移动支付定义范文1
论文摘要：因特网、移动通信和计算机等技术的结合使支付方式发生了新的革命，即移动支付的出现。移动支付因其随时、随地、方便和快捷等诸多特点给人们生活带来极大方便，也给人们提出了新的法律课题，诸如移动支付当事人的法律地位、法律责任等问题。
随着技术的进步和发展，支付方式发生了新的革命——移动支付的出现。移动支付拥有随时、随地、方便和快捷等诸多特点，消费者只要拥有一部手机，就可以完成理财或交易，享受移动支付带来的便利。为了促进移动支付的健康发展，必须对其一系列法律问题加以明确化。
一、移动支付的概念及其业务流程
移动支付，是指消费者使用移动电子设备通过移动运营商向约定银行提供的计算机网络系统发出支付指令，由银行通过计算机网络将货币支付给商业机构的一种消费支付方式。移动支付以银行卡账户为资金支持，以手机和计算机网络为交易工具。移动支付大致可以分为两种基本模式，即虚拟支付和自动授权销售终端系统(Point of Sales，简称POS)现场支付。虚拟支付即消费者可以利用手机在任何地方为特定的产品和服务进行远程支付POS现场支付则发生于商业机构的POS终端，消费者以手机替代银行卡进行现场支付。虚拟支付拥有短期的增长潜力，而POS现场支付标志着移动支付进入成熟阶段。目前，虚拟支付大多用于内容付费，价值较低而且交易频繁，并逐渐向高价值内容发展。在整个移动支付过程中，消费者将银行账户和手机号码绑定，通过手机短信息、手机声讯服务(Interac-tire Voice Response，简称IVR)、无线应用协议(Wireless Ap-plicatmn Protoeol，简称WAP)等多种方式将指令发送到银行，银行在进行审批划账之后，通过信息反馈到特约商业机构或特约商业机构指定的银行，商业机构使用无线或有线POS打印出消费收据，消费者就会获准得到所需要的商品和服务。具体来说，移动支付经过以下一些步骤：1、购买请求。消费者可以对准备购买的商品进行查询，在确定了准备购买商品之后，通过移动通信设备发送购买请求给商业机构。2、收费请求。商业机构在接收到消费者的购买请求之后，发送收费请求给支付平台。支付平台利用消费者账号和这次交易的序列号生成一个具有唯一性的序列号，代表这次交易过程。3、认证请求。支付平台必须对消费者和内容提供商账号的合法性及正确性进行确认。支付平台把消费者账号和内容提供商账号信息发送给第三方信用机构，第三方信用机构在对账号信息进行认证。4、认证。第三方信用机构把认证结果发送支付平台。5、授权请求。支付平台在收到第三方信用机构的认证信息之后，如果账号通过认证，支付平台把交易的详细信息，包括商品或服务的种类、价格等发送给消费者，请求消费者对支付行为进行授权。如果账号未能通过认证，支付平台把认证结果发送给消费者和商业机构，并取消本次交易。6、授权。消费者在核对交易的细节之后，发送授权信息给支付平台。7、收费完成。支付平台得到了消费者的支付授权之后，开始在消费者账户和内容提供商账户之间进行转账，并且把转账细节记录下来。转账完成之后，传送收费完成信息给商业机构，通知他交付消费者商品。8、支付完成。支付平台传送支付完成信息给消费者，作为支付凭证。9、交付商品。商业机构在得到了收费成功的信息之后，把商品交给消费者。
二、移动支付当事人的法律地位
通过对移动支付业务流程分析，可以得出移动支付涉及的当事人众多，其中包括消费者、商业机构、移动运营商、银行、支付平台营运商和认证中心等，当事人之间的法律关系错综复杂。然而我国缺乏相应的立法，因此有必要明确各方当事人的法律地位及相互之间的法律关系。
消费者是指那些持有移动设备并且愿意用它来购买商品的组织和个人。消费者是整个移动支付过程中的发起者，他的行为包括在第三方信用机构注册、查询所购商品的品种和内容、支付结算的授权和商品与服务接收。消费者与商业机构、移动运营商、银行和认证机构之间存在四个相互独立的合同关系：一是消费者与商业机构的买卖合同关系。但是这种买卖合同关系表现得十分特殊：例如商业机构应当将多收货款向其前手返还不当得利，而不必向消费者返还，同样货款支付不足时商业机构应向其前手主张权利而不能直接找消费者；消费者在支付失败或支付不足时应及时向银行补足货款，而不必向商业机构补足货款。二是消费者与移动运营商间的移动通讯服务合同关系。三是消费者与银行间的金融服务合同关系。四是消费者与认证机构间的认证服务合同关系。总而言之，消费者为了顺利完成移动支付交易必须严格履行上述四个合同义务。
商业机构出售产品或提供服务给消费者。它在接收到消费者的购买请求后，向支付平台运营商传递收费信息；收到支付平台运营商的收费完成信息之后，把商品提供给消费者。商业机构与消费者、银行和移动运营商间分别存在以下三个相互独立的合同关系：买卖合同关系、金融服务合同关系和移动通讯服务合同关系。
由于我国的金融业务特许制，移动运营商不得不与银行合作共同开发移动支付市场。在移动支付中移动运营商是连接消费者、金融机构和商业机构的重要桥梁。目前，移动运营商能够提供语音、短信业务(Short Messaging Ser-vice，简称SMS)、WAP等多种通信手段，并能为不同级别的支付业务提供不同等级的安全服务。在移动支付中消费者有权向移动运营商发出信息指令，移动运营商有义务将用户的信息在指定的时间传输到银行，当然消费者应向移动运营商支付相应通信费用。因此移动运营商在移动支付交易中扮演了组织者的角色，但是目前在我国由于移动支付商业模式多样化，有些移动运营商为了在移动支付中获取更大利益还扮演着支付平台运营商的角色。
银行是移动支付中的支付中介，其支付的依据是银行与消费者所订立的金融服务合同。在移动支付中，银行的基本义务是依照客户的指示，准确、及时地完成电子资金划拨。银行按其扮演的角色不同可以分付款行和收款行。付款行是接受消费者付费指令支付货款的银行。为了支付安全，消费者要事先在付款行存款立户并约定使用的密码或其他有效的身份确认手段。收款行是按其与商业机构间服务合同接受所划拨来的资金的银行。收款行一旦接到付款行送来的资金划拨指示，就应立即履行义务，如有失误或延误则应承担相应的责任。付款行和收款行通常都是某一电子资金划拨系统的成员，受一定规则的约束，并且两者有可能是同一银行。此外，目前在我国由于移动支付商业模式多样化，有些银行为了在移动支付交易中获取更大的利益还扮演支付平台运营商的角色。
支付平台运营商在移动支付产业链中处于核心地位，
负责支付结算的过程。它具有整合移动运营商和银行等各方资源并协调各方关系的能力，传递各种授权请求、消费者账户信息和交易记录。根据我国目前移动支付商业模式(以移动运营商为运营主体的移动支付业务、以银行为运营主体的移动支付业务和以独立的第三方为运营主体的移动支付业务)，支付平台运营商分别由移动运营商、银行和独立的支付平台运营商来担当。总之，不管由谁来担任支付平台运营商，他们都应该协调好彼此之间关系、履行自己的职责，促进移动支付的健康发展。
认证中心即在网上建立的一种权威的、可信赖的、公正的第三方信任机构，为参与移动支付交易各方的各种认证要求提供证明服务，建立彼此的信任机制，使交易及支付各方能够确认其他各方的身份。认证机构承担第三方信用机构的角色，它们提供信用信息，接受消费者和商业机构的注册，为支付平台运营商提供认证服务，防范交易及支付过程中的欺诈行为。因此认证中心对整个的移动支付的交易双方负责。
三、移动支付中的法律责任
移动支付涉及到当事人众多、法律关系复杂，再加上服务器、因特网、无线传输、管理软件等错综复杂的先进技术，因此在移动支付过程中，经常会出现因过失或故意而致使资金划拨迟延或资金划拨错误，造成损失的现象。但是我国缺乏相应的法律法规或合同约定不明，一时很难明确法律责任。为了促进移动支付的健康发展，必须对有关纠纷从法律上加以解决，要求有关当事人承担相应的法律责任。
(一)未经授权的移动支付
美国1978年的《电子资金划拨法》对“未经授权的电子支付”作出相应规定，即“由消费者以外的未获发动支付指令实际授权的人所发动的，从该消费者账户划出资金而该消费者并未从该支付中受益的电子支付”。同样，在移动支付的过程中也会发生未经授权的支付现象。在实践中未经授权的支付现象表现为黑客侵入盗用密码，支付工具密码丢失、被盗而被非授权人使用等，使得欺诈人伪装以付款人的身份进行支付。未经授权的移动支付将产生两种结果，一种是资金可以追回；另一种是资金不可以追回，并且现实中第二种情况居多。这样就必然产生该笔资金损失是由银行、还是付款人或者其他人来承担的问题。
在移动支付中，银行为了保证支付准确、安全，防止未经授权的欺诈人向银行发出指令，经常与消费者约定密码或者其他有效的身份认证手段，如在ATM、POS上使用资金必须输入密码，即建立了所谓的“安全程序”。那么在银行与消费者之间建立了安全程序的情况下，如果银行收到的指令经过了安全程序的证实，由这一指令所产生的后果就一定由消费者来承担吗?答案是不一定，因为安全程序本身有可能不一定安全。
对于第三方欺诈人发动“未经授权的移动支付”所造成的损失分担问题上，可以参照美国《统一商法典》第4A编§4A-202(b)规定的未经客户授权的支付命令的损失由客户承担的条件为：银行与其客户已达成协议，以客户的名义签发给银行的支付命令的真实性必须由安全程序来证实；使用的安全程序必须是防止未经授权的支付命令的商业上合理的方法；银行证明其已善意接受支付命令；银行已遵守安全程序。如果接收银行同时满足了上述条件，那么客户有责任就未经其授权的支付命令向接收银行支付。即使支付命令未经客户授权，不是“授权的支付命令”，但该支付命令是“证实的支付命令”，可以视为客户的支付命令，此时，客户必须就这项未经其授权的支付命令向接收银行进行付款。与此相反，只要满足下列条件之一，接收银行接收的支付命令存在欺诈时，欺诈所造成的损失由银行承担：客户与银行未达成关于使用安全程序的协议；银行使用的安全程序不具有商业上的合理性；银行未遵守具有商业上的合理性的安全程序；银行未按善意接受支付命令；银行的客户证明，欺诈人既不是客户的雇员或人，也不是从客户控制的来源得到秘密安全信息；或银行以明示的书面协议，限制其有权强制执行支付命令或保留就支付命令的付款的范围。事实上，虽然银行和消费者之间建立“安全程序”，并且该安全程序能防止一般的未经授权的支付命令，但是由于第三方欺诈人作案技术非同一般而进行了未经授权的移动支付，那么这一损失又由谁来承担呢?此时，银行和消费者都没有过错，因此按照公平原则由双方共同来承担。总之，“未经授权的移动支付”所造成的损失应当有条件地在消费者和银行之间进行分担，这样可以在消费者和银行之间寻求一种平衡，促进移动支付的健康发展。
(二)错误、迟延的移动支付
在移动支付中，银行的义务就是正确地执行电子支付指令，完成移动支付。但是在实践中，常常会因为消费者或者消费者的违约行为或者因为服务器故障、网络传送等原因导致错误或者迟延支付。错误的移动支付是指由于消费者所发出的电子支付指令本身错误或者由于网络传输错误导致支付指令错误而使得银行做出了错误的移动支付，或者是消费者的电子支付指令正确，但银行在执行支付指令时发生错误。而迟延的移动支付是指由于服务器或者网络故障的原因而导致支付延迟，或者是指由于纠正上述错误所导致支付延迟。简而言之，错误、迟延的移动支付表现为未完全支付、未及时支付、超额支付、支付方向错误等。错误、迟延的移动支付首先导致消费者与银行之间的电子支付合同不能适当履行，接下来导致消费者与商业机构之间的基础合同不能适当履行，这样导致消费者有可能承担相应违约责任。消费者因此遭受的损失能否要求银行来承担?银行承担部分损失还是全部损失?
根据民法和合同法的原理，对于移动支付中错误、迟延支付造成的损失承担问题，属于合同中的实际违约问题，并应采用合同责任中的过错推定责任原则来确定应当由谁来承担，也就是说，从违约事实以及损害事实中推定致害一方的当事人在主观上有过错，除非能证明其无过错。之所以采用过错推定责任原则，是因为银行比普通消费者具有技术上的优势。在违约方承担责任的形式上，银行承担责任的形式有：返还资金划拨不能完成时付款人的资金及相应利息；在划拨金额错误时补足差额、偿还余额和赔偿因其违约行为对付款人造成的其他损失。付款人的违约行为造成的损失自己承担，其承担的基础合同上的违约责任则会表现继续履行、支付迟延利息、赔偿损失等。其关键的问题是损害赔偿范围的确定，即银行承担部分损失还是全部损失?在移动支付中，银行只收取很小比例的手续费，银行不可能也不应当对未按照指令适当执行支付命令而引起的间接经济损失负责。而且银行在整个移动支付中只发生支付法律关系，我们不能要求银行对用户、商户之间的间接经济损失承担赔偿责任，否则会导致银行卷进商业风险与商业合同的纠纷中，因此在损害赔偿的范围上，应当坚持可预见性规则，也就说，银行在签订金融服务合同时不可能预见到客户的商业性间接经济损失而不需要赔偿这一部分损失，其应当承担的违约责任应限于退还收取的划拨费用或补足差额、赔偿用户资金利息损失。
对于因服务器故障或者网络原因导致的错误、迟延支付问题。这两种情形均属于第三方责任引起的损害赔偿问题。我国合同法第121条规定，当事人一方因第三方的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。根据该条款规定，因服务器故障或者网络原因导致的错误、迟延支付时，消费者应当承担违约责任，但可以向第三方进行追偿。
四、完善我国移动支付立法的构想
移动支付作为一种新型的支付工具，对我国传统的法律体系提出新的挑战，在其迅速发展的过程中遇到一系列的法律问题。如安全问题，移动支付平台营运商的市场准入问题，责、权、利问题，举证问题。笔者认为解决移动支付的法律问题不能够采取“头痛医头，脚痛医脚”的做法，而是使移动支付的法律制度跟电子商务等有关的基础法规相一致。换句话说，目前没有必要进行有关移动支付的专门立法，只有在有关电子商务的立法出台以后才能进行，或者在制定有关电子商务或电子支付的法律时考虑移动支付这一特殊的现象。
但是不管是现在还是将来对移动支付进行立法时必须考虑下列有关的问题：
1、移动支付立法应强调安全性要求。移动支付的安全问题是消费者、商业机构、移动运营商、银行和支付平台营运商最为关心的问题。安全问题涉及交易双方身份的真实性、信息传输的保密性和完整性、交易的不可否认性等内容。为了确保支付的安全，数字签名、电子认证和SET(Se-cure Electronic Transactions)标准等安全控制技术应运而生。同时这些安全控制技术也会带来新的法律问题，因此在不久将来立法时必须对有关安全控制技术作出具体的规定。只有这样才能在移动支付中有效地保护消费者的隐私权和财产权，防止犯罪分子进行洗钱、逃税或。
2、移动支付立法应规范移动支付市场。移动支付立法应对商业机构、移动运营商、银行、支付平台营运商和认证中心规定相应的资格，对他们的市场准入作出科学的规定。尤其是严格确定移动支付平台营运商的主体资格，因为目前移动运营商或者其他商业组织加入移动支付平台营运商是没有法律根据的。但为了进一步开拓和发展移动支付市场，相应的立法不应该完全否定非银行企业进入移动支付市场，而是规定他们一定的市场准入条件。同时还应加强移动运营商、银行、支付平台营运商和商家之间合理分工、密切合作，推动移动支付业务的健康发展。同时加强国际合作，建立国际统一的法律规则，开拓国际市场。
3、移动支付立法应明确当事人权利与义务。移动支付行为包括支付指令的签发、接收、执行等，移动支付立法应针对这些行为设定相应的规则，使移动支付主体有规则可循。具体地说可以将移动支付的全过程划分为一系列的双边操作，针对每一操作的特殊情况作出相应的权利与义务规定，这样可以有效地防止一般法律管辖不明确。
移动支付定义范文2
1.我国《政府采购法》的通过日期和实施日期分别是哪一年?
A.1999年，1999年 B.2002年，2003年
C. 2002年，2002年 D. 1999年，2000年
2.采购人使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定，且与《政府采购法》相冲突的，对此种情况的适用法律是如何规定的?
A.必须适用《政府采购法》的规定 B. 必须适用协议的规定
C. 可以适用协议的规定 D. 对此法律无明确规定
3.采购人的范围不包括下面哪一项?
A.各级国家机关 B.医院 C.各民主党派 D.某大型国有独资公司
4.属于集中采购目录以内的政府采购项目，一般必须通过政府采购中心，如单位有特殊要求，要自行采购，必须经过哪级机关批准?
A.设区的市、州以上人民政府
B.省级以上人民政府
C.设区的市、州以上人民政府所设的集中采购机构
D.省级以上人民政府所设的集中采购机构
5.参加政府采购活动的供应商的条件之一是应当在参加政府采购活动的前几年内，无经营活动重大违法记录?
A.2年 B. 3年 C. 4年 D. 5年
6.政府采购应采取的主要方式是什么?
A.公开招标 B.邀请招标 C.竞争性谈判方式 D.询价方式
7.是否采用公开招标方式进行政府采购的标准是什么?
A.采购的商品种类 B.一定的数额标准
C.进行采购的主体 D.是否采用公开招标方式由采购主体自行决定
8.在招标采购中，投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的，会导致什么后果?
A.导致废标，应采取竞争性谈判方式重新采购
B.导致废标，应采取询价方式重新采购
C.导致废标，应重新组织招标
D.不会导致废标
9.《政府采购法》规定了采购人与中标、成交供应商在中标、成交通知书发出之日的一定期限内签订政府采购合同;还规定政府采购合同自签订之日起的一定期限内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监管部门和有关部门备案。这两个期限分别是多少?
A.20日，5个工作日 B. 30日，5个工作日
C. 20日，7个工作日 D. 30日，7个工作日
10.我国政府采购法规定，中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。这个规定属于对政府采购合同什么合同责任的规定?
A.缔约上的过失责任B.后合同义务违反的赔偿责任
C.附随义务违反的赔偿责任D.违约责任
11.对转移支付可以从广义和狭义上来理解。下面关于狭义的转移支付，哪种说法是正确的?
A.狭义的转移支付是指财政补贴
B.狭义的转移支付是指各级政府之间财政资金的互相转移
C.狭义的转移支付是指同级政府之间一部分预算收入的相互转移
D.狭义的转移支付是指相邻两级政府间的上级政府对下级政府的财力转移
12.政府进行转移支付的理论基础和前提是什么?
A.各级政府之间的财力不均衡 B.不同地区之间政府的财力不均衡
C.市场经济决定的收入分配结果不公平 D.事权应当与财权相统一
13.关于转移支付，下列哪个说法是正确的?
A.上下级政府之间的转移支付均是无偿的，同级政府之间的资金转移大多数也是无偿的
B.上级政府对下级政府转移支付过多，会影响上级本身的支出能力，也使上级宏观调控政策不能得到很好的落实
C. 上级政府对下级政府转移支付过少，就难以保障下级支出能力的实现，同时也不 能体现财政分配的公正性
D. 转移支付的方式、方法、数量、操作程序都具有公开性
14. 我国《过渡期财政转移支付办法》规定，过渡期财政转移支付的重点是帮助财政困难地区缓解财政运行中的突出矛盾，同时，转移支付还向下列哪类地区适当倾斜?
A.边境地区 B. 少数民族地区 C. 西部地区 D. 革命老区
15.目前，美国的联邦拨款资助项目是联邦政府转移给州和地方政府用于什么项目?
A.教育培训项目 B. 交通项目 C. 低收入者的医疗保健 D. 失业救济
16.下列哪一项不是我国财政转移支付中专项拨款的用途?
A.特大自然灾害救济费 B.特大防汛抗旱经费
C.向那些由地方政府代替中央政府执行的一些国家职能提供经费
D.不发达地区的发展资金
17.关于我国财政转移支付额度的确定，下列哪个说法是正确的?
A.应由因素法向基数法转变 B. 应由基数法向因素法转变
C. 应由因素法向比例法转变 D. 应由比例法向基数法转变
移动支付定义范文3
一、现行的政府间的财政转移支付制度现状
财政转移支付法是指调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律规范的总称，是财政法制度的重要组成部分。从广义上理解的转移支付法包括政府对居民的转移支付制度和政府间的转移支付制度。
目前，我国财政转移支付制度一般是指政府间转移支付制度。政府间转移支付，它是指各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。这种转移支付形式一般有三种：一是中央政府将其预算收入的一部分向下转移给地方政府；二是地方政符将其预算收入的一部分向上转移给中央政府；三是同级政府之间一部分预算收入的相互转移。凡是相邻两级政府间的上级政府对下级政府的财力转移是狭义上理解的转移支付。在我国，从1994年分税制财政体制改革基础上确立的财政转移支付制度，是一种从狭义上理解的财政转移支付制度。
从形式上看财政转移支付法，是指财政转移支付法律规范借以表现的外在形式，它也有广义与狭义之分：广义上的财政转移支付法，泛指凡规定有关财政转移支付出方面内容的法律、法规、自治条例、规章等规范性法律文件的总称。狭义上的财政转移支付法，专指国家立法机关制定的以《财政转移支付法》冠名的单行法律。在我国尚未制定专门的《财政转移支付法》，有关财政转移支付方面内容的法律规范散见于相关法规与规章之中。
财政转移支付法律制度的内容一般包括：(1)转移支付的目标和原则。(2)转移支付的形式：目前转移支付的形式包括：社会保障支出和财政补贴支出，如定额补助，专项补助，结算补助，税收返还及其他补助形式。(3)转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序。(4)转移支付的管理和分配机构。(5)转移支付的监督及法律责任。
我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。我国现行的政府间财政转移支付制度是由四种转移支付的形式构成的：
第一种形式是“过渡期财政转移支付”。“过渡期财政转移支付”是我国在1994年实行分税制财政管理体制后开始设立和实施的。我国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡模式。我国的收支均衡模式同时考虑了各个地区的财政能力(财政收入)和财政需求，其基本的做法是：通过测算各个地区的标准财政收入和财政支出并对其进行比较，进而计算出地区的标准财政收支缺口(该地区标准财政支出大于标准财政收人的差额)。
第二种形式为“税收返还”。税收返还制度的建立是1994年分税制改革的关键性内容之一。税收返还制度的核心是在建立新的分税制财政体制的同时，确保各有关地方政府既得利益。另一方面，这种形式通过“存量不动，增量调节”的办法，提高中央财政在增值税与消费税增量上的比重。
第三种形式为专项补助(或者说是“专项拨款”)。“专项补助”作为中央政府对地方政府的财政转移支付形式。这些专项拨款，由中央政府拨付，不列入地方的财政支出范围。这种专项拨款的主要特点是拨付款项的有条件性，是由中央根据情况和需要来确定拨款的项目，拨款的对象，拨款的金额和拨款的时间。专项拨款主要用于给予地方政府的特大自然灾害救济费，特大防汛抗旱经费以及不发达地区的发展资金等。
第四种形式是“原体制补助和上解”。这种形式实际是原体制的产物。从1988年开始，中央政府财政部对部分省、自治区实行定额补助，与此同时部分省市向中央按照一定的比例解。
我国现行的政府间财政转移支付制度仍是一种过渡性的制度，带有较深的旧体制的烙印，难以适应社会主义市场经济发展和公共财政体制的要求。
二、现行的政府间财政转移支付制度存在的主要问题
由于我国现行的政府间财政转移支付制度是一种过渡性的制度，目前还存在以下问题：
第一，中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，事权、财权不对应，资金分配办法不规范。从而造成一部分财政支出的不合理，各级政府支出责任不明确，甚至带有较大的主观随意性，从而使转移支付制度缺乏科学性。
第二，现行财政转移支付制度缺乏法律权威性。纵观各个国家财政转移支付制度最大的共性就是都制定有较高层次的法律。而我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，没有单行法律。因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性。
第三，现行财政转移支付制度调控力度小，均等化功能弱。由于在现行转移支付制度中税收返还形式占的比重过大，一般性转移支付比重太低，致使中央财政调控权、均等化功能过弱。
第四，监督制约机制不健全。
第五，省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏制度建设。
三、完善现行财政转移支付制度
从总体上看，我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上开始朝着规范化的政府间财政转移支付框架的目标改革，但是，距离以公共服务均等化为主要目标的、规范化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离。为了进一步完善我国现行的政府间财政转移支付制度，必须深化改革：
1.完善适应市场经济发展的分税制财政体制，从法律上明确划分中央政府与地方政府之间事权、财权范围，明确财政转移支付制度的调节目标和定位。
2.加强财政立法，在《过渡期财政转移支付办法》基础上制定《中华人民共和国财政转移支付法》，以法律形式明确财政转移支付的各项基本制度，尤其是财政转移支付的监督制约制度。
3.简化与完善财政转移支付形式，重新归并现有的四种政府间的财政转移支付形式，尤其是应当尽快解决原体制补助和原体制上解当中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题。
4.规范专项补助，在进一步科学划分各级政府事权的前提下逐步减少中央政府对地方政府的那些纯粹属于地方区域性的支出项目的补助，并且按照公共服务均等化的要求和兼顾其他政策要求的前提下，规范各种专项补助，合理分配用于专项补助方面的财政资。
移动支付定义范文4
摘 要 在我国,财政转移支付制度是一项规范财政资金在各级政府间的转移、流动和分配,以此解决中央政府与地方政府财政之间的纵向不平衡和各地区的横向不平衡的财政体制。改革开放以来,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就,随之一些深层次的矛盾也逐渐凸现出来,主要表现为地区间经济发展的极不平衡等等。而政府间财政转移支付是实现这一目标的不可缺少的手段。但是,由于我国关于财政转移支付法律规定的缺乏也给我国转移支付带来了很多不便,财政转移支付立法及监督成为当务之急。
关键词 财政转移支付 立法 监督
一、概述
财政转移支付是指政府间财力的纵向移动。政府按照一定的形式将一部分财政资金无偿的转移给居民企业或其他受益者所形成的财政支出,主要包括政府用于养老金,失业救济金,贫困补助金,财政补贴,债务利息等方面支出。财政转移支付实质上是财政资金在各级政府之间的一种再分配形式,它是财政体制中的一个重要组成部分。财政转移支付也有广义和狭义之分。广义理解是指一国内各级政府间按照财权与事权相统一的原则,合理划分财政收入级次和规模的一种分配形式,既包括上级政府对下级政府财政收入的补助,也包括下级政府对上级政府财政收入的上解。狭义理解是指相邻两级政府,上级对下级的财力补助,我们所说的一般是狭义的理解。
在我国,财政转移支付制度是一项规范财政资金在各级政府间的转移、流动和分配,以此解决中央政府与地方政府财政之间的纵向不平衡和各地区的横向不平衡的财政体制。改革开放以来,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就,但一些深层次的矛盾也逐渐凸现出来,主要表现为地区间经济发展的极不平衡,为此我国目前及未来的经济发展战略应从过去注重效率转变为更加强调公平,以便实现统筹发展、构建和谐的社会生活。而政府间财政转移支付是实现这一目标的不可缺少的手段。但是关于规范财政转移支付制度的相关法律少之又少,而且很多需要法律明确规定,赋予财政转移支付制度的合法化。
二、我国财政转移支付法律制度的研究现状
在研究财政转移支付法律制度的现状中,有以下几种观点。
中央政府与地方政府之间的转移支付是当前公共财政体制政府间财政关系的一个重要课题。正确度量地方的财政收入能力和标准支出需求,以确定科学合理的中央与地方之间的转移支付办法是各级财政充分发挥其公共服务职能的重要基础,这将对各级财政收支平衡、地区间经济协调发展、宏观经济的稳定、公共服务体系的有效运作及整个财政机制的公平高效运行都具有决定性的影响。有学者认为,转移支付制度是财政体制的重要组成部分,是政府实施宏观调控的重要工具。在平衡地区间财力,促进区域经济协调发展方面有着重要的作用。我国现行财政转移支付制度不规范、不完善,妨碍了政府宏观调控职能的发挥。有学者认为,政府实行转移支付有多重目标:实现纵向平衡和横向平衡,矫正外溢性问题及其它经济政治目标。规范的转移支付制度的终极目标追求的是区域间财政能力或公共服务水平的均等化。我国现行政府间转移支付制度虽然在实现纵向平衡方面有明显成就,过渡期转移支付办法在一定程度上也有利于区域间财政能力的均衡。在我国,财政转移支付法律制度主要有以下几个问题:
(一)法律规范少,法律位阶低
在我国,规范财政转移支付的法律比较少,较常用的如税法,预算法等,而这些法律也只是框架式的规定,细节方面比较少,适用起来比较简单。有些法律实际操作起来比较困难,监督方式规定也模糊。其次,法律位阶低。在国外,如德国,加拿大都是在宪法中规定的。而在我国,有些只是行政规章或是部门法律。这些法律百姓可能不会接触到。
(二)支付主体及支付比例规定不明确
在法律条文中,缺乏对支付主体的规定,没有明确是哪个主体如哪级政府或哪个部门应对那些方面进行转移支付,具体支付内容是什么,支付方向是什么,支付比例是多少都没有明确规定。
(三)财政转移支付法定程序及监督程序缺乏
现行财政转移支付法定程序缺乏表现在各个环节中,包括财政转移支付的决策程序、审批程序、支付程序、监督程序、法律救济程序和责任追究程序等。法定程序的缺乏造成财政转移支付整个过程缺乏公开性和透明度,并容易滋生腐败。在财政转移支付法律制度中,规定了一些具体操作,但对监督程序规定模糊。例如由哪个部门哪个单位对哪些财务进行监督,监督的形式有哪些。还有人大通过哪些方式进行监督,新闻媒体,公民个人的监督及对监督者的保护没做具体保护。
三、我国财政转移支付法律制度完善
我国财政转移支付法律制度欠缺。在我国,只有宪法,预算法对这些做了一些规定。但实际运用中并没有有效的被利用。文中通过健全立法,执法,加强法律监督三个方面进行论述,不断完善财政转移支付法律制度。
(一)健全法律程序,尽快建立财政转移支付法律制度
我国应加快推进转移支付制度的法制化,为转移支付提供强有力的法律保障。
第一,要尽快制定《财政转移支付法》。以法律的形式确立财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、法定形式、核算标准、分配方法及转移支付的监督及法律责任等,将财政转移支付过程纳入法制化轨道。以法律的形式出现可以进一步增强财政转移支付制度的法律效力,有利于加强对省以下地方各级政府财政转移支付行为的规范。
第二,要进一步规范转移支付的审批监督程序,应当编制转移支付预算,并在预算法中予以明确,按预算审批监督程序,报人大审查批准。一经批准,不得擅自变动。
第三,以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度,同时辅之以必要的司法和审计举措,建立相对完善的监督和约束机制,并规定对违法者的制裁,保证转移支付制度在立法、司法和审计上的相互配合和协调统一,这样既能体现转移支付的权威性,又能体现其监督约束的完整性,确保转移支付制度的实施效果。
最后,对在支付中出现违法后果的处罚。用法律条例明确列出各种情况的违法违规行为,对违规违法的一级政府或部门,依据转移支付的种类、性质和违规金额所占该笔资金的比例等因素规定罚款处罚,明确罚款额度确定方法及罚款执行机构;对直接负责的主管人员和直接责任人明确规定行政处分方式,对应予处分而不按规定处分的情况建立防范机制。必要时走司法程序运用刑法惩罚犯罪行为。
(二)完善财政转移支付监督法律制度
财政转移支付监督制度的建设是一项系统的工程。本文认为,财政转移支付监督应着重探讨和解决以下几个方面的问题,包括人大监督,审计独立,社会监督等几个方面。
第一,加强人大监督。我国权力机关的监督主要是通过人民代表大会审查并批准政府的财政转移支付的预算,决算,属于事前监督范畴,但不应当过多的参与对具体财政活动的监督。目前我国要完善预算法,实现部门预算和复式预算,解决“外行看不懂,内行看不清”的问题,使人大的审批真正发挥监督的职能。全国人大对财政转移支付进行预算决算审查,地方人大对接受财政转移支付的地方政府进行转移支付资金使用情况的监督,这样有利于全国人大监督工作的针对性,具体化。
第二,提升审计机关的独立性审计。审计监督已是我国经济监督的一种重要方式。虽然近几年审计监督取得了一定的成效,但仍然存在监督难的问题。主要原因是各级审计机关隶属于同级政府,很难依法独立行使审计监督权。因此,建议审计监督退出政府执法序列,归位于各级人大。
第三,鼓励和保障社会监督。社会监督应是除国家机关以外的监督,主要包括社会中介组织监督,新闻媒体监督和公民个人监督。中介组织是政府宏观调控和企业微观经营的中介。新闻媒体监督对制约行政权力的滥用和腐败现象的惩治发挥举足轻重的作用。公民个人监督是宪法赋予公民的一项权利和义务。公民的检举,揭发,控告等是公民监督的重要方式,在经济监督中发挥着不可替代的作用。以上监督方式共同构成了我国的监督网络,也催促了我国民主制度的不断完善。
完善财政转移支付法律制度对促进我国西部大开发有深远意义。财政转移支付法律制度的完善不仅有利于促进我国财政转移支付法律制度的完善,也有利于我国法制建设的进一步发展。
参考文献:
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移动支付定义范文5
一、教育公平：城乡义务教育均等化发展的理论依据
教育公平是公平在教育中的体现，可以分为结果公平和机会公平。教育结果公平是指每位社会成员通过接受教育获取了同样的收益；教育机会公平是指政府为每位社会成员提供相同的教育机会，比如一致的升学途径、相同的考试规则、为每位学生获得良好教育资源提供公平竞争的机会等等。要实现教育公平，必须坚持两个原则。第一个原则是平等自由原则，每位社会成员都有平等地接受教育的权利和机会，受教育权是社会成员的基本人权，政府应该提供平等的受教育机会给他们，即那些处在才干和能力的同一水平上，并有发挥其才能的同样愿望的人，应当有同样的成功背景，不管他们在社会体系中的最初地位是什么，即不管他们生来属于什么样的收入阶层。第二个原则是无差别原则，保证处境不利的社会成员享有受教育的机会，比如农村孩子的受教育机会、下岗工人孩子的受教育机会等。因此实现城乡义务教育均等化发展就保障了农村孩子与城市孩子拥有平等的受教育权，维护了农村孩子的利益，因而就实现了教育公平。由此可以看出，教育公平是城乡义务教育均等化发展最重要的理论依据。
二、制约城乡义务教育均等化发展的现实因素
由于资源禀赋的差异，加上我国长期对城市和农村教育实施不同的财政政策和教育政策，导致城乡义务教育均等化发展面临一系列制约因素。对这些因素进行深刻剖析，是提出城乡义务教育均等化发展路径的基本前提。
1.二元化的义务教育财政制度安排从1985年义务教育财政体制改革以来，城乡二元化同样出现在义务教育领域，城乡不同的义务教育财政体制是造成城乡义务教育差异的主要原因。我国一直以来实行义务教育由地方负责、分级管理的原则。按照这个原则，城市义务教育由市或区政府负责，农村义务教育由县、乡（镇）、村负责，但实际操作上又变成了乡(镇)、村负责，使得管理城市义务教育的政府层级高于农村。在经费筹集方面，比如基建费，根据《中华人民共和国义务教育法实施细则》规定，实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措。在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。城市义务教育基建经费由财政负担，除了基建费用，义务教育的教师工资经费、校公用经费等都是财政拨款，而农村义务教育中的基建经费完全取决于乡、村的经济状况，但我国大部分的乡、村财政十分困难，这使得农村义务教育经费根本没有保障。城乡二元化的义务教育财政制度保障了城市义务教育的健康发展，农村义务教育却发展迟缓，由此可以看出，城乡二元化的义务教育财政制度安排是导致城乡义务教育不能均等发展的主要原因。
2.财政转移支付制度不健全分税制改革后，为了解决地方政府财力不足的问题，转移支付制度应运而生。转移支付是指在一定的财政体制下，按法律或政策要求，将财政资金无偿地由一级政府转移给另一级政府。从转移的方向来分，转移支付可以分为横向转移支付和纵向转移支付。其中横向转移支付是指同层级政府之间的财政资金的转移，纵向转移支付是指上级政府对下级政府的财政资金的转移。从补助的目的来分，转移支付可以分为一般转移支付和专项转移支付。其中一般转移支付是指不限定转移支付资金的用途，用来补助低级政府的基础财力不足问题，也叫无条件补助。专项转移支付也叫专项补助，必须用在上级政府制定的项目上。又可以分为非匹配补助和匹配补助，非匹配补助是指地方政府不需要配套相应的资金，匹配补助是指地方政府需要提供相应的配套资金才能得到上级政府的补助。但分税制改革后实行的转移支付制度，本身很不公平。我国转移支付包括税收返还、一般转移支付、专项补助、原体制补助四项，其中税收返还根本就不是转移支付，因为转移支付的目的是实现地区间财力平衡和解决地方政府财权与事权不对称问题，而税收返还是根据各省增值税、消费税增长额为基数进行计算的，即越富裕的地区获得的税收返还越多，这样不仅没有实现公平的目标，反而加剧了贫穷地区与富裕地区的差异[1]。由于针对农村义务教育的专项补助规模太小，对农村义务教育的转移支付绝大部分是一般转移支付，而其中税收返还又占了大部分比例，富裕的城市享受到较多的转移支付资金，贫困的农村得到的资金较少，由此不仅没有缩小城乡义务教育的差异，反而加大了城乡义务教育的差距。
3.不合理的重点学校政策重点学校政策使教育经费向城市重点学校倾斜，使本来就有限的教育经费过多地流向城市条件好的学校，而对农村学校关注则较少，人为地拉大了城乡学校间的差异。正是如此，使得在农村中小学的经费严重不足的同时，城市重点学校的经费却极为充足，几乎达到了浪费的地步。很多城市重点学校都花费大量资金建造人造草坪、塑胶跑道、星级宾馆式的宿舍等相对较为豪华的基础设施，而此时不少农村中小学连完好的课桌椅都没有。许多政府官员的政绩观更加导致用大量教育经费去建设少量的明星学校、名牌学校、重点学校这些面子工程，而忽视了大量教学条件低下的农村学校。在义务教育领域，由于几乎所有的重点学校都分布在城市，农村的重点学校很少，导致农村孩子无法接受优质的义务教育，拉大了城乡义务教育的差距。除此之外，由于重点学校政策使得教育经费大量投入到重点中小学，由此导致重点中小学的教师在社会地位、福利待遇、办公条件等方面都大大优于普通中小学的教师，从而影响了普通学校教师的工作积极性，也导致优秀教师流向重点中小学，加大了普通中小学与重点中小学的差距。
三、城乡义务教育均等化发展的路径选择
1.确定义务教育弱势区域，完善财政转移支付制度由于我国义务教育转移支付制度存在一些缺陷，使得城乡义务教育差异没有得到明显的改善，因此完善义务教育转移支付制度是促进城乡义务教育均等化的重要手段[3]。在这方面，法国的义务教育均等化发展经验给我国提供了有益的借鉴。法国制定了优先教育区政策，只针对处于优先教育区的学校进行专项扶持，优先教育区是根据学校的所处地区、社会环境、学生家长的社会职业与就业情况，以及当地学前教育入学率、小学留级率等标准确定的。对处在优先教育区的学校，政府给予特殊政策，加大中央对这些地方的财政转移支付力度，在教育经费、教师工资、教学设备等各方面予以特别支持。比如减少优先教育区内每个教学班的学生人数，提高在优先教育区任课教师的工资待遇，给予特殊津贴，通过这种措施就缩小了欠发达地区义务教育与发达地区义务教育的差异。基于此，建议我国确定义务教育弱势区域，坚持弱势学校优先补偿原则，增加专项补助的资金，对这些区域的农村中小学进行有针对性的补助，如西部贫困县的农村中小学。这样每所学校所分到的教育经费就会相对多一些，对提高这些学校的义务教育水平有很大的促进作用。
2.破除二元财政制度的束缚，实现义务教育经费来源多元化义务教育需要大量的资金投入，单靠国家财政收入投入不能完全满足义务教育的需要，因此在加大财政资金投入的基础上，倡导义务教育经费多元化也是促进义务教育发展的重要手段[2]。要破除二元财政制度对于我国城乡义务教育均等化发展的束缚，在现实的条件下，实现义务教育经费来源多元化是有效途径。一方面，可以发行农村义务教育。发行农村义务教育可以有效地弥补农村义务教育经费不足的问题，可以为农村义务教育的发展筹集资金。基于此，可借鉴福利、体育的成功经验，通过发行农村义务教育，吸引民间闲置资金，扩大农村义务教育经费的来源。另一方面，发挥社会捐赠的作用。我国向来就有捐资助学的传统，比如在清朝时期，清政府为了筹集义务教育经费，弥补官方投入的不足，鼓励和倡导不同形式的社会捐款与个人捐款助学，并对之予以奖励和表彰。《奏定学堂章程》中就对此做出了明确规定：“绅董能捐设或劝设公立小学堂及私立小学堂者，地方官奖之：或花红，或匾额；其学堂规模较大者，禀请督抚奖励给匾额；一人捐资较巨者，禀请督抚奏明给奖。”现在，我们在努力发展公办义务教育的同时还要鼓励和引导社会与个人参与农村义务教育，多渠道增加农村义务教育经费。具体而言，可以通过调整税收政策鼓励民间资本捐赠，在实施慈善行为的同时，民间资本还能得到一定的税收利益，这样可以促进民间资本捐赠义务教育。
3.优化教师资源配置，教师政策向农村学校倾斜由于义务教育教师待遇的不公平，我国义务教育教师出现了不合理的流动，主要是从农村地区流动到城市地区，西部地区流动到东部地区，欠发达地区流动到发达地区等，这种不合理流动加大了城乡义务教育的差距。
移动支付定义范文6
义务教育资金转移支付是指由中央和省级政府按一定条件,对义务教育资金有缺口的市县进行的专项转移支付制度。本文试图从我国的国情出发,根据市场经济和建设公共财政框架的要求,探讨建立规范、公平、有效的义务教育转移支付制度的可行性。当前,提出这一问题的意义可归结为:
(一)是完善我国义务教育制度的配套制度
首先,教育是人类接受知识和技能的主要途径。在知识的传播上具有全面、科学、系统性,是其他途径无法相比的。而社会和经济越发展,人们就越需要系统和全面的知识。教育又是传布文明的场所。义务教育期间,正是青少年价值观念形成阶段,这将对他们产生终身影响。同志指出,“教育是知识创新、传播和应用的主要基地,也是培育创新精神和创新人才的摇篮。无论在培养高素质的劳动者和专业人才方面,还是在提高创新能力和提供知识、技术创新成果以及增强民族凝聚力方面,教育都具有独特的重要意义”。
①其次,教育在实现社会公平方面具有特殊作用。市场经济下,由于个人收入的分配是按个人所拥有的经济资源,即资本、劳动、土地进行的,而这些资源的配置是不公平的,因而必然存在着个人收入分配不公。这会使一部分人口处于贫困状态。世界银行组织《2000/2001世界发展报告》指出赋权、机会和社会保障三条是消除贫困的基本措施。
②赋权就是给穷人家庭子女以同等教育机会。那么,教育何以能改变贫困呢?我国古代教育孔子曾说过富有哲理的话:“授人以鱼,不如授人以渔”。意指给人几条鱼,不如教给他打鱼的本领。在财富与技能关系上,技能是第一位的,会获得比没有技术的人更高的收入,这就为脱贫奠定了基础。而且,教育是后天的。最穷的人通过教育也可以获得相应的知识和技能,因此,教育是改变社会分配不公平的根本途径。最后,教育具有外部性。外部性是指对于外部的经济影响。教育不仅使受被教育者获益,还会使社会获益。教育可以改变人的价值观念,提高法制意识,减少犯罪倾向,从而可节约政府的治安支出,也有利于减少社会预防费用和犯罪的社会损失等。教育的外部性也表现在保存优良的文化传统,防病和提升人的创新意识等方面。教育的外部性随各阶段教育而异。世界银行1993年使用精确法对不同教育阶段的教育投资收益率调查表明,各阶段教育的社会收益率和私人收益率是不同的。其中,初等教育这两个方面都是最高的。就是说,个人在初等教育上每多支出100元必要费用,相应延长读书期,今后每年可多得29.1元的收入,投资回报率大大高于实物投资(在我国,实物投资的回报率大体上在10%左右);而社会多投入100元于初等教育,每年可得(或节约)18.4元。因此,社会从初等教育中获得的利益大于其他各类教育。正是教育具有上述三方面的特点,因而现代政府将教育纳入政府基本的公共事务范围,文化教育与政治、社会、经济管理是现代政府的四项基本职能之一。
③我国政府十分重视义务教育,将它纳入国民经济和社会发展的基础环节。指出:“在当今世界上,综合国力的竞争,越来越表现为经济实力、国防实力和民族凝聚力的竞争。无论就其中哪一个方面实力的增强来说,教育都具有基础性的地位。也是知识经济时代的基础”。
④并指出:“国运兴衰系于教育,教育振兴全民有责”。
⑤为巩固这一地位,国家于1986年颁布的《义务教育法》,作出普及9年制义务教育的庄严承诺。
因此,无论从政治、经济和社会意义上说,义务教育都是中国的国策。按照多级政府职能分工理论,普及9年制义务教育属于市、县级政府的公共事务。而义务教育的外部收益性,要求政府以无偿拨款来发展这项事业。因此,资金问题具有关键意义。而要巩固义务教育,必须解决好两个基本问题:一是扩大财政资金筹措范围,以尽可能筹措到相应的资金;二是建立转移支付机制,使那些事实上不可能筹措到这笔资金的地区,同样有相应的资金来普及义务教育。对于前一个问题,国务院采取了征收教育费附加等措施,尽管目前存在争议,但毕竟是考虑到了。而后一个问题却一直没有解决。而市场经济下各地的财力差别是符合“非均衡理论”的,这就需要有一个以公平为基础,与义务教育法相配套的资金转移支付机制。如果没有这一机制,则对于财力困难的地区来说只有两种可能的选择,一种是将这部分资金强制摊派给个人,从而加重了农民负担;第二种是事实上放弃承诺,降低义务教育的普及率。我国东部与中西部之间、南北方之间经济上的差别很大,一些不发达地区的县市财政收入还不及发达地区的一个乡镇,但承担的这项公共事务却差别不大。这就是一个矛盾。而且,随着时间推移和市场经济深化,发达地区与不发达地区的财政差距还将拉大,这一问题会更加突出。总之,从巩固义务教育制度来看,需要有相应配套的资金转移支付制度。
(二)从我国义务教育的实际看,建立转移支付制度势所必然
在中央和地方各级政府的重视下,我国的义务教育总的形势是好的,据统计,近年来义务教育的普及率一直稳定在98%左右,处于世界前列。但也存在着在资金分配上严重的“苦乐不均”问题。虽然,理论上义务教育资金有政府拨款、受益人缴费、企业和农民缴纳的教育费附加和社会赞助等4个来源。然而有的却未必合理,且“龙多不治水”,往往资金难以到位。就主渠道,即政府拨款看,统计表明,1999年人均教育事业费支出,全国平均水平为113.92元,除去京津沪和特殊地区,各省的排序为,广东165元,福建165元,江苏146元,浙江143元。而最低的4个省分别为:四川65.66元、重庆66.32元、湖南68.31元、河南71.69元。人均支出差距在一倍以上。而人均义务教育资金低的,又是人均可用财力最低的省。财政资金分配的不公平对义务教育的冲击很大。据全国“扶贫办”统计,贫困县适龄儿童辍学率达6•5%。西南、西北、东北及内蒙古在内的大部分贫困地区6-11岁儿童在校率男女生分别为80.1%,75.4%,而非贫困地区为88.5%;12-14岁儿童在校率男女生分别为87.4%,92•1%,而非贫困人口为96.9%;15-17岁少年(初中)在校率分虽为80.0%,86.1%,而非贫困地区为92.1%。这一现状说明,建立义务教育专项资金转移支付制度,已经是关系到地区稳定的重大问题。
(三)它是建立公共财政框架的重要方面
我国市场经济改革深化和政府职能转变要求建立公共财政框架。公共财政框架建设的核心问题是根据公平和效率原则来合理地配置公共资源。而建立规范、公平、有效的义务教育资金转移支付制度是其重要方面。规范,在筹资上就1.凡是个人获益的支出应由个人负担;2.属于社会和个人都获益的支出应由政府代表社会一方与个人一方共同分担;3.凡是社区受益的支出应由社区居民共同负担。我国目前的义务教育筹资政策是不规范的。这主要表现为:首先,现行的农村义务教育筹资方式存在着制度性缺陷。历史上的农村教育经费是由负担的,由于财政方面的原因,在20世纪80年代“撤社建乡”后这项经费仍然由农民负担。1987年国务院了《征收教育费附加的暂行规定》,又规定对企业征收2.5%-3%的义务教育附加,农村则按人头缴纳义务教育费。到20世纪90年代,又将民兵训练费、公积金、公益金等合并,规定按农户总收入的5%缴纳,称为“三提五统费”。这就是说,城市的义务教育是由政府举办的,农村的义务教育费是按人头摊派的,在形式上是“民办”学校。农村的这种筹资方式存在着制度性缺陷:一是它违背了义务教育初衷,将政府的义务变成了农民的义务;二是市场经济下的税收负担会转嫁。对企业征收的教育费附加,会以价格方式转嫁给消费者,农民也是消费者,因而也承担了这项费用,而现在,又要缴纳农村教育费附加。这就等于缴了两次,因而极不合理;三是农村教育费附加以及后来的“三提五统费”,在征收上是按人头按份摊派的,是一种“人头税”。由于人头税按人分摊,穷人负担高于富人,因而是一种极不公平的累退性税收。加上其征收方式极不合理,负担往往落在种田人身上,外出打工者极易逃漏;四是虽然国家规定“三提五统费”不得超过农民上年总收入的5%,但总收入是统计数,而“浮报”总收入既可提升“政绩”,又可得到更多收费,因而不少地方存在着浮报问题。总之,不合理的制度,加上不合理的征收方式,再加上征收过程中的简单粗暴,使农民极为不满。总之,现行农村义务教育筹资方式是不规范的,不符合公共财政框架建设要求。它成为农村干群关系紧张的焦点。“农村税费改革是减轻农民负担的治本之策。今年要进一步扩大试点范围,主要放在中部地区的粮食主产省和农业大省”。⑥而随着这一改革的展开,“三提五统费”的取消,义务教育资金“缺口”将成为突出问题,是农村税费改革的最大阻力。可见,只有建立起规范的义务教育转移支付制度,农村税费改革才不会半途而废。其次,公平是公共财政框架建设的基本问题。体现在政府间财力分配上,公平是指“基本公共服务的最低公平原则”。财政联邦主义是西方在20世纪90年代形成的,用于指导处理多级政府间财力和财权关系的理论。它具体可归纳为多样性原则、等价原则、集中再分配原则、集中稳定原则、校正溢出效应原则、基本公共服务的公平供应原则和财政地位平等原则等7个原则。基本公共服务的最低公平则是指政府的服务有两类,一类是基本公共服务,另一类是可选择。基本公共服务应当是全国一致的。就是说,无论公民居住在那里,都应当获得同等的基本公共服务。基本公共服务的内容包括义务教育、治安、基本社会保障、初级医疗卫生和计划生育等,可由法律规定,也可以约定。对于地方政府达不到基本公共服务最低所需财力的,中央和上级政府应以转移支付方式予以补助。可选择性公共服务是指超过基本公共服务的居民需要,这类公共服务,各地政府应当视财力可能,或者按照等价原则,由社区向居民收费后提供。因此,对困难地区进行专项转移支付是符合公共财政框架建设要求的。至于如何实现这一最低公平,笔者认为有两种途径,一种是总额转移支付,另一种是单项转移支付。而义务教育转移支付就属于后者。
二、对义务教育资金转移支付制度框架的四个关键问题研究
在如何建立规范、公平、有效的义务教育专项资金转移支付制度上,我们初步可将其归纳为四个问题:(1)谁是这一转移支付的主体,是中央政府,还是中央和省两级政府?(2)谁有条件获得这一转移支付?(3)它们应当获得多少额度的转移支付?(4)如何管理这笔钱,或者说,应当用哪些指标来衡量其效果?围绕上述问题,笔者的初步设想为:
(一)义务教育资金转移支付的思路
在对义务教育资金转移支付制度的总体研究方面,大体归纳为以下四点:是要求按“谁收益、谁付款”原则来处理分配关系:第一,义务教育资金转移支付是一种有条件补助,接受对象是市县级政府,用途限于农村义务教育,目的是建立一种对不发达地区教育资金的自动补偿机制。就是说,义务教育资金额度应当是根据相关指标计算出来的,而且逐年变化的。至少从理论上说应当是这样。第二,义务教育资金转移支付制度的建设必须考虑到国家财力的可能,同时要符合规范分配关系的要求。目前,我国的财政体制在许多方面是不规范的,如地方增加工资由中央财政拨款,建立义务教育转移支付制度后,这些不规范的转移支付应当停止。第三,“缺口补助”假定。所谓缺口补助假定是指假定地方的支出都是合理的,而地区财力缺口集中在农村义务教育资金上。这一假定的意义在于:一是它为建立相应的义务教育补贴模型提供了思路,就是说,我们可以建立一个“缺口指标”,缺口大的省应当多补贴,缺口小的省应当少补贴。二是它为这一资金的管理和考核提供了理论依据。即一旦补助了这部分资金,则该地区在义务教育上不应存在“资金缺口”,就应当达到普及义务教育标准。第四,坚持渐进论思想。在公平与效率的关系上,教育转移支付的首要目的是实现地区间的财力分配上的公平。必须指出,公平并不是对地区财力重新分配,更不是“劫富济贫”,而是指符合“基本公共服务最低公平”原则要求的专项转移支付。在解决地区财力分配不公上,不能“毕其功于一役”,否则会使问题复杂化。我们应当将基本公共服务逐项梳理,根据国家财力可能,根据急缓先后,将这些项目逐项纳入转移支付范围。比如,今年解决义务教育问题,后年解决社会保障问题、再过两年解决初级医疗卫生问题。由于转移支付的承受人总是那些财力困难的地区,因而经过若干年努力,这些地区将会获得财力上的根本改善。这是符合渐进论的。或者说,经过数年的努力,才能达到大体上财力分配公平的目标。
(二)义务教育资金转移支付的主体
义务教育资金转移支付制度的主体,应当包括两部分:一是转移支付的出资方,二是转移支付的承受方。在转移支付的出资方上,我们认为可分为两个层次问题。一是中央对于地方(省级)的转移支付,二是省级对于市县的转移支付,而首要解决的是第一层次的问题。当然,解决第一层次的问题时,也为第二层次问题的解决提供了合理思路。总之,“教育振兴全民有责”,义务教育资金转移支付不仅是中央政府的责任,也是省级政府的责任。对于省级政府应当参与转移支付的理由,至少可以归纳为:首先,根据多级政府下的政府间职能分工要求,省级政府对于财力困难的县市,负有帮助其达到公共服务最低公平的必须的资金的责任。其次,退一步讲,即使中央财政出了钱,地方政府仍然有一个公平分配问题。再次,按照目前的财政体制,省级政府的财力集中度仅次于中央财政,而且负有对所属县市进行财力调控的职能,这就是说,他们也理应将集中财力的一部分用于返回上。最后,即使那些不能获得中央财政转移支付的省,也存在着对财力困难的县市的义务教育专项转移支付问题,因而,就这一点来说,他们也必须参与。根据目前的财力状况,可以采用以中央为主、省级配套的方式。对于那些没有获得中央财政补助的地方,省级政府可以按照这一模式和方法,建立对财政困难市县的转移支付机制。对于转移支付的承受方。有两点必须明确:一是只有低于某一财政支出标准的省(直辖市、自治区)才能获得这项补助。因此,必须结合国家已有的转移支付措施,如过渡时期转移支付、增加工资补助、民族地区转移支付等进行。就是说,上述转移支付资金同样应当计入地方可用财力,而不是仅仅按体制计算的地方可用财力。但一些有条件专项转移支付,如农业综合开发等,不应当计入地方支出,否则,就可能产生互为条件、循环计算问题。二是实施义务教育的主体应当是市县政府。目前将义务教育的责任层层下放,直至乡镇和村是不合理的。由于乡镇和行政村不具备相应的行政能力,将责任放给他们,势必造成权利与义务的脱节。在这种情况下,他们必然将负担摊派给农民。应当结合国务院提出的“农村义务教育以县为主的管理体制改革”的要求进行。
(三)教育转移支付的条件和指标选择
指标选择是转移支付制度设计的重要问题,它关系到转移支付制度的科学性和合理性,也涉及制度成本问题。因为,不合理的指标可能会造成制度上的漏洞,而地方政府为取得这一收入,会采取一些虚假行为,从而提高了制度成本。为此,我们设想,(1)这一指标体系应当尽可能选择那些客观的、原生的指标,避免采用那些带有人为因素的指标。如果将基本指标设定为中小学生平均支出水平,那么,地方政府为了获得更多的上级资金,就会尽量地少安排义务教育预算,故意制造资金缺口,这会产生很高的制度成本。(2)指标体系宜粗不宜细,否则计算过程过于复杂,难以实施。我们将表2的“人均财政支出水平”和“人均教育事业费支出”进行了相关性计算(图1),计算结果表明,两者的相关性极大,相关系数达到了0.9622。而且,人均财政支出水平每增加100元,用于教育事业费支出增加14.15元。这说明,人均可用财力是一个可以替代人均教育事业费支出的指标。而它属于原生的指标,是根据各省的可用财力和人口统计数计算的。而人均教育事业费支出是由预算的教育事业费转化来的,分配预算是一个人为过程,因此,笔者认为,采用人均支出水平指标可能是一个合理的选择。此外,德国在设计政府间转移支付时,也是采用人均支出水平指标,低于某一平均数的省,有资格获得中央政府财政补贴。因此,笔者认为,采用这一指标,对于达不到某一标准的省予以义务教育专项补助,差额越大的省,补助就应当越大。这可能比较公平。
(四)教育转移支付的模型
教育转移支付作为一项制度,最终目标是决定那些地方政府能从这项制度中得到多少钱?为了达到这一目标,有必要设置一个基本模型,然后,根据不同条件进行各种试算。在建立模型时,还有几个问题需要解决:一是农村义务教育专项资金转移支付是一种专项转移支付。各省的补助额必然与农村儿童的数量有关,但一旦与之建立起直接关系,就有可能产生“道德风险”。而且会与计划生育政策冲突。为此,我们设想两种办法。一种是根据人口统计资料来计算各地的农村儿童,一种是根据农村家庭平均人数指标来推算农村儿童。二是义务教育的平均成本。这是指平均每个在校学生的年支出额。这是一个复杂的问题。生均教育成本受人口密度,城市化等多种因素影响。各地的物价水平也影响教育成本,人口稀少地区往往要实行“住读”制度。为了获得可比口径,应当建立“标准生均成本”概念。三是建立教育支出缺口系数和最高补助标准概念。将上述综合起来,这一模型就可以初步归纳为公式:应补贴额=农村义务教育人数×标准教育成本×(1+地区成本系数)×教育支出缺口系数
