移动支付总结范文1
关键词：均等性转移支付；宏观经济波动；地方财政
中图分类号：F8104 文献标识码：A
文章编号：1000176X（2016）01007206
一、引 言
分税制改革以来，中央政府的均等性转移支付已成为地方政府的重要收入来源，一方面，均等性转移支付促进了地区之间的财力均等化；另一方面，均等性转移支付也是中央政府调节经济的重要政策工具。现有的研究成果较好地考察了均等性转移支付对宏观经济的影响。马拴友和于红霞[1]分析了1994 年财税体制改革以后转移支付与地区经济收敛的关系， 发现转移支付总体上没有达到缩小地区差距的效果。尹恒等[2]的研究发现，上级财政均等性转移支付不但没有起到均等县级财力的作用，反而拉大了财力差异，特别是在分税制改革后，转移支付造成了近一半的县级财力差异。Huang 和Chen[3]的研究也发现，中央转移支付并没有实现地区之间的财力均等化。郭庆旺和贾俊雪[4]认为，中央财政转移支付有助于中国省级公共医疗卫生服务的均等化，但抑制了其发展；促进了公共交通基础设施服务发展，但加剧了省级差异；对公共基础教育服务则不具有显著影响。李永友和沈玉平[5]的研究表明，地方财政收支决策对大规模转移支付的反应存在明显差异，支出决策反应显著高于收入决策；地方财政支出决策对大规模转移支付的周期变化反应并不对称，支出决策对转移支付增加的反应要弱于对转移支付减少的反应。范子英和张军[6-7]的研究发现，转移支付比重每增加1个百分点，将使得地方经济的长期增长率降低003个百分点， 这种无效率的水平在西部地区更是达到037个百分点。付文林[8]的研究发现，转移支付影响了地方政府征税的积极性，也导致了欠发达地区财政支出偏向行政性支出。范子英和张军[6]利用1995―2005 年中国省级面板数据研究发现，转移支付能够显著促进国内市场整合，且三大转移支付中的专项转移支付的作用最显著，而财力性转移支付和税收返还的作用并不明显。另外，解垩[9]考察了转移支付对公共品均等化的影响，研究发现转移支付对各地城乡公共品差距的缩小作用不大。付文林和沈坤荣[10]考察了转移支付对地方不同类型财政支出结构的影响，研究发现中国目前的转移支付制度不仅会带来粘蝇纸效应，而且会产生可替换效应。
宏观经济波动会带来社会福利损失，如何减少宏观经济波动是政策制定者和学术界关注的重要问题。当前，均等性转移支付已成为地方政府的重要收入来源，其又会通过影响地方政府行为直接或间接地影响宏观经济波动。例如，中央政府均等性转移支付越多，地方政府财力越充足，地方政府越有可能实施积极的财政政策，增加基础设施投资、教育支出等以对经济增长和经济波动产生影响。再如，中央政府均等性转移支付越多，地方政府对辖区内税费的依赖程度越低，这会影响地方政府征税的积极性，从而影响经济波动。需要说明的是，已有研究主要考察技术冲击、金融发展、产业结构升级、财政分权和预期等对经济波动的影响，据笔者所知，尚没有文献考察均等性转移支付对经济波动的影响，为此，本文拟补充和完善这方面的工作。
本文运用1995―2012年中国31个省份的数据，通过面板数据模型考察均等性转移支付对宏观经济波动的影响，研究发现，均等性转移支付规模越大，宏观经济波动越小，且这一结论是稳健的。这可能是因为，无论是出于政绩考虑，还是处于改善辖区内居民的福利考虑，地方政府有激励维持辖区内的宏观经济稳定。均等性转移支付放松了地方政府的预算约束，使地方政府维持宏观经济稳定的能力增强，从而有利于宏观经济稳定。考虑到中国东部沿海地区和中西部地区经济发展水平差别较大，对均等性转移支付的依赖程度也差别较大，本文以东部沿海地区和中西部地区为样本，分别考察了均等性转移支付对宏观经济波动的影响，研究发现，在东部沿海地区和中西部地区，均等性转移支付都有利于减少宏观经济波动。考虑到2002年所得税分享制度改革之前，中国均等性转移支付以税收返还为主，2002年之后税收返还减少，而主要以专项均等性转移支付和一般性均等性转移支付为主，本文分别以1995―2002年和2003―2012年为两个时间段做以考察，研究发现，在这两个区间内均等性转移支付都有利于减少宏观经济波动。
二、中国均等性转移支付特征事实
根据《中国财政年鉴》公布的数据，中国均等性转移支付的总额逐年增加，从1995年的025亿元增加到2012年的454亿元；均等性转移支付占中央财政支出的比重从1995年的5595%下降到2000年的4580%，而后又上升到2012年的7074%，即中央政府财政支出中70%以上都是对地方政府的均等性转移支付。均等性转移支付占地方财政收入的比重一直保持在40%以上（某些年份甚至超过50%）说明均等性转移支付是地方政府的重要收入来源。
均等性转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。税收返还是1994年分税制财政管理体制改革和2002年所得税收入分享改革时，为保护地方既得利益，将原属于地方政府的收入划为中央固定收入或共享收入后，给予地方政府的补偿。一般性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方政府统筹安排。目前，一般性转移支付包括均衡性转移支付和民族地区转移支付等。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府的一些事务或对中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。本文分别用税收返还、一般性转移支付和专项转移支付占均等性转移支付总额的比重表示均等性转移支付结构。根据《中国财政年鉴》公布的数据，一般性转移支付占均等性转移支付的比重从1995年的115%增加到2012年的4720%；专项转移支付占转移支付的比重从1995年的1480%增加到2012年的4150%；税收返还占均等性转移支付的比重从1995年的7370%下降到2012年的1130%，即中国均等性转移支付结构已经由税收返还为主向一般性转移支付和专项转移支付为主调整。
表1给出了2012年中国31个省份的均等性转移支付总额、人均均等性转移支付值以及均等性转移支付占地方财政支出的比重。从表1中可以看出，四川和河南获得的均等性转移支付最多，分别为2 91562亿元和2 82417亿元；天津、上海和北京获得的均等性转移支付最少，分别为36978亿元、43065亿元和51231亿元。总体而言，西部地区省份人均均等性转移支付值和均等性转移支付占财政支出的比重高，而东部沿海地区省份的人均均等性转移支付值以及均等性转移支付占财政支出的比重较低。例如，人均均等性转移支付值最高的3个省份是、青海和宁夏，分别为26 13907元、14 64330元和8 32167元；人均均等性转移支付最低的3个省份是广东、江苏和浙江，分别为1 15481元、1 43931元和1 51309元。均等性转移支付占财政支出比重最高的3个省份是、甘肃和青海，分别是8882%、7304%和7241%；均等性转移支付占财政支出比重最低的3个省份是上海、北京和江苏，分别是1029%、1390%和1622%。通过上述数据可以看出，中国不同地区对均等性转移支付的依赖程度差别较大，中西部地区财政支出主要依赖于均等性转移支付，而东部经济发达省份对均等性转移支付的依赖程度较低。
中国不同省份对中央均等性转移支付依赖程度的变化趋势也差别较大。本文用各省份2012年均等性转移支付占地方财政支出的比重减去1995年均等性转移支付占地方财政支出的比重，衡量从1995―2012年地方政府对中央政府均等性转移支付依赖程度的变化趋势。我们发现，11个省份对均等性转移支付的依赖程度在下降，20个省份对均等性转移支付的依赖程度在增加。对均等性转移支付依赖程度下降的省份主要集中在东部沿海地区，其中，北京对均等性转移支付的依赖程度下降最大，而对均等性转移支付依赖程度增加的省份几乎都是中西部省份。
三、模型设定和指标选取
（一）模型设定
本文通过构建回归方程考察均等性转移支付对中国经济波动的影响，方程如下：
Volatilityit=α+βTransferit+∑Nj=1γjXjit+εit（1）
其中，Volatilityit表示第i省份第t年的经济波动；Transferit表示第i省份第t年的均等性转移支付；Xit表示对经济波动有影响的其他变量，根据通常的设定，这里主要包括政府规模、技术创新、金融发展水平、产业结构变迁和开放性程度等指标；εit表示随机扰动项。
（二）指标选取
本文关注的被解释变量是经济波动。现有研究通常用经济增长率的标准差来表示经济波动，一些学者认为经济增长标准差不能有效反映经济波动，Tang等[11]以标准差衡量经济波动时，选取样本期间内经济波动差别很大，标准差值只能反映整体情况，并不能反映全部样本期间内经济波动路径的差异，也有研究通过HP滤波来计算经济波动。本文结合以上两种思路，通过两种方法来衡量经济波动。
本文通过HP滤波来估算经济波动。借鉴干春晖等[12]的方法，通过如下的方法估计经济波动：
Volatilityit，t+T=∑Tt=1lnyit-lnyit2+λ∑T-1t=2[lnyit+1-lnyit-lnyit-lnyit-1]2（2）
其中，lnyit表示实际GDP取自然对数；lnyit表示潜在产出，即增长的趋势成分；lnyit-lnyit为产出缺口，表示经济增长的周期成分；λ表示趋势成分波动的惩罚因子，由于是年度数据，借鉴Ravn 和Uhlig[13]的研究成果，本文取λ值为100。
借鉴Ramey 和Ramey[14]、周业安和章泉[15]的思路，本文用经济增长率的标准差表示经济波动。将1995―2012年划分为3个时间段：1995―2000年、2001―2006年、2007―2012年，每个时段跨度为6年，计算6年人均GDP增长率的标准误用以表示经济波动。
借鉴付文林和沈坤荣[10]的思路，本文用地方得到的中央补助收入减去地方上解中央支出得到中央对地方的净均等性转移支付，再用净均等性转移支付除以地方财政支出表示均等性转移支付规模，这反映了地方政府对均等性转移支付的依赖程度。该值越大，表明地方政府对均等性转移支付的依赖程度越高。根据通常的设定，用政府支出除以GDP表示政府规模；用进出口总额除以GDP表示开放性水平；用每万人的专利申请数表示技术创新；用第三产业增加值除以GDP表示产业发展水平；用金融机构贷款余额除以GDP表示金融发展水平。均等性转移支付数据根据历年《中国财政年鉴》各省份公共财政预算收支决算总表中提供的数据整理计算而得；其他数据根据历年《中国统计年鉴》提供的原始数据整理计算而得。基于数据的可得性，本文选取的样本区间是1995―2012年。
四、经验分析与结果
由于是面板数据模型，本文分别通过固定效应方法和随机效应方法进行分析，结果如表2中的回归（1）和回归（2）所示。可以看出，均等性转移支付对应的系数显著为负，这说明均等性转移支付对经济波动始终具有负向影响。可能的原因是，地方政府出于政绩考核或是维护社会稳定的考虑，其有激励动机维持辖区内宏观经济稳定；均等性转移支付放松了地方政府的预算约束，使地方政府维持宏观经济稳定的能力增强，地方政府会采取一系列措施维持宏观经济稳定。例如，当经济衰退时，均等性转移支付使地方政府有充足的财力，可以实施扩张性财政政策以应对经济衰退，减缓经济下行给社会带来的负面冲击，熨平经济波动。为考察均等性转移支付对宏观经济波动的影响是否稳健（Robust），本文用经济
增长率的标准差表示经济波动，进行稳健性
分析，结果如表2中的回归（3）和回归（4）所示。可以看出，均等性转移支付对应的系数仍显著为负，即均等性转移支付规模越大，经济波动越小，这说明本文的结论是稳健的。
不同省份经济发展水平差别较大，地方政府对政府均等性转移支付的依赖程度也差别较大。Checherita-Westphal和Rother[16]以及Devarajan等[17]的研究都发现，财政政策对经济增长的影响和经济发展程度密切相关。一个重要的问题是，均等性转移支付对中国经济波动的影响在不同地区之间是否差别较大？为此本文区分了东部沿海地区和中西部地区，分别考察均等性转移支付对东部沿海地区和中西部地区宏观经济波动的影响。其中，东部沿海地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中西部地区包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆。如表3的回归（1）―回归（4）所示，无论是东部地区还是中西部地区，均等性转移支付对应的系数均显著为负，这说明均等性转移支付对经济波动有抑制作用。
付文林和沈坤荣[10]的研究表明，在2002 年所得税分享制度改革之前，以税收返还为主的转移支付制度倾向于保护各地区既得的财政利益，总体上中央对地方的均等性转移支付规模较为有限，2002年之后随着一般性均等性转移支付的不断增加，均等性转移支付在平衡不同地区之间财力均衡时发挥了重要作用。这里的问题是，维护地方既得利益为主的均等性转移支付和协调地区财力均衡为主的均等性转移支付对经济波动的影响是否存在差异？本文将样本区间划分为1995―2002年和2003―2012年两个时间段，分别考察两个样本时间段内均等性转移支付对宏观经济波动的影响，结果如表3的回归（5）―回归（8）所示。可以看出两个样本区间内均等性转移支付的系数都显著为负，即均等性转移支付有利于减缓宏观经济波动。需要说明的是，现有的研究大多发现均等性转移支付没有实现预期设定的目标。例如，马拴友和于红霞[1]发现均等性转移支付不利于地区之间的经济收敛，尹恒等[2]发现均等性转移支付不利于地区之间的财力均等化，范子英和张军[6-7]发现均等性转移支付并没有达到促进经济发展的目的，而本文的研究发现均等性转移支付有利于减缓宏观经济波动，这为均等性转移支付的合理化提供了一个可能的解释和依据。
五、结 语
分税制改革后，中央政府和地方政府的财权和事权发生了较大的调整，中央政府通过对地方政府均等性转移支付协调中央和地方之间事权和财权的不匹配问题。中央政府的均等性转移支付已成为地方政府财政收入的重要组成部分。一方面，均等性转移支付有利于平衡地区之间的财力不均衡；另一方面，其也是财政政策的体现，对整个经济有系统性的影响。通过数据分析发现，东部沿海地区省份对均等性转移支付的依赖程度较低，而中西部省份对均等性转移支付的依赖程度较高。本文运用1995―2012年中国31个省份的数据考察了均等性转移支付对宏观经济波动的影响。研究发现，均等性转移支付占财政支出的比重越高，宏观经济波动越小，这说明均等性转移支付有利于平抑宏观经济波动。可能的原因是，地方政府有激励维持辖区内的宏观经济稳定，均等性转移支付放松了地方政府的预算约束，使地方政府维持宏观经济稳定的能力增强，熨平了宏观经济波动。分区域的回归结果表明，无论是东部沿海地区还是中西部地区，均等性转移支付均有利于抑制经济波动。分时间段的分析表明，1995―2002年的样本区间和2003―2012年的样本区间，均等性转移支付均有利于减缓宏观经济波动。
本文的政策建议包括如下三个方面：第一，改变以GDP、经济增长、财政收入为主的地方政府官员绩效考核体系，加强对维持辖区内宏观经济稳定的考核，使得地方政府有足够的激励和动力维持辖区的宏观经济稳定。第二，增加中央政府对地方政府的均等性转移支付力度，尤其是对中西部地区均等性转移支付的力度，以更好地实现不同地区之间的财力均等化和区域协调发展，减缓宏观经济波动。第三，通过立法、行政等手段，监督和约束地方政府，提高均等性转移支付资金使用效率。
本文还存在一些可能的拓展：第一，均等性转移支付包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付，在数据可得的前提下，可以运用省级层面的数据考察不同类型转移支付对经济波动的影响。第二，本文主要运用了静态面板数据模型，现实经济中宏观经济波动具有持续性，可以将本文的模型拓展为动态面板数据模型，运用系统广义矩（GMM）方法考察均等性转移支付对经济波动的影响。第三，本文主要考察了均等性转移支付对宏观经济波动影响效果，进一步的研究可以通过考察均等性转移支付对全要素生产率、投资率、人力资本水平、产业结构和通货膨胀率等宏观指标的影响，进而探讨均等性转移支付影响经济波动的传导机制。第四，本文主要运用中国数据做了实证分析，进一步的研究可以通过构建与中国现实经济相一致的动态随机一般均衡模型（DSGE），在现实经济的参数环境下，数值模拟转移支付的宏观经济效应。
参考文献：
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移动支付总结范文2
【关键词】财政转移支付，绩效审计，方法探索
财政转移支付作为财政分级预算管理体制的组成部分，其功能和作用逐渐凸显。特别是“营改增”税制改革以后，地方同中央财政收入水平差距进一步拉大，地方政府所提供的公共服务水平更多的需要财政转移支付资金来支持和提升。但与此同时，财政转移支付规模大幅扩张的过程中，还面临诸多新出现的问题。在这些问题中，最应当重视的无疑是财政转移支付真实合规性与效益性的问题。也就是说，财政转移资金能否切实到位，并且能发挥其应有的作用，是对于财政转移支付资金管理必须要关注的两个问题。在这两个问题上，目前的政府审计模式更侧重于对于财政资金真实性与合规性的审计，对于财政资金效益性审计侧重不足。特别在财政转移支付资金审计方面，更需要在真实性与合规性的基础上重点强调其使用的效益性。不过在对于财政转移支付的审计中，由于欠缺相应的绩效评价指标体系，以及财政转移支付本身由于涉及范围较大而造成绩效审计实施难度较大，成本也相对较高。因此，本文尝试针对目前我国财政转移支付的现状，综合相关影响因素，结合国际经验，对财政转移支付的绩效审计方法进行探索，以求能为该问题的解决提出自己的思路。
一、财政转移支付绩效审计概述
（一）财政转移支付的含义与类型
财政转移支付简单来说，就是以均衡政府间公共服务水平为目的，而通过财政体系产生的资金纵向与横向的平衡运动。国际上对于转移支付具体形式的分类不尽相同，但一般有为两类：一是财力性转移支付和专项转移支付;二是收支均衡模式。目前在理论界对于我国转移支付构成的分类有很多种，归结一下大致可分为一般性转移支付、专项转移支付、税收返还及其他转移支付。
（1）一般性转移支付。一般性转移支付资金是在支付过程中按规范和均等化并适当照顾老少边地区的原则而进行分配，参照的主要客观因素是各地方标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金数量等，按统一公式计算确定。
（2）专项转移支付。专项转移支付是指利用财政资金服务于中央宏观政策目标及事业发展战略目标，及委托地方政府事务而支付的补助资金，例如用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款。
（3）税收返还。在我国，税收返还主要包括消费税和增值税税收返还以及所得税基数返还。
（4）其他转移支付。主要包括体制补助（上解）、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助、其他转移支付等。
财政部所列举的转移支付类型与理论研究中的分类有所差异，本文以财政部所界定的转移支付类型为主进行探讨。财政部对财政转移支付的分类，详见本文第二部分。
（二）财政转移支付绩效审计的含义。财政转移支付绩效审计是指：专门的独立机构，依据特定的审计与评价标准，利用专门的审计方法，对被审计的财政转移支付资金利用的经济性、效率性、效果性进行评价，并将其成果作为政府实现职能的评价指标和监督手段。它是以检查和判断各级政府对于财政转移支付资金的计划、使用及结果和效益是否达到预期的目的，以及立法或财政机关确立的转移支付目标是否适当为主要目标，绩效审计的客体主要是各公共部门及各类项目、事务等的财政转移资金流动与使用。
二、我国财政转移支付的现状
目前我国财政转移支付制度有以下三个特点：
1、转移支付总额呈上升趋势。从2009年到2013年的中央公共财政预算情况来看，转移支付总额总体呈上升趋势，转移支付总额5年将近翻一番。
2、转移支付结构不断调整。在近5年转移支付中，一般性转移支付和专项转移支付均有所增长，数额均呈上升趋势。但在其中，一般性转移支付的增长速度总体大于专项转移支付增长速度，表现出转移支付资金向一般性转移支付倾斜。
3、税收返还比重减少。近5年内，税收返还的绝对数额基本保持不变，维持在5000亿元上下。同时，在财政收入和财政转移支付同步增长的情况下，税收返还所占比重逐年下降。
三、财政转移支付资金管理中存在的问题
（一）预算安排不完整。目前由于上级政府在安排补助下级专项补助资金时的预算不细化、用途较模糊，而且预算管理不透明、资金分配随意性较大， 在年初的预算安排中也无法准确编入上级补助的收入和支出，造成预算不完整，致使一个地方的财政总体情况得不到完整反映。
（二）滞留专项转移支付资金。上级财政部门下达专项转移支付资金时，必须逐级拨付，才能到达用款单位， 在这转拨过程中，就容易发生滞留的问题。
（三）挪用专项转移支付资金。上级政府拨付专项资金都有特定的目的，使用资金的项目大都事关国计民生， 只有资金使用到位，做到专款专用，才能真正的雪中送炭，解燃眉之急。 然而有的部门仍有挪用专款的现象，其具体表现形式多种多样。
（四）专项资金的使用效益低。专项资金在下达到具体项目后，由于种种原因易形成“半拉子”工程、“烂尾楼”，造成人力物力财力的浪费，专项资金不能最大程度地发挥其经济效益和社会效益。
四、财政转移支付绩效审计方法的设计
针对财政转移支付绩效审计，要在政府绩效审计一般方法的基础上，对财政转移支付自身的特点加以考虑，制定出符合财政转移支付绩效审计特点的审计方法。下面，就结合财政转移支付绩效审计的特点，对财政转移支付绩效审计方法进行探讨。
（一）审计目标的制定。在财政转移支付绩效审计的审计目标方面，是要对财政转移支付的经济性、效益性、效果性进行审计。同时，制定审计目标还需要考虑具体审计环境和审计对象。在目标制定阶段，也需要考虑这两方面的因素。
（二）绩效审计标准选取。当绩效审计目标制定后，就需要设定一定的标准，以便进一步实施审计方法。在绩效审计的标准选取方面，对于财政转移支付来说，需要首先考虑绩效审计标准的选取因素，而选取因素最主要是依据财政转移支付机制的影响因素。选取因素确定以后，就需要制定相应标准。标准的制定可以分为量化标准和定性标准。在定性和定量标准中，应当有一般标准和补充标准。一般标准的设定应当考虑财政转移支付绩效审计
（上接31页）的普遍性和通用性，能在财政转移支付绩效审计领域广泛适用;补充标准的设定应当具有灵活性和个别适用性。
（三）审计方法的确定。由目标出发，确定相应的转移支付绩效审计标准体系之后，就需要采取相应的绩效审计方法，来通过标准体系实现绩效审计目标。审计方法因素考量之后，需要进行方法的设定选择。在这一过程上，主要是对于绩效审计对象素材的加工方法，也就是审计资料的收集方法。在资料获取后，就需要对资料加以分析，来确定所获取的审计资料是否达到了所设定的审计标准，从而达到财政转移支付绩效审计的目标。
五、建议及总结
（一）完善法律法规。当前，对于财政转移支付的相关法律法规还亟待健全与完善。特别是在财政转移支付的绩效审计方面，缺乏相关法律、法规制度的约束，离透明、规范、科学、有效的要求还有较大差距。
（二）加强相关理论研究。加强对财政转移支付制度的理论研究，从理论上充分认知当前的转移支付制度和绩效审计的实际，是相关学科理论研究者需要努力的方向。
（三）完善绩效评价标准体系。财政转移支付绩效评价标准体系，是联系转移支付绩效审计理论与实务方法的重要纽带，绩效评价标准体系越完善，绩效审计工作就越能符合需求。因此转移支付审计应采取合规性审计和绩效审计相结合的方式，尽快建立一套完整的、可操作的绩效审计指标体系。
（四）加强从业人员素质。审计部门需要加强对审计人员财政、市场经济、法律等方面知识的培训，不断提高审计人员的综合素质，从而提高审计系统对财政转移支付绩效审计的能力。
（五）注重与合规审计更紧密结合。合规审计是财政转移支付审计的基础性审计，任何与绩效有关的审计都需要建立在真实可靠符合规定的审计资料的基础上。所以合规审计是绩效审计的基础。但绩效审计的工作成果反过来也能影响合规审计。绩效审计同合规审计更紧密的结合，能提升转移支付绩效审计的总体审计效果和审计质量，也可以有效降低审计成本。
财政转移支付的绩效审计是财政转移支付制度的重要组成部分，是转移支付正常有序运行的监控机制，也是财政转移支付效能与效果保证的有力工具。转移支付制度的发展，需要审计工作的适时转变和发展，并且良好有效的绩效审计对绩效审计制度有积极的促进作用。加强转移支付审计的研究，转变转移支付审计模式，完善转移支付绩效审计制度，推动转移支付制度效能的提升，从而推进政府公共服务水平的进步，这是转移支付制度对审计模式的内在要求，也是绩效审计研究的根本目的所在。
参考文献：
移动支付总结范文3
[关键词]基本公共服务均等化一般性转移支付标准支出纵向转移支付模式
我国实行分税制改革以来，中央对地方的财政转移支付总额增长很快，1994年为2389.09亿元，年增长到2.294561万亿元。在这10多年里，财政转移支付制度一直是我国学者理论探讨的热点问题。笔者查阅了大量文献，发现国内学者的研究主要集中在我国转移支付目标、转移支付模式和方式、转移支付效果实证检验以及转移支付方案设计等四个方面。本文将在理清已有文献思路的基础上，对这些问题作进一步探讨。
一、基本公共服务均等化问题
中央对地方转移支付的目标主要有四个：均等化、矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务(王元，)。其中均等化目标是最主要的，也是国内学者探讨的重点。均等化准确地说应是公共服务均等化，主要有两个方面需要明确：一是确定需要均等化的公共服务范围；二是确定均等化程度。
关于需要均等化的公共服务范围，存在两种可能：一是将政府提供的全部公共服务纳入；二是只将基本公共服务纳入。李金珊等()认为，公共服务均等化是一个动态概念，会随着时间、经济的发展变化而不断调整，由“基本公共服务均等化”过渡到“一般公共服务均等化”，最后进入“最终公共服务均等化”。国内学者在早期提出“公共服务均等化”目标(刘溶沧，1996)，但对公共服务的范围并未强调，随着探讨的深入，逐步认识到公共服务的范围应该有所限定，所以之后的文献主要是提出“基本公共服务均等化”(朱玲，1997)，在党的十六届六中全会上也正式确定了“逐步实现基本公共服务均等化”的目标。因此，国内学术探讨的重点落在了基本公共服务应包括的具体范围上。
国内学者对基本公共服务应包括的具体范围存在争议。刘尚希()认为，基本公共服务可从两个角度理解：一是与低层次消费需要有直接关联的；二是人们无差异的消费需求。基本公共服务范围随时间、地点变化，当前主要为教育、医疗和住房。马国贤()认为，基本公共服务是指那些与人的生存和发展权利相关的，由政府提供，并由政府财力切实加以保障的公共服务，是公共服务诸项目中处于基础地位，具有重要经济和社会意义的公共服务。安体富等()将国内有关基本公共服务范围的表述总结为三种观点：一是指直接与民生问题密切相关的公共服务；二是指纯公共服务；三是指一定发展阶段上最低范围的公共服务。但他本人并不认同其中的任何一种观点，而提出基本公共服务应该是指与民生密切相关的纯公共服务。许多文献还用例举的方式表达了我国当前基本公共服务的范围。
关于均等化程度，马国贤()将各国的做法总结为人均财力均等化、公共服务标准化和基本公共服务的最低公平等三种基本模式。中国财政学会课题组()认为，均等化目标初级阶段是实现区域公共服务均等化，中级阶段是实现城乡公共服务均等化，高级阶段是实现全民公共服务均等化，并提出了五种运行模式：财政收入能力均等化模式、财政支出均等化模式、人口均等化模式、财政收支均等化模式、有限的财政收入能力一支出需求均衡模式。安体富等()则将其总结为三种标准：最低标准、平均标准、结果均等，并认为这三个标准是一个动态过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等。
笔者认为，基本公共服务范围和均等化程度的确定是一个动态过程，应与一个国家的经济发展水平相适应。在经济发展水平较低时，基本公共服务应只包括那些影响人们生存和发展的基础性项目，并采纳较低标准；随着经济发展水平的提高，基本公共服务范围不断拓宽，标准也不断提高；当经济发展水平很高时，基本公共服务最终可拓展为包括所有公共服务，并采纳结果平均标准。在特定的经济发展水平上，基本公共服务各个项目可以采用不同的标准，即在同一时点上，有的项目采用最低标准，而另外一些项目可能采用结果公平。
我国地域广阔，各地经济发展水平差异很大，在当前我国经济发展整体水平不高、国家可控制财力有限的情况下，将全部公共服务纳入均等化范围的条件还不具备，所以，均等化的公共服务范围应该有所限制，并且不同的公共服务项目均等化程度应该有所差异。当前我国真正意义上以均等化为目标的只有一般性转移支付，因此，我们可以从《中央对地方一般性转移支付办法》找出我国在实践中执行的基本公共服务范围和均等化程度。在计算标准支出时，该《办法》选取的项目主要有：行政、公检法、教育、文体广、卫生、农业、林业、城市维护、基本建设、离退休、村级管理和其它支出，这可理解为均等化目标下的基本公共服务范围。在计算每个项目支出标准时，采用的是全国平均支出水平标准，这正是均等化目标下的均等化程度。笔者认为，我国实践中的做法虽然简便易行，但也存在不少问题，比如，将林业、离退休作为单独项目列出，但环保、社会保障和科技等重要项目却未单独列出；所有项目都采用全国平均水平标准，没有根据当前我国的经济发展水平分项目确定等。
笔者认为，应该根据经济发展程度来确定基本公共服务的范围和均等化程度。第一，明确中央政府可用于均等化目标的转移支付总额。从理论上讲，公共品和私人品有一个最优组合，据此可计算出政府应控制的资源，然后按中央掌握财政收入的比重计算中央政府财政收入，再减去中央本级支出和其它目标的转移支付，剩下部分就是可用于均等化目标的转移支付总额。在实践中可以利用GDP和宏观税率计算政府控制的资源。第二，在转移支付总额约束下确定基本公共服务范围和均等化程度。各项公共服务对人们的影响不同，对那些影响人们生存和发展的公共服务应优先提供，其次是影响经济发展的，最后为影响人们享受需要的。从程度上讲，影响人们起点公平的公共服务都应达到较高水平，而其它方面的公共服务在经济发展水平较低时可采用较低水平。
根据上面思路，笔者对我国当前基本公共服务均等化作出判定。
二、我国转移支付模式和方式的选择问题
财政转移支付的基本模式只有两种：纵向转移支付和横向转移支付。从理论上讲，纵向转移支付主要用于解决由于政府间事权与财权划分的不对称所造成的上下级政府之间存在的财政收入能力与支出责任不对称的问题；横向转移支付主要用于解决由于各地区之间的财政收入能力差异以及提供相同的公共服务所存在的成本差异而造成的地区间公共服务水平的不均衡问题(刘溶沧等，)。由于中央和地方财权与事权划分并没有绝对的标准，财政能力强的地区既可能直接向财政能力弱的地区横向转移支付，也可能在财政收入初次分配时中央政府获得较大部分，使得财政能力强的地区已通过中央政府的纵向转移支付向财政能力弱的地区转移支付。因此，实践中世界上主要有两种转移支付模式：单一纵向模式和纵横交错模式。两种模式各有优缺点：单一纵向模式在操作上比较简便易行，完全以上级政府作主导，但是，强制性色彩较浓，透明度或多或少地受到影响；纵横交错模式在中央政府的主持下，对部分转移支付的实施吸收地方政府直接参与，且由作出贡献的地方政府按依法计算的结果向接受援助的地方政府直接划拨财政资金，增加了地区之间相互支援的友谊色彩，使作出贡献的地区产生一种荣誉感，对接受援助的地区也会产生鞭策效果(李杰刚，1995)。国内学者对我国应采纳的模式意见不一，有的主张单一纵向模式(钟晓敏，1997)，有的主张纵横交错模式(刘溶沧，1996)，还有的主张纵向为主、纵横交错模式(安体富，)。
笔者认为，我国1994年实行分税制改革以来，中央政府拥有较大的财权(基本上在50％以上)，而事权主要由地方政府承担(基本上在70％以上)，这就决定了我国的转移支付模式应以纵向为主。当然，现有转移支付后，我国各地区财力还相当悬殊，所以，富裕地区向贫困地区的横向转移支付也有必要，但应以具体项目的帮扶为主。
关于转移支付的方式组合，刘溶沧(1996)将转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类，并认为我国应以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充。安体富()将我国的转移支付划分为税收返还、一般性转移支付、专项转移支付和其它转移支付四类，主张我国应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。王元()将我国的转移支付划分为税收返还、财力性转移支付和专项转移支付，并认为一般转移支付用于实现均等化目标，而矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务等目标则主要由专项转移支付来完成，所以，我国应采取一般性转移支付与专项转移支付并重。王雍君等()主张建立以均等化转移支付为主，以专项拨款为辅的体系。
国内学者对财政转移支付各种形式的统计分析是按大类展开的，从统计数据可以发现，税收返还等照顾地方既得利益的所占比重不断下降，而财力性转移支付、专项转移支付增长较快，所占比重不断上升。如年各类形式的总额和所占比重分别为：两税返还3214.8亿元(18.6％)，所得税返还906.3亿元(5.2％)，财力性转移支付7017.2亿元(40.5％)，专项转移支付6186.9亿元(35.7％)(孙开，)。但按大类统计并不能完全反映我国转移支付实现基本公共服务均等化的目标。王雍军()认为，我国现有转移支付形式中真正以均等化为目标的只有一般性转移支付；专项转移支付由于需要地方配套和中央管理能力问题而具有逆向均等化效果；民族地区转移支付、调整工资转移支付有违均等化本意；农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付的均等化效果是不确定的。另外，中央政府对省级政府的一般转移支付也不能保证地方政府用于提供本辖区的基本公共服务，所以有学者指出，转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群(朱玲，1999)；均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县(王雍君等，)。
笔者认为，我国现有转移支付方式中，税收返还与转移支付目标并不相符，理应取消。当然，在改革中为减少阻力，可以在财权划分中给予补偿，比如共享税给予地方更大比例、开征新的地方税种等。专项转移支付应完善度量指标，减少资金分配自由度。一般性转移支付最为正规，应当成为我国最主要的转移支付方式。总之，转移支付方式选择应根据转移支付目标而定。
三、我国转移支付效果问题
我国转移支付已有15年的实践，国内学者利用我国实际的转移支付数据检验了转移支付与经济收敛、地方财政努力的关系以及转移支付的均等化效果，具体检验方法和结论如表4所示。
可见，大多数实证检验表明我国的转移支付效果并不理想，主要表现为：在我国现有转移支付方式中，税收返还和专项转移支付效果不佳；转移支付考虑的因素不太合理等。
四、转移支付方案设计问题
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一、地方政府财政困境与转移支付制度不规范问题研究缘起
转移支付制度作为分级预算体制的一个组成部分，用于调节和均衡各级预算主体之间收支的不对称，解决经济发展的横向和纵向非均衡问题。转移支付的存在对各国来说都是必要的，首先，由于体制、经济结构、自然环本文由收集整理境和人口状况等因素的影响，地区间经济发展水平和经济发展能力都呈较大差异，导致地区间的收入和支出非均衡，这就需要中央政府通过转移支付来调节，确保最低的公共服务水平。其次，由于一些公共服务外溢性的客观存在，地方政府缺乏投资动机，需要中央政府通过转移支付对地方政府进行诱导和激励。此外，为实现中央特定的社会和经济目标，也需要进行政府间的转移支付。
我国转移支付制度形成于1994年的分税制改革，至今仍实行过渡性的转移支付制度，包括税收返还、专项补助、原体制补助、转移支付补助、各项结算补助和其他补助六种形式。到目前为止，我国的转移支付制度仍没有实现制度化，存在的问题主要表现在以下几方面。
第一，转移支付结构的不合理导致财政非均衡进一步扩大。国内有学者提出取消税收返还，因为税收返还数额以1993年为基数年，通过一定比例计算返还给地方。由于各地方发展水平上的差异，每年所获得的返还数额相差悬殊，以致贫者越贫富者越富，而地方政府财力的差异最终导致了公共服务水平的差异，进而导致地区发展不均衡。转移支付结构的不合理还表现在转移支付形式过于复杂多样，不利于监督管理，制约了转移支付制度在地区间财力均等化作用的发挥。一般性转移支付对均等化发挥的作用最强，然而，一直以来，在我国整个财政转移支付中，一般性转移支付所占比重都较小（见表1），促进公共服务均等化的作用难以充分发挥。
表1 1994—2010年财政专项转移支付和一般性转移支付（单位：亿元）
年份 专项转移支付 一般性转移支付
1994 361 99
1995 375 133
1996 489 161
1997 518 199
1998 878 210
1999 1424 354
2000 1613 620
2001 2200 1176
2002 2401 1623
2003 2598 1914
2004 3423 2605
2005 3529 3812
2006 4412 4732
2007 6892 7125
2008 9962 8746
2009 12359.14 11319.89
2010 13310.91 12295.73
资料来源：李萍主编：《中国政府间财政关系图解》，北京，中国
财政经济出版社，2006，51页。作者参考财政部网站数据整理汇编而成。
第二，中央要求地方配套的资金规模过大，导致地方财政困难加剧。在一些专项转移支付中，中央政府要求地方政府必须拿出一定的资金来配套。由于地方政府本身财力有限和地区间财力的差异，导致财力较弱的地方政府拿不到专项资金，或者为了拿到专项资金只好采取虚报数字的做法，而财力较强的地区可能就会拿到更多的项目，这严重影响了专项转移目标的实现，加大了地方财政压力。
第三，转移支付规模太小，不足以弥补地方财政缺口。我国是中央集权型国家，在财政体制方面采取的也是集权型的转移支付制度，为了实现中央的宏观调控能力，转移支付必须要达到一定规模。从表1中可以看出，1994年以来，我国的转移支付规模在不断增大，但是增幅较小。随着经济的发展，我国财政收入总量逐年增加，中央财政收入占全国总财政收入比重逐年增大，而转移支付所占比重却没有增加，地方财政支出也随着公共事务的增多而不断增长，地方政府入不敷出的现象非常普遍。
第四，转移支付制度不规范。1994年分税制改革并非立足长远，而更多是从解决现实问题出发的，处于这样的财政体制下的转移支付制度的弊端日益显露。比如缺少法律对转移支付的规范；中央的转移支付具有一定程度的主观随意性，容易导致政府间财政关系不稳定；对转移支付资金使用缺乏有效监督等。
由于中央与地方财政收入分成比例悬殊，地方政府比中央政府承担更多的事权，中央政府通过转移支付来弥补地方财政支出缺口。但是，由于我国转移支付制度种种缺陷的存在，不仅地方财政缺口得不到有效弥补，反而随着公共事务的增多，地方政府的支出范围日益扩大，地方政府进一步陷入财政困难中，这一现象在中西部表现尤为突出。2005年农村税费改革全面深化，农业税全面取消，县乡财政面临更加严峻的问题。农业税的取消使地方财政收入大幅减少，而法定增长和通过条条下达的专项配套、达标升级支出不断增加，地方政府的服务成本不断上升。同时，工资、行政、政策性支出和社会保障等支出项目不断上升，而地方财政收入比重却迅速下降，使地方自给能力逐渐降低，大部分需要上级通过转移支付的方式进行解决，但是，上级的转移支付规模往往较小或不能及时到位，不足以弥补地方资金缺口，有些地方政府只得依靠举债来维持，地方政府债务规模越来越大。据统计，至2009年，地方政府债务已超过4万亿元，几乎达到了积重难返的地步。
反观日本，同样是中央集权型国家，中央与地方在财政收入和财政支出上也存在不对称现象，不过，日本通过科学合理的转移支付制度很好地解决了地方财政短缺问题。鉴于日本在转移支付方面的某些卓有成效的做法给我们以启迪，借鉴其成功经验对我国转移支付制度改革进行探讨，对于化解我国当前严峻的地方政府债务危机具有积极的参考价值。
二、日本政府间转移支付制度及可资借鉴之处
1.日本政府间转移支付制度主要通过地方交付税和国库支出金进行固化
日本公共财政支出中的地方财政支出所占比重很大，二战以来每年都占三分之二左右，但是日本地方政府财政收入占总财政收入的比重仅在五分之二左右。二者差额部分即地方政府面临的资金缺口，主要通过中央政府对地方政府的转移支付来化解，从而保证了地方政府有充足的财政来源履行各地方政府应尽的职责。日本现行财政转移支付制度主要由三部分组成：地方交付税、国库支出金和地方让与税，前两者是主要的转移支付形式，三者加起来与地方财政收入相当。
（1）地方交付税起到了平衡地区间财政收入的作用。地方交付税是以平衡地区间财政收入为目的，主要针对所得税类和资源税类与地方进行分成，按比例划归地方的财政转移支付形式。地方交付税作为地方政府的一般财源，由地方政府自由支配，不附加任何条件，主要用于调节地方财力差别和保障地方财源。地方交付税总额主要以法律形式进行明确规定，按一定比例从法人税、所得税、酒税收入、烟税和消费税收入中分别提取[1]（62-67）。具体又分为普通交付税和特别交付税，其中，普通交付税主要用于收入能力较差的地方政府，以地方政府标准支出与标准收入的差额为分配依据，一个地方政府财政能力越弱，所获得的地方交付税就越多。分配上主要通过事前构建好的测算体系科学测算出地方政府的标准收入和标准支出，以及中央政府每年分配给地方政府的财政资金总额。计算公式为：
“tt=0.32×（nty+nta ）+0.358×ntc+0.295×ntv+.025×ntt
“其中，tt为每年分配给地方政府的财政基金总额，nty为国家个人所得税总额，ntc为国家公司所得税总额，nta为酒税总额，ntv为80%的国家增值税总额，ntt为国家烟税总额。从总额上来说，地方交付税一直占地方财政收入的20%左右。”[2]（35-41）
归纳起来，普通交付税占交付税总额的94%，每年的拨付额在8月末前确定并分别于4月、6月、9月和11月分四次拨付。特别交付税是对普通交付税的额外补充，因为核定的标准支出难以兼顾到地方的特殊要求，比如自然灾害等特殊情况，这就需要政府提供补充性财源。特别交付税占交付税总额的6%，每年的12月和3月确定并拨付。[3]（133-140）
（2）国库支出金以项目为支出单位，是地方政府事权的重要财力保障。国库支出金是日本中央政府为实现特定的社会经济政策目标，通过向地方政府转移资金并指定支出方向和附加支出条件的财政资金。其用途主要是保证财政资金投入的计划性和全国重要行政领域的服务均等化，鼓励地方政府尝试提供有难度的公共服务，支持地方政府特殊财政需求，同时也用于地方政府中央政府事务所需费用。由于支付范围多元，内容复杂，分配的法律依据主要体现在与其支出的行政项目相关的法律法规里。如《农业基本建设法》规定了中央财政支出地方农业建设的经费比例；《义务教育法》规定了中央财政负担地方义务教育教师的工资支出等。国库支出金具体分为国库分担金、国库补助金和国库委托金。国库分担金主要用于地方政府的一般行政，保证全国重要行政事务能够保持在一定的水平上；国库补助金主要用于地方政府的公共投资领域，是为了提高财政资金使用效益；国库委托金是中央委托地方处理事务所需的费用。国库支出金由“都道府县”和“市町村”两级政府直接分配，“都道府县”所占份额较大。日本对国库支出金的监管比较严格，主要由大藏省监督和指导，由中央会计检查院进行审计，一旦发现违规行为，中央可将资金收回或对其进行相应处罚。中央对国库支出金的监督管理包括两个方面，一是专款专用，防止任何形式的挪用：二是资金的使用效益，对支出进展和项目进度等进行调查和监督，促进国库支出金的有效使用。
（3）地方让与税是辅助性转移支付资金，是地方政府的辅助性资金。日本地方让与税与地方交付税同属于规范的转移支付资金，是对地方履行职责发生资金不足的补充，不附加任何条件，不指定使用方向，可视为地方政府本级的收入。但是二者又有所差别，地方让与说主要是为把具有国税性质的特定税种收入依照一定标准转让给地方政府并作为地方政府财源的一种财政资金转移，主要包括地方公路让与税、消费让与税、天然气让与税、汽车重量让与税、特别吨位让与税和航空燃料让与税6种。地方让与税在整个转移支付规模中所占比例很小，主要起辅助作用。
2.日本政府间财政转移支付制度的可供借鉴之处
综上可发现，日本转移支付作为一项基本财政政策，由于制度设计科学合理，一方面弥补了财政体制制度设计的不足，另一方面平衡了财政的纵向和横向的不平衡，这对我国化解地方政府债务危机有如下可供借鉴之处：
一是集权与分权结合的相对完美性。从财政体制上而言，日本属于集权与分权相结合的国家，中央集中主要权限，地方又具有相当的自主权。日本的地方预算、地方税率和税基、地方借款以及财政转移支付都由中央政府掌控，这充分体现了日本中央在财政上的高度集权。但是，通过转移支付的运作，实现了中央与地方财政意志的统一和集权与分权的结合。日本中央政府每年向地方政府财政转移支付占总支出的约五分之二，由地方各级政府掌握使用的财政支出约占国家总财政支出的三分之二。这两个数据表明日本中央政府对地方政府财政支出上的适度分权，这种做法不仅使中央政策意图得到实施，同时也调动了地方政府的积极性，中央政府的宏观调控能力也得到增强。
二是转移支付分配方式的科学性。日本对转移支付的量的测度相对客观，采用了“因素法”进行计量确定。如地方公路让与税、液化石油让与税等税种是将道路因素化，根据客观标准来确定其金额。日本地方交付税的拨付额根据地方政府的标准收入和标准支出的差额得出，这是一种有效的分配管理机制，有利于缩小地方财力差距，反映了调节力度的灵活性。
三是转移支付制度的规范性。其规范性主要表现在法制性和透明性两方面，日本转移支付制度的相关立法比较完善，如前面提到的对地方交付税的法律规定及其他相关的法律规定。为了加强对地方政府行为的控制，日本设置了具有双向职能的总务省，在代表中央政府进行财政监督的同时也代表地方政府的利益，防止其上级部门尤其是财务省侵犯地方政府的财政利益。总务省的设置有利于中央与地方的双向沟通和中央对地方的监督。
三、借鉴日本经验通过转移支付体系的完善化解我国地方政府财政困境的构想
在发达国家中，日本财政收支规模在国民经济中的比重并不高，但是在这种情况下日本政府却能发挥较大的作用，这与日本较高集权和适度分权的财政体制是分不开的，作为集权与分权结合点的转移支付制度更是发挥了关键作用。转移支付制度不仅强化了中央对地方的控制和协调，同时也纠正了财政收入和支出的不对称问题，弥补了地方财政支出的巨大缺口。鉴于日本在转移支付制度方面的卓有成效的做法，我们可借鉴其经验，同时结合我国国情，构建科学合理的转移支付体系，从而化解我国地方财政困境。
1.合理划分各级政府事权是构建科学合理的转移支付体系的前提
政府事权是政府为实现其职能而具有的并且是经过法律授予的权力。政府事权的履行以公共财政作为物质基础，对于担负大部分公共服务职能的地方政府而言，充足的财源尤为重要。在中央与地方财力不均衡的客观情况下，需要中央通过转移支付补充地方财源，但转移支付是以事权作为拨付依据的。二战后，日本经过一系列改革明确划分了各级政府的事权，并以法律的形式对地方政府的事权和职责范围作出明确规定，促进了经济的繁荣。
我国原体制的体制惯性依然存在，政治体制改革滞后于经济体制改革，政府职能转变不及时不到位，导致缺位越位现象的普遍存在。受功利主义影响，有些地方政府滥用职权，搞地方保护主义，人为封锁分割市场，干扰统一市场的形成，严重违背了市场经济规律，阻碍经济转型。因此，在转型初期，从政府和市场两方面入手强化地方政府职能，既要合理制定市场经济准则，又要引导社会各经济主体向市场经济体制转变并为其提供服务。只有对地方政府职能进行准确定位，才能对地方各级政府事权进行合理划分。
1994年分税制改革对中央与地方政府分别承担和共同承担的事务都进行了划分，但是，对省以下各级政府的事权划分及支出结构没有明确，尤其是地方政府承担了很多事务，效率低下。事权明确是财权划分清楚的前提，只有明确各级政府的事情和财权，才能对财政运行制定一系列行之有效的监督机制等配套措施，确定财政转移支付方式和转移支付规模，才能更大程度地发挥公共财政的功能。因此，明确地方政府事权是财政改革和完善的重点任务，也是科学合理的转移支付体系得以构建的前提。
2.优化转移支付结构以发挥转移支付的均衡调节功能
我国的转移支付由六部分组成，内容复杂多样，结构设计欠科学，这严重影响了转移支付目标的实现。
首先，取消税收返还。税收返还是在兼顾地方既得利益基础上实行的一种转移支付方式，对分税制改革起到了推动作用，同时也调动了部分地区的积极性。但是，税收返还使大量资金流向发达地区，扩大地方财力差距的弊端也是显而易见的。
其次，重构一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付主要起促进公共服务均等化的作用，在结合财力因素的基础上通过测算标准收入和标准支出之间的缺口确定。我国的一般性转移支付的衡量准则是财力状况，财力不足即可能获得，并不考量资金使用效率和支出方向，这样的制度规定很容易诱发各地方政府的不规范性使用财政资金的行为。专项转移支付对资金的用途具有明确规定，并要求地方配套一定比例资金。当前我国专项转移支付存在许多问题，如内容多样复杂，项目设置混乱，交叉重复严重，资金使用效率底下，缺乏有效监督和管理等。因此亟需对专项转移支付项目进行归类整理，决策公开透明，适当引入竞争机制，提高资金管理水平，充分发挥专项转移支付在提高基本公共服务水平中的作用。
3.简化财政级次以提高转移支付效率
日本地方政府有两级，相应地，地方财政也分两级。以事权划分为基础，以受益原则为依据划分税种，根据税种自身的性质和特征划分各级政府税源，中央政府按一定比例对“都道府县”和“市町村”两级政府进行财政转移支付。
我国省级以下各级政府分税制实施不彻底，实践中演变成各种形式的“包干制”和“分成制”，原财政体制残余依然在发生作用，财政局面比较混乱。但是，要像日本那样在两级级政府间进行拨付，我国目前尚不具备条件。将现行的28个税种在五级政府间直接进行划分，分别对四级政府进行财政转移支付存在着很多困难。要合理划分税权，就需要减少财政级次。减少财政级次并不必然要减少政府层级，我国自秦朝行郡县制两千余年以来的实践证明，省级和县级都是相当稳定的政府层级，对整个国家政府体系的有效运转发挥着重要作用。为此，要减少行政层级，为了政府构架的稳定，应优先考虑乡镇层级的简化，在市县行政不同级的情况下也可先行“财政同级”的方案。
在减少财政级次方面我国已经有一定的探索和实践。浙江省一直以来实行的是“省直管县”的财政体制。财政部2009年6月《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出“省直管县”改革的总体目标是在2012年底前，全国全面推进省直接管理县财政改革，民族自治地区除外。在“省直管县”财政改革方面，亦可借鉴日本经验。日本地方行政机构分为“都道府县”和“市町村”两级，在法律上，这两级政府并无隶属关系，地位完全相同，并建立了与此相对应的两级地方财政，两级政府都有独立的财政预算，“都道府县”和“市町村”之间没有单独的财政关系。通过简化财政层级，优化地方税收体系，不仅有利于地方政府自身的“造血”功能的发挥，同时也有利于转移支付体系的构建，这样既能保证各级政府财源的稳定，又能保证公众享受到应有的公共物品和服务。
4.加大转移支付规模以充实地方政府财源
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公共服务均等化是指在不同地区之间合理配置公共服务资源，使不同地区居民享受公共服务的机会、标准和结果大致相当。基本公共服务应该包括以下四个方面：一是公共安全类服务，如社会治安、公共卫生和环境保护等；二是社会发展类服务，如基础设施建设、基础科研等；三是基本民生类服务，如最低生活保障、养老保险、医疗保险和住房保障等；四是个人发展类服务，如基础教育、就业服务和文化体育等。在区域经济发展不平衡的现实条件下，完善政府间财政转移支付制度，是实现基本公共服务均等化的根本途径和重要保证。
一、陕西省以下财政转移支付制度及其实施效果
（一）陕西省以下财政转移支付制度
1、制度背景。1995年，为落实中央决策，陕西省实行了省以下分税制财政体制。在上缴中央级收入（占陕西省收入总量50%以上）后，省级财政集中了地方总收入的50%以上，省以下各级财政所剩不多。为缓解县乡财政困难，缩小地区差距，协调城乡发展，陕西省实行了省以下财政转移支付制度。
2、制度起源。1995年的《预算法实施条例》明确授权“地方政府根据上级政府有关规定，确定本级对下级的财政管理体制”；财政部在2007年《中国省以下财政体制》中再次确认“省级政府拥有省以下财政关系处理的自由空间”。陕西省以下财政转移支付制度由省政府在不违背中央政策的前提下自主决定，是对中央财政转移支付制度的贯彻和延伸。
3、制度历程。为缓解困难地区财政压力，缩小地区间财力差距，在贯彻中央税收返还转移支付制度的基础上，陕西省在转移支付制度建设方面进行了积极探索――将“民生八大工程”纳入测算依据建立了一般性财政转移支付制度；制订了农村税费改革等专项转移支付管理办法；为调动财政困难地区增收节支的积极性，还建立了激励性转移支付制度，先后实行了“两保两挂”收入上台阶激励奖励办法、“三奖一补”办法以及“三奖三管六保障”激励约束考核办法等。
4、省管县财政体制与转移支付制度。分税制改革后，陕西省实行了省管市、市管县的财政体制。但由于县级财力低下、财政供养人员过多、管理层级多，省对县的政策扶持、资金补助往往不能完全落实到位，县乡财政运转困难。2007年，陕西省开始试点省管县财政体制改革，加大对生态保护和财政特别困难县的直接扶持力度，实行“六到县”和“五不变”，包括“各项转移支付补助直接到县，市级不再参与县级税收分享，不再集中县级新增财力，市级下放县级的收入损失由省级财政补助，原来市对县的各项补助和配套资金由省财政负担”等内容。
（二）陕西省以下财政转移支付制度的实施效果
1、支付力度不断加大，规模逐年增长。近年来，随着西部大开发战略深入推进，中央对陕西省转移支付逐年增长，从2008年的820.84亿元，增长到2012年的1677.06亿元，年均增长19.6%。在合理分配中央转移支付资金的同时，从省级收入中拿出资金进行对市县的转移支付，自筹财力转移支付额从2008年的150.87亿元迅速上升到2012年的641.88亿元，年均增速超过省级财政收入年均增速15个百分点。2008年-2012年，陕西省坚持新增财力的80%用于民生支出，财政支出的80%用于民生支出，对市县的转移支付力度显著增强，对各地市的转移支付总额累计4911.16亿元。2012年，转移支付总额达到1480.41亿元，是2008年的2.6倍。对地市转移支付总额占全省财政支出总额的比率从2008年的39.3%提高到2012年的44.5%，占省级财政支出的比率也逐年快速提高。剔除2011年“两权”价款一次性收入增加较多的影响，对地市转移支付总额占全省财政收入总额的比率始终保持在92%以上，是省级收入的2.8倍以上（参见表1）。
2、支付形式逐步调整，结构逐年改善。一是一般性转移支付快速增长，占比基本稳定。陕西省一般性转移支付从2007年的292.47亿元，增长到2011年的711.38亿元，年均增长24.9%。一般性转移支付占比基本保持在45%；二是专项转移支付增长较快，占比逐年提高。2002-2007年，专项转移支付874亿元，其中2007年达到258亿元，比上年增长40.2%。专项转移支付占比从2007年40.2%上升到2011年的47.3%，高于一般性转移支付，年均增长36.5%；三是税收返还占比小并逐年下降，对转移支付效果影响不大。一方面，陕西省经济相对落后，税收返还基数小，尽管近年来经济总量显著提升，但在全国总量中的份额依然不超过2.6%；另一方面，税收返还在省以下转移支付比重较小，由2009年的11.5%逐年下降到2012年的7.8%。由于税收返还严重违背了设立政府间转移支付制度的初衷，不是真正意义上的转移支付，更与公共服务均等化目标相背离，因此，本文以下的讨论主要围绕一般性转移支付和专项转移支付。
二、对陕西省以下财政转移支付制度的规范研究
（一）基本制度
目前，陕西省一般性转移支付遵照2008年制定的《省对市县一般性转移支付办法》。专项转移支付往往是一个专项一个制度，如《革命老区专项转移支付资金管理办法》、《重点生态功能区转移支付制度》、《农村税费改革转移支付管理办法》等。
（二）对财政转移支付制度的评价标准
财政转移支付效果是否显著高效，首先取决于财政转移支付制度是否科学严谨。按照系统论和逻辑学理论，如果把财政转移支付作为一个有机的系统，在系统内部依循起点至终点的逻辑顺序及相互关联的逻辑关系，对财政转移支付制度的评价标准应包括以下六个方面：一是目标的确定性；二是内容的完备性；三是结构的明晰性；四是依据的合理性；五是运行的高效性；六是监督的透明性。
（三）对财政转移支付制度的分析评价
1、制度目标与公共服务均等化存在偏差。一是制度有明显的阶段性和过渡性特征，关于公共服务项目的“扯皮”现象很多，不利于实现均等化公共服务目标；二是陕西省转移支付的目标仍停留在保证工资和离退休金及时发放，保障机构运转。后者是对公共服务机构的转移支付，而不是对公共服务均等化的转移支付。
2、制度体系不完整，缺少具有共性指导意义的专项转移支付制度。专项转移支付只有针对具体专项的管理办法，缺少关于立项、审批、拨款、监督、考核、评估等重要环节的管理制度。由于没有统一的管理制度，专项转移支付政出多门、错综庞杂，极易导致管理混乱和资金效率低下。
3、转移支付项目结构不清晰，存在交叉模糊现象。一是一般性转移支付不仅包括具有税收返还性质的体制补助收入和结算补助收入，而且包括十几项补助数额相对稳定的专项转移支付项目；二是专项转移支付由政府多个部门立项和审批，往往出现交叉重复现象；三是专项转移支付几乎涉及所有的预算支出科目，但在财政决算报表上，仅反映在“专项转移支付”大类下，没有明细项目。
4、转移支付资金分配依据不合理。首先，一般性转移支付的测算依据不合理，测算依据是财政供养人数，而非公共服务需要和成本；测算办法对地方特殊因素考虑不够，“标准收支”与地方实际收支水平有较大差距；最低财力保障水平补助额按标准财政供养人数计算，不利于精简机构。其次，专项转移支付的立项审批不规范，易出现“寻租”行为和“跑部钱进”现象。此外，费用标准缺乏科学严谨的测算依据，随意性大，客观性差。
5、资金运行效率不高。转移支付资金在各层级间的划拨、分配，易产生截流、挪用或“设置门槛”等现象；对事权和财政支出范围随意划分，易产生公共服务重复提供或相互推诿现象，很难进行绩效考核；专项转移支付资金存在多部门职能交叉、多头立项等问题，缺乏规范科学的资金分配和使用标准；困难地区因无力提供配套资金而降低项目设计标准或减少项目内容；由于配套无法到位或资金拨付与项目需要不匹配，资金长期滞留在专户上；专项资金专款他用、多要少用、挤占挪用等现象往往降低了资金使用效率。
6、管理不透明，监督不到位。一是分配程序和分配结果不透明，信息披露不充分，易滋生腐败，产生负向激励和逆向调节效应。二是转移支付预算编制不完整。专项转移支付未列入预算，一般性转移支付也往往预算粗略，不便于人大和社会各界监督。三是专项转移支付多部门管理和立项，缺乏部门间的协调、配合和沟通，易形成“真空地带”，造成监管缺位。
三、对陕西省以下财政转移支付制度的适度性评价――基于模型分析
对于陕西省财政转移支付适度性评价，在实证分析中主要从两个方面展开，一是基于全省数据研究财政转移支付与主要因素的关系；二是参照财政转移支付与主要因素的关系，对陕西省各市（区）财政转移支付的均衡性和适度性进行评价。
（一）研究变量的选取与检验
参照国内相关研究文献、本文以上论述和陕西省实际情况，立足于公共服务均等化的财政转移支付目标，本文选取人均GDP、财政收支缺口和人口密度三个变量作为对财政转移支付的影响变量，其中，人均GDP能够基本反映地方经济发展程度和财政能力，人口密度能够概括反映自然禀赋和公共服务成本差异，财政收支缺口能够反映财力差距和对财政转移支付的需求程度（参见表2）。
采用ADF检验，对选取指标的平稳性检验结果显示，财政收支缺口、人均GDP为二阶单整序列，而财政转移支付、人口密度则为一阶单整序列，不满足建立协整模型的基本条件。因而，本文选择建立回归方程反映财政转移支付与主要因素的数量关系。
（二）模型的建立
基于陕西省1994-2012年的数据，使用Eviews软件建立的回归模型和模型的检验结果如下表3。
模型的参数检验结果显示，在5%的显著性水平上，财政收支缺口和人口密度的系数是显著的，即财政收支缺口和人口密度是影响财政转移支付的主要因素。虽然人均GDP的系数没有通过显著性检验，但在实践中其对财政转移支付具有重要影响，因此予以保留。模型的整体拟合优度高达0.957，可以用模型来反映财政转移支付与其影响因素的关系。
（三）对陕西省以下财政转移支付的均衡性和适度性评价
在理清财政转移支付与其影响因素关系的基础上，对陕西省10市1区的一般财政转移支付的适度性进行评价。评价的过程主要分为两步，一是按照模型计算省级财政对各市（区）财政转移支付的理论值；二是对比省级财政对各市（区）财政转移支付的实际值和理论值，并进行评价。
对比结果显示，总体来看，杨陵、咸阳、渭南三市（区）的财政转移支付规模不足，低于全省均衡水平；延安、榆林两市的财政转移支付规模明显偏多，高于全省均衡水平；其他地区的财政转移支付规模基本适度，与全省均衡水平持平。进一步分析发现，专项转移支付相对较多导致延安、榆林两市财政转移支付规模较大；专项转移支付相对较少是杨陵、咸阳、渭南三市（区）的财政转移支付规模相对不足的主要原因。
四、转移支付制度改革建议
（一）深化公共财政体制改革，在明确划分事权的基础上通过财政转移支付实现公共服务均等化
各级地方政府的主要职能要从“以追求GDP增长为任务”向“以公共服务均等化为导向”转变。在公共财政框架下依照事权决定财权的原则，按照法律规定、成本效率、基层优先等原则，逐步规范省、市、县事权和支出责任，并以制度、法规形式确定下来，消除上级政府随意变更下级政府事权的现象。明确财政转移支付的目标是实现公共服务均等化，在地区经济发展不平衡的条件下，通过纵向转移支付实现地区间横向适度均衡，缩小地区间财力差距，促进公共服务均等化目标实现。
（二）制定专项转移支付制度
制度应明确规定专项转移支付立项、审批、资金测算方法、监督管理、绩效评估和信息披露等重要事项。同级政府各部门掌握的专项转移支付均纳入制度统一管理。财政部门是各项专项转移支付的统一管理部门。各相关部门负责审核项目的科学性、可行性和必要性，并与财政部门共同负责项目的审批、考核和评估。财政部门负责资金管理和信息披露。
（三）重新确定三类转移支付具体项目
一是体制补助收入和结算补助收入纳入税收返还类转移支付；二是一般性转移支付仅包括财力性转移支付；三是原归类一般转移支付的各项比较固定的专项收入应明确纳入专项转移支付管理。财政部门作为专项转移支付的统一管理部门，负责确定项目类别、统计口径和信息披露。
（四）建立全省统筹的公共服务供给机制，规范资金分配依据
一是确定基本公共服务项目。将不同地区的公共服务纳入全省统一的公共服务体系内，使不同市区的居民在基本公共服务上能享受国民待遇；二是充分考虑地方特殊因素对服务项目的需求和对服务成本的影响，编制具体项目标准和经费标准，明确划分各级政府应承担的事权，并将其上升到制度和法律的层面；三是科学制定转移支付资金分配程序、依据和测算方法。根据各地市经济发展水平、自然禀赋、人口差异、公共服务具体项目、经费标准以及财力缺口，确定适度的转移支付规模。
（五）多措并举，提高资金运行效率
一是减少财政管理层级，深入推广“省管县”财政体制改革。在现行行政隶属关系不变的基础上，改变原来市管县的财政管理模式，各项转移支付资金，由省级财政直接拨付县级财政；二是建立以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合的转移支付模式。财政部门应统筹管理一般性转移支付和专项转移支付资金，避免出现项目重叠，资金重复投入现象；三是加强对转移支付资金的使用监管和绩效考评，完善省、市、县联动的奖、补、罚考核机制。
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关键词：政府间转移支付，目标，分类
正确的认识依赖于科学的分类。当前政府间转移支付理论与实践中存在的种种问题，都与政府间转移支付的分类不清有密切的关联。政府间转移支付的基本目标(或最终目标)是引导社会利益结构趋向某种均衡状态，以避免社会成员之间利益严重失衡而导致公共风险加大，防范公共危机。但具体目标(中介目标)却是多元的，具体目标不同，转移支付发挥作用的领域自然也不同，解决的问题也各有侧重，有社会的、自然的、经济的和政治的。按照不同的具体目标区分各类转移支付，认识它们各自遵循的原则和作用机制，有利于我们进一步完善现行转移支付制度。对此，我们将转移支付划分为：以均等化为目标的转移支付、解决辖区间外溢性问题的转移支付、中央委托地方事务引致的转移支付、以增强国家政治控制力为目标的转移支付。这4类转移支付在中国实际上都已经存在，只是后3种转移支付没有在我们的观念中清晰地凸现出来，因而实际中不可避免地使转移支付存在“越位”、“缺位”和“错位”的现象。如水源污染、沙尘暴、水土流失都很容易造成辖区间外溢，要解决这类问题是离不开转移支付的，如果纳入“均等化”为目标的转移支付之中，则会“摆不平”，往往难以解决而造成转移支付的“缺位”。下面就4类转移支付分别加以论述。
一、以均等化为目标的转移支付
(一)均等化目标的由来
以均等化为目标的转移支付基于这样的价值观念：一个国家的所有公民都有平等的权利享受国家最低标准的基本公共服务。对均等化的理解包括两点：一是它是一项基本权利，与个人的支付能力和居住位置无关。二是它是指缩小地区间政府基本公共服务的差距，而不是直接改变地区间经济发展的不平衡。当然，改善贫困地区的基本公共服务能力，有利于缩小地区间经济发展差距。无论各地方政府财政能力如何，中央政府都应保证所有的公民都能享受到基本的公共服务。
地区间基本公共服务差距的形成是由于地方政府的财政能力不同，其支出需求和自有财力之间存在缺口，表现为在相同的公共服务项目上，在平均的征税努力下，地区间的服务水平和质量存在差距。具体原因有两个方面：一是地区间收入能力的差异。由于地区间的经济发达程度、经济体制、经济结构、都市化程度、人口分布不同，加之税基的规模和税源的集中程度等存在差异，必然造成地区间收入能力的不同；二是在相同支出项目上，各地区单位支出成本也各不相同。受自然地理环境的影响，地区间社会经济结构和人口分布状况存在差异，尤其像我国这样的发展中大国，成本差异更为明显。
在人口完全自由流动的情况下，基本公共服务的均等化可通过居民在地区间的自由迁徙来实现。完全自由流动意味着居民在辖区间的迁徙成本为零。一般情况下，这种均等化的“自动调整机制”在现实生活中难以达到。为了使各地方政府都能达到基本的公共服务水平，要求中央政府站在社会大众的角度，通过提供一套无条件的、基于基本公共服务为目的的政府间转移支付，协调地区间由于客观因素差异造成收入能力和支出成本差异而带来的居民享受公共服务的不平等。
凡是在地区差距比较明显的国家，均等化目标都是在转移支付制度设计中考虑的重要内容，一般通过无条件拨款来实现。在澳大利亚，政府间转移支付的形式主要有普通支付和特定支付，其中，普通支付中的预算平衡援助款具有明显的均等化性质。在加拿大，均等化转移支付是联邦政府为减少各省之间的财力不平衡而设立的一项最主要的补助。此项转移支付由联邦直接补助到省，由省级政府根据轻重缓急自主安排，省级政府也可将转移支付和其自己财政收入一并用于安排医疗保健、教育、社会援助等公共服务。在中国，以均等化为目标的转移支付被称为财力性转移支付。它是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，由上级政府安排给下级政府的补助，资金接受者可根据实际情况自主安排资金用途。
在美国，无条件拨款仅占转移支付总额的2%左右，与加拿大、澳大利亚相比，美国显然没有把无条件拨款作为解决州际间财政均等化的主要政策工具。这与美国现在的地区差距不大以及人口的自由流动有密切关系。无条件拨款主要是收入分享拨款，其理由是联邦政府比州政府拥有更强的收入征收能力，联邦政府希望让所有的州在平均的水平上履行标准职能。
(二)均等化的内容与差异的衡量
1.均等化的内容。均等化在西方国家一般指财政能力均衡化，财政能力可通过宏观经济指标来测度：包括各地方行政区域内的国内生产总值、生产要素收入、各区域居民的要素收入、个人收入、个人可支配收入等。由于各国的具体情况不同，财政均等化的实践也各有不同。在澳大利亚，指在相同的收入和管理效率下，提供标准服务的能力；在加拿大，指各省在合理的相当的税收水平上提供合理的相当水平的公共产品；在德国，指各州的财政能力差异得到均衡；在瑞士，指在不过分加重税收负担的情况下，提供可接受的最低水平的公共服务；在瑞典，由中央的转移支付保证地方政府具有全国平均水平的财政能力。美国佐治亚州立大学经济学教授Sally Wallace认为，财政均等化可以指下列中任何一项：(1)同样的纳税购买力，这意味着，不论在任何地区，每个纳税人每一美元都能购买到相同水平的公共服务；(2)同样的税收努力结果，这意味着，在不同的行政区域内，同样的税率能够征得同样的税收；(3)同样的税收努力能带来同样的公共服务水平，这意味着，二者之间是相互关联的，如果同样的税收努力结果首先达到了，那么紧接着就能实现均等化的公共服务。
2.差异的衡量。在理论上探讨地区间财政能力的差异比较容易，困难在于如何去衡量这些差异。几乎没有哪个国家能精确地衡量这种差异，也几乎没有哪个国家能拿出一个客观的衡量结果去指导建立转移支付的公式。大多数国家一方面以人均收入指标衡量财力状况，另一方面详尽计算对特定服务的支出成本，例如：公路里程、贫困线下的人口、住房短缺情况等。
二、解决辖区间外溢性问题的转移支付
