权应作为土地承包经营权物权化后的适当形式。

首先,基于过去法律规定的不统一以及多数人对土地承包经营权的性质、内容的传统认识,土地承包经营权物权化后若继续使用“承包经营权”这一概念,可能会从其名称上导致对这项权利的性质、内容的误解。为了避免与债权法上的“承包经营”相混淆,从而使得土地承包经营权物权化这一立法初衷得以实现,故有必要提出“农地使用权”这一概念。第二,农地使用权这一概念的提出是“所有权、承包权、使用权”三权分离的结果。其目的、内容和性质都可以从农地使用权这一概念中得到体现,明确易懂,注重土地的价值,具有科学性。而“土地承包经营权”这一概念,无法清晰表明三权分离的关系。再者,“农地使用权”这一概念的提出,有利于法律体系的完整性与协调性。因为“土地使用权”这一概念早已为先行立法和实务所接受,在这一概念基础上提出“农地使用权”这个子概念具有合理性。同时与“宅基地使用权”、“国有土地使用权”等概念相互协调,有利于建构我国的法律体系。而“土地承包经营权”则容易导致法律体系的混乱。可见,农地使用权是土地承包经营权物权化的适当形式。物权化后,农户具有明晰的物权。“农地使用权”作为一种物权,除包括占有、使用、收益权外,还包括了一部分处分权,如转让、入股、抵押、出租等,由此也为其流转提供了可能。

(二)从法律上赋予农户长期而稳定的农地使用权是农地使用权流转的保障。

我国《土地承包经营法》规定“承包期限至少30年”。目前,基层干部用行政手段调整承包地频繁,这样做的缺点是农民没有稳定的预期和信心,不敢做长期性投入,不利于提高生产水平;每次调整表面上解决了一些人地矛盾,但又会产生新的不公平;另外,频繁调整承包地为一些干部提供了谋取私利的机会,加剧了农村社会的不稳定。⑥而且承包期内的经常行政性调整,阻碍了土地使用权流转制度的发育。道理很清楚:由于承包期内发生人地关系、就业方向上的变化,使农地使用权流转的条件才开始,但还未等农民自愿、依法、有偿开始转让,就发生用行政手段调整,就不可能再有农地使用权流转了。如果土地承包关系是不断调整的,农地使用权的转让就是很不确定的,使人不敢转入也不敢转出,流转机制必然发育不起来。承包期限过短,转让权、抵押权等农地使用权的诸多权能也将难以付诸实施。

但这里需要我们注意的是赋予农民长期而稳定的农地使用权与土地权利的流转并不矛盾。关于这点,本文在前第一部分中关于“稳定”和“流转”的辨证关系中已做了阐述,此处不再重复。

当然,承包期内不调地是一般情况,在自然灾害毁损土地时,经县级政府批准可以适当调整。坚持“增人不增地、减人不减地”的政策,法律给予起点公平,今后出现人地矛盾,可通过土地流转、发展二、三产业健全农村救济制度、建立农村社会保障制度方法予以解决。⑦

(三)完善农村社会保障制度、农村救济制度、户籍制度等相关的制度,解决农户对农地使用权流转的后顾之忧。

长期的城乡二元经济结构,抑制了农村剩余劳动力脱离土地的可能性,现行的户籍制度、社会救济制度等对农户脱离土地进入城市形成障碍。建立和完善农村社会保障制度、改革现行的户籍制度,赋予农民“迁徙自由权”,实现城乡的自由流动,城市居民与农村人口的就业平等,社会保障权利平等,才能免除后顾之忧,从而有利于农地使用权的流转。

可见,农地使用权流转的法律制度的完善需要以上三个方面相应的配套法律制度改革的支撑和促进,才能形成健全完整的农地使用权流转制度。

四、我国未来立法中关于农地使用权流转需要完善之处

(一)流转的客体应由债权性质的农村土地承包经营权转变为物权性质的农地使用权。物权模式下,农地使用权的排他性能防止他人滥用征地权,限制基层政权和乡村干部滥用土地处置权。有效的保护农地使用权人的合法权利;有利于农地使用权的自主流转。农地使用权的可让与性有利于农地使用权的流转机制的建立,使农地使用权作为一项财产在不同主体间合理流动,实现物尽其用。

(二)农地使用权流转的法律原则“自愿、合法、有偿、有序”。

自愿即在农地使用权流转中,应尊重确保农户的主体地位,尊重农民意愿,不得强迫、阻碍承包方依法进行的农地使用权流转,乡村组织不可代理,也不可撒手不管,应积极引导、规范、管理。农地使用权物权化后,农户拥有的农地使用权作为一种支配权、对世权,不受他人非法干预,即使发包方作为土地所有人,也必须尊重农地使用权人依法进行的农地使用权流转,不得非法进行行政手段、准行政手段的干预。也就是说,自愿原则是由农地使用权的物权性质决定的;合法即农地使用权的流转必须依法进行,包括主体资格合法、程序合法、内容合法、形式合法;有偿即农地使用权流转中必须注意保护和弥补农户利益,其进入市场进行依法流转应当市场经济的等价有偿原则;有序即农地使用权的流转不可一蹴而就,应坚决杜绝以规模经营的名义,使农民失去土地。流转应当循序渐进地进行。

(三)农地使用权流转的形式应由单一化向多样化发展,具体形式应包括转让、出租、抵押、入股等。法律不仅应对现行的农地使用权的流转方式予以确认规范使之有章可循,并且在未来土地立法中应对农地使用权的流转形式规定一个弹性条款,使法律具有前瞻性和灵活性。本文将对以下几种形式进行具体分析。

1、农地使用权的抵押

农地使用权的抵押指在不转移土地占有的前提下,债务人或第三人将依法享有的农地使用权向债权人提供担保,承诺若债务人在合同期限届满仍不履行债务时,债权人有权将农地使用权拍卖、变卖、折价抵偿。我国现行《担保法》规定:除“四荒地”外,农地使用权不可抵押。这样的立法目的是考虑到土地承包经营权抵押后,农民万一不能按期偿还贷款,银行难以处理土地,而且农民可能因此失去土地和生活保障。⑧本文认为立法的此项规定不妥,立法者的考虑也是值得商榷的,原因如下:

(1)允许农地使用权抵押是土地承包经营权物权化的必然要求,物权法意义上的农地使用权是农地使用权人自主支配标的物并排除他人干涉的权利。内容上不仅包括占有权、使用权、收益权,也包括一定的处分权,而抵押也属处分权的范畴,承认抵押设定权是赋予农地使用权物权保护的必然结果,也能充分发挥农地使用权作为一种用益物权的价值。(2)允许抵押与保护耕地,保障农户基本生存条件,以及防范银行金融风险等立法政策并不矛盾。立法上可以在允许抵押的同时,对抵押的土地的用途加以限制,规定作为抵押物的农地使用权的受让人不得改变农地的农业用途;对抵押人利益的保护可通过规定在抵押人丧失农地使用权后对该土地享有优先承租权来实现;银行的金融风险可在技术操作上加以防范。(3)允许农地使用权抵押可以融通农业资金,特别是农业中长期发展资金,解决投资资金不足问题。在发展资金相对匮乏的农村,没有理由不采取此机制。(4)目前世界上许多国家都普遍建立了农业土地抵押为特征的农地金融制度。如德国的土地抵押合作社、公营的土地银行和中央土地银行;日本的劝业银行、农工银行及北海道拓植银行等。对此我国可借鉴参照国外法律制度方面的先进经验,建立符合我国国情的农地使用权流转制度。⑨

故,未来的土地立法中应将抵押作为农地使用权的流转方式之一。

2、农地使用权的入股

农地使用权的入股指农地使用权人将量化为股份的农地使用权用于出资,实行土地股份合作,从而获得利益。在沿海经济发达地区推广此方式,可以解决大量农民在乡镇企业工作或外出务工而无力耕种情况,又能把农户手中的股份集中起来实行规模经营。

3、农地使用权的转让

指农地使用权人有权将农地使用权转移给其他公民、法人、其它组织,转让后,转让人退出原法律关系,转让包括出售、交换、赠予等。

4、农地使用权的继承

指农地使用权人为公民的,当其在农地使用权期限内死亡的,可由其继承人以继承的方式取得农地使用权。

5、农地使用权的出租

农地使用权人可以根据需要将其农地使用权租给其他公民、法人、其他组织使用,并向对方收取租金。租赁权原则上是一种债券,但其物权化的倾向较为明显。并且,值得一提的是,我国《农业法》中规定的转包与我们此处所讲的农地使用权的出租在实质上是相同的。当农村土地使用权物权化后,转包在物权法中的解释只能是出租。

总之未来土地立法中,应规定多样化的农地使用权的流转方式,采取弹性规定,以因地制宜,使农地使用权流转方式能够适应各地不同的客观状况和发展层次。并鼓励探索创新建立先进的农地使用权流转方式。

(四)农地使用权流转的限制条件

农地使用权的流转必须符合法律,不得违反下列强制性规定:

1、不得改变农业用途,坚持农地农用。

2、农地使用权的转让、租赁、继承等期限不得超过农地使用权的法定最长期限的剩余期限。

3、农地使用权的流转,应当签订书面合同,报集体土地所有权人备案,并到相关部门办理登记。

关于书面合同,本文认为只要符合合同主体资格合法、当事人意思表示真实一致、合同内容合法、合同形式合法即可发生效力,无须登记才生效。而对于登记的效力问题,目前学者存在较多争议,主要有“登记生效主义”与“登记对抗主义”说。前者指仅有当事人对农地使用权流转达成合意,未经法定登记,物权变动不发生任何效力,更不会对抗第三人。后者是指农地使用权流转的登记仅具有社会公信力,即产生对抗第三人的效果,而非物权变动的必要条件。按照“登记对抗主义”说,当事人对农地使用权流转意思达成一致时即发生物权变动的效果,只是未经依法登记不能对抗善意第三人。本文认为对于农地使用权流转登记的效力应视具体情况而定。

(1)对于继承等原因而取得的农地使用权,应采取“登记对抗主义”。因为继承属民事法律行为以外的法律事实,只要继承这一法律事实发生,主体就取得农地使用权。只是未经登记不得对已经取得的农地使用权处分。我国现行不动产物权登记立法规定非经登记不发生物权变动的效力,这一做法存在不妥。因为根据现行《中华人民共和国继承法》的规定,继承人从被继承人死亡时就取得了遗产权利。故未来土地立法中应规定农地使用权人为公民的,自其死亡时起,其继承人取得该农地使用权,从而使其与我国《继承法》的规定相协调。⑩

(2)对于农地使用权的转让、抵押、出租、入股等,应采取“登记生效主义”。即非经登记,以上民事法律行为不产生物权变动的效力。原因如下:①如果把农地使用权的流转这样一个重大实际问题仅系于当事人的合意,则易产生农地使用权的享有与物的现实支配脱节的弊端。不利于维护交易安全和稳定现实的财产占有关系。登记生效主义则可以克服这一弊端。②“登记对抗主义”说中,当事人双方达成合意则产生物权变动效果,但非经登记不能对抗第三人,与物权的排他性存在着逻辑上的矛盾。而采取“登记生效主义”能够避免这一矛盾。③“登记生效主义”的反对者认为,“登记生效主义”中未经登记不产生物权变动效力,则在农地使用权转让、抵押、出租、入股中不利于保护受让人、抵押人、承租人等的利益。本文认为,“登记生效主义”仍然能平衡当事人双方利益,因为根据前文分析我们已知,农地使用权流转合同在当事人双方达成合意后即生效。这时即使未经登记产生物权变动效力,受让人、抵押人、承租人等人可根据已生效的农地使用权流转合同,在相对方侵犯自己合法权益时要求其承担违约责任。可见,“登记生效主义”仍能使双方利益达到平衡而非片面保护转让人、抵押权人、出租人的利益。可见,根据不同登记原因、不同农地使用权流转方式而采取不同的效力方式较为合理。

4、限制承租人、受让人等的主体资格。必须对受让人的投资能力、从事农业生产的技术经验等进行规范。防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利。

5、限制最低出租、转包、转让的农地面积。如果不对农地流转面积进行最低限制,会导致农田碎化,不利于农地规模经营和农业产业化的发展趋势,规范农地流转最低面限是当今许多国家采用的法律制度,我国也应予以适当参照,对此进行限制。

6、使用权流转的手段。应禁止用行政、准行政手段进行农地使用权流转的不合理干预,坚持市场手段,使农地使用权在市场上合法自由流转。

我国的农业发展现状和未来发展趋势都迫切的要求促进农地使用权流转制度,而现行的相关法律表现出了明显的不足,成了制约农地使用权流转的瓶颈。所以,必须改革这种现状,加快我国农地使用权流转法律制度的完善。使未来的土地立法能准确、及时、有效地调整、规范我国的农地使用权流转的现实,让其有法可依,有章可循。

[参考书目]

1、《制定中国物权法的基本思路》, 社科院课题组,《法学研究》95年第三期。

2、《农业经济学》,社科院课题组,2001年第10期第94页。

3、《让农民自己为土地做主》,马革非著,《南方周末》2001年11月1日第2版。

4、《论土地承包经营权人的权利和义务》,施晓琳著,《农业经济学》2001年第9期。

5、《中国物权法草案建议稿及说明》,王利明主编。

6、《论土地承包经营权人的权利和义务》,施晓琳著,《中国农村经济》(京)2001月5日P60-66,《农业经济学》2001年第9期。

7、《民法学》,彭万林主编,中国政法大学出版社1999年8月第二版。

8、《保护农民土地使用权的空间究竟有多大-〈农村土地承包法〉(草案)起草的六个争议》,柳随年著。

9、《中国物权法研究》(下),梁慧星主编,法律出版社1998年6月第一版。

注释:

① 《中国物权法研究》(下),梁慧星主编,法律出版社1998年6月第一版,第705页。

② 《论土地承包经营权人的权力和义务》,施晓琳著,《农业经济学》2001年第9期。

③ 《中国农村制度改革与物权法的制订》,姚洋著。

④  同上。

⑤ 《中国物权法草案建议稿及说明》,王利明主编,中国法制出版社2001年4月第一版。

⑥《保护农民土地使用权的空间究竟有多大-〈农村土地承包法〉(草案)起草的六个争议》,柳随年著。

⑦ 同⑥。⑧ 同⑥。

农村土地使用制度范文2

1基层政府在农村土地流转中的角色偏位

基层政府在农村土地流转中扮演的角色不同,对农村经济发展和社会稳定所带来的效果也不同。当基层政府定位准确时,所产生的作用就是积极主动的,但政府角色定位出现偏差时,就会影响农村土地流转的发展。一部分基层政府由于不能很好的履行职能,使农民自主进行流转的积极性受到影响,农村土地流转得不能规范管理,影响了新农村的发展。

1.1基层政府职能越位土地流转是转变政府职能、创新农村经济组织形式的有益尝试,其政治意义在于转变政府职能,构建有效的基层政府机构[1]。我国农村土地资源的配置主要是通过政府的行政手段进行干预完成的,市场机制的作用并没有得以完全发挥。由市场配置土地资源已经成为社会发展的必然趋势,但我国在农村土地的市场建设中却存在诸多问题,主要原因是由于各地基层政府的职能越位。

1.1.1干预市场交易主体。农村土地流转的市场主体主要是土地出让方和土地受让方,农村土地资源的有效配置必须要通过农村土地经营主体的理选择,要切实结合自身的发展能力进行[2]。农民作为农村土地经营的主体,是农村土地流转的真正主体,处于主导地位。农民只有在平等自愿的基础上进行交易,才能够达到资源配置的最优化,农民只有具有一定的自利,才能有效地发挥生产的积极性和主动性。在实际的农村土地流转过程中,政府干预市场的现象依然存在,部分基层政府违背农民的流转意愿,通过强制的手段对农民土地流转进行干预。许多基层政府不能够有效地贯彻中央的各项政策,在发展中盲目追求土地的流转规模,甚至操控农村土地流转,把农民排除在流转环节之外,这严重的侵犯了农民的自主经营权,使农民的利益受到损害,影响了农民生产的积极性,不利于农村经济的发展与稳定。

1.1.2干预市场交易方式。农村土地流转的市场交易方式主要是按照《农村土地承包法》的相关规定进行的,它的流转方式多种多样,可以有效满足农村市场的需求。各个地方可以结合本地的实际情况出发,因地制宜,选择适合本地的流转方式,这可以有效促进农村经济的顺利发展。但在实际的农村土地流转过程中,许多基层政府以土地规模经营为借口,通过行政手段干预农村土地流转的交易方式,盲目发展规模较大的土地流转,使得农民生产的积极性受到严重影响。此外,部分基层政府不顾农民利益,将农村土地流转中的土地反租倒包,即把土地反租之后进行倒包从而赚取差额。

1.1.3干预市场交易价格。农村土地有偿使用制度推行后,一定程度上提高了土地的市场化发展程度,使土地资源得到有效配置和优化使用。农村土地市场较城市土地市场而言,其风险性程度更大一些。在农村土地流转过程中,由于农村土地市场信息的不充分、不对称,农民不能够根据市场情况进行准确把握,对土地的价格、流转标准和流转手续都不了解,使得农民往往处于劣势地位,在一定程度上造成了土地流转的混乱[3]。由于农村市场还没有土地评估、价格体系,使得农村土地流转过程中的价格和收益产生了一定的混乱。部分基层政府对农村土地价格进行干预,以政府定价取代市场价格,扭曲了农村土地流转的市场价格,偏离了农村土地的实际价值,严重破坏了市场经济的竞争机制。

1.2基层政府职能缺位我国农村土地的集体所有性质以及农村土地自身承受风险能力较低,使得农村土地在流转过程中必须要通过政府的支持才能够有效地实现资源优化。但是,在实际的农村土地流转过程中,基层政府的缺位现象较为普遍。

1.2.1缺乏正确的引导。农村土地流转的历史由来己久,但大多数都是私下进行的,对流转的各项规定不明确,缺乏必要的制度保障,从而造成了农村土地流转的无序和混乱状态。这就需要各级政府充分引导和协调,不断转变传统的农村土地经营思想,树立对农村土地流转的正确认识。当前,基层政府工作人员对农村土地流转缺乏必要的认识,对农村土地流转的政策和法规理解不充分,不能对当前的农村社会经济发展实际进行准确的分析和预测,对农村土地流转的意义不能充分了解,单纯的认为农村土地流转是农民自己的事情,与政府的发展没有直接关系。基层政府缺乏必要的认识和指导使得农村土地流转呈现出放任自流和无序的发展状态。

1.2.2监管力度不够。政府对农村土地流转过程中的各个环节进行有效的监督和管理,可以确保农村土地流转依法、自愿、有偿进行。但在农村土地流转的实际过程中,基层政府对农村土地流转的程序缺乏有效监管,大部分农村土地流转还处于一种人情行为阶段,书面合同订立的条款不全面,合同的程序不规范,土地流转的双方权利、责任、利益不明确,使农民利益受到一定程度的损害。同时,对农村土地流转的事后监督缺乏,农村土地流转之后,由于基层政府不能有效跟进,使得土地用途各异,一些耕地被用做建设用地,或长期不用,造成农村土地资源的浪费。

1.2.3必要的服务缺失。基层政府必要的服务是促进农村土地流转合理有序进行的关键。在实际的农村土地流转过程中,部分基层政府缺少必要的服务支持,没有积极地引导农民进行农村土地流转,对于各类信息的收集、加工和不及时,使农村土地流转缺乏必要的流转平台,从而在一定程度上造成了信息的不对称。此外,基层政府对于土地纠纷不能够提供及时有效的服务,各类纠纷无法得到及时解决,导致农村土地流转双方丧失了流转积极性,使农村土地流转的发展受到一定阻碍。

2基层政府在农村土地流转中的角色界定

农村土地流转对于新农村的建设发展具有非常重要的意义,它对于农村经济的繁荣和农村社会的稳定都具有积极的作用。当前基层政府角色缺位和错位问题已经严重影响了农村的发展,必须要结合当前社会的发展实际,采取有效的措施建议,明确基层政府的角色定位。

2.1完善农村土地产权制度农村土地产权制度是确保农村土地流转工作顺利发展的关键。当前,面对我国农村土地产权制度存在的问题,必须要结合我国发展实际,在坚持农村土地集体所有制的前提条件下制定适合我国农村发展的土地产权制度。许多人一致赞成发展永包制的建议,永包制是建立在家庭联产承包责任制基础之上的,把农村土地的使用权按人口永久性的承包给农民,并对农民生产提出一定的责任和要求。在农村实施土地永包制可以使农民真正变为农村土地的主人,农民享有农村土地的生产自和处置权。这在一定程度上可以有效避免基层政府的行政干预,有效地保护农民土地权益,使农村土地得到有序流转。

2.2加强农村土地法律建设农村土地流转的有序进行,需要相关的法律制度作支撑。要不断完善农村土地流转中的法律制度,针对现行法律法规中不合适的地方,结合社会发展实际,及时修改现行法律法规,使法律法规更好的为农村土地流转服务,要不断完善农村土地法律法规的程序和充分考虑广大人民群众的利益。同时,要对现行的法律法规进行补充完善,对当前一些缺失的法律法规尽快出台相关政策,要制定《农村土地承包经营权流转法》,提高农村土地流转的法律地位,要在法律法规中对农村土地流转的方式、原则、程序以及各项权利和义务做出明确的规范,切实保障农村土地主体权益,使各类基层政府能够按照法律、法规依法办事,有效地规范政府行政行为,为保障农村土地流转的健康有效运作提供保障。

2.3完善农村土地市场建设农村土地市场的建设主体应该是农民,因此,要不断培育和增强农民的市场主体意识,让农民真正变成市场交易的主体,这是农村土地市场建设的基础,对农村土地的有序发展具有非常重要的意义。要建立、健全农村社会保障制度,建立符合农村实际的社会保障制度,减少农民对土地的依赖程度,增强农民主体生产意识[4]。此外,要培育发展农村土地流转中介机构,建立农村土地流转的信息网络体系,通过建立一些民办的中介组织减少政府的行政干预,增强农民自主经营的权利。中介组织通过向农民提供必要的信息和服务,减少信息不对称现象的发生,有效地提高服务效率。要不断完善中介机构的资金来源体系,完善资金渠道,鼓励社会各类资本发展农村土地市场,为农村土地市场建设奠定基础。

2.4完善基层政府考核体系基层政府的服务态度直接决定了农村土地市场的发展,其服务理念对农村土地流转具有非常关键的作用。因此,基层政府要摒弃自身的自利,通过有效的措施为农村土地发展提供必要的服务。我国基层政府服务效率低的原因主要在于绩效考核体系不规范,必须要建立科学的考评制度。基层政府要树立科学合理的政绩观,转变以往的发展理念。要让农民参与基层政府的考核,从多方面进行全方位的考核,促进基层政府充分考虑农民的利益和呼声,通过科学合理有效的考核标准推进基层政府的发展,更好地促进农村土地流转的进行。

2.5明确基层政府的职能角色基层政府在农村土地流转过程中发挥了重要的作用,因此,基层政府必须要充分发挥协调作用,明确自身在农村土地流转中的职能。要不断加大宣传引导作用,使农民能够转变传统的农村土地经营思想,树立正确的农村土地流转认识。要充分尊重农民的选择,鼓励和促进农民以各种形式发展农村土地,充分调动广大农民的积极性和主动性,促进农村土地资源得到合理配置和流动。要对农村土地流转的程序进行规范和监督,对农村土地流转的程序、合同进行有效管理,对不规范、不合理的行为进行坚决打击,促进农村土地流转的正常进行。要完善农村土地流转价格评估制度,根据科学的评估体系正确计算农村土地流转的价格,从而使农村土地资源得到合理的使用。此外,基层政府要加强必要的服务功能,为农村土地流转创造良好的环境。要主动收集与农村土地流转相关的信息并及时公布,为农村土地流转提供有效的信息平台,努力营造一个稳定、公平、合理的农村土地流转发展环境[5]。

农村土地使用制度范文3

关键词:土地流转

1 明确产权主体积极稳妥推进农村土地流转

我国现行集体土地所有权“一权三体”形式及上下级隶属关系,导致各腐朽思想都有所有权和支配权,产权主体不明确。集体土地使用权个体分散性不能充分调动个体的积极性。要确立乡镇在宏观层面上的集体土地所有权调控地位,村社集体土地所有权的主体地位,形成乡镇村社权属明晰,主体明确的集体土地所有权结构体系。在试点基础上,逐步扩大农民土地使用权的范围,赋予农户对土地使用、收益和处分权等部分权利,保证农村土地使用权的长期化市场化,体现出市场对土地资源的优化配置作用。

2 建立完善农村土地流转相关机制,保障农村土地流转有序进行

2.1 建立健全农村土地流转法律体系,为农村土地流转提供法律保障。按照规范政策,积极引导,因地制宜,切实可行的原则,自上而下逐步建立健全有关农村土地流转的政策法规,形成由现行的《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等法律为支撑,农村土地流转办法等专项法规为配套的农村土地法律体系。重点对农村土地流转的实施主体,流转程序,流转监管等方面加以规范,从法律上逐步实现集体土地国家土地在所有权地位上的平等性。在相关立法中清晰界定农户所具有的承包经营权、使用权、抵押权、股权和转让权等多种权利;同时,立法保障农户的土地使用权不受侵犯,集体经济组织对农民使用的土地不得随意收回,为农户对土地的使用权具有长期性提供保障。

2.2 完善相关土地管理制度,为农村土地流转提供良好的保障。

一是改革土地征收征用制度,规范土地征收征用行为,保障农民的合法权益。对现行的土地征收征用制度,要明确界定公共利益的内涵和外延,科学界定土地征收征用后的土地使用性质,在土地征收征用中坚决杜绝少征多用,征而不用等行为的发生,保证土地征收征用地规模适度,从根本上杜绝侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。

二是贯彻落实好土地用途管制制度,重点保护耕地和基本农田。逐步建立健全耕地特别是基本农田保护机制,在保证耕地特别是基本农田保护总量不减少质量不降低的前提下,对市场条件成熟的区域,贯彻耕地,特别是基本农田保护措施,保证土地用途管制制度的贯彻落实。

三是确保农村建设用地依法审批,完善农村建设用地的审批制度。当前,我国农村集体土地的审批主要在乡镇企业用地,农村居民住宅用地等方面。在农村土地流转过程中,不可避免的存在生产管理用房占地审批问题。无论是转包、转让、租赁、入股和互换等方式实行农村土地流转,农村土地规模经营所必须的生产管理用房的审批,可以通过利用现有农村宅基地、废弃地复垦转换来解决,也可以通过申请临时建设用地的方式来解决。但必须建立在不改变集体土地所有权,符合土地利用总体规划,按规定缴纳土地复垦保证金的前提下,按农村土地流转管理办法规范确定的权限逐级审核报批,既要实现耕地占补平衡,又要依法审批。

3 逐步培育完善农村土地流转市场体系,使得农村土地资源资产双重性得以实现

搞好农村土地流转,要大力培养土地流转市场,建立符合社会主义市场经济体制要求的土地流转市场机制。首先,要充分发挥市场对资源的基础性配置作用,充分实现农村土地的资源性。在不改变土地耕作条件和用途的情况下,发展多种经营,探寻多种模式,加在农业结构调整力度,谋划好农村土地流转的整体局面,实现农村土地的资源性。其次,实施农村土地使用权有偿有期限使用机制,确保土地保值增值。在建立完善农村土地使用权有偿有期限使用相关法律法规的前提下,在市场条件成熟的情况下,对需流转的合法农村土地实行招、拍、挂,促使农村土地使用的规模化、集约化,体现农村集体土地的资产性。其三,要根据市场运行机制合理的农村土地流转市场体系,培育发展完善与农村土地流转密切相关的土地流转中介服务组织,扩大土地流转市场范畴。

4 建立和完善农村土地流转运行机制,保证农村土地流转的规范性和有序性

4.1 农村土地流转包括农用地,集体建设用地流转两个层面,要区别对待,分类实施,有机结合,共同发展。首先,对农用地流转要在符合土地利用总体规划,不改变土地用途的前提下,走适度规模经营的路子。在市场操作层面上要体现公平、公正合理的一面,还要体现市场对资源的配置作用。其次,对农村集体建设用地流转要在保护耕地,基本农田的前提下,通过土地开发整理,农村宅基地,废弃地复垦等方式新增耕地来补充新占用的土地(主要是耕地);同时对农村土地流转范围内的闲置、空闲地加以利用。在具体实施过程中做到“四统一”(统一规划,统一布局,统一实施,统一建设),保障农村土地流转基础设施用地的要求,节约利用。

4.2 对农用地、集体建设用地综合流转,既要保障农用地的农业用途不改变来解决吃饭问题,又要保障乡镇企业和农村发展的建设问题,关键还要保障“三农”问题的解决,保障土地可持续发展,实现二者的有机统一。实现规模化经营模式,建立健全产业带动机制,无论哪种模式的土地流转,根本都要实现农村信纸规模化经营,产生规模效益,带动周边区域农村经济发展,既要保持农用地的用途,可探求“城市观光农业”发展模式,也要根据实际需要适度进行城市化发展。

农村土地使用制度范文4

一、农村土地产权制度存在的几个问题

1.产权主体模糊

我国对农村土地产权主体的规定不尽相同,存在主体界定不清、相互交叉现象。《宪法》《民法通则》和《土地管理法》分别对农村土地所有权主体有所界定,但又表述不一,存在交叉问题,导致在实际操作中存在土地产权主体多元化现象。

2.产权界定不清

农村土地产权界定不清表现为:一是农村土地所有权界定不清,由于历史原因,现行土地所有权归“三级所有”,对农村土地所有权缺乏统一规定;二是农村土地使用权界定不清,经过多次土地调整,土地使用期限与农民期望值不相符;三是农村土地处置权界定不清,因土地所有权界定不清,导致土地处置权存在混乱。

3.产权关系不明

一是农民和集体经济组织间产权关系不明。作为农村土地所有者的集体组织把土地使用权通过租赁或承包方式赋予农民,使土地使用权和所有权分开。集体组织作为土地所有者应得到农民的租金,但现实中并非如此,例如有些土地,农民并不上交租金;二是农民和国家间产权关系存在认识误区。从理论层面上讲,国家和农民间不存在直接产权关系,但大多数人往往认为两者之间存在直接产权关系;三是集体经济组织和国家间产权关系不合理。国家在征地过程中,将集体所有的土地转为国家所有,使集体失去土地使用权的同时,农民也失去了土地使用权。国家在征地过程中容易出现土地定价不合理,对农民补偿不充分的现象。

4.产权权责混乱

一是对农村土地具有所有权的“村集体”,在土地使用的监督和管理方面没有确定明确的形式和程序;二是对于土地承包者应承担的权利和义务没有具体规定。目前,对土地承包权的界限、内容和法律形式都缺乏明确规定,无法对土地所有者和经营者的权利和义务进行有效约束。

二、农村土地产权制度的改革与完善措施

1.明确所有权主体

在目前,农村土地所有权存在归乡镇、村民小组和村民委员会“三级所有”的现状,应根据我国农村土地产权实际情况,对土地所有权的主体进行明确,从而有效解决土地多头管理或所有权缺位等问题。目前,由于乡镇政府组织范围较广,管理费用过高,已被列入农村土地所有权之外;村民小组不是一级行政单位,且不是经济组织,因此也不应列入农村土地所有权之内;村民委员会是最基层的一级农村组织,是群众选举产生的,可以代表群众心声集中行使权力,因此可以把农村土地所有权主体明确为村民委员会。

2.健全使用权流转制度

在土地使用权流转过程中,首先,建立土地流转中介机构和流转市场;其次,乡镇政府要准确定位,在农村土地流转过程中发挥好服务职能,不得采取行政干预行为。农民是农村土地使用权流转的主体,流转行为应基于农民的自愿。

3.明确承包经营权内涵

承包经营权有着双重属性,经营权具有土地使用权性质,承包权具有土地所有权性质。目前土地所有权存在的主要缺陷是所有权经常侵害使用权,导致土地使用权运行不充分。可以通过以下措施解决,一是土地承包期永续化。目前很多国家通过延长土地承包期来完善土地制度,因土地所有权归集体所有,集体始终具有对土地的处置权,因此土地承包权永续化并不是土地私有化。二是明确农户经营决策权。在承包范围和法律规定之内,农户按时履行责任和义务,任何个人和组织都不能干涉农户的经营活动。三是对农户收益权进行界定。在承包期限内,农户依据合同交足发包方租金和根据法律上缴国家税收之后,剩余部分由农户自由支配。四是对农户转让权进行明确。在承包期内农户有权转让土地使用权,任何部门不能进行限制和阻挠。

4.其他补充保障措施

为有效保障农村土地产权制度的有效性,首先,要加强相关法律法规的制定和完善;其次,要强化法律法规的落实,加大执法力度,尤其是要落实《农村土地承包经营权确权登记颁证》等制度,该制度在对土地承包情况进行摸底调查的基础上,以第二次全国土地调查成果为基础,以依法签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记成果为依据,是确认、变更、解除土地承包合同,以及确认、变更、注销土地承包经营权证的重要依据。

农村土地使用制度范文5

关键词:农地流转;制度变迁;潜在利润;制度构建

中图分类号:F301.1 文献标识码:A 文章编号:1008-2972(2008)01-0055-05

农村建设用地使用权流转,是指乡村各级集体经济组织依据土地所有权和使用权相分离的原则,将农村建设用地使用权,或者是乡镇企业及农民个人将自己依法获取的农村建设用地使用权,通过转让、租赁、抵押、作价入股等方式,有偿让予其他单位或个人使用的行为。在我国农村,尤其是地处城乡结合部的农村,集体建设用地自发进入市场流转的情况已相当普遍,但与此相对应的是,我国农村建设用地使用制度改革至今未能取得突破性进展,农村建设用地的流转始终被法律限制甚至禁止,法律制度建设已经滞后于现实经济的发展,使得农村建设用地流转不能适应工业化、城市化快速发展的需要,农民无法合法获得相应的财产主体地位,分享社会经济发展的成果。改革并构建新的农村建设用地使用制度已成为必然。

根据制度经济学的理论,制度是决定人们相互关系而人为设定的一系列制约,它通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性,为人们提供了行为的选择集合。一项有效率的制度安排应随着社会经济环境的变化而不断创新和变化。制度变迁是指制度的替代、交换与交易的过程。制度变迁可以视为现有制度转变为另一种效益更高的制度。制度变迁的过程即从制度均衡到制度不均衡、再到制度均衡的过程。制度变迁分为两种类型:诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者是指个人或一群人在响应制度“不均衡”引致的获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁,是一种自下而上的制度变迁;后者是指由政府命令和法律引入而实行的制度变迁,是一种自上而下的制度变迁。透致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。我国当前体制下所发生的农村集体建设用地自发流转就属于制度变迁,并且属于诱致性制度变迁。本文从制度及制度变迁的视角探讨当前农村建设用地流转过程中所出现的问题和面临的障碍,提出推进农村建设用地使用权流转的制度构建。

一、城乡分割的二元土地制度及农地产权的界定不清,极大限制了农村建设用地的流转,并导致了一系列违背法律与政策初衷的社会经济后果

我国现行土地法律制度存在着制度不均衡的现象。所谓制度不均衡是指人们对现存制度的一种不满意或不满足,意欲改变而又尚未改变的状态,也即制度供给不能适应制度需求。从我国现行的土地法律制度来看,实行的是城市土地国家所有和农村土地集体所有的二元土地制度。长期以来,我国《宪法》、 《土地管理法》以及其它土地管理法规对这两种土地所有权是作了不同规定的,尤其是在两种土地使用权方面,国家土地使用权和集体土地使用权存在很大的区别。按照《土地管理法》规定,国有土地使用权可以出让、转让、出租、抵押,即法律按不动产用益物权的模式设计运作;但对集体建设用地使用权来说,则不能享有用益物权的处分权能,权利人只有在出资、入股、联营等特定情况下才能发生权利转让,原则上集体建设用地使用权不能出让、转让、出租和抵押。另外,从交易主体和可交易的范围来看,二者的区别也很大。按现行法律,国有土地使用权的主体不受任何限制,而集体建设用地使用权的主体则限定在具有农村村民属性或农村集体组织属性的单位或个人,并且集体建设用地的交易范围也严格限定,只有破产和被兼并企业才可以转移集体建设用地使用权。农村土地要转化为城市建设用地,必须经征用转化为国家所有,然后才能转变为城市建设用地。这种征地制度手续繁杂,周期长,且由于利益分配不公极易引发社会矛盾与冲突,产生巨大的交易成本,不能满足当前对农村建设用地的需求,限制了农村土地的流转。

同时,现行农地制度还存在产权模糊、所有权主体虚位的问题。现行的农村土地制度,虽然明确规定土地归集体所有,即集体拥有产权,但是集体指向不明确,究竟谁是农村集体土地所有权的代表模糊不清。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能,但都不是所有权主体。这就使得集体土地的所有者实际上处于一种缺位或者虚构的状态。

就农民个人所享有的农地承包经营权而言,也是不完整的或者说是残缺的。这表现为土地承包经营权缺乏排他性和可转让性。农地承包经营制从本质上说是一种按人口均分土地为基础的农村社区所有制,农村社区内的每一个成员被赋予了平等合法地拥有社区土地的权利,这决定了农地承包经营权必然要随社区内人口的变化而进行周期性的调整。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而稳定的预期,这不利于激发农民土地投资的积极性,还可能造成对土地的掠夺式经营。而且,这种周期性调整本质上是土地的行政性调整对正常的市场流转的替代,是不利于农地流转市场的发育和发展的。

随着市场经济的发展,农村劳动力、资金等要素加快流动起来,土地要素作为一种重要的市场要素,其加快流转也成为必然的趋势。但是目前实施的农村集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农建设,农村住宅禁止向城镇居民出售,农民将户口迁入城镇后,其原宅基地不得再扩建和自行转让等政策,与当前土地流转加快的现实形成冲突。虽然我国《农村土地承包.法》第32条规定了承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转,相关法律法规和政策对于土地的流转乃至集中也是认可或者说是鼓励的,农户也在进行不同形式的流转实践。但从整体上看,农地还是没有真正流转起来,现代意义上的集中经营更是很少发生。影响农地流转和集中的障碍主要在于:一是土地承包经营权人转包土地或转让土地承包经营权需经发包人同意;二是依我国《担保法》第37条规定,耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押,不可抵押限制了农地流转。而且,土地承包经营权不能抵押也限制了农民获得必要的金融服务。

由以上分析可见,我国目前的土地制度是一种城乡分割的二元土地制度,农村土地的产权是不明晰的,农民的土地承包经营权是残缺的,这与发展市场经济和建立城乡统一市场的大方向是违背的,也导致了一系列严重的社会经济后果。首先,土地用途管制失灵。国家立法对农村土地转为非农建设用地进行限制,一个重要目的就是在耕地资源日益稀缺的情况下保护我国基本农田和国家粮食安全。然而,由于土地非农利用的巨额增值收益几乎全部留在城市,这刺激地方政

府通过土地征用获得城市建设资金和增加财政收入,从而助长了农业用地的非农化。近20多年来,政府、民间资本、工商业资本对耕地的近乎疯狂的圈占,导致耕地锐减,违背了法律和政策的初衷。其次,国家垄断土地一级市场,限制了农民集体土地所有者和土地非农利用者的直接交易,从而导致对国有土地和农村土地所有权的不公平对待,造成新时期工业和城市对“三农”新的资源攫取,这与丁业反哺农业和城市支持农村的发展阶段严重不相适应。据估算,1979年以来,全国通过土地价格“剪刀差”从农民手中剥夺的利益超过20000亿元,造成城市对农村利益的侵蚀,使失地农民的基本权益受到严重侵犯。而且,南于法律制度的城市倾向,刺激地方政府、工商业资本大量低成本圈地,制造了农村、农业相对城市的凋敝局面,严重影响着工农、城乡关系,甚至导致农民与基层政府的冲突与对立,日益成为社会不和谐的源头。

二、农村土地所承载的社会保障功能的日益强化成为当前农地流转的重要制度

作为一种特殊的生产要素,土地具备三重职能:首先,生产要素职能。使用者或所有者将其作为基本的维持生计或获取收入的手段。其次,财产职能。作为一种财产的土地,尽管不能像其它的生产性资产那样,在地理区位上可以随便移动,其作用的发挥也不得不受到自然条件的制约,但其作为财产的各种权益却是可以分割、流转、交易的。最后,社会保障职能。土地可以作为拥有者或使用者的社会保险。在国家的社会保障无法覆盖农村居民的情况下,尽管部分农村居民已经不再主要依赖土地维持生存和提供收入流,但却需要依靠土地来为其提供失业、养老等社会保障。

经济处于不同阶段、农户经济结构处于不同的状况,将直接影响农民对土地不同职能的看重和依赖。当经济处于食品供给严重不足的时期,土地经营就是农户经济的全部,这时土地是农户维持生计和获得收入的唯一来源。而当农户经济结构发生变化,其主要的生存依赖已经不再是土地的时候,这一时期土地的保障功能将凸现出来。当农户完全进入城市或者已经具有完善的社会保障时,土地的财富功能的实现就成为主要问题。目前来看,我国绝大多数的农户经济仍然处于需要土地作为其维生、获取主要收入及作为社会保障的阶段。

这样看来,土地对农民不仅具有生产资料的功用,还具有非生产性功用,即提供就业、社会保险的作用。农户对自己所拥有的土地怀有深厚的感情和依赖,绝不愿轻易放弃自己的土地。虽然,工业化与城市化的发展给农民们带来了大量的非农就业机会,一些农民的非农就业收入也已经超过务农的收入,甚至有些农民早已进城多年并已在城市拥有了稳定的收入和住所,他们仍不愿放弃土地。大量的社会经济调查也表明,在农民和进城农民工没有纳入国家统一的社会保障的条件下,绝大多数人宁愿撂荒土地也不愿放弃土地或将土地转让出去。在一定程度上可以说,目前的农村土地产权制度已经异化为农村社会保障制度,农民家庭农业生产不是为了追求利润最大化,而是为了最大限度地保持家庭成员的基本生存需要。这种农地的社会保障功能强化了农民对土地的依赖,降低了农民将土地转出的意愿。同时,土地承担社会保障必然要求社区内土地按人口均分,土地均分又必然引发土地的行政性调整,在很大程度上限制了当前土地的市场化流转和集中,阻碍了农地资源配置效率的提高。

三、经济主体对潜在利润的追求成为当前农村建设用地使用权流转制度变迁的根本动力

制度变迁的前提是存在一股现有制度下无法内部化的外部利润流,制度变迁的根源在于经济主体想获得存在于现有制度之外的潜在利润。在这种外部利润的驱动下,主体会不断推进制度由“起点模式”向“目标模式”的变迁,以达到将外部利润内部化的目的。在现行土地法律制度的禁锏下,农村集体建设用地使用权之所以频繁地进入“黑市”进行自发或隐性流转,是因为这种非正式流转制度给流转主体(包括转出方与转入方)带来了制度变迁过程中潜在的巨大收益。

随着我国工业化和城市化的发展,产生了对于城市建设用地的巨大需求,土地资源日益稀缺,农村土地尤其是城镇郊区的农地一旦转化为城市建设用地,其由农业用途转变为非农用途将实现经济价值的巨大升值,正是对于这种升值收益即潜在利润的追求成为了农村建设用地大量自发流转的驱动因素。而在现有的征地制度下,农村建设用地要转化为非农建设用地,必须经政府征用为国有土地,再由政府出让给城镇用地者,这样,农地转化为非农建设用地所实现的土地增值收益绝大部分归各级地方政府占有,农民所获征地补偿很低,还遭受基层政府和集体经济组织的截流,引起农民的极大不满,成为当前农村社会矛盾的重要导火索。农村建设用地流转的潜在利润还表现为,通过农地的自发流转,实现土地的集中与规模经营,并借此调整农业产业结构,推进农业产业化经营,促进农产品生产基地化、专业化、集约化,这都将带来巨大的潜在收益,也是促成农村土地加快流转的重要动力。1990年以来,在珠江三角洲、长江三角洲及一些大城市郊区,农民利用政策和法律空间,自建标准厂房、仓库和店铺等用于出租;或者干脆不顾有关法律限制,直接进行土地的非法出租或转让。这种通过“隐性市场”将农地转变为非农建设用地的数量是巨大的、惊人的。

与此同时,制度环境的逐步变化也使得潜在利润的获得成为可能。从1984年中央1号文件一直到党的十六大报告,我国土地法律制度逐步放宽了对集体土地流转的限制,从绝对禁止流转再到《土地管理法》中放开一条口子可以流转,无不体现了国家政策和法律正在朝着有利于集体建设用地流转的环境变化。2005年10月1日,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行,广东省内的农村集体建设用地可以直接进入市场,并与国有土地同地、同价、同权,这是我国土地使用制度改革中的又一次开创性实验。因此可以说,由制度变化引起的集体土地流转制度的创新使得潜在收益的获得成为可能,从而进一步促进了集体土地流转的制度创新。

四、消除农村建设用地使用权流转的制度障碍。加快推动农村建设用地使用权流转的制度构建

虽然国家法律对农村集体土地使用权的流转作出了种种的限制,但实际上大量的农村集体土地正以各种方式自发进入城市土地市场流转,并获取相应的利益。这种自发性的流转造成土地市场的混乱,而且由于缺乏管理和法律法规的约束,经常出现纠纷,也给集体经济组织和用地单位带来经济损失和麻烦。既然随着市场经济的不断发展,城市不断扩张,对土地的需求导致农村上地的流转已经成为客观存在的事实,那么就应当根据土地流转的实践,调整现行法律和政策规定,把农村集体建设用地纳入市场.使其朝着规范化、法制化的方向发展,建市统一的城乡上地市场,推动农村建设用地使用权的流转。

(一)对农村建设用地使用权流转的相关法律法规进行修改或调整,以适应当前农地流转的现实

应突破和发展完善现行法律法规的相关规定,尽快制定规范和促进集体建设用地使用权流转的法律,结束集体建设用地大量非法流转的局面。借鉴国内外相关经验并结合我国具体国情,笔者特提出如下立法建议:

第一,应在法律上明确规定集体土地所有权与国家土地所有权是两个平等的民事权利,并且将其作为修改《土地管理法》的首要内容,这是对限制集体土地流转的法律法规进行修订的前提。在符合规划的前提下,集体土地应与国有土地一样,可以出租、出让、转让、抵押,可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》,农民可以获得土地流转的绝大部分收益。

第二,应在立法上明确农村建设用地使用权作为用益物权的性质,确认其流转的合法性。只有这样,集体建设用地使用权人才有权独立处理自己的使用权来满足其经营和消费需要,才可以在法定范围内以转让、出租、抵押等方式流转使用权,使权利动态化。

第三,在总结各试点城市地方性法规的基础上,应尽快制定全国性的法律法规――农民集体所有建设用地使用权流转管理办法,解决集体建设用地在流转中的无法可依现象。

第四,相关法律的修改。要增加农民土地权利保障的内容。《物权法》出台后,所增加的农民土地权利保障条款的内容,须在《土地管理法》的修改中得到确认。《土地管理法》的修改要体现保障农民土地财产和保护耕地的双重目标。要以《物权法》、《农村土地承包法》中关于农民土地权益保障的立法精神,增加和充实农民土地权益保障的内容。

(二)明晰农村土地产权并赋予农民完整的土地承包经营权,明确土地流转的收益分配

产权明晰是农地制度的核心,占有、经营、收益、处置等土地权利束的集中或分割,对农地制度安排的公平性与效率有着深刻影响。从当前和今后一个时期看,农民拥有完整意义的土地承包经营权,是农地制度创新的核心和主要方向。在从法律上完善农村土地产权制度、明确集体经济组织土地所有权主体地位的基础上,赋予农民完整的土地承包经营权,特别是赋予农民对于自己承包土地的处置权及相应的抵押权,允许农地承包经营权自由流转和上市交易。也就是说,增加土地供给的主体,由原来的单一的国家出让变为国家和农民集体双供给。集体建设用地使用权可以采取转让、出租、作价入股、合作或联营等方式获得。通过以上方式获得集体建设用地使用权的土地使用人完成协议约定的条件后,在使用余期内可以依法将余期土地使用权流转。不论是首次流转还是再流转,都必须将流转用地的条件、要求在土地有形市场公布,采取招、拍、挂出让等方式确定土地使用人。

要维护集体土地所有者和广大农民的合法权益,对集体建设用地使用权流转中的土地收益分配问题作出明确规定,确定农村集体土地流转的基准地价和最低保护价,规定集体建设用地使用权流转价格不得低于最低保护价。同时明确集体经济组织的所有权,土地流转所获收益全部归集体土地所有者所有。地方政府不参与集体土地流转的收益分配。集体土地流转的收益可用于土地开发整理、公益事业、农民养老和就业保险、基础教育、公共设施的修建等,具体的分配方案应由全体村民决定。

(三)改革土地征用制度,建立和逐步完善农村社会保障体系

要对当前不公平不合理的土地征用制度进行改革。一要将土地征用范围严格限定为“公共利益”需要,并制定“公共利益征地否定式目录”,明确规定以营利性为目的的用地不得征用。土地的征用坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要,可以对土地实行征收和征用”的原则,改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况,建议出台政策明确规定,只要是以盈利为目的的用地,即可判定为非公共利益,这类用地不得通过征用获得,并列出不属于公共利益用地的名录,作为将来国土部门监察的重要内容。二要提高征地补偿标准。目前征地补偿依据的是被征用土地的农用价值,这导致对农民的补偿偏低,征地补偿应以农地转化为城市建设用地后的市场价值作为补偿依据,并适当考虑区位因素,给农民以公平合理的补偿。此外,征用补偿还要适当考虑农地所承载的社会保障功能,也即农地的非生产。三要改革土地补偿的分配方式,应从土地补偿费中分离出一部分作为专项基金,专门用于农民的养老、医疗等方面的保障。其余部分作为一次性补偿发放到农民个人手中。四要改革安置办法,南地方财政拨专款,对被征地的农民进行职业技能培训,使农民有一技之长后再进入社会。

农村土地使用制度范文6

【关键词】农村土地制度 产权缺陷 土地流转 使用权物权化

“三农”问题的根本是农村土地制度问题,农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的。我国目前农村土地制度的产权关系还不明晰,在建立和完善市场经济体制的过程中,内在缺陷不断凸现。

一、农村土地制度的产权缺陷

土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系,产权具有激励和约束功能,权责对称的产权安排可以成功的使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。当前的农村土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制存在着严重的产权缺陷。

1、农地产权主体模糊

《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”,从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚,然而事实上,我国农村集体土地所有权主体是不明确的,产权是虚置的,对所有权权能的实际支配权掌权在基层政府和村民委员会的手中。村民委员会不是农村集体经济组织,而是农村群众性自治组织。在我国乡村自治发展还很不规范的情况下,村委会自治职能与政治经济职能不分,必然产生问题,不可能完全代表农民集体利益,必然带来对农民土地权益的侵犯,这也是造成近年来土地乱局的一个重要原因。

2、农地产权权能残缺

在我国现有的土地制度安排下,农地产权权能表现出以下两个层次的残缺。

(1)农地集体所有权权能残缺。理论上,农村集体拥有法定所有权,集体应当可以行使占有、使用、收益、处分的完全权利,但是客观事实上,我国的农地集体所有权是一种不完全的权利,我国的法律对农村土地集体所有的属性作出了多方面的限制。如《土地管理法》规定,农村集体所有者不能买卖土地产权,只能依法在一定期限内有偿出租或让渡土地使用权;农村集体所有者不能随意改变所属耕地的用途,因特殊情况确需征占自己所有耕地时,必须经国家有关部门批准。可见,农民土地集体所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家,集体土地所有权的经济利益得不到保障。最突出的例子就是土地流转过程中的最终处分权和部分经营收益属于国家。

(2)农民承包经营权权能残缺。《农村土地承包法》第三条规定:“国家实行农村土地承包经营制度”;第四条规定:“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”。法学界一致认为,农民的土地承包权为物权而非债权。作为物权,就应该尊重农民拥有的权利,包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但在实际运作中,由于农地产权不清即土地最终处置权由政府和村集体所有,这常常使农民的使用权、处置权、收益权受损。农民的土地使用权不稳定,在相对较短的土地承包期内,农民承包的土地面临着随时被收回的可能。农民的土地处置权不充分,农民承包土地除在用途和权属转移上受到国家的终极控制外,抵押的权力也被严格限制。在土地财产权利分配中,农民完全处于弱势,必然导致农民的土地收益权受侵犯。

二、农村土地的流转困境

1、农村土地使用权的流转困境

农村土地使用权流转形式主要有转包、出租、入股和互换,其共同特征是不改变农地的农用用途。通过土地流转,可以使土地的使用权价值得到充分的体现,更重要的是 ,可以扩大土地经营规模,推动农业科技进步,提高农业生产效率。目前,我国农地还没有真正流转起来,现代意义上的集中经营更是很少发生。原因就在于在现有的中国农地产权制度存在严重缺陷的情况下,土地使用权的流转和集中面临着许多制约因素:在所有权和使用权相分离的情况下,土地使用权价值的高低取决于承租人租期的长短,租期越长,土地的使用权价值越大,租期越短,土地的使用权价值越低。我国农地承包期限不过二三十年,土地的使用权价值较低,由此导致土地交易的低收益,抑制了农民流转土地的积极性;由于农民的土地经营权不完整,集体组织有可能随时对所辖土地经营权进行分配调整甚至回收,由此导致农户之间的土地流转契约缺乏稳定性,土地流转的交易成本十分高昂;目前我国覆盖农村的社会保障体系还没有建立起来,土地仍被视为农民的社会保障。

2、农村土地所有权的流转困境

农村土地所有权的流转主要发生在农村土地的非农化使用。随着我国工业化和城市化进程的不断推进,现有的国有土地存量是远远不能满足经济建设需要的,必然要占用大量的农业耕地。但是《土地管理法》规定,农村土地集体所有者不能买卖土地产权,也不能随意改变所属耕地用途。对此我国《宪法》规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用,并给予补偿。据此,征用土地成为农村土地所有权流转的唯一方式,也成为各类项目取得新增建设用地的唯一途径,而且客观上将“公共利益”需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质项目在内的所有建设用地项目。

土地在转为非农用地以后,会产生巨大的土地所有权增值收益,作为村集体成员的农民应该得到合理的部分。但是土地征用制度是一种非市场化的土地制度,它通过强制性的行政手段将村集体所有的土地征用,虽然给与一定补偿,但补偿费用较低。事实上,在现行体制下,农村土地的财产权掌握在地方政府和村委会手中,各级政府出于财政压力、利税动因及政绩效应,其自身利益很容易与资本的逐利动机整合,动用征地权帮助企业取得土地使用权,攫取大量的土的所有权流转收益。征地成本与出让价之间的巨额收益,使地方政府有着巨大的拓宽征地范围的冲动,占用了大量耕地,土地浪费现象严重,同时也导致了大量的腐败现象。随着农民土地的大量征用,由于补偿费用过低,越来越多的农民陷入了贫困境地。据统计,失地农民中,生活水平较征地前提高的不到10%,而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。

三、农村土地制度的改革思考

实践证明,现有的土地制度已经严重阻碍了土地作为一种资本要素的市场化流动,浪费了稀缺的耕地资源,阻碍了农民土地财产权益的实现。必须改革现有的土地制度已经成为学术界和政府部门的共识,但是究竟应该如何改革,学术界则提出了许多不同的思路。

1、坚持农地使用权物权化改革方向

概括而言,学术界提出的农地制度改革思路主要分为两类:一是跳出现有法律的框架,采取激进的改革;二是在现有法律框架内,进行渐进的改革。

实行土地私有制,把土地还给农民或者是实行土地国家所有下的农民永佃制均属于激进的改革观点。农村土地私有化方案的优点是,能真正还地权于农民,抑制村组织和基层政府对农民利益的损害,但该方案实际上无法操作。在我国基本社会经济制度框架下,农地所有权的变更需要支付巨大的交易成本,土地私有化更面临着强大的意识形态阻力。农村土地国有化虽然意识形态阻力小,但国家所有的制度安排同样可能成为一种虚置的所有权,处于社会结构最高层次的国家面对分散经营的小农经济,制度运行中的交易成本甚至会高于集体所有的制度安排。

渐进的改革方案坚持土地集体所有制,将已经给予农民的土地承包经营权物权化、长期化,即土地使用权物权化、长期化,强调弱化集体所有权,强化农民的承包经营权。渐进的观点认为,在形式上,应该以“农民土地使用权”这一具有现代产权色彩的概念代替“承包经营权”这一债权特点明显的概念,并以法定的形式确立我国农民土地使用权的物权性质,明确土地使用权的内容。物权是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并对抗第三人的财产权利,物权的权利人可以依据自己的意志直接依法占有、使用其物,或采取其它的支配方式;可以对抗一切不特定的义务人,除物权人以外,其他任何人都对物权人的权利负有不可侵害和妨害的义务。土地使用权作为一种物权是对农民使用的土地要素内含的各种财产权利的度量,包含对土地排他占有、使用和收益的完整权能和有条件的土地处分权。与土地的承包经营权相比,物权化的土地使用权权能更加完整,相对于土地所有权也更加独立,更为重要的是其使用期限是长期的。农民土地使用权长期化,是保持农地产权稳定性的最重要因素之一,其他国家的经验表明,延长土地的租用期可以提高土地的使用效率。

渐进式的改革方案针对农民土地财产权利被严重侵害的事实,以保障农民的土地财产权利为出发点,提出了在淡化所有权或不触动所有权的前提下,寻求一种相对独立的、稳定的、扩张的农民土地使用权的思路。该思路避免了所有权变更带来的巨大交易成本,使之具备了现实操作的可能。在当期,坚持农地使用权物权化的改革方向是现实选择。

2、建立有利于保障农民权益的征地制度

征地权是国家的强制性行政公权,只能服务于公共利益的需要,这是社会公正的基本要求。国家的征地权应严格限制在公益性项目用地上,经营性项目用地只能通过有形的土地市场,以平等交易的方式获得。因此,改革征地制度首先要严格界定公共利益的范围,防止公权私用;其次要完善征地程序,引入监督机制;第三要按照被征土地改变用途后的市场价格给予被征地农民公平合理的补偿。

对于经营性项目用地,政府不能动用行政权力进行征收,而应该在本地发展规划所允许的范围内,由用地企业与农民平等协商,按市场原则公平交易。在实现土地使用权物权化以后,农民在土地征用和征购过程中就具备了与地方政府、企业平等的法律地位,有权出卖土地使用权。政府在非公益性土地的交易中的作用,仅仅是维护交易的公平性和合法性,依法严格限制土地用途的变更。

3、建立农村社会保障体系,妥善安置失地农民

目前,土地对于我国农民具有双重功能,既是农民最重要的生产资料,也是农民最基本的生活保障。随着越来越多的农地被征用,大量的农民将失去土地,建立农村社会保障体系可以弱化和部分替代土地的保障功能,促进土地流转,同时这也是消除城乡差别,实现社会公正的内在要求。

农民失去土地以后,就面临再就业的问题,对此必须给予妥善安置,以保障失地农民的生存权和发展权。要改革货币补偿安置办法,一方面要创造就业条件,鼓励多渠道就业;另一方面要拓宽安置渠道,实行以市场为导向的多种途径安置。

[参考文献]