民国时期的土地制度范文1
一、土地国有化思路下的农地模式
一是土地国家所有，农民永佃，国家征收统一的土地税。实施国有永佃制模式比较具体的措施是：在现存的以家庭经营为主体的土地承包经营基础上，将纯粹形式化的土地集体所有权转归国家，国家用永佃制形式把国家与农民之间的土地承包关系制度化和法律化。这种由土地国家所有权与农民使用权、国家所有权主体与家庭经营主体直接对应的组合结构，并不改变土地的家庭经营方式与均等的小规模经营结构，丝毫不触动家庭经营主体的经济地位、财产地位、法律地位和切身利益，①而且这种一虚一实的改革有利于打破农村土地的社区堡垒，给农产更加稳定的土地产权，从而建立起能促进土地投入和土地流转、集中的产权制度。②安希认为实施国有永佃制后，土地使用权归农民，包括农民使用土地不受外来干扰的权利，在完成土地税以后，农民有取得经营成果的权利，以及转让土地使用权的权利。国家只征收统一的地税来节约交易费用，区分政府职能与经济活动。③
二是土地国有，租赁经营。赵东新主张收回集体土地所有权为国有，确立土地租赁制，明确国家与土地使用者各自的权利和义务。④赵源、余必龙、李平提出了比较具体的设想是：改土地的集体所有制为国家所有，各级政府代表国家对土地实行直接占有，对一切土地实行有偿使用。各级地方政府承担士地登记、土地承租登记、土地流动登记以及地租征收等职能，并履行区域土地整治、土地投资、土地防护等组织职能。土地承租给农民共同经营或雇工经营，租赁主体可以是个人、农户、联合体。农民凭借其经营能力提出承租申请(包括承租期限、承租面积等)，在得到地方政府许可后进行有限承租经营，并履行与土地整治相关的经济义务。国家和地方政府征收地租，求得土地所有权在经济上的实现。绝对地租返回土地，
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① 杨经伦：《农村土地制度的变革与创新》，《农业经济问题》1987年第7期。
② 王小映：《土地制度变迁与土地承包权物权化》，《中国农村经济》2000年第1期。
③ 安希：《论土地国有永佃制》，《中国农村经济》1988年第11期。
④ 赵东新：《全方位改革土地使用制度是保护耕地的根本出路》，《地政月报》1996年第9期。
作为国土开发和国土整治资金；级差地租I作为调节各地区经济发展平衡的经济杠杆。①文迪波进一步提出：实行土地国有制，根据两权分离的原则，把土地分片租给农民耕作，以收取地租，并有意识地造成一定的规模经营，使土地向种田能手集中，在某些场合，还可以转让土地的占有权，出卖某些土地的占有期限，以推动私人经济的发展和外资投入的增加。②
三是土地国有，私人经营。土地私营是一个经济概念，它包括单一农户经营、若干农户联合经营以及家族经营，也可以是具有一定规模的农业企业的组织形式，如单一农户的家庭农场、私人合股组成的土地合作社、农业公司或农业联合体和联合公司。在这种模式下，国家土地所有权的经济实现形式是地租、地税，它的主要体现是：农民不能将土地作为私人财产任意支配，如不能将土地闲置不用，不能将土地出租、出卖、赠送给外国人，不得妨碍国家对土地的统一规划和改造治理、农民依法接受国家对土地经营者所进行的资格考查。③
四是土地国有，承包经营。汪三贵主张，农地国有化后，国家可继续维持农村现有农用地的承包关系，对收回的土地招标承包，扩大经营规模。对愿意承包国有农用土地的农户或农民，国家应无偿或以极低的地租提供土地，同时鼓励有条件的地区和农产扩大土地经营规模。为保证农用地的合理使用和农产品的供应，国家与承包户签订农产品销售合同，对在正常情况下不能完成合同或无力经营国有土地的农户，国家可收回土地，转包给善于经营的农户。④
二、土地集体所有制思路下的农地模式
农地集体所有制理论在目前比较流行，其要点是：保持农地集体所有制不变，适当延长土地承包期，或采取土地使用权人股、抵押、租赁、拍卖等措施来稳定和完善现行的农地制度。具体说来，有以下一些创新模式。
一是土地集体所有，农民永佃。白志全主张：应坚持土地集体所有、农民永业、允许转让、长期不变为核心的农村土地使用制度。⑤这是一种微观农地制度创新，对于把现行的家庭联产承包责任制及其长期不变的政策规范化、法律化和制度化十分必要。⑥
二是土地集体所有，以租赁为核心的三田制。具体操作步骤是：先将土地集中于集体，再按人口分配口粮田，集体按比例留机动田，余下的为商品田，一般按4：2：4的比例。口粮田不出租，允许有条件的农户投资人股或与企业联营，抵押承包，押金按一定比例先收，由集体代保管。如果农产把土地转让出去，押金由转进者交纳，押金退回原农产。也可以分等论级交纳土地承包费，刺激对土地的承包热情。机动田和商品田(或责任田)出租(同时允许在集体与国营之间买卖)、划等定租金，然后按规定租给有经营经验和能力的农产耕种。机动田，一般租期为一年，有利于正常的新增人口添加土地；商品田租期为3—5年。⑦
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① 赵源、余必龙：《土地关系的变革是深化农村经济改革的重要步骤》，《农业经济问题》1987年第8期。李平：《土地国有，租赁经营》，《农业经济问题》1988年第12期。
② 文迪波：《对我国农村两次重大变革的重新认识》，《农业经济问题》1988年第9期。
③ 杨勋：《国有私营：中国农村土地制度改革的现实选择一兼论农村改革的成就与趋势》，《中国农村经济》19s9年第5期。
④ 汪三贵：《论我国土地有偿使用的几个问题》，《农业经济问题》1987年第7期。
⑤ 白志全：《农民永久占有和使用土地的制度设计》，《农业经济问题》1993年第4期。
⑥ 杨经伦：《农村土地制度的变革与创新》，《农业经济问题》1987年第7期。
⑦ 王思铁：《对实行土地的“三田制”的初探》，《农村经济》1989年第2期。
三是土地集体所有，三田分包。河北省三河县1990年在全县推行全部土地有偿使用的三田分包制，即口粮田、商品粮田、经济田分别承包。口粮田每人4—6分，人人有份，按户承包，负担农业税、水费、低偿使用费；商品粮田负担农业税、水费、粮食定购任务和一定数量的承包费，承包费以地质定产、以产定价，一般每亩20—40元，对于商品粮田，无力经营或不愿经营的农户可以放弃承包，使土地向种田能手集中。经济田则投标承包，实行规模经营。①
四是土地集体所有，土地永包制和独子继承制。首先确认社员资格的范围，确认后的社员按股份合作经济运行原则获得股权，每个社员有平等的土地承包权，按人平均面积或差异面积承包，可以招标或拍卖式承包。初始承包确定后，实行土地永包制。只要遵守一定的规则，每个社员对集体土地有永久承包权，承包数量和承包地块不再统一变更，经营内容在规定的范围内由承包者自主决定。允许土地使用权有偿、自由、长期转让，经集体同意，土地使用权可以出卖、典当、抵押。与永包制配套，实行土地使用权独子继承制，男孩、女孩有同等继承权，留住本社区的子女优先继承。对于新增减人口，不再增减承包地，只有土地使用权继承人才能办理人社手续，成为新的社员，继承承包土地。同时，注销被继承人的社员资格。非继承性的人社需人股，非被继承性的退社需结算。这样，全体社员、集体的范围是确定的。②张红宇则提出：对自愿放弃土地经营、让出土地承包权的农民，采取由国家设置专门“土地转让资金”的方式，发给农民“创业费”，使农民有从事非农产业的底垫资金，并进而促使农村非农产业发展，推进中国城市化进程。③
五是两田制。两田制的制度安排是由社区决策的，创始于1984年的山东省平度市。它是一种将农地分为口粮田和责任田的土地承包使用方式，其制度创新表现在将家庭联产责任制下土地的经济发展和社会保障功能进行了分离。口粮田作为生活保障用地，根据公平原则，按人口平均分配，口粮田约占社区农地总面积的1／3，只负担农业税，不缴纳承包费，一般不负担国家定购任务，充分体现土地的社会福利功能；责任田则根据效率原则，采取按人承包、按劳承包和招标承包等三种主要方式承包经营，经营农地为社区总面积的2／3，责任田要向国家交纳农业税、向集体交纳土地承包费、承担国家粮食定购任务。责任田承包在一定程度上弥补了均田承包的效率损失，土地效率有所提高，制度安排绩效比较明显。④
六是土地集体所有，集体经营。⑤一般来说，土地规模经营主要有两种形式：家庭经营型和集体经营型。而集体经营使用农地，主要是在一些城郊地区和乡镇企业或非农产业相对发达的地区，村办农场模式、农业作业队和农业车间是三种基本模式。
七是“四荒”使用权拍卖。⑥“四荒”是指荒山、荒坡、荒滩、荒沟等。“四荒”使用权拍卖的制度安排：多发生于经济欠发达的边缘地带如山西、陕西黄土高原地区和云南、贵州等南方山区，与包产到户最初的选择一样，表现出明显的需求诱致性制度变迁特征。其基本特征是在“四荒”所有权集体所有不变前提下，将“四荒”使用权一次性长期拍卖给农民，由农民自主使用经营。这种制度与其他农地使用制度安排相比的最大区别：一是在于其使用权的界定要宽泛得多，地方政府在有关的政策规定中，对经济当事人的权限明确为：谁购买、谁治理、谁受益，而且明确赋予当事人除享受充分的收益权外，使用权可以继承、转让、出租、抵押；二是“四荒”使用期限为50—100年，使农民真正获得了长久拥有土地使用权的稳定感和权属感。
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① 王振友：《适应市场经济，加快土地制度建设》，《中国农村经济》1992年第12期。
② 高一雷：《谈土地永包制、独子继承制与土地使用权流转市场》，《农业经济问题》1993年第4期。
③ 郭书田：《短缺与对策一一中国粮食研究》，中国人民大学出版社1988年版，第124—130页。
④ 张红宇：《中国农村土地产权政策：持续创新一一对农地使用制度变革的重新评判》，《管理世界》1998年第6期。
⑤ 周诚：《农村改革的一大探索：土地承包权股份制》，《浙江经济》2000年第6期。
⑥ 张红宇：《中国农村士地产权政策：持续创新一一对农地使用制度变革的重新评判》，《管理世界》1998年第6期。
八是土地集体所有，农户租赁经营。田千禧把租赁分为两种形式：一是集体组织将土地租赁给农户，另一种是农民把土地承包经营权租赁给其它农产，这是土地承包经营权的转包或转让。农户将原承包的土地转包给新承包人后，由新承包人履行承包合同所规定的各项权利和义务。①有的设想是：在法律上明确规定农村土地集体所有制采取社区(村)所有制的形式，全体村民为本村土地的所有者，村民大会作为最高权力机构行使集体土地的处置权。改农地承包制为农地租赁制，农产和其他农业生产单位通过租赁方式从村合作经济组织或村民委员会取得完整的土地使用权后，依照国家政策和法律独立自主地从事农业生产。与此相适应，同时可在农村建立两级土地使用权市场，一级土地使用权市场即集体土地使用权出让或出租市场，二级土地使用权市场即土地使用权转让或转租市场，后者应该是完全竞争市场。②
九是农业土地股份合作制。徐锋的思路是：在坚持土地权属公有制的前提下，将土地的实物形态和价值形态剥离，土地的物权归农民集体所有，股权归农户所有。其中，集体持有的土地物权是不可分割的集体所有权，是所有权的物质内容和基础；农民个人持有的股权是可以分割的土地的价值所有权。③艾建国主张，在有条件的地方，只要不改变土地的原有用途，可以尝试允许土地所有权在农村集体经济组织之间进行流转，从而打破“社区所有制”的格局。在土地承包经营权的初始分配上，也要引入竞争机制，逐步突破仅仅面对所在社区成员进行分配的限制。④土地股份经营可取以下几种载体：土地股份经营公司、土地股份经营联合体(或称合作社)、集体导向下土地股份经营的家庭农场。⑤郭剑雄认为，在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义，它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路，迎合了农民实实在在占有土地的愿望，又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求，因而受到普遍关注。⑥
十是代营制。其特点：1．原承包户的土地经营使用权和收益分配权不变；2．代营户多属低偿或无偿代营一部分或全部生产经营活动；3．当地行政组织有领导地参与组织这项活动。这种代营制是群众自发形成的，一般是有偿代营，代营多以农机户、畜力户或电井户为主。循此发展，有可能扩展成股份制度统一经营的联合体。
十一是土地承包权股份制。⑦其操作要点包括：第一，以土地承包权作股，凡户口在农村的农民每人获得一股土地承包权，变“以人配地”为“以人配权”；第二，原有的土地承包关系不变，人口增减、实际承包土地面积增减(转出、转入)时，通过“股利”调节(增人、转出土地者获得“股利”，减人、转入土地者交纳“股利”)。这种新土地农户承包制的本质特征是：社区成员普遍享有的土地承包权转化为土地股权，即土地承包权股份化而与土地实物脱钩。
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① 田千禧：《农村土地承包经营权的法律性质及实现形式的创新》，《农业经济问题》2000年第7期。
② 山东农业大学、山东省农业委员会：《农村土地制度的现状分析和改革设想》，《农村经济研究》1996年第1期：
③ 徐锋：《股份合作与农业土地制度改革》，《农业经济问题》1998年第5期。
④ 艾建国：《试论农业组织制度创新与农村土地制度改革》，《华中师范大学学报》(人文社科版)1999年第1期。
⑤ 张柏齐：《土地股份经营的形式及应注意的问题》，《农村经济》1989年第4期。
⑥ 郭剑雄：《农业现代转型过程中的土地制度调整》，《人文杂志》2000年第3期。
⑦ 周诚：《农村改革的一大探索：土地承包权股份制》，《浙江经济》2000年第8期。
十二是土地股份投包制。①内容包括两个基本方面：其一、改土地集体所有制为社区农民土地股份共有制；其二、在土地股份共有制的基础上，实行农产对土地的投包经营。二者的区别主：要在于：产权清晰程度不同；土地经营规模不同；土地经营机制不同；土地经营代价不同。土地股份投包制的理论设计与土地股份合作制理论与实践相比，二者在最主要的方面是一致的，都主张将传统的土地集体所有制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式，但土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
另外，有研究者主张明确集体对土地的所有权、保障农民使用权、强化国家管理权②；为了完善土地家庭承包制，强化农民承包权，明确土地所有权，积极开辟土地权流转市场，其中，稳定和强化农户的承包权是土地制度建设的核心。③安希主张在坚持农地集体所有和不改变用途的前提下，承包人通过土地转包、租赁、抵押、人股等方式，促进土地使用权有偿转让，④等等。
十三是多层次的土地所有制。第一种认为将农地的单一集体所有制改为土地的集体、个人两层次所有制。具体来说，凡已经明确归国家所有的那些土地的权属不变，而原来归集体所有的土地分为三个部分：公用地、荒地和耕地，前两部分仍归集体所有，土地改制所涉及的只是耕地。耕地分为两部分：口粮田和责任田。⑤第二种主张认为我国农村应建立有的土地由国家所有、有的土地由集体所有、有的由个体所有的国家、集体、个体多层次土地所有制。⑥它更多地强调多种所有制的并列。三元导向的土地所有权制度模式则将第二种主张具体化，即国家所有、社区所有和私人所有三种成分并存的土地所有权结构形式。明确国家所有的土地所有权，并具体地分解到中央和地方各级政府的名下，由这些政府所属的一些特定的业务部门来充当这些所有权的法人代表，并对其所属的土地进行经营和管理。社区所有的土地主要指的是村或乡范围内的公有土地，村民委员会和乡人民政府是社区土地的所有者代表，他们是小地方上的小政府，具体经营着本社区内的公共财产，土地便是社区公共财产之一。私人所有的具体形式主要是农民私有的形式，农民拥有比较完整的土地所有权，成了土地的直接所有者，这时的所有者和其法人代表一般是同一的。⑦
十四是国家监督下的土地私有制度。王以杰主张在贫困地区和边远山区，实行国家监督下的土地私有制。其基本做法是：成立村级土地管理委员会，行使国家监督土地管理的职能；在村级土地管理委员会的主持下，对现有土地全面实行按级定价，然后将土地一次性出售给农民个人；国家对农民不再征收除农业税外的其他款项；成立土地银行，为农民一次性购买国家土地、个人支付能力不足时提供特优低息贷款；村级土地管理委员会承担建立土地档案、统一承办：农民个人随土地所有权的出售等职能。⑧
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① 郭剑雄：《农业现代转型过程中的土地制度调整》，《人文杂志》2000年第3期。郭剑雄：《从家庭承包制到土地股份投包制一一我国新型土地制度的建构》，《中国农村经济》2000年第7期。
② 白志全：《农民永久占有和使用土地的制度设计》，《农业经济问题》1993年第4期。
③ 张红宇等：《土地家庭承包制的现状判断与变革设想》，《经济研究》1988年第11期。
④ 安希：《关于集体土地使用制度的探索》，《地政月报》1995年第11期。
⑤ 李庆曾：《谈我国农村土地所有制结构改革》，《农业经济问题》1986年第4期。
⑥ 罗必良：《土地制度：农村发展的深层问题一一中国农村发展问题若干思考之四》，《农经理论研究》1991年第6期。
⑦ 鄂玉江：《农村土地制度深化改革模式选择》，《农业经济问题》1993年第4期。
⑧ 王以杰：《国家监督下的土地私有制度》，《农业经济问题》1988年第12期。
十五是国家所有、集体占有、农户经营的三级土地体制。①国家有权对土地进行规划、保护和管理，任何组织和个人不得干涉。集体实行对土地的占有，负责处理农户和土地的关系，集体已经逐步向行政村转化，成为国家在农村的一个基层单位，代表国家行使各种职能，根据对土地的占有权，对农民使用土地进行监督和管理。在国家所有和集体占有的前提下，农户通过承包经营，拥有对土地的使用权，农户还可以将土地的使用权实行暂时有偿转让。
十六是农地国家和农户的双重所有制。一种思路认为：双重所有，并不是国家所有和农户所有的简单综合。对农村土地，原则上，国家所掌握的是与绝对地租相联系部分的所有权，实现形式是通过收取地租并将地租用于农业综合性基础设施的建设。其它所有权则全部划归农户，实现形式是交租后的全部收入归农户，农户有权对土地实行商品性的转移。②另一种思路则以农地的法律所有权与经济所有权相分离为基础。国家拥有农村土地的法律所有权或终极占有权，由国家成立专门的土地资产管理机构，享有宏观管理权、政策指导权、协调监督权、收益分享权和有限处分权。这些权益具有绝对稳定性。农民拥有农村土地的经济所有权或现实所有权，享有的权益有：经营使用权、占有支配权、自主决策权、收益占有权、合理处置权、产权继承权，这些权益具有相对稳定性，一定条件下可以发生必要的变动与主体换位。而原来属于集体的土地法律上的所有权上移至国家手中，其经济上的所有权下放归农民所有，其主要职能是在重构的基础上发挥应有的中介功能。③第三种模式则为农地复合所有制，即土地社会占有基础上的农民个人所有制。国家拥有的不仅是农地的法律所有权或终极所有权或最终处置权，而且是实实在在的农地所有者之一；农产不仅拥有农地的经营权、占有支配权、自由决策权等，而且是农地的所有者之一。概括来讲，农地复合所有制明确了国家和农户的双重所有主体资格，二二者分享农地的收益，将农地所有权同时界定给国家和农产，使农地所有制呈现出一种复合产权结构。④第四种模式是土地国有基础上的个人占有制。占有的含义是指农民可以使用、出租、出卖和继承土地。农民只能将耕地用来耕作；土地可以出卖，但不能出卖给非农业使用者；农民无权将土地租、卖给外国人，这样来体现国家对土地的最终占有。⑤
十七是三元租赁制。“三元”是指在土地所有权上实行国家所有、集体所有、农民私人所有三种形式，在经营使用权上实行联产承包、租赁经营、土地股份合作经营等形式。“导向”是指在土地所有制方面必须坚持社会主义方向，执行党和国家的方针、政策和法律、法令，导向发展社会主义商品经济。“租赁”是指土地所有者把土地出租给土地经营者经营，从而收取一定量的地租。老少山边穷地区视其经济发展状况，可以将全部土地属于私人所有，属集体的土地由集体采取不同形式经营，属于私人所有的土地由私人自主经营或采用其它形式经营，但不准买卖、兼并、侵占土地。⑥
十八是土地股份所有制。蒋励、彭力主张在坚持土地公有制的前提下，将集体土地的产权股份化。土地股份权不直接占有土地，只能作为参与经济合作社土地收益分配和管理、监督的
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① 余陶生：《试论我国农村土地制度的改革》，《武汉大学学报》(社科版)1989年第6期。
② 罗晰：《试论农村土地制度改革及其对地域性合作格局的影响》，《人文杂志》1988年第1期。
③ 冯继康、冯炜：《建立国家与农民双重所有的土地产权关系》，《农经理论研究》1991年第3期。
④ 钱忠好：《制度变迁理论与中国农村土地所有制创新的理论探索》，《江海学刊》1999年第5期。钱忠好：《中国农村土地制度变迁和创新研究》，中国农业出版社1999年版，第233页。
⑤ 厉以宁：《土地国有基础上的个人占有制》，《理论信息报》1998年12月19日。
⑥ 罗继瑜：《土地所有制改革初探》，《农业经济问题》1987年第7期。
十二是土地股份投包制。①内容包括两个基本方面：其一、改土地集体所有制为社区农民土地股份共有制；其二、在土地股份共有制的基础上，实行农户对土地的投包经营。二者的区别主：要在于：产权清晰程度不同；土地经营规模不同；土地经营机制不同；土地经营代价不同。土地股份投包制的理论设计与土地股份合作制理论与实践相比，二者在最主要的方面是一致的，都主张将传统的土地集体所有制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式，但土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
另外，有研究者主张明确集体对土地的所有权、保障农民使用权、强化国家管理权②；为了完善土地家庭承包制，强化农民承包权，明确土地所有权，积极开辟土地权流转市场，其中，稳定和强化农户的承包权是土地制度建设的核心。③安希主张在坚持农地集体所有和不改变用途的前提下，承包人通过土地转包、租赁、抵押、人股等方式，促进土地使用权有偿转让，④等等。
十三是多层次的土地所有制。第一种认为将农地的单一集体所有制改为土地的集体、个人两层次所有制。具体来说，凡已经明确归国家所有的那些土地的权属不变，而原来归集体所有的土地分为三个部分：公用地、荒地和耕地，前两部分仍归集体所有，土地改制所涉及的只是耕地。耕地分为两部分：口粮田和责任田。⑤第二种主张认为我国农村应建立有的土地由国家所有、有的土地由集体所有、有的由个体所有的国家、集体、个体多层次土地所有制。⑥它更多地强调多种所有制的并列。三元导向的土地所有权制度模式则将第二种主张具体化，即国家所有、社区所有和私人所有三种成分并存的土地所有权结构形式。明确国家所有的土地所有权，并具体地分解到中央和地方各级政府的名下，由这些政府所属的一些特定的业务部门来充当这些所有权的法人代表，并对其所属的土地进行经营和管理。社区所有的土地主要指的是村或乡范围内的公有土地，村民委员会和乡人民政府是社区土地的所有者代表，他们是小地方上的小政府，具体经营着本社区内的公共财产，土地便是社区公共财产之一。私人所有的具体形式主要是农民私有的形式，农民拥有比较完整的土地所有权，成了土地的直接所有者，这时的所有者和其法人代表一般是同一的。⑦
十四是国家监督下的土地私有制度。王以杰主张在贫困地区和边远山区，实行国家监督下的上地私有制。其基本做法是：成立村级土地管理委员会，行使国家监督土地管理的职能；在村级土地管理委员会的主持下，对现有土地全面实行按级定价，然后将土地一次性出售给农民个人；国家对农民不再征收除农业税外的其他款项；成立土地银行，为农民一次性购买国家土地、个人支付能力不足时提供特优低息贷款；村级土地管理委员会承担建立土地档案、统一承办：农民个人随土地所有权的出售等职能。⑧权利。土地股份权可继承、转让、买卖、
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① 郭剑雄：《农业现代转型过程中的土地制度调整》，《人文杂志》2000年第3期。郭剑雄：《从家庭承包制到土地股份投包制一一我国新型土地制度的建构》，《中国农村经济》2000年第7期。
② 白志全：《农民永久占有和使用土地的制度设计》，《农业经济问题》1993年第4期。
③ 张红宇等：《土地家庭承包制的现状判断与变革设想》，《经济研究》1988年第11期。
④ 安希：《关于集体土地使用制度的探索》，《地政月报》1995年第11期。
⑤ 李庆曾：《谈我国农村土地所有制结构改革》，《农业经济问题》1986年第4期。
⑥ 罗必良：《土地制度：农村发展的深层问题一一中国农村发展问题若干思考之四》，《农经理论研究》1991年第6期。
⑦ 鄂玉江：《农村土地制度深化改革模式选择》，《农业经济问题》1993年第4期。
⑧ 王以杰：《国家监督下的土地私有制度》，《农业经济问题》1988年第12期。
抵押，但不能抽股退社。新社员参社，不再享有集体土地的股份权。社员人口增减变化，也不再调整土地股份权。①
十九是土地公有，使用付费。坚持土地公有制内容，土地仍采用国家和集体所有两种形式；按照经济发展的客观要求，土地的所有权和使用权分离。根据土地的不同用途、不同自然条件、不同地理位置等状况，分别土地的各类等级，制订土地使用费标准，由土地使用者逐年向土地所有者交纳使用费，土地使用费的资金化构成土地所有权的转移补偿费，土地不能自由买卖，但可根据需要，在国家和集体之间转移所有权，所有权改变时应同时支付转移补偿费。②
二十是公有制为主体、部分土地归农户所有。把一部分土地出售给农产，承认这部分土地属于农户所有，农户对土地所有权及继承权有法律上的保障。集体剩余的土地按照有偿使用的原则，进行招标承包和租赁经营，把竞争机制引入土地承包中，实现土地向种田能手集中。③
二十一是引入古代的“一田二主”制，创立双重土地所有权。“一田二主”，即把一块由地主出租给佃户的土地分为田底和田面，田底权归地主，田面权归佃户。田底权，是土地的所有权，田面权，是在土地所有权与使用权分离情况下附着在土地使用权上的土地资源升值的所有权，被称之为附加土地所有权。一田两主是经济发展的情况下出现的双重所有权。引入古代的一田二主机制，在法律上承认承包人的附加土地所有权，同时承认其可自由买卖。附加土地所有权是含在国有或集体所有制土地中的私有地权形式，以它的产生和被承认为标志的双重土地所有权的确立，将以土地所有权为纽带，将承包人和发包人的利益紧紧扭在一起。④
二十二是农地国家与集体双重所有制。农地凝聚着整个社会的劳动，因而宜采国家所有制；而建国以来，集体在其耕作范围内也为农地的改造付出了艰辛的劳动，所以集体对农地也应拥有部分所有权。这就构成了农地的双重所有权主体。在这种模式下，国家所有权是终极所有权，而集体所有权则是初始所有权，是一种不完全的所有权，其性质受到国家所有权的制约。⑤
二十三是集体所有制占主体、主导的同时，允许部分土地国有，荒地私有。现阶段的耕地，既不能一概国有化，也不能一概私有化，只适宜集体所有制占主体、主导的同时，允许部分土地国有，荒地私有，形成集体所有制占主体主导的多种土地所有制形式并存的土地所有制结构。⑥
综观以上各种模式，不难发现都有其局限性。土地国有面临的首要问题是如何国有?这有两种实现途径：无偿剥夺和有偿赎买。前者必然造成剧烈的社会震动，而对于后者，国家的财力则难以支付。土地集体所有制下的各种模式，企图绕开敏感的所有制创新问题，在土地的经营使用上大做文章，无疑也只是一种过渡性的措施。农地私有化主张则会受到社会主义制度的刚性制约。因而，各地结合本地的实际情况，推行符合当地实际的农地制度，这才是一种比较务实的态度。
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① 蒋励、彭力：《土地制度深化改革的设想》，《农经理论研究》1991年第3期。
② 康元非、康仁非：《关于我国土地使用制度改革的探讨》，《北京大学学报》1987年第2期。
③ 杨晓群：《谈土地制度改革的思路》，《农业经济问题》1988年第8期。
④ 刘秀生：《探索双重土地所有权制度，推进农村土地承包制度改革》，《经济研究资料》1998年第6期。
民国时期的土地制度范文2
中国农村制度创新的路在何方?众多的经济学家关注的重点是“与国际接轨问题”，他们广征博引，介绍发达国家的农村政策和制度，旨在为当前我国农村制度的创新提供范例。然而，恰恰是建国以来中国自身农村制度创新的历史经验教训没有受到应有的重视。诺贝尔经济学奖获得者诺斯，曾提出过制度变迁的“路径依赖理论”。他认为：人们过去对制度做出的选择，决定了他们现在可能的选择，制度变迁的路径选择是历史在起作用。因此，对当前我国农村制度创新问题的研究，根本的是要了解本国制度变迁的惯性和趋势，从以外国经验为基础的研究模式回到以本国历史道路为背景的现实选择上来。
一、中国农村制度变迁的历史回顾
没收地主的土地归农民所有，是中国共产党进行新民主主义革命的三大纲领之一。因此，在新民主主义革命时期(除抗日战争时期外)，在共产党领导的革命根据地，一直实行没收地主土地归农民所有的土地制度。全国解放后，中共顺沿了这一制度。1950年中央人民政府出台了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定土改的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路”。这次土改运动是我国历史上规模最大，进行得最顺利、搞得最好的一次土改运动，农民不仅获得了土地的经营权，而且对拥有的土地可以自由买卖和出租。这一次中国农村制度创新的绩效，在随后几年的农业发展中得到了充分的体现。1953年同1949年相比，我国粮食产量由11318万吨增加到16392万吨，年均增长13％；棉花由44万吨增加到130多万吨，年均增长43％；油料由256多万吨增加到419多万吨，年均增长21％①，不仅迅速恢复、发展了农村生产力，而且为国家工业化起步奠定了基础。
随着国民经济恢复任务的完成，1953年，中共中央根据毛泽东的建议，提出了“一化三改”的过渡时期总路线。这时，通过土改建立起来的以农民土地所有制为基础的小农经济，生产规模小，经济实力单薄，经营分散，不能满足实现国家工业化对粮食和原料的要求，同时国家也很难对大量分散的个体农户进行计划指导，这就使农民私人土地所有制同国家工业化之间产生了严重的矛盾。中国农村制度的再一次变革已无法避免。
今天看来，当时制度创新的关键是要克服小农经济的局限性，要达到这一目标，可供选择的制度安排是多种多样的，完全没有必要非采取人民公社制度不可。比如，当时可以长期坚持互助合作制，在合作经济的体制下解决经营规模问题；亦可在家庭经营的基础上，通过强化社会服务，实现农业的产业化发展。
促使当时中共作出人民公社制度安排的原因是复杂的。其中最主要的是当时领导人急躁冒进的“左”倾思想的指导。中共的理想是实现共产主义，即消灭私有制和剥削，实行财产公有。但这在马克思主义学说里，是未来生产力高度发展后才能实现的社会理想。在“左”的思想的指导下，党中央对社会主义初级阶段的长期性缺乏必要的认识，认为“共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情，我们应当积极地运用人民公社形式，摸索出一条过渡到共产主义的具体途径”。在这种情况下，中国从1953年开始，搞以土地人股、集体经营为特点的互助组，很快又在全国普遍建立了生产资料集体所有、统一经营的高级社，并在1958年完成了人民公社化。人民公社的特点是“一大二公”。所谓“大”，就是规模大，一般是一乡一社；所谓“公”，就是公有化程度高，不仅土地归集体所有，而且生产队的物资、劳动力，甚至社员私人的房屋、家具等也公有化了，可以无偿地“一平二调”。
人民公社作为制度安排，从一开始就包含了诸多的消解制度本身的因素，注定了其绩效的低效率。公社剥夺了农民的生产资料的所有权，当农民失掉土地和财产万分痛苦之时，当现实中的人民公社生活同宣传中的人民公社生活反差太大之时，人们对公社就只能变得反感和失望，这就消解了人民公社的人心基础；公社平均主义的分配制度挫伤了农民的积极性，平均主义导致低效率和缺乏激励机制，低效率导致社员的生活贫穷和公社发展的经济基础的缺乏，从而消解了公社持续发展的内在动力；人民公社实行统购统销的产品流通制度，通过不等价的工农产品的交接，过度提起农村资源，消解了人民公社的规模效益。据统计，人民公社时期，全国农村为工业化建设总共输送了5400亿元资金，年均高达到210亿元②。长期过度对农村剥夺，使人民公社的生产效率十分低下，1957—1977年，中国每个农业劳动力净产值由355元降为317元，同期全国农村人
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① 《中国农村统计年鉴1997年》，中国统计出版社，第161—162页。
② 辛逸：《试论人民公社的历史地位》，《当代中国史研究》200l年第3期。
均收入：60元以下的生产队占38％，50元以下的占27％，40元以下的占16％，全国年均约有1亿4千万农民处于半饥饿状态①。
为了解决生存问题，从人民公社一成立，在全国许多农村就不断出现各种形式的责任制，最终家庭联产承包责任制在80年代初的中国农村普遍建立起来。家庭联产承包作为一项制度创新，是一种非常适宜农业生产过程的制度安排。因为农业生产过程具有时间上的顺序性、空间上的异地性，生产对象是有机生命物，这就要求充分发挥生产者的积极性、灵活性。家庭联产承包制体现了三项制度创新，一是在不改变土地等生产资料公有制的前提下，实行所有权与经营权的分离；二是把家庭经营引入集体经济，形成分散经营与统一经营相结合的双层经营体制；三是把农户的劳动投入与劳动收益密切结合起来，真正体现多劳多得的原则。它所形成的激励机制与约束机制，无须外部监督，能节约管理成本，在一定的历史条件下，堪称农业经营中有着最大制度绩效的制度形式，这在实践中已得到了充分的验证。
诺斯制度变迁的“路径理论”认为：利益诱致是制度变迁的根本动因。一种制度如果能使各方的利益达到最大化，人们就不会有改变这种制度的动机和要求；反之，社会对新制度的需求就会变得十分强烈。应当说，随着时代的变迁、社会的发展，制度不能满足人们利益最大化，这是常态，因此，制度也就处于生生不息的变迁之中。
家庭联产承包责任制作为一项制度创新，有力地促进了中国农村生产力的发展。但却不可能一劳永逸地解决中国农业发展的全部问题。发端于70年代末的家庭联产承包责任制是沿着把农民逐步塑造成自主经营、自负盈亏的市场主体的方向发展的。当我国社会主义市场经济日益成熟之际，农业的比较利益却越来越低，农民在市场竞争中地位却越来越不利，家庭联产承包责任制面临着严重的挑战。家庭联产承包责任制在土地等生产资料的分配上依然存在平均主义原则，导致农民对土地承包期限的不稳定感，造成农民对土地投入的短期行为甚至掠夺式经营；这种承包模式与农业现代化所要求的适度规模经营相矛盾，使农田水利等基本建设受到严重阻碍，使先进的农业机械和农业科技难以推广运用；家庭分散承包经营，农资、工具等重复购置，无形中增加了农产对农业生产的投入；小规模经营的农民对市场反应不灵敏，其生产经营存在严重的盲目性和滞后性，缺乏市场竞争力等等。总之，家庭联产承包责任制在当前的形势下存在着重大缺陷，它在某些方面已成为农业生产进一步发展的制约因素，从而孕育了中国农村制度的第四次创新。
二、中国农村制度变迁的路径分析
自中华人民共和国成立至今，以土地的所有权和经营权为核心中国农村制度的创新，走过了一条具有鲜明特点的制度变迁路径：土地所有权、经营权都归农民一土————————
① 林蕴晖：《人民公社狂想曲》．河南人民出版社1995年版，第36l一362页。
地所有权归农民、经营权归集体一土地所有权、经营权都归集体一所有权归集体、经营权归农民。我们可以看到，历次土地制度的变迁既是对前一次土地制度的继承，又是对前一次土地制度的否定。通过土地改革我国实现了，土地农民所有、农民经营的土地制度；至合作化初期，搞互助组、初级社，继承了土地改革时期土地农民所有，但却否定了农民对土地的经营使用权，代之以集体对土地的经营使用；发展至高级社、人民公社，则在互助组，初级社基础上，继承了集体对土地的经营使用权，而否定了农民土地所有权，变为集体土地所有。此后的家庭联产承包责任制则继承了人民公社的集体土地所有，否定了人民公社集体对土地的经营使用权，变为农民承包经营土地。这是制度变迁路径依赖的典型表现。
利益诱致是建国后我国农村土地制度变迁的根本动因。诺斯认为制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的潜在利润，正是获利期望无法在现实的制度安排中实现，才导致了新制度的形成。系统考察建国后我国农村土地制度的变迁，可以说建国后我国农村土地制度变迁都是利益诱致的结果。换而言之，建国后农村土地制度变迁的过程是农民不断追求潜在利润的过程，每一次土地制度的创新都是在旧制度无法取得潜在利润时发生的。土地改革，农民土地所有，形成对农民的激励机制，农民积极性提高，但这种农民私人土地所有制却导致了规模效益的无法实现，导致社会分工所带来的利润无法实现，也导致了土地、资金、技术等生产要素优化配置所带来的绩效的无法实现。所有这些潜在利润推动合作化、人民公社制度安排的出现。但这两种土地制度安排在“左”倾思想的指导下并未促成真正的规模效益的出现，它们搞平均主义、大锅饭，导致了激励机制的丧失，监督成本、组织成本提高，无论是国家、集体抑或是农民在这种土地制度安排下，都未能实现各自的经济利益最大化。相反，家庭联产承包责任制赋予农民土地承包经营权，农民生产积极性提高，激励机制所带来的经济绩效重新找到，监督和组织成本大大降低。基于这些，家庭联产承包责任制得以取代人民公社制度。当前我国农村土地制度许多弊端凸显，换一个角度理解，便是暗含许多潜在利润的存在。基于同样的分析，笔者认为今后新的土地制度安排，也必将会因家庭联产承包责任制所造成的许多潜在利润无法得到更好的实现而出现。
民国时期的土地制度范文3
关键词：农村土地制度；现存问题；改革路径
1 我国农村土地制度的变迁过程
1.1 20世纪50年代初的农民土地所有制
新中国成立初期通过土地改革，消灭了封建地主土地所有制，实行农民土地所有制。农村土地制度发生了根本性变革，真正实现了“耕者有其田”。这阶段农地制度的主要特点是：土地所有权和经营权高度统一于农民，农民既是土地的所有者，又是土地的自主经营者；土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为；国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。这次土改极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力，激发了广大农民的生产积极性，促进了农业生产的恢复和发展，对稳定当时农村秩序做出了巨大贡献。
1.2 1953～1978年的农村土地集体所有制
1953年12月，中共中央了《关于发展农业生产合作社的决议》，农业的社会主义改造由此全面展开。初级社中，土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有，但交由初级社集体共同使用。1956年春，各地农村大力兴办高级社，并带有强烈的政治竞赛色彩，“你追我赶，争先恐后”，成为空前高涨的“群众运动”。到1956年末，全国农村基本实现了高级形式的合作化。高级社与初级社最根本的区别在于，高级社把社员私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有，建立了农村集体经济。1958年8月，中央政治局扩大会议又通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，随后两三个月内，全国农村普遍实现了人民公社化，至1958年11月初，全国共有人民公社26572个，参加的农户占农户总数的99.1％。国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地的生产经营活动，土地上的任何权利都不能转移、出租。
1.3 1979年以来的家庭承包责任制
1978年，我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破，一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制，从包工、包产、联产到组，发展到“包产到户”、“包干到户”，最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，将土地承包给农户经营，改变了农民与土地的关系，使农民的利益与土地产出直接挂钩，极大地调动了农民生产积极性。
现行土地制度极大地激发了农民的生产积极性，保持了农村社会的稳定，有力地促进了农业和农村经济的发展，但是作为一种制度创新，家庭承包责任制并没有涉及到土地的产权改革，一些深层次的问题仍未解决，因此不可能一劳永逸地解决农业生产中的全部问题。
2 中国现行农村土地制度存在的问题
2.1 土地集体所有制导致产权不清晰使农民权益受损
家庭承包责任制实现了土地所有权和经营权的分离，农村土地属于农民集体组织所有。农村土地产权主体模糊，一方面，法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权；另一方面，农民集体是一个抽象的概念，不符合产权主体的特征，而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利。从土地承包经营权来看，虽然现行法律明确规定，土地承包期满后由原承包经营权人继续承包，从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利，但是法律又禁止使用土地承包经营权出资人股、抵押和担保等，致使农民土地承包经营权不完整。
2.2 不确定性导致农民对土地投入缺乏热情
土地使用权的期限性，致使土地权利的激励功能未能充分地发挥，由于农民的土地使用权没有长期化保证。不管承包合同要求是15年还是30年不变，都不是永久的使用权。由于土地同时担负着农村社会保障的功能，因此实践中因人口变动而产生的对承包地的频繁调整也就难以避免，“三年一小调，五年一大调”。致使土地承包期不稳定，其经营权也处于不断的变更之中。另外一些基层政府和村级组织随意改变土地承包关系，强迫流转侵犯了农民的承包经营权；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营；有的借土地流转之名。随意改变土地农业用途。而且政府正式权力和非正式权力对农村土地权益的这种经常性侵犯在农民的心理上留下了阴影。
所有这些不确定性，使农民进行长期生产的积极性不高，不能形成必要的土地投入激励机制。这样，便产生了农户掠夺性利用地力的短期行为，减少对土地的投资，从而造成土地产出率下降。农业投资的缺乏也会造成农田基础设施建设(如水利设施)不足，不利于提高土地肥力和生产力，最终影响到农业可持续发展。
2.3 承包经营权流转不顺畅制约了土地效能的发挥
现行法律虽然允许依法流转承包经营权，但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权。另外土地产权不明确、周期性的调整造成的土地流转预期不稳定、集体组织在集体土地使用权的流转上谨小慎微，政府在对集体土地使用权的流转上严格控制、农村社会保障缺失都限制了其流转。同时，由于缺乏农村土地承包经营权交易市场，难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格，农民只能是较低价格的被动接受者，宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权。这种状况制约了土地要素效能的发挥。
2.4 征地引起的失地农民问题严峻
因征地引发的社会矛盾急剧上升。据统计，在全国各地的土地上访案件中，有70％以上是因征地引发的。
征地补偿制度标准偏低，且各地多采用一次性货币补偿方式，而不再提供就业岗位，失地农民也从此失去了土地的收益分配权。失地农民在非农就业转移过程中，大多数失地农民普遍存在着文化素质和劳动技能偏低，很难找到新的就业机会。失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险，基本生活没有了保障。同时，失地造成的贫困会直接影响到他们下一代的发展。
而且在征地补偿中少报、截流、无偿占有农民征地款的现象十分严重，“暗箱操作”，“寻租”。分配补偿款混乱，土地浪费惊人。政府与民争利，赚取“低征高卖”中的巨额差价等行为，直接导致失地农民的权益受到极大的损害。庞大的失地农民今后出路难以妥善安置。有专家认为；现行的征地制度是对农民的又一次掠夺。
3 我国农村土地制度改革的进一步探索
十七届三中全会中关于农村土地改革发展的决定中，明确规定了，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等5种形式流转土地承包经营权”，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。现有土地承包经营权要保持稳定和永久不变”。借鉴林权的改革经验，农村土地承包经营权由30年转为70年的承包期限。为农村土地制度改革提供了政策支持和信息指导。
3.1 建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度
进一步明确农村土地所有权主体，科学界定农村土地集体所有权主体，逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共服务职能分开，简化农村土地集体所有权主体结构。适当拓展农村土地承包经营权的权能，有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资入股。
3.2 延长农户承包经营权年期
承包经营权期限过短不仅给承包经营权流转带来了负面影响，还会使农民心存顾虑，缺乏对土地的归属感。期限过短意味着期限到来时会面临新一轮的土地调整，重新发包土地。因此，会使农民感到土地始终不是自己的，影响其对土地的长期投资。另外承包经营权期限越长，土地权益流转的可能性就越大。流转的安全性也会随之上升。因此，应适当延长农户承包经营权年期。温家宝总理在十届全国人大记者招待会上回答记者提问时说：“农民对土地的生产经营自主权将长期不变，也就是永远不变。”从中可以看出我国政府非常重视赋予农民长期稳定的土地承包经营权。
3.3 建立健全的土地承包经营权流转市场
农村土地改革的关键是规范土地市场。建立健全土地流转制度。参照我国目前各类产权交易市场的做法，运用信息化的交易平台。遵循依法、自愿、有偿的原则，开展农村土地承包经营权交易市场试点。逐步建立区域性和全国性的农村土地承包经营权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验，取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度，对举家转为非农业户口，以及举家流入城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地，由国家按照剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家，优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题，剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策，允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动，从而推动城乡统筹发展。
3.4 改进土地征用制度。完善失地农民的就业和社会保障机制
对征地要区别公益性和非公益性的不同性质，采取不同的用地方式。只有公益性项目才可以征地，对于非公益性项目要使用集体土地的，经土地行政主管部门审核后，集体可将土地使用权出让，但须与集体经济组织或农户办理手续。出让的方式可采取协议，也可通过招标、拍卖等形式。
征地补偿应借鉴城市拆迁补偿方法，按集体土地所有权市场价格补偿，以市场为基础，将补偿价格参照当前土地市场价格，实行公平补偿。强化全程监督。确保土地补偿资金足额到位。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费和其他有关费用。
民国时期的土地制度范文4
从产权结构类型看，新中国成立以来的农地制度主要有三种产权结构类型：一是时期的私有私营制，即以农民占有的土地所有制取代地主占有的土地私有制；二是时期的公有公营制；三是改革开放以来的公有私营制。这三种不同的农地制度，从经济效率和社会公平两个基本维度看，其绩效水平的差异是巨大并且明显的。改革开放以来实行的、曾经获得巨大赞誉的农地制度，由于其产权结构、管理体制等方面的缺陷，对土地资源的合理配置和土地收益的合理分配产生了深刻影响，农村土地集体所有制正在面临新的挑战。
时期：“私有私营”的农地制度
新中国成立之前，中国的农地制度是封建地主占有为主的私有产权，占乡村人口不到10%的地主和富农，占有着约70%以上的农村土地；而占农村人口90%以上的贫农、中农和佃农却只占有不到30%的农村土地。①在这种土地占有水平极度不平等的农地制度下，农村人口的贫困状况相当普遍。“耕者有其田”是中国共产党的理想之一。通过改革土地制度，改变农村的生产关系，解放农业生产力，提高农村人口的生活水平，成为新中国成立之初最重要的制度变迁。
1950年6月30日，在总结解放前经验的基础上，《中华人民共和国法》正式颁布。自此，运动在全国范围内迅速推行。到1953年春，全国除新疆、和台湾之外，基本完成了，完成地区的农业人口占全国农业人口总数的90%以上。完成之后，农村的土地占有状况被根本改变。中获得经济利益的农民，约占农业人口的60-70%.“使全国3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地和其它生产资料，免除了过去每年向地主交纳的700亿斤粮食的苛重的地租。”，“贫农、中农占有的耕地占全部耕地的90%以上，原来的地主和富农占有全部耕地的8%左右。”②
这次的成果是废除了旧中国的土地私有制，形成了新的土地私有制，即农村土地归农民私人所有、并且以农户家庭为生产和经营单位组织农业生产的土地制度。这种新的土地私有制实现了土地资源占有上的人人均等，是“耕者有其田”的公平理想的充分体现。从土地的产权属性以及所有权和使用权的关系上看，这是一种完全的私有制，产权主体最为明晰，土地的所有权和使用权高度统一。在这种产权结构类型中，三大关键要素土地、人力、资金的流动没有任何制度，土地进入市场的频率、市场化程度是新中国成立以来最高的历史时期。从社会公平角度看，这种新型的土地私有制是一种“起点公平”的土地制度，即按照平等占有土地的原则，农民人人都获得了一定数量的私有土地。因此，时期，农民随着政治地位的提高，生产积极性也相应提高，农业生产水平明显提高。1949年前，粮食总产最高的年产量仅为2，774亿斤，1949年为2，263.6亿斤，开始后的1951年，粮食总产量增长到2873.7亿斤，1952年增加为3，278.2亿斤，超过1949年前最高年产量的18.1%.1952年的全国农业总产值，比1949年增加了48.5%.③
但是这种以“均田”为主要形式的土地私有制，一方面表现出私有产权的效率优势，另一方面很快表现出两大缺陷：一是单个农户家庭的生产能力不足，特别是大型农具、牲畜不足的困难在小农户中普遍存在；二是以后不久，农户之间因为生产能力的差异迅速出现分化，即新的“两极分化”，均田和均贫富的格局难以长期维持。这被认为是国家很快于1953年开始推行农业合作化运动的主要原因④。由于这两方面的缺陷，政府开始探索新的农业生产组织方式和土地制度，形成的“私有私营”制很快被新的农地制度所取代。
时期：“公有公营”的农地制度
之后不久，中国农村迅速开展的农业合作化运动便彻底改变了农村的土地私有制。农地制度从之后的“私有私营”转变为时期的“公有公营”，实际上是一个从农业互助组、初级社、高级社到快速推进的过程。
完成后不久，为克服单个农户生产能力不足的困难，农村出现了自发组织的互助组，中央就在此基础上着力推动农户建立合作组织，即农业合作社。最初，合作方式一般多为按照自愿原则组建的季节性互助组，农户的产权关系不变，土地、农具和牲畜等生产资料依然属于农民私人所有。1953年12月中共中央了《关于发展农业生产合作社的决议》，除了肯定农业合作社的道路之外，还提出了农村要“由互助组到初级形式的半社会主义的农业生产合作社，再到完全社会主义的高级形式的农业生产合作社。”
由于中央的目标是迅速完成“农业的社会主义改造”，因此，从互助组到合作社的普及，仅仅花了两年多时间。1955年10月，中共七届六中全会通过的《关于农业合作化问题的决议》提出：“要重点的试办农业生产合作社；在有些已经基本实现半社会主义合作化的地方，分批分期地由初级社转变为高级社”，此后，建设社会主义性质的高级农业生产合作社成为农业合作化运动的重心。1956年，高级社在全国各地推广，到1957年，加入高级社的农户占全国总农户数的90%.高级社与互助组和初级社的根本区别是：农民的土地、果园、林木等主要资产和生产资料被强制性地、无偿地收归高级社所有；大型农具、耕畜等生产资料尽管有偿、但同时也是强制性地收归高级社所有；并且，社员不再获得土地报酬，而是参加集体劳动，获得劳动报酬。实行高级社后，农户只保留数量有限的自留地和零星树木。高级社的普及，标志着时期形成的土地私有制被强制性的土地公有制取代，在这种“公有公营”的农地制度中，农民不再是土地的所有者，也不拥有土地的使用权，仅仅是“社员”，“社员”的本质含义是高级社所雇用的、在农业部门就业的雇员。
1958年8月，中共中央政治局通过《关于在农村建立问题的决议》后，化运动很快在全国农村范围内开展起来，农业合作化运动被推向新的高潮。是由若干个高级社合并而成，与高级社的主要区别在于：1958年全面实行之后，农民的“退出权”被剥夺了，而在之前，尽管政府大力推动合作化运动，但农民同时享有“退出权”。“1955年11月全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程》和1956年6月全国人大常委会通过的《高级农业生产合作社示范章程》都明确规定，农业生产合作社社员有退出权，如果他决定退社，可以带走他的入社财产，并得到他在合作社投资的报酬。……但1958年以后有关退出权的规定不再出现在中国官方文件中，这种情况一直持续到1981年”。⑤
“一大二公”的制度，从一开始就给农业生产造成了重创，面对严峻的农村经济形势，1961年11月中共中央发出了《关于农村当前政策问题的紧急指示信》（即《农业十二条》），明确提出应当建立“三级所有，队为基础”的制度；1962年9月，中央《农村工作条例修正草案》，对1961年3月广州会议制定的《农业六十条》进行了修改补充，再次强调“三级所有、队为基础”，并规定以生产队为基本核算单位30年不变。自此，“三级所有、队为基础”的体制及其相应的土地制度完全确立，直到1983年家庭联产承包责任制在全国推广，同年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政体的通知》，时代及其相应的农地制度宣告结束。
无论在理论上还是在实践上，体制及其相应的“公有公营”的农地制度，都是一种失败的制度选择，是新中国历史上效率最低的、也是最不公平的土地制度。完全丧失土地产权和“退出权”的农民，生产积极性被严重挫伤，普遍运用消极怠工等“弱者的武器”抵制集体化劳动。运动开始后的几年内，我国农产品大幅度减产，农业生产水平急剧下降。1962年，粮食产量比1957年减少18%，棉花产量减少54.3%.此后，经过多次政策调整，到1965年，农业经济才逐步恢复到1957年的水平。1965-1978年间，农业发展极其缓慢，全国粮食产量年均增长3.5%，棉花产量年均增长0.3%，油料的增长率为2.8%.但是，这也主要是靠人口增长和毁林开荒等扩大耕地面积的方式来实现的。不仅如此，农民收入长期在低水平上徘徊。据1985年国家统计局的资料，1957年农民人均年度纯收入为73.37元，1978年增加到133.57元，20年间仅增长60.3元。1957-1977年，农民从集体分得的现金收入平均只增长了4.77元，年均增加0.2元⑥。农村的贫困发生率居高不下，1978年全国农村没有解决温饱问题的贫困人口达到2.5亿，占农村总人口的30.7%⑦。
改革开放以来：公有私营的农地制度
改革开放以来，在“家庭联产承包责任制”基础上，逐步形成了“集体所有、家庭经营”的农村土地集体所有制，即土地的所有权属于村集体，农户通过向村集体承包获得土地的使用权，村集体指行政村的全体村民，村委会是其代表。从产权结构类型看，这是一种“共有”产权形式，土地的所有权属于集体，行政村的村民都是集体的一分子，“成员权”在理论上使全体村民共同拥有土地产权。
新时期的改革开放，首先是从农业生产的组织和经营方式开始的，其后逐步触及到农地制度。1978年11月，由安徽凤阳县小岗村18名村民自发尝试实行的承包经营方式，成为当前中国农村土地集体所有制的发端。同年12月，中共十一届三中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村工作条例（试行草案）》，提出建立严格的生产责任制，肯定了包工到组、联产计酬等农业生产组织方式，但同时指出不允许“包产到户”和“分田单干”。1979年9月，十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将十一届三中全会草案中的“不许包产到户”和“不许分田单干”的规定改为“不许分田单干”。1982年和1983年的“中央一号文件”，则提出要实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设。自此，家庭联产承包责任制在全国范围内逐步推开，持续了20多年的“统一经营、集中劳动”的土地制度和农业生产经营方式成为历史。土地制度随之进行了重大改革，实行“两权分离”的农地制度，即土地的所有权归村集体所有、农户通过承包获得使用权。此后，“队为基础、三级所有”的于1983年在全国各地陆续解体。
1984年，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》，即第三个一号文件，强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，《通知》规定土地承包期一般应在15年以上。1993年11月中共中央、国务院颁布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，决定在原有的耕地承包期到期之后，再延长30年不变，并且提出有条件地允许土地使用权的转让；1998年10月十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，进一步明确了土地承包期再延长30年的政策，并要求加快立法，赋予农民长期而有保障的土地使用权。
当前农村土地集体所有制的形成，一方面通过上述历次政策调整逐步定型；另一方面，也通过法律的形式逐步完善。1986年4月，六届全国人大四次会议通过《中华人民共和国民法通则》，首次提出了农民的承包经营权的概念，在法律上将承包经营权视为一种与财产所有权相关的权利。1993年3月八届全国人民代表大会一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，对原《宪法》的第八条第一款进行了修改，正式确立家庭联产承包责任制的法律地位。土地制度也是逐步确立的。1986年6月颁布的《土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有”，自此，农村土地的集体所有制性质在法律上得以确立。1998年8月，经过修订的《土地管理法》在基本保留上述条款的基础上，明确规定了土地承包权的期限：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”*2年8月《中华人民共和国农村土地承包法》颁布，对土地承包权的保护从政策层面上升到法律层面：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”；承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。《农村土地承包法》和《土地管理法》共同构成当前“公有私营”农地制度的基本法律框架。
以家庭联产承包责任制为主要实现形式的农村土地集体所有制，在改革开放之初曾经取得了极高的经济社会效益，农民的生产积极性和农业生产效率极大提高，农产品长期短缺的局面迅速改变。家庭联产承包责任制，不仅使农民获得了一定的“自由流动资源”，即有限制的土地经营权，并且获得了可自由支配的时间和“自由活动空间”，从而成为社会结构变迁的重要触发点。
从农村集体土地所有制形成的过程看，这种“公有私营”的农地制度实质上是农民与国家博弈之后共同的制度选择，其制度的内核是通过“均分”土地的使用权，同时村集体享有土地的所有权，由于村集体在理论上等同于“全体村民”，则全体村民共同享有土地的分配、调整以及最终的处分权，以此在农村社区的范围内尽可能实现“效率”与“公平”的兼顾。
随着社会经济发展，改革开放之初形成的农村土地集体所有制，逐步暴露出其内在的缺陷，这种缺陷主要根源在于土地的产权结构不合理。一方面，土地的产权主体模糊。根据国家有关的法律法规，农村土地属于农民集体所有，但同时，对于谁是所有权的真正主体、所有权主体和经营管理者之间的关系等，都缺乏明确的界定，因此，这是一种所有权主体模糊或缺位的所有制，全体村民共有的土地所有权，实际上往往由少数村干部掌握。另一方面，这是一种残缺的土地产权。土地产权是一束权利，包括所有权、使用权、收益权、转让权、抵押权、处分权等多项权利，农民通过承包获得集体土地的使用权，但这种使用权是不完整的，受到了严格的限制，仅仅限于农业生产领域；并且，农民只能获得农产品的收益，不能获得土地作为资产的收益，也不能进行转让、抵押。农地的产权结构缺陷，导致目前农民的土地权益得不到保障；严重限制了土地市场的发育，土地资源的配置效率低下：“圈地运动”难以遏制，土地资源的浪费和流失严重。
当前农地制度的改革取向
针对当前农地制度的种种缺陷，学界提出了一系列农地制度改革的设想，大致有四种改革取向：1）实行农地私有制，主张农村土地产权彻底私有化，唯有土地私有制，才能克服产权模糊等缺陷，使农民成为土地的真正主人。2）实行国家与农民的复合产权制：即土地的所有权属于国家，国家作为土地的所有者，掌握农地的处置权和管制权，制止破坏农地的干涉权等少数几项宏观调控的权力，而农地的其他权利诸如使用权、收益权、流转权等都界定给农民。取消农村集体对于土地的一切权利，以此从法律上制止村委会凭借土地所有权侵害农民土地权利的行为⑧。3）实行国家所有、农民永佃的“水佃制”，即土地所有权收归国有，但以二次承包为界，将农民的土地承包期延长到999年，即实行国有＋“999”使用期的农地制度⑨。4）在稳定农村集体私有制的前提下，逐步完善土地承包制。提出进一步完善土地承包制的方向是将土地承包期物权化、长期化和市场化⑩。
当前，关于农地制度问题的讨论主要有几种不同的理论和实证视角。
1.产权经济学理论：以产权经济学作为主要的理论支点，自然地主张农地私有化。很多经济学家认为，完全的私有产权因为产权关系清晰，产权主体明确，是最有效率的制度安排。
2.公共选择理论：该理论认为，国家遵循“理性人”假设，同样具有自身利益，并且将采取自我利益最大化的行为方式，但国家追求的“利益”既包括经济利益，也包括政治利益，两者利益的共同最大化是其追求的目标。因此，作为制度选择的最终决策者，政府的“理性人”角色，将出于经济利益和政治利益相兼顾的考虑，进行制度选择。因此，在中国目前的政府主导的发展进程中，国家还需要通过以各种低成本方式获得土地资源，并且最大限度地保持社会稳定，而农村土地的集体所有制，恰好能够较好满足上述需要，因此，农地制度在产权结构上还难以重大突破（11）。
3.制度变迁理论：新制度学派对于制度变迁的分析主要基于两点：一方面成本—收益框架，即“当预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。”（12）中国现行的农地制度，尽管表现出一系列的缺陷，但如果对此进行重大的变革，特别是在当前国家还没有更可靠和有效的社会保障体系接纳数亿农民的前提下，还很难预测其预期收益与各种成本之间的比例关系，变革的条件似乎还不具备。
另一方面，“需求-供给”框架。一项制度安排或制度变迁的绩效如何，关键取决于制度的供给方与接收方所具有的“同意一致性”水平。“同意一致性”水平越高，则制度的均衡性越好。“同意一致性”由于极大地降低了制度变迁的交易成本，因此也是诱致性制度变迁的重要基础。中国当前农地制度的确立，既是不同层次经济当事人创新的结果，同时由于制度变迁的过程以及确立的制度内涵响应了决策层的偏好和利益，以至于在制度变迁过程中，制度创新的需求和供给双方没有根本的利益冲突，在不同经济当事人之间具有很高的“同意一致性”。（13）当前的农地制度，尽管表现出某种不均衡性，但现有的“同意一致性”水平还较高。
4.农户对农地制度的评价：关于农地制度变革取向的讨论，往往忽视了一个重要前提，就是农民对农地制度的认知与偏好。刘鹏凌等人的专题调查显示，农户对于当前的农地制度基本认同，但对农村土地管理的决策机制不满，主要是民主化程度不够。对于改革的取向，农民的基本偏好是“稳定”，经济学界认为产权关系最为清晰、也是最有效率的土地私有制，但农户对其认同水平并不高。相反，由于农户在激烈的改革过程中出现新的利益分配不公，对私有化并没有表现出显著的需求。（14）
民国时期的土地制度范文5
关键词:农村土地制度;现存问题;改革路径
1 我国农村土地制度的变迁过程
1.1 20世纪50年代初的农民土地所有制
新中国成立初期通过,消灭了封建地主土地所有制,实行农民土地所有制。农村土地制度发生了根本性变革,真正实现了“耕者有其田”。这阶段农地制度的主要特点是:土地所有权和经营权高度统一于农民,农民既是土地的所有者,又是土地的自主经营者;土地产权可以自由流动,允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为;国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。这次极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力,激发了广大农民的生产积极性,促进了农业生产的恢复和发展,对稳定当时农村秩序做出了巨大贡献。
1.2 1953~1978年的农村土地集体所有制
1953年12月,中共中央了《关于发展农业生产合作社的决议》,农业的社会主义改造由此全面展开。初级社中,土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有,但交由初级社集体共同使用。1956年春,各地农村大力兴办高级社,并带有强烈的政治竞赛色彩,“你追我赶,争先恐后”,成为空前高涨的“群众运动”。到1956年末,全国农村基本实现了高级形式的合作化。高级社与初级社最根本的区别在于,高级社把社员私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有,建立了农村集体经济。1958年8月,中央政治局扩大会议又通过了《关于在农村建立问题的决议》,随后两三个月内,全国农村普遍实现了化,至1958年11月初,全国共有26572个,参加的农户占农户总数的99.1%。国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地的生产经营活动,土地上的任何权利都不能转移、出租。
1.3 1979年以来的家庭承包责任制
1978年,我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破,一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制,从包工、包产、联产到组,发展到“包产到户”、“包干到户”,最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的制度,将土地承包给农户经营,改变了农民与土地的关系,使农民的利益与土地产出直接挂钩,极大地调动了农民生产积极性。
现行土地制度极大地激发了农民的生产积极性,保持了农村社会的稳定,有力地促进了农业和农村经济的发展,但是作为一种制度创新,家庭承包责任制并没有涉及到土地的产权改革,一些深层次的问题仍未解决,因此不可能一劳永逸地解决农业生产中的全部问题。
2 中国现行农村土地制度存在的问题
2.1 土地集体所有制导致产权不清晰使农民权益受损
家庭承包责任制实现了土地所有权和经营权的分离,农村土地属于农民集体组织所有。农村土地产权主体模糊,一方面,法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权;另一方面,农民集体是一个抽象的概念,不符合产权主体的特征,而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利。从土地承包经营权来看,虽然现行法律明确规定,土地承包期满后由原承包经营权人继续承包,从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利,但是法律又禁止使用土地承包经营权出资人股、抵押和担保等,致使农民土地承包经营权不完整。
2.2 不确定性导致农民对土地投入缺乏热情
土地使用权的期限性,致使土地权利的激励功能未能充分地发挥,由于农民的土地使用权没有长期化保证。不管承包合同要求是15年还是30年不变,都不是永久的使用权。由于土地同时担负着农村社会保障的功能,因此实践中因人口变动而产生的对承包地的频繁调整也就难以避免,“三年一小调,五年一大调”。致使土地承包期不稳定,其经营权也处于不断的变更之中。另外一些基层政府和村级组织随意改变土地承包关系,强迫流转侵犯了农民的承包经营权;有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营;有的借土地流转之名。随意改变土地农业用途。而且政府正式权力和非正式权力对农村土地权益的这种经常犯在农民的心理上留下了阴影。
所有这些不确定性,使农民进行长期生产的积极性不高,不能形成必要的土地投入激励机制。这样,便产生了农户掠夺性利用地力的短期行为,减少对土地的投资,从而造成土地产出率下降。农业投资的缺乏也会造成农田基础设施建设(如水利设施)不足,不利于提高土地肥力和生产力,最终影响到农业可持续发展。
2.3 承包经营权流转不顺畅制约了土地效能的发挥
现行法律虽然允许依法流转承包经营权,但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权。另外土地产权不明确、周期性的调整造成的土地流转预期不稳定、集体组织在集体土地使用权的流转上谨小慎微,政府在对集体土地使用权的流转上严格控制、农村社会保障缺失都限制了其流转。同时,由于缺乏农村土地承包经营权交易市场,难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格,农民只能是较低价格的被动接受者,宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权。这种状况制约了土地要素效能的发挥。
2.4 征地引起的失地农民问题严峻
因征地引发的社会矛盾急剧上升。据统计,在全国各地的土地上访案件中,有70%以上是因征地引发的。
征地补偿制度标准偏低,且各地多采用一次性货币补偿方式,而不再提供就业岗位,失地农民也从此失去了土地的收益分配权。失地农民在非农就业转移过程中,大多数失地农民普遍存在着文化素质和 劳动技能偏低,很难找到新的就业机会。失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险,基本生活没有了保障。同时,失地造成的贫困会直接影响到他们下一代的发展。
而且在征地补偿中少报、截流、无偿占有农民征地款的现象十分严重,“暗箱操作”,“寻租”。分配补偿款混乱,土地浪费惊人。政府与民争利,赚取“低征高卖”中的巨额差价等行为,直接导致失地农民的权益受到极大的损害。庞大的失地农民今后出路难以妥善安置。有专家认为;现行的征地制度是对农民的又一次掠夺。
3 我国农村土地制度改革的进一步探索
十七届三中全会中关于农村发展的决定中,明确规定了,“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等5种形式流转土地承包经营权”,“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。现有土地承包经营权要保持稳定和永久不变”。借鉴林权的改革经验,农村土地承包经营权由30年转为70年的承包期限。为农村土地制度改革提供了政策支持和信息指导。
3.1 建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度
进一步明确农村土地所有权主体,科学界定农村土地集体所有权主体,逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共服务职能分开,简化农村土地集体所有权主体结构。适当拓展农村土地承包经营权的权能,有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资入股。
3.2 延长农户承包经营权年期
承包经营权期限过短不仅给承包经营权流转带来了负面影响,还会使农民心存顾虑,缺乏对土地的归属感。期限过短意味着期限到来时会面临新一轮的土地调整,重新发包土地。因此,会使农民感到土地始终不是自己的,影响其对土地的长期投资。另外承包经营权期限越长,土地权益流转的可能性就越大。流转的安全性也会随之上升。因此,应适当延长农户承包经营权年期。总理在十届全国人大记者招待会上回答记者提问时说:“农民对土地的生产经营自将长期不变,也就是永远不变。”从中可以看出我国政府非常重视赋予农民长期稳定的土地承包经营权。
3.3 建立健全的土地承包经营权流转市场
农村的关键是规范土地市场。建立健全土地流转制度。参照我国目前各类产权交易市场的做法,运用信息化的交易平台。遵循依法、自愿、有偿的原则,开展农村土地承包经营权交易市场试点。逐步建立区域性和全国性的农村土地承包经营权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验,取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度,对举家转为非农业户口,以及举家流入城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地,由国家按照剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家,优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题,剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策,允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动,从而推动城乡统筹发展。
3.4 改进土地征用制度。完善失地农民的就业和社会保障机制
对征地要区别公益性和非公益性的不同性质,采取不同的用地方式。只有公益性项目才可以征地,对于非公益性项目要使用集体土地的,经土地行政主管部门审核后,集体可将土地使用权出让,但须与集体经济组织或农户办理手续。出让的方式可采取协议,也可通过招标、拍卖等形式。
征地补偿应借鉴城市拆迁补偿方法,按集体土地所有权市场价格补偿,以市场为基础,将补偿价格参照当前土地市场价格,实行公平补偿。强化全程监督。确保土地补偿资金足额到位。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费和其他有关费用。
民国时期的土地制度范文6
关键词：土地产权；流转制度；优化；新时期
农村土地承包经营权的流转农业实现现代化发的前提条件，也是农村经济与时俱进发展的客观要求。我国历来执行土地流转坚持依法自愿有偿的原则，到去年为止我国土地流转规模占土地承包合同面积的20%，大概有2.6亿亩，其中大部分是农民自愿的。但同时也存在部分地方强制流转的现象，尤其是部分地方单纯追求规模效益化，无节制地大力发展工商企业、长期租赁农户承包耕地（林地、草原），使得农民的土地权益受到损害，粮地出现非粮化等不良现象，使得农户的经营主体地位受到影响。从长远发展来看，这对于粮食生产的安全有着重要影响，同时也使得农村基本经营制度得不到保障，使得农村经济社会结构受到不良影响。因此规范农村土地流转，保障土地适度经营，在确保农业增效、农民增收的基础上，保护土地流转过程中农民的土地承包权益，这对于促进新时期的城乡一体化发展有着重要意义。
一、新时期农村集体土地产权制度与流转现存问题
1、农村集体土地产权主体模糊。根据相关法律规定，我国农村的集体土地所有权为农村集体经济组织，在农村具体又分为三类：村民小组、村农民集体、乡（镇）农民集体。但在实践中，农民的土地实际上属于村民小组，土地以小组为单位开展承包和分包、调整等，但我国没有相关的法律确定村民小组的独立地位，使得农村集体土地产权主体不明确。这也就使得在土地流转时产权主体缺乏话语权，其权益难以得到有效保障。
2.集体土地产权的内容规定有待健全完善。从目前我国法律规定来看，农村集体建设用地有着较多的的权利限制，缺乏应有的土地财产权能，使得资产效应受到抑制。例如，农民的集体所有土地不能直接用于房地产开发，如果需要勇于房地产开发，需要首先经国家部门征收变为国有土地后再由国家部门出让给开发商；对于土地处分权，规定集体土地不得用于非农业建设，不得随意改变土地用途。
3.集体土地产权的实现形式有待健全。随着我国法律规定了了集体土地承包经营权的流转，但缺乏详细化。如关于宅基地的使用权方面，《物权法》明确说明宅基地使用权是一种用益物权。对于能够流通，我国学者持有不同观点。有的学者认为不可，如孙宪忠，其观点认为规定农民的宅基地使用权，是为保障农村居民的居住，按照农民“一户一宅”的原则，宅基地的获得是无偿的、并专属于农民，不用于市场流转，也不能高价出卖，这也是为了保护农民的这种社会保障权利。当然也有学者认为可以转让。而且在实践过程中，也存在出租、出让、出售农村宅基地现象，而广东、四川等地区则率先出台过有关宅基地流转的相关法规和办法，尽管国家还并未出台相关规定。
二、农村土地产权制度与流转制度改革的完善
1、明确规定农村集体土地所有权的主体。
对于我国现行法律对于农村土地所有权主体规定不明确问题，特别是村民小组的独立法律地位问题，可学习浙江省的相关做法，通过法律明确规定农民的集体土地产权，建立股份制形式，将村民小组作为村经济合作社，由村民组成，作为集体土地所有权的主体，行使独立的自，具备独立的法人资格。不具备条件的情况下，暂由村民委员会行使。村经济合作社服接受乡镇人民政府或街道办事处的管理和监督，为全体村民服务，作为群众性的地方自治组织，处理村内非经济事务。这种规定使得我国农村村民小组的法律地位得到认可，具有很强的社会意义。但这种方面实现还需要依赖于当地的经济发展，需要当地的农民认可，也需要健全的社会民主监督，因此在全国推行方面，还需在试点、总结经验基础上，细化其执行步骤，健全立法，在我国部分经济发达地区进行试点，探索相关的配套监管制度。对于经济中等发达和相对比较落后的地区，可以维持以村民委员会作为农民集体土地产权的代表的制度。
2、建立健全农村土地确权登记及颁证工作。
从以往实践来说开展土地产权改革，其重点内容就是“农村土地确权”。在进行相关测验基础上，积极实行农村土地确权登记颁证制度，对于改革中出现的突出问题要广泛发动群众，尊重群众的意愿进行妥善处理。
3、健全相关农村集体建设用地流转立法。
加快农用地承包经营权流转，是最近几年国家和土地行政管理部门是国家推出一项重大惠民措施，国家给予支持态度，但这种态度只适用于农用地流转，而针对集体用地的流转，当前法律并没有做出明确规定。而确定集体建设用地使用权出让的土地价款，主要由农村集体经济组织依据集体建设用地使用权基准地价确定。再有，为了保证农村稳定的社会生活秩序，明确指出农户在抵押农村房屋时，还必须满足一定要求，也就是房屋如果依法用以偿债，则农民必须还有居住场所，而且要有农村集体经济组织担保。自公开的内容来分析，在明确使用农村产权抵押贷款问题的地区，这种做法取得了一定的成绩。但因为《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》都明确指出，土地承包经营权和宅基地使用权不能用作贷款抵押，所以，为了与现行法律相一致，当地农村信用社应用了这样的做法，利用建立国有担保公司或农业投资公司，为农户房屋产权和土地承包经营权作担保，这种状况说明了我国关于农村集体建设用地流转应该尽快形成法律文件。再有，在全国各地依据自身条件分别制订不同的集体建设用地使用权流转办法时，同时应用于实际当中，出现了大量的自发流转现象，急需我国法律给予合理的法律地位。
4、建立利益协调平衡的土地产权制度。
不断完善农村土地家庭承包经营制度，由于我国各地经济发展不均衡，因此我国未来长期内还将存在农地家庭承包制度。主要方法有：一农村家庭承包权应具有长期性，将土地承包时间向后延长，改变当前人口与土地分配状况，也可以给予种地农民一定的经济补助，让他们在资金上做到放心，而且在种植过程中采取长期投入方式。二分离主动权和所有权，向后延长承包期，广大农民还应该是所有权主体，对保持稳定政策有一定的作用；三不断完善法律事务，土地承包要存在承包性，在法律层面给予一定的保护。
三、结语
总之，研究我国城镇化进程中的农地产权制度问题，可以向前推进我国城镇化速度，提高农民当前生活水平，有利于实现公平公正，有利于建设社会主义新农村。所以，研究农村土地产权制度，具有重要的理论意义。（作者单位：辽宁大学）
参考文献：
[1]孙凌云.土地承包经营权流转的法律经济学思考[J].公民与法（法学版）.2009（12）
[2]王月春.完善农村土地承包经营权流转制度的法律思考[J].特区经济.2011（07）
