医疗服务保障方案范文1
一、新医改提倡政府主导的原因
从医疗卫生服务的属性来看，政府必须发挥主导作用。新医改方案指出，我国的医疗卫生体制包含四大体系，即公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系。
1、公共卫生服务体系
公共卫生服务包括疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等内容，以促进群体和公众健康为主要目的。从经济学观点看来，公共卫生在产品特性上具有公共品的特点，即非排他性、非竞争性和外部效应，其具有公共品性质的服务是营利性市场主体难以负担的。也就是说，在公共卫生领域市场是失灵的，而且其保障效果直接涉及广大公众利益，甚至关系到国家和社会的安全，政府责任不可推卸。强调政府责任是各国在公共卫生领域的最大特点，市场经济国家也并没有把公共卫生责任抛给市场。在公共卫生管理体制方面，许多国家都采取政府垂直管理体系，较典型的是美国的CDC（疾病控制预防中心）系统，通过构建一个从中央到地方的完整网络来进行控制管理。由此可见，政府主导在公共卫生服务体系中是毋庸置疑的。
2、医疗服务体系
医疗服务体系主要包括覆盖城乡的基层医疗卫生服务网络和各类医疗机构。该体系提供的医疗服务产品虽然不具有普遍公共品性质，但也与其他一般消费品不同，具有特殊性。其一是价格弹性低，市场难以调节需求，患者不可能因为医疗服务的价格波动而产生明显的需求波动。在市场主导情况下，医疗服务提供方可能用高价敲诈医疗服务消费方。其二是信息不对称，患者到医疗机构就诊时，需要什么服务和需要多少服务，患者无力决策，而是医疗服务提供者说了算，即便是医生提供方案供患者选择，往往患者也是依赖医生作出决策。医疗服务存在着天然的供方垄断，即提供方掌握了比消费方更多的信息，所以前者可以欺骗后者，例如滥用药、滥做检查等。由于以上两点特殊性，单纯依靠市场提供医疗服务时，可能出现低效率。要改善医疗公平，在医疗服务体系还需要政府主导。
3、医疗保障体系
医疗保障体系主要包括覆盖城乡居民的基本医疗保障体系和其他多种形式的补充医疗保险和商业健康保险。医疗保障不属于公共品，而且其中的商业健康保险和其他补充医疗保险属于典型的私人产品，应由市场提供。但在基本医疗保障体系下，若单纯依靠市场提供医疗保障，个人收入和财富的不平等便会转化为享受医疗保障的不平等，中低下收入阶层则会被排除在起码的医疗保障体系之外。其结果不仅是贫困阶层的健康恶化，而且必然对全民的健康产生负面的影响。要保证医疗保障体系的公平性和覆盖性，仍需政府主导力量的发挥。
4、药品供应保障体系
药品供应保障体系主要包括国家基本药物制度、药品生产流通秩序、药品价格形成机制等。毫无疑问，药品具有一般商品的属性，但同时又具有一般消费品所不具备的特殊属性。药是治疗疾病和维护健康的必需品，必须保证人民有药可用、用得起药。在药品生产流通领域引入市场机制是其一般商品的属性所要求的，是正确的。但考虑到其特殊性，如果过分依赖市场力量，弱化政府作用，药品供应就很难达到以上要求，将严重影响国民的用药质量和健康水平。因此，在药品生产流通领域必须重塑政府的宏观调控职能，引导药品供应保障机制健康发展。
综上所述，由于医疗卫生服务商品的特殊性，单纯依靠市场主体势必导致医疗卫生体系发展的畸型，对整个医疗卫生事业构成严重影响，这就决定了在医疗卫生体系的改革发展过程中必须突出政府的主导作用，以克服市场缺陷，保证医疗卫生事业健康发展。
二、新医改方案中政府主导作用的体现
基于以上分析，在新一轮的医疗改革中，为了解决目前医疗卫生体系中存在的市场失灵问题，必须突出政府在医疗卫生事业中的主导作用。在《意见》中，政府作用的回归主要体现在以下方面。
1、总体导向
新医改方案在指导思想中提出“强化政府责任和投入”，在基本原则中提出“坚持政府主导，强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正”。
这两处对政府主导作用的肯定明确体现了本轮改革要将上轮下放市场中的权力部分收回政府的大方向。这也充分体现了中央政府以人为本、坚持科学发展观、对医疗改革这一重点民生问题高度负责的精神。同时，将政府主导作为一个理性务实的指导原则，让民众重新拾起了对本轮医改的信心，而公众的信心也是改革成功的催化剂之一。
2、制度构建
新医改方案提出了“完善医药卫生四大体系，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度”的总目标，在关于四大体系基本制度的构建上，方案处处体现了政府的主导作用。首先，在公共卫生服务体系建设上，方案中列出的健全公共卫生服务网络、确定公共卫生服务范围、完善公共卫生服务体系、加强健康促进与教育、深入开展爱国卫生运动、加强卫生监督服务六项主要内容都离不开政府的组织与实施。在公共卫生层面，政府责无旁贷，必须要承担起主要责任。第二，在进一步完善医疗服务体系上，方案提出要“坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则”，这种以非营利和公立医疗机构为主导的模式也集中体现了政府在医疗体系中的作用，但也并没有忽略市场的作用，而是遵循政府主导与市场机制相结合的办医原则。第三，在加快建设医疗保障体系上，提出要“坚持广覆盖、保基本、可持续的原则”，建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，三大原则是依靠市场作用无法保证的，这也体现了政府在医疗保障体系改革中的主导作用。第四，在建立健全药品供应保障体系上，提出要“建立国家基本药物制度”，“规范药品生产流通”，“在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用”，政府的作用在药品保障体系制度建设上也得到了充分体现。
3、政府投入
在新医改方案中，明确提出了“建立政府主导的多元卫生投入机制”，“确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位”，并提出了“逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，使居民个人基本医疗卫生费用负担明显减轻；政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出的增长幅度，使政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高”的目标。这些提法首先明确了卫生投入机制仍将会走多元化方向，不是单纯依靠政府投入，还保证其他市场主体的共同投入。其次明确了政府在投入机制中的主导作用，增加政府投入是保障医疗卫生体系的运行机制、经济政策能够体现公益性的非常重要的前提。
4、政府监管
新医改征求方案中多处提到了政府的监管作用。其中，在“建立严格有效的医药卫生监管体制”中提出了要“逐步建立政府为主体、社会多方参与的监管体制”，加强政府及相关部门对医疗卫生、医疗保障、药品生产流通等内容的监管作用。其他具体监管职能在方案的各个部分都有不同程度的体现。
要实现政府有力监管，政府部门职能调整是绕不开的话题。在历时三年的新医改讨论中，卫生领域机构改革一直伴随其中。在2008年机构改革和调整的大背景下，卫生部于9月1日对外公布了其“三定”方案，其中医疗服务监督司和药物政策与基本药物制度司醒目地成为亮眼内容。这两个新司的设立很大程度上体现了政府对医药卫生体系监管作用的加强趋势，与新医改方案的方向不谋而合。
三、关于新医疗改革中政府角色的思考
新医改方案中明确提出了本轮医改的重要方向――政府主导，也在许多细节部分体现了政府的主导趋势，但方案中多是方向性、原则性的意见。以下是笔者对如何强化政府责任、提高政府公共卫生投入的效率等问题进行的一些思考。
1、关于新医改办的定位思考
新医改涉及的部门过多，其间的复杂博弈和难以兼顾，严重影响了方案的后续执行。2010年，中央编办终于批复了国务院医改办公室的机构设置，但挂在国家发改委下，并由发改委副主任兼任主任的格局，似乎并未改变医改办的临时特征。
图1是新医疗改革中利益相关者关系示意图，我们看到，医改办距离最终方案执行者――卫生医疗机构、医药企业和各种社会力量是很远的，医改办的临时特征，以及缺乏人力、财力等实际要素的支配权，使之无论对政府相关部门，还是医疗卫生市场中的各类参与者，都缺乏控制力度。
相对于澳大利亚、英国、加拿大等卫生服务绩效评价较为严格的市场来说，作为重要利益相关者之一的公共卫生服务评价机构，在我国国内市场是被弱化甚至缺失的。2009年12月，国家标准《公共服务评价》已经通过审查，其中包括对公共卫生服务组织、人员和服务设施的评价原则、评价要素及评价方法与程序等内容，为公共卫生服务评价工作提供了技术支撑。如果新医改办能承担起这一市场责任，并改革目前形同虚设的卫生机构和卫生人员年审制度，不仅能改变自身的临时机构特征，而且对各类医疗卫生市场利益相关者的约束力也将极大地增强，有助于完善医疗卫生机构和人员的准入和退出机制，也有利于实现全面加强公共卫生服务体系建设的目标。
2、依据市场需求合理配置卫生资源
表1是根据卫生部的统计年鉴整理的2004、2005、2008和2009年不同类型医疗卫生机构诊疗人次、入院人数比床位数、卫生技术人员数以及执业（助理）医师数的需求供给效率指标。
数据显示，各类医疗卫生机构的上述需求供给效率呈增长态势，但并不均衡。社区卫生服务中心（站）人均诊疗人次数是其他类型医疗机构的两倍以上，但人均入院人数则不足其他医疗卫生机构的两成。2004年，农村乡镇卫生院人均入院人数还略低于县及县以上医院（以下简称医院），至2009年，在人均诊疗人次数和人均入院人数两项指标上，农村乡镇卫生院都超过了医院两成以上。妇幼保健院在人均入院人数上与医院持平，但入院人数床位比指标是最高的。
我国政府的卫生投入一直是以向供方投入为主，在加大对公共医疗卫生领域的投入时，如果能够根据需求来调整卫生资源配置，将有利于医疗服务体系的完善。2010年公布的新医改执行方案中，提出了建设以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系和城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制，这正是针对需求提高供给效率的举措。新的机制，能够让社区卫生服务中心（站）或乡镇卫生院在定点医院和医师培训下，提高初级诊疗能力，提升供给效率，同时，还可以借鉴国外市场经验，在医院医护团队的指导下，为社区或乡镇病人提供医院标准的病床服务，更加有效地改善和提高区域内卫生综合服务能力。
3、关于政府支出效率的思考
图2是不同医疗卫生服务需求弹性下的公共卫生支出效率分析示意图，市场供给曲线S和需求曲线D在A处达到均衡，均衡价格为P1，需求量为Q1。若政府给公共医疗卫生提供补助，均衡点将调整至C，均衡价格和需求量分别变为P2和Q2。可以看到，在政府给予相同补助P2―P1的情况下，政府补贴带来的社会福利增量Q1Q2BA和需求弹性成反比，当然，政府干预市场亦存在效率代价ABC。
根据王梅（1997）、龚向光（1998）、梁维萍（2005）、杨静（2008）等的研究结论，我国居民医疗保健支出的需求平均弹性绝对值明显小于1（0.1―0.4），且农村低于城市。这说明了两点：一是医疗产品和服务目前还属于必需品的范畴，政府的投入能产生较大的公共福利；二是在投入的方向上，向弹性较低的农村和基本医疗倾斜可以提升公共支出效率。
在实际执行中，我们需要注意因医改制度而导致的需求弹性增加。如按照公布的国家基本药物目录，真正可供乡镇卫生院诊疗使用的常用药品只有200余种，较基本药物制度实施前减少了200余种，和新农合规定的药品报销品种600种也存在很大差距，基本药物制度的不连续和不匹配增大了医疗卫生服务的需求弹性。需求弹性的增加，使政府对基层医疗机构的投入被公共医疗卫生支出效率的下降所抵消，造成了资源浪费。
医疗服务保障方案范文2
纵观整个2007年，如果说有一件事能够自始至终汇聚国人的关注，非医改莫属。
在世界范围内，如何建立一个完备的医疗保障制度，从来都是难题。对医疗保障模式的选择，几乎不存在“最好”，只有“次优”。正在从计划经济体制向市场经济体制转轨的中国，历史欠账、路径依赖、利益扭曲、对医疗服务与日俱增的需求并存，建立新制度的步履格外沉重。
中国医疗卫生体制的全面改革始于1997年。至2000年2月，国务院公布《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》，医改全面启动。此次医改的主要措施包括：扩大基本医疗保险制度覆盖面；卫生行政部门转变职能，政事分开，实行医疗机构分类管理；公立医疗机构内部引入竞争机制，放开管制，规范运营；改革药品流通体制，加强监管，实行医药分家；等等。
方向无疑是正确的。然而，由于既有利益格局难以打破，改革并未能按设计的路径运行。时至今日，医疗行业依旧管制严格，竞争不足；卫生部门依旧政事不分，监管缺位；医疗机构依旧利用垄断地位谋取经济利益，“看病贵”、“看病难”有增无减。
十年医改，在2006年几乎又重回原点，其间承载了全社会太多的怨怼与期望。在此背景下，2006年9月，由发改委、卫生部牵头，十余个部委组成医改协调小组，全面启动新一轮医改。从2007年春节开始，协调小组陆续委托九家中外机构进行医改方案设计；至11月底，新医改方案形成，并向国务院呈报。
据《财经》记者了解，经过数轮讨论修改，新医改方案已形成一些宝贵的共识，包括：明确了医疗卫生事业的公益性质，强调强化政府的责任和投入，从而降低卫生总费用中个人付费比例；放宽医疗领域准入，鼓励社会参与，引入市场竞争机制，并对医院进行增量改革；建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系――这也是即将出台的医改方案的原则和总体方向。
时至岁末年初，新医改方案正日益临近面世的时刻。我们在满怀期待的同时，仍知前路艰难。
因为，中国医疗体制的核心矛盾是医疗资源供给短缺，重要约束是政府投入相对不足。撇开种种部门和集团的利益博弈，中国的医改最终是在政府财政能力的约束下进行的。而随着社会的进步、经济的增长、科技的发达，所有社会成员对医疗服务的需求与日俱增。基于此，医改必须直面一个基本问题，即有限的医疗卫生资源如何在社会成员之间分配、政府如何利用有限的财政来满足无限的保障需求。
也许终极问题是：我们应该获得多少医疗服务？也许医疗保障的核心问题是如何理性地对待医疗。因此，医改的焦点应该是，如何减少整个医疗保障体制整体无效率的情况，如何以更低的代价获得更好的保障。
在这个问题上，没有理想的答案，只有现实的选择。
就在年底，从广东珠海传来试水“全民医疗保障”的消息。珠海体制性包袱轻、人口总量小、经济发展相对均衡，因此敢为天下先，尝试打造城乡一体化的医保体系。相形之下，几年前财政能力较为薄弱的苏北宿迁市，选择了管办分离、政府退出医疗服务领域，以“卖医院”的方式进行医改。两相对比，更觉意味深长。
长期以来，尤其在2007年，《财经》对医疗卫生体制改革持续关注，跟踪报道了新一轮医改的每一步进展；年末又派记者赴珠海调研、赴宿迁回访。基于关注中国改革的一贯立场，我们现在把这些报道汇集在一起，构成了《财经》2007年的“年度特别话题”。
这也是《财经》自2004年以来第四个“年度话题”。前三次话题分别是“矿难探源”、“药价之谜”和“社保抉择”。去年此时，我们在“社保抉择”的前言中写道：“《财经》年终刊的年度话题在变化，不变的是对民生的关怀。”――过去如此，今亦然。
――编者
珠海试水
“好消息！珠海市民心工程‘小病治疗免费’试点工作启动了！本社区户籍居民可足不出户，免费坐享家庭保健医生团队服务！”
12月5日，在珠海市岭南社区卫生服务站，出现了久违的热闹一幕：服务站工作人员扛着大旗、捧着传单，在社区四下奔走，宣传珠海市刚刚启动的医改新政。作为珠海城区四家试点服务站之一，岭南站尤显积极。
在新的全国医改总体方案出炉前夜，扩大基本医疗保险制度覆盖面的趋势已成共识。12月5日，广东省珠海市委市政府宣布启动“全民医疗保障”方案，提出“小病治疗免费、中病进入保险、大病统筹救助”，成为全国首个“让城乡居民人人享有基本医疗卫生服务”的倡行者。
就各地建设医疗保障制度实践而言，此番珠海动作之大、覆盖面之广、财政补贴之高，均令其他城市难以匹敌，也使得珠海吸引了全国的目光。
由一座滨海小县城发展起来的珠海，是一座新兴移民城市。上世纪90年代中后期，随着医疗卫生体制改革全面启动，对医疗保险制度、医疗机构、药品流通体制领域的革故鼎新开始推进。
十年历程之后，至2007年，珠海医改迈出了一大步。10月中旬，至少六易其稿的珠海医改“1+3”文件终于定稿，并于12月5日正式面世。
这是一套系统的改革方案，其中，由珠海市委、市政府下发的《关于建立全民医疗保障制度推进健康城市工程的实施意见》为纲要性文件，统领另三个配套性文件，即由珠海市卫生局起草的《珠海市推行“小病治疗免费”实施方案》、由市劳动和社会保障局起草的《珠海市城乡居民基本医疗保险暂行办法》，以及由市民政局起草的《珠海市实施城乡医疗救助暂行办法》。四个文件相互补充，明确了“全民医保”的方向，以及“小病免费治疗、中病进入保险、大病统筹救助”的操作方案。
为支持“1+3”方案，珠海市预备每年财政拨款2.03亿元，构筑“小病”“中病”“大病”三个层次的医疗保障网，力图达到“小病有其医、住院有保险、大病有救助”，逐步迈向基本医疗均等化的目标。
细看珠海“1+3”文件内容，“小病治疗免费”，是对珠海市籍居民在规定病种和规定医疗服务项目范围内实行免费，并非“治疗日常小病不花钱”；“中病进入保险”，是针对目前珠海市医保政策未及覆盖到的25万人制定的一份医保方案，保障这群人所有住院及指定的25种门诊病例（均为疑难慢性病及重病，即包涵了通常意义上的“大病”），其诊治费用均可获得不同比例的报销。
至于“大病统筹救助”，则针对一些无力支付医疗费用的特定对象，实施政府救助。其中所指“大病”，其实与病种无涉，仅指患者的经济能力无力负担。这被称为此次医改的“兜底工程”。它突破户籍的界限，在全国率先将参加了本市医疗保险的外来务工人员，纳入政府财政医疗救助范围。凡符合条件、在享受了医保待遇后仍无力承担个人重大疾病医疗费用者，可提出救助申请，从而得到医疗救助。
“这份‘1+3’文件就是珠海十年医保史上关键的第四步，这一步迈出去，基本实现了我们的全民医保目标。”珠海市劳动和社会保障局局长闫昊波告诉《财经》记者。
为什么是珠海
与每一项民生政策一样，珠海医改新政触动了珠海社会最敏感的神经，在人们内心深处唤起了种种欢欣、困惑、怀疑的情感。
家住珠海市拱北岭南社区的陈秀英老人听闻医改新政，难得绽开笑容，开始核算一年可以省下多少医疗费。
74岁的陈秀英早年是珠海市平沙农场职工，退休后长期卧病在床。家中因脑膜炎后遗症导致智障的儿子已54岁，母子俩艰难度日。陈秀英患有脑血栓、高血压等慢性病，好在尚有微薄的退休金，并享受城镇职工医保待遇，日常看病可获60%－80%的报销。但她的儿子无业，没有医疗保险。去年，儿子不小心摔断了腿，无力医治，幸获一位街道干部相助，辗转申请到部分补助金，才得以医治。
陈秀英所在的岭南社区卫生服务站，出于同情，自成立以来，即对陈秀英及其家人免收诊金、上门巡诊费用，仅收取零差价药费。如今，卫生服务站主任李春瑛告诉陈秀英老人：“以前给你免掉的诊金和服务费，以后政府替你们埋单，你们不用觉得亏欠我们了。”
此外，根据珠海市政府新推出的城乡居民医保办法，陈秀英的儿子属于特困人群，一年只需花25元，甚至不花钱就可以参加医保。“以后你儿子如果住院或得重病、慢性病，可以和你一样有报销。”李春瑛说。
在珠海，类似陈秀英儿子这样享受不到任何医保的城乡居民，约有25万人。如今，这个群体也将被纳入城乡居民基本医保的覆盖范围，从而最终拼合出一幅接近完整的“全民医保”图。
但是，在这幅美丽的图画的背后，是珠海财政的大力投入。
珠海经济近年来增长迅猛。经济总量在广东省虽不算高，但人均GDP达52317元，位列广东省季军。近年财政收入每年以10亿元为单位增长，2006年财政收入增25%，今年增长料突破26%，从去年的60亿元，增长到75亿元左右。加之人口总量小，全市145万常住人口，户籍人口仅93万，历史包袱轻。这些因素使得珠海试水“全民医保”成为可能。
一位曾参与讨论过珠海医保方案的公共卫生专家告诉《财经》记者，过去五年中，珠海对卫生的投入平均每年不超过2亿元，占年度财政支出总额不超过4％而2008年，珠海财政拟在过去平均投入的基础上，再增加2.03亿元。也就是说，明年在卫生领域的投入将是以往的2倍，“可以用翻天覆地来形容”。
财政约束之下
据《财经》记者了解，从珠海市委书记邓维龙今年1月提出“全民医保”改革目标，到今年10月方案定稿，决策层在财政投入方面曾有过多番考量。其中对“小病免费”方案的争论最为激烈。
卫生局的最初方案曾提出，要由财政报销50%的“小病”药费。在毫无先例可参考的情况下，这是一个惊人的提议。毫无意外地，方案在决策层面被迅速否定了。“我坚决不同意，邓维龙书记也不同意。”珠海市分管科教文卫工作的副市长邓群芳告诉《财经》记者。
“药费在世界上任何一个国家都不可能全免的。”邓群芳解释，药品可以方便地进入流通环节，“有些人免费拿了药可以不吃，攒起来卖。不仅扰乱市场价格，也会引发医生和患者的诚信危机。”
一位参与制定方案者告诉《财经》记者，更关键的争议在于，如果免部分药费，财政到底要花多少钱？珠海能不能承受得起？在全国都不敢动的情况下，有没有必要走得这么急？
“没有人能回答这些问题。”这位人士说， “这是个无底洞，可能更有钱的城市也承受不了。”
其后，有专家还曾建议，按人年均门诊费用200元的标准，对药品费用和基本医疗服务费用进行减免，仍然未获通过。
“‘治疗免费’与‘免费治疗’是两个不同的概念，但大家容易把它们混淆起来。”一位政府官员称，珠海在此处用词上，是大有考究的――前者是指一部分治疗费用免费，后者则容易被理解成全部免费。
按照方案内容，目前所确定的“小病”病种范围，包括普通感冒、胃肠炎、皮肤病等十余种病情较轻的常见病。一位乡村卫生服务中心医生告诉《财经》记者，他所理解的“小病”，通常是指那些“在服务中心看上两三天就能好的病”。据悉，这些常见病所涉及的医疗服务项目约有40余项，珠海则选取了其中七个较常用项目，比如诊金、检查费、肌肉注射、小换药等实行免费。
此外，常见急症、各类首诊疾病及经首诊后维持治疗的疾病，也可获得免费医疗服务。
值得一提的还有免费公共卫生服务。据悉，此前珠海市镇区市三级医院已纳入免费的公共卫生服务项目有：儿童计划免疫（166.4元）；结核病防治（未标价）；辅助精神病病人维持服药（50元/月）；传染病防治（未标价）。
新政实施后，所有居民将获得一张“小病治疗免费卡”。为减轻大医院负担，引导市民看小病或首诊“不出社区或农村”，该卡只能在户口所在地的社区及农村使用，否则将不能享受“治疗免费”。
在“中病保险”这一块，市劳动和社会保障局也曾提出缴费总额为500元、个人与政府各承担250元、最高支付额度为20万元的方案。“之前实施的城镇职工医保、外来工大病保险和未成年人医疗保险，最高支付就是20万元。”参与方案制定的一位官员说。但这样一来，就意味着财政一年至少需为此多支付2500万元，于是，该方案也只好“缩水”，选择了个人年缴250元、政府补贴150元、最高报销额度为10万元的方案。
在全国范围内，珠海的“财政蛋糕”颇为可观，但在广东省，2006年，珠海的GDP仅占广东省总量的3.5%，在“珠三角”九个地级以上市中，位列倒数第二，仅相当于深圳的14%。在反复考证与核算的基础上，决策层决定按照“量入为出”的原则，选择了一个相对保守的方案。
尽管如此，现行方案全面实施后，珠海财政2008年要为此投入约2.03亿元。其中在“小病治疗免费”方面，硬件建设上的一次性投入就要8250万元，主要用于150个农村（社区）卫生服务中心建设，由市财政全额拨付。另外，2008年对农村卫生服务中心办公经费、人员经费等运作经费的补贴约为1200万元，对城市社区卫生服务站进行的免费公共卫生服务、免费婚孕检、治疗免费经费等进行补贴，将投入5320万元，总计共1.47亿元。
“中病保险”部分，包括一般参保人（25万人财政每年每人补贴150元，共需投入3540万元）、低保户和重症患者（每年财政投入245万元），每年共需财政承担3800万元。
“大病统筹救助”部分，共需投入城乡医疗救助金1800万元。
在各级财政支付比例方面，“小病治疗免费”方案的前半年（即至2008年6月前）属试点期，由市财政全额负责。其后的第一年，由市与区财政按7∶3的比例分担；第二年按6∶4、第三年按5∶5的比例分担。
珠海市市长钟世坚称，在此基础上，珠海对医疗卫生的投入，在未来几年，将按照每年30%的幅度递增。其中，对“小病治疗免费”及“城乡居民保险”的财政支持力度，将逐年加大。
正是出于财政能力的约束，与其他所有类似的改革一样，珠海颁布试行的办法并非最佳答案，而是基于现实的折衷考虑。
宿迁：另一种路径
有公共卫生专家对《财经》记者表示，珠海由政府主导推进的“全民医保”，得力于财政的大力投入，其直接施惠于百姓，固然振奋人心，但其他地区未必能复制。
可相佐证的是，在数千里之外的江苏省宿迁市，七年前同样“敢为天下先”，选择了另一条截然不同的医改路径。
2007年岁末，记者回访宿迁。乘车从南京沿宁宿徐高速公路向北疾驰进入宿迁境内，给人的第一印象是宽阔平坦的马路，两边绿树苗圃、林立的高楼错落有致，让人无法与其历史上的贫瘠联系起来。
宿迁地处江苏北部。1996年7月，苏北行政区划进行调整，淮安市分出四个贫困县，成立宿迁市。那时，宿迁是江苏省经济最落后的地区，主要经济指标曾排在全省末位。2000年，人口占全省6.9%的宿迁，GDP和财政收入分别只占全省的2.3%和1.3%。
宿迁市属于典型的“吃饭财政”，上个世纪末，每年财政赤字高达4亿元，年年都要靠中央和省的转移支付。由于政府财力不足，宿迁市医疗卫生发展缓慢，基层医疗卫生单位条件差、水平低。
困境之下，2000年，宿迁市公有医疗单位产权改革发轫于沭阳县，拉开了声势浩大的社会事业民营化的序幕。按照宿迁市的改革思路，在竞争性的常规医疗领域引进市场机制，多元化办医，以增加医疗服务供给量；对于疾病预防和控制、妇幼保健、传染病防治、血液采供和突发性卫生事件处置等公益性强、收益性差、民资不愿进入的公共卫生领域，坚持政府主办。这就是宿迁市大力宣扬的“管办分开。”
2001年3月，沭阳县38个乡镇卫生院全部完成改制；2001年10月，宿迁列出改革时间表，各县区随后成立医疗单位产权制度改革指挥部，强力推进改革，甚而提出“能卖不股，能股不租，先卖后股，以卖为主”。
迄今为止，宿迁地区134家公立医院进行了产权制度改革，包括124所乡镇卫生院和10所县级以上医院。宿迁变成了一个几乎没有公立医院的城市。宿迁市政府对此自我评价，“医疗事业基本实现政府资本完全退出”。
七年来，宿迁医改争议不断。2006年6月22日和12月7日，北京大学和清华大学先后公布两份结果不同的调查报告。北大报告认为，宿迁医改违背了一些医疗卫生领域的理论规律，“看病贵”的问题没有得到解决，老百姓的医疗负担反而加重，潜在医疗卫生问题令人担忧；清华报告则评价宿迁医改为“一种积极的尝试”，对经济欠发达地区的医疗卫生体制改革，具有明确的借鉴意义。一者肯定，一者否定，将争论推至高峰，至今仍无结论。
七年后，《财经》记者再赴宿迁，当年“卖医院”的轰轰烈烈已消逝得无影无踪，但其影响绵延持续。
记者采访获知，宿迁医改以来，全市的医疗卫生资产、尤其是公共卫生资产扩张迅速。宿迁卫生局局长葛志健告诉记者，改制前，宿迁市整个公共卫生资产只有7000多万元。当初通过卖医院改制置换的资金不到3亿元，全部投向公共卫生领域。再加上后来的持续投入，目前全市医疗卫生资产约20多亿元。“公共卫生的资产规模翻了七八倍。”他说。
不过，改制后，宿迁医疗领域出现了值得注意的新的竞争态势。一方面，宿迁市医疗资源正在形成新的整合。“三到五年，沭阳的医院会重新洗牌，十几家一级医院被吞并，出现人民医院、中医院、仁慈医院三足鼎立的局面。”沭阳中医院院长陆其斌告诉记者。而目前大大小小的医院都在相同层次上竞争，功能没有划分，争相购买高新医疗设备，医疗资源无效率已然呈现。
据陆其斌介绍，改制前，沭阳卫生消费总额一年约几千万元；2007年，卫生消费总额预计高达4亿多元。有关人士指出，其中不乏过度消费。
医改方向之争
南国珠海和苏北宿迁的医改，构成了一组对比，其实正反映了医改中曾长期争论的一个问题：医改应由政府主导还是由市场主导？进而，如何体现医疗卫生事业的公益性？是否要坚持市场化的改革方向？
相当长的一段时间里，对这个颇具意识形态意味的命题，争论双方激辩不已。
在计划经济年代，中国曾有着一段由“公家”包揽大部分公民医疗费用的历史。那时，政府决定着医疗资源的分配，直接开办医疗机构并对医药实行全面管制。但相对于日益上涨的医疗开支，财政投入捉襟见肘，医疗资源普遍短缺，“看病难”现象日益严重。
鉴于此，上世纪80年代初期，决策部门启动了以放权让利、调动医疗卫生部门积极性为核心的局部医改，是为“不给钱就给政策”。卫生部门逐步对医院实行“定额补助、经济核算、考核奖惩”，鼓励医院自行创收，其目的是在政府财政投入有限的前提下，让医院自行解决医疗资源短缺问题。
这曾经被标签化为“市场化”的医改思路。在这一思路的推动下，医院“创收”热情高涨，同时，政府的财政投入比重相应降低。
但弊端很快显现――医院“放权让利”产生的效益是有限的，“看病难”仅仅是旧难换做新难，而“看病贵”却相继出现。同时，原有的医疗保障制度难以为继。
1997年初，决策层颁布《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，对医疗卫生体制进行全面改革。2000年2月，作为此轮医改的纲领性文件，国务院公布《关于城镇医疗卫生体制改革的指导意见》，主要措施是――
扩大基本医疗保险制度覆盖面，并逐步开始取代旧有的公费医疗和劳保医疗制度；卫生行政部门转变职能，政事分开，逐步实施全行业管理，实行医疗机构分类管理；公立医疗机构内部引入竞争机制，放开管制，将医疗机构分为营利性和非营利性两类，根据其性质、功能的不同，制定实施相应的财税、价格政策，使社会上的各种医疗机构面向市场，规范运营；改革药品流通体制，加强监管，实行医药分家。
这本是一幅面向全社会提供医疗服务、扩大供给、放开管制、加强监督、引入竞争的改革蓝图。然而，由于既有利益格局难以打破，改革实际上原地踏步。一个实际的后果是，卫生总费用中私人自费的比例逐步增加，在1978年是20%，2000年达到59%，2005年虽然略有下降，仍然达到了52%。
“万家医院相继开，高楼大厦盖起来。富人有钱住进去，百姓门外多徘徊”，这是近年在网络上颇为流行的一首关于医改的打油诗。诗中讽喻的，正是1997年第二轮医改启动受阻后，群众“看病贵、看病难”的现实。
现象是客观存在，但对这个现象的解释，却方向迥异。
2005年7月，国务院发展研究中心研究员葛延风主持的研究报告称，“我国医改基本不成功”。报告指出当前医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下的现实，并得出结论：医疗卫生体制出现商业化、市场化的倾向是完全错误的，违背了医疗卫生事业的基本规律。
这一结论，一度借助于人们的直觉经验判断得到了共鸣。之后不久，卫生部拟就了一份新的医改报告上报国务院，认为公立医院缺乏“公益性”是以往医改不成功的主要弊端，要求公立医疗机构坚持完全的“公立”，今后由政府主导，制订统一区域卫生规划，根据公共卫生服务和居民基本医疗服务需求，确定保留公立医疗机构的数量和规模，负责公共卫生和基本医疗服务。
然而，这个结论同样遭到了激烈的抨击，认为其实质是“重回计划经济时代”。针锋相对的质问是――中国医疗体制的现实，是“市场化”之祸吗？
这种声音认为，中国医疗体制的核心矛盾是医疗资源供给短缺，政府没有承担应尽的责任；而所谓“市场化”改革，只是通过“给政策”让医院自负盈亏，成为一个逐利的经济单位，由市场来主导医疗资源分配的情况事实上并没有出现过。
因为在如此思路下，并没有改变公立医院的市场垄断地位，私人开办医院、进入医疗市场的门槛仍然很高；医疗价格仍然由政府制定，而非依靠市场形成。而开放市场和市场定价，是市场健康运行的关键要素。由此判断，中国医疗体制的市场化改革其实还没有开始，何来“市场化”之祸？
依此观点，解决这一困境的办法，应是开放准入，让更多的资本形式进入医疗领域；同时加强监管，以缓解医疗服务供应不足的矛盾。
事实上，无论是完全以政府主导的计划式资源配置，还是某种一度以市场化为标签的改革思路，都曾经在中国医疗卫生制度发展的历程中打下过不可磨灭的烙印。然而，放眼目前我国医疗卫生体制无法令人乐观的现实，当务之急，是要在这些看似相互矛盾的抽象结论背后，寻求更加理性而务实的路径。
共识形成
在2006年的夏天，因国务院发展研究中心报告引发的讨论短时间内形成声势，热烈的情绪感染了全国上下，激发了人们对医疗体制现状的强烈不满和对未来的担忧。
在此背景下，2006年9月，由发改委、卫生部牵头，组成了十余个部委协同的医改协调小组，全面启动新医改方案的拟定。
2007年春节前后，协调小组委托北京大学、复旦大学、国务院发展研究中心（下称国研中心）、世界卫生组织、麦肯锡、世界银行六家中外机构，进行独立平行的医改方案设计；4月、5月又增加了北京师范大学、中国人民大学两套方案。八套方案于5月底进行了第一次颇为热闹的“集体讨论”；2007年6月，在八套方案的基础上，又增添了清华大学与哈佛大学合作制订的第九套方案。
九套方案竞逐中，问题在廓清，共识在形成。
对于未来医疗体制的筹资模式、管理体制、监管机制，九套方案虽然各执一词，但都无一例外地认同一个基本事实：中国医疗保障的覆盖面小；在卫生总费用中，个人自费比例过高。
2003年，卫生部进行了第三次全国卫生医疗调查，结果显示，我国城乡居民应就诊而未就诊的比例由1993年的36.4％上升到48.9％；患者应住院而没有住院的比例高达29.6％；在住院患者中，主动提出提前出院的比例为43.3％，其中六成以上是因为支付不起相关费用而提前出院的。农民应住院而没有住院的比例更是从1998年的63.7％上升到75.4％；因病致贫、因病返贫的农民占全部贫困农民的比例上升到33.4％；在西部地区农村，62％的患者因为经济困难应治疗而没有治疗，75.1％的患者还没有治愈就要求提前出院。
完全依赖自费方式获得医疗服务的人口比重过高，同时，财政和社会医疗保险筹资公共筹资占卫生总费用的筹资比例又过低，这正是导致“看病贵，看病难”的症结所在。
这一事实，直指我国医疗体制的核心矛盾，即医疗资源供给制度性短缺。与短缺并存的，还有老龄化加速、医学技术进步和民众对健康关注度提高，所带来的社会对医疗服务需求的持续增长。
基于此，逐渐形成的共识是：由于公共卫生的外部性和医疗卫生服务高度的信息不对称特征，故不能任由市场配置医疗资源，而需要政府的干预和投入，并最终降低卫生总费用中个人付费的比重；而和市场趋向的所有改革相应，医疗卫生服务也应该趋于市场化，理顺医疗机构价格信号，引入市场竞争，给各类医疗服务的提供者创造一个平等竞争的环境。
在此前提下，需要更进一步厘清政府和市场责任的边界。哪些事该政府做，哪些事该交给市场？政府管多少？应该怎么管？这些问题是医改能否顺利进行的技术性保证。
2007年8月，在九个机构分别拟定的医改方案的基础上，医改方案总体思路和框架基本形成；之后，各方案制定小组又提交了进一步的建议，据此融合而成一套新的医改方案；
2007年11月，所作中共十七大报告专辟一节谈到医疗改革，明确提出，要“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平”。
至11月底，医改方案已向国务院呈报，揭晓的时刻日益临近。
《财经》记者获悉，从总体框架看，围绕“建立基本医疗卫生制度”这一目标，新版医改方案主要包括四大体系、八项机制，即公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系；以及医疗管理机制、运营机制、筹资投入、监管机制、信息技术、人力资源、定价机制和立法保障机制。
应该说，这是一个以市场化为方向、重视区分政府和市场责任的总体构想（参见《财经》2007年第23期“医改方案冲刺”）。
卫生部长陈竺曾在公开场合指出，未来的医疗卫生体制应当是“一个大厦，四梁八柱”。他表示，如果基本医疗卫生制度是一座大厦，四大体系则是这座大厦的大梁；同时，八项机制则为大厦的支柱。这是迄今为止对于新医改方案最为形象的描述。
识者指出，此轮医改是否能够取得成效，至少取决于三个方面：第一，能否保证在全民覆盖的前提下，降低私人自费在医疗总费用当中的比重；第二，能否理顺医疗机构所面对的价格信号；第三，能否给各类医疗服务的提供者创造一个平等竞争的开放环境。
公共卫生基层织网
在四大体系、八项机制中，首先面临的，当属公共卫生和基本医疗服务体系建设。
新中国成立后，政府曾把医疗卫生工作的重点，放在预防和消除传染病等基本公共卫生服务方面。但上世纪80年代以后，由于未能有持续财政投入的“给政策”局部医改方针，医疗卫生工作的重点从“重预防”逐步滑向“重医疗”，且从农村向城市集中。在农村的很多地方，公共卫生事业已经到了濒于崩溃的边缘（参见《财经》2002年第8期“农村医保风雨飘摇”）。
2003年的“非典”疫情，对农村公共卫生体系构成了严峻考验，暴露出政府对农村公共卫生投入的严重不足。“非典”过后，中央到地方政府亡羊补牢，开始加强对于公共卫生体系的建设。
卫生部的医改报告中，把公共卫生服务体系建设概括为四个方面：预防重大传染病的流行和蔓延，有效应对突发公共卫生事件；为群众提供基本医疗保障，维护人民身体健康；加强卫生行业监管，维护群众就医安全；加强健康宣传教育，改善生活工作环境，提高群众的卫生观念和卫生意识，改变不良生活习惯和生活方式，减少疾病发生。
四年来，中国公共卫生建设进步卓著。在珠海，此次医改新政的主要载体，就是在城乡建立基层卫生服务中心网点。
按照《“小病治疗免费”实施方案》规定，为保障22万村民能方便就诊，珠海在121个行政村和29个因土地被征由“农村转居委会”的社区，将由市财政投资，每村兴建一个卫生服务中心。这150个卫生服务中心的日常营运费用及人员工资，将由财政全额拨付，管理上实行收支两条线、镇（医院）村（卫生服务中心）一体化模式。
珠海斗门区坭湾村卫生服务中心的医生赖荣春，原本是一名村医，两个月前，通过考核，进入这所全新的卫生服务中心。小伙子笑容可掬地告诉《财经》记者，有单位依靠、有技术培训的感觉，比过去当“个体村医”要好得多。
“现在我只需要做好自己的工作就行了。”他给记者看了十余份门诊收费单，都是十几元至20元左右的小处方。“现在实行收支两条线、工资由财政负责，卫生服务中心只承担公益的职能，经营业绩跟个人薪水没关系，药费又都是零差价，不会有人开大处方的。”
在城区，则从既有的社区卫生服务中心里选取四家进行试点。这四家中，有两家是私人经营，另有两家是街道集体投资兴建。珠海市将借此探索由政府实行购买服务。试点半年后，如无问题，将在全市80家社区卫生服务中心（站）全面推广。
至12月5日“小病免费治疗”始推当天，珠海首批已有20个农村卫生服务中心开张营业，此外，还有105个村（社区）的卫生服务中心完成立项。珠海市卫生局一名官员称，争取到2007年底，有近40个村的“服务中心”启用；到2008年年底，全部150个“服务中心”建成投入使用。
这些已经和即将投入运行的农村基层卫生机构，采用珠海在全国首创的集“小病治疗免费”、计生、卫生、残疾人康复、药品监督工作“五位一体”的运作模式。每个服务中心均配备四名工作人员：两名医生（主要从现有农村的私人卫生所中招聘有执业资质的医生）、一名计生工作者及一名残疾人康复辅导员。
“卫生医疗和公共服务如何才能直接送到基层？没有好的阵地怎么开展工作？”珠海市分管科教文卫工作的副市长邓群芳形容，这些农村卫生服务中心好比“基层党组织”。
在珠海市政府的预想中，以社区和农村卫生服务中心为主要载体的“小病治疗免费”，应该有拉动医院“两极分化”的实施效果；即把小病、常见病的诊治转向社区医院；技术、人才储备领先的市一级医疗机构则主要负责对大病、重病的治疗康复。
珠海市人民医院副院长陈一丹对《财经》记者表示，“小病治疗免费”对大医院病患来源肯定会有影响。因此，要在大医院跟社区医院之间建立“双向转诊”制度（首诊在社区或农村卫生服务中心无法处理时，可迅速转至上级医院；在上级医院结束治疗后，亦可转回社区和村进行辅观察治疗），这有望使得高水平医院去救治疑难重病的患者。“但关键是社区医院对‘小病’的治疗能力要达标，不达标的话，患小病的老百姓还是会去大医院。”
在珠海全民医保方案推出后一周，《财经》记者走访了几家正在试点及开张的社区及农村卫生服务中心（站），发现这几家门面普遍冷清，鲜见有为享受“治疗免费”前来就诊者。
“可能是免费的幅度不够，有钱人不当回事，经济困难的还是觉得看病太贵。”一位不愿透露姓名的社区工作人员分析。
“门诊人数是否大量增加，是评价方案实施效果的重要指标之一。”一位不愿公开姓名的公共服务专家对《财经》记者表示。副市长邓群芳对此并不认同，“现在实施才十来天，大家接受一个新事物仍需时间，不能轻易下判断。”
辨析“基本医疗包”
在珠海的医改方案中，或许是出于宣传的需要，屡屡出现“大病统筹救助、中病进入保险、小病治疗免费”的提法。
“珠海对‘小病’、‘中病’‘大病’的叫法口语化，不太科学。”一位不愿透露姓名的公共卫生专家告诉《财经》记者，医学上对疾病通常有“重病”、“常见病”、“慢性病”等分类，很难说清何谓“大病”、“小病”，更无“中病”之说。珠海对此显然也了然于胸，其独创的称谓或许仅为方便记忆及宣传。
不过，无论什么称谓，任何形式的医改都必须面对一个基本问题，即有限的医疗卫生资源如何应对几乎无限的需求并进行合理分配。
有专家指出，中国目前处于社会主义初级阶段，健康保障水平不可能太高，只能努力做到基本保障。因此，如何提高医疗卫生体制的效率，确保财务可持续性，则必须建立一系列行之有效的制度安排。
比如，针对不同人群的医疗需求，需要精心设计医保方案；而针对不同病种的治疗，则涉及“大病”和“小病”分野。
关于后者，目前的主流观点是，受政府财力和管理能力的限制，全国大部分地区的医疗保障体系应当侧重于保障大病；在未来，随着国家财力的提高，政府管理能力的改善，以及对各种医疗干预手段成本效益更清楚地了解，最终实现大小病兼顾。
为实现这一目标，部分发达地区已在探索扩大保障范围，同时对那些支付不起小病医疗费用的贫困弱势群体，通过构建惠民医疗网络、加大医疗救助、给与更高补偿比例等方式予以保障。珠海的“大中小病”分层次全保，正是这样一个尝试。
当然，无论是保大病还是保小病，都要对其内容作出具体界定。在这方面，2006年底，卫生部统计信息中心启动了一个崭新的课题研究，内容为“国民基本卫生服务包”，其任务就是要界定在医疗卫生服务的总盘子当中，哪些项目属于基本医疗的范畴，哪些又属于公共卫生的范畴。
所谓“基本医疗服务包”，即指政府资源将优先保障所有人的基本医疗需求，一般包括预防保健等属于公共卫生范畴的医疗服务，以及常见病、多发病的治疗。具体服务包的大小，则根据各国的财力和疾病风险的实际情况来确定，具体应包括有关的基本疾病目录、基本诊疗目录、基本药品目录等。对于“服务包”以外的医疗需求，原则上主要由居民自己支付费用，政府可以给予一定的政策支持，通过鼓励发展商业保险来对这部分风险进行保障。
如此界定是重要而艰巨的。服务包的大小，决定了政府财政投资的多寡和公民享受福利待遇的高低。这意味着一系列复杂的筛选和权衡。其标准除了参照中国的健康状况，主要根据成本效益原则、经济支付能力和公平性。例如，一些效益成本比低的医疗项目，如心脏手术、肝癌、肺癌、胃癌治疗以及早产儿的精细护理等，往往需要排除在服务包之外。
《财经》记者获悉，在未来的医改方案中，国家基本医疗服务包有可能包括三大块内容：第一为基本公共卫生功能，包含八个类别29个项目，预估费用为350亿元；第二块为基本公共卫生服务，包含九个类别52个项目，预估费用为560亿元；第三块为基本医疗服务，其中又包含三个部分，分别为指定人员、指定技术和国家基本药物。指定人员初步定为每千人1.52名医生、1.06名护士；指定技术分为九大类共94个项目，基本药物的品种则约在300种以上。这一部分预估费用为783亿元。三部分合计1693亿元。
这当然并不是最终的方案，但总体框架已为决策者采纳，具体实施时，还要经过一定的调整。其实，真正的难题还并不是“目录”的设计，而是如何控制最终的费用和需求。
或许也是基于类似的认识，珠海医改方案也依“大病”“中病”和“小病”做了具体细分。这也是珠海医改方案得以操作的基础和前提（参见本期“珠海的‘医疗包’”）。
博弈“供方”“需方”
围绕未来的总体新医改方案，另一个围绕保障模式筹资手段的争议是：政府投入究竟是直接资助医疗服务提供者医疗机构（补供方），还是补贴消费者购买医疗保险（补需方）？
具体而言，“补供方”就是补医院，即政府通过预算拨款，支付公立医疗机构运转的全部或部分成本，这自然获得医疗卫生部门的青睐；“补需方”，实际上是政府出钱购买医疗服务，这对应着“补人头” 的支付模式。因政府购买医疗服务往往通过社保机构运作，这一模式无疑受到社保部门的拥护。
在计划经济时代，政府的投入完全是补供方，表现为对公立医疗机构单方面提供无条件的财政支持。进入上世纪90年代后，制度变迁终于向政府承诺为参保者购买医疗保险提供财政补贴方向演进。
2000年，建立和完善城镇职工医疗保险制度成为当时一轮全面医改的主要内容。据此，企业和职工需要共同为职工向社会保险机构缴纳医疗保险费，通过社会保险的方式筹集医疗卫生资金；2003年，随着新型农村合作医疗制度的建立，这一社会保险性质的筹资和保障模式已经扩大到农村地区；随后，针对另一个人群――城镇居民的医疗保险制度也开始了地方性的尝试，并在2007年7月，随着国务院方案的颁布上升为79个国家试点，从而被看做整个医疗卫生体制改革的一个重要内容。
在很大程度上，如此安排是为了在财政筹资系统之外，增加新的筹资模式和保障方式；以此为基础，逐步扩大基本医疗保险制度覆盖面，并逐步取代旧有的公费医疗和劳保医疗制度。
这意味着政府在进一步承担自身的责任，也意味着政府财政投入格局的重要转变――在补供方之外，直接向作为医疗卫生服务“需方”的公民提供财政支持。
据《财经》记者了解，未来的新医改方案，最终采纳了对供方、需方同时补贴的折衷办法，认可了“双管齐下”的格局。即中央和地方财政对医疗保障体系进行补贴的同时，政府以最终确定的“基本医疗服务包”为内容，为“供方”即医疗机构埋单；同时，对于新农村合作医疗的财政补贴，从2008年起将从每人40元增加到每人80元。
不同的筹资方式和财政投向，对应着截然不同的激励模式。在“供方”和“需方”的博弈中，政府的补贴究竟应当更倾向于哪一方，交织着不同部门、不同集团之间错综复杂的利益分割。新一轮医改方案的折衷选择，也是两种利益博弈的必然结果。
“全民医保”珠海版
不过，相对于尚未最后落定的新医改方案，珠海显然走得更远些。
在前述“1+3”文件中，《珠海市城乡居民基本医疗保险暂行办法》，亦即“中病进入保险”部分，是“全民医保”得以实现的核心内容。
此前，珠海用十年的时间，通过管理手段，仅花费较少的政府投入，就为全市三分之二的常住人口构建了大病及住院的医疗保障网。
珠海自1998年始实行城镇职工医疗保险制度。当年起，凡珠海市户籍的城镇职工不论单位性质均可参保，缴费比例为个人工资的8%。其中企业缴付6%，个人自付2%。参保者自参保次月起，即可在住院及25种核定病种的门诊费用中，享受最高20万元的医疗费用报销。
珠海市劳动和社会保障局医保科科长程智涛告诉《财经》记者，截至2007年11月，珠海市已有426485万人参加这一保险；从已发生的实际费用看，人均报销比例为78%。2001年8月，珠海在全国率先为非本市户籍的外来工建立了大病医保制度。缴费方式是个人免费，企业为职工缴付个人工资的2%。
“待遇跟城镇职工差不多，最高支付额是20万元，住院和25种大病门诊病种费用都可报销90%。”程智涛告诉记者。目前珠海市外来工总数约为50万人左右，截至2007年11月，参保外来工人数已达30万。
2005年以来，珠海又实行未成年人医疗保险制度，参保人个人年缴费90元，政府为每人补贴30元；缴费次月起，即可享受住院及11种未成年人易发的大重病门诊病种的报销。报销无起付线，报销额度60%－90%不等，最高报销额度为20万元。迄今为止，珠海市30万未成年人中，已有超过15万人参保。
十年医改后，流落在珠海医保“大伞”外的群体只剩下两类人：18岁以上的本市城镇无业居民，以及在新农合制度下保障水平极低的农民和被征地农民。
“经测算，这部分大概有25万人，他们是珠海最困难、最需要保障的一群人。”珠海市劳动和社会保障局局长闫昊波说，新的《珠海市城乡居民基本医疗保险暂行办法》只需为这25万人设计一份医保方案即可。
细分之下，这一群体中，有约8.2万为60岁以上的老人，其中城市户口为4.2万人，农村户口为4万人；处于劳动力年龄段的有15.4万人，其中农民7.8万，被征地农民4.4万，城镇失业人员3.2万；此外还有低保困难家庭人员1.1万人，重度残疾人0.3万。这些人都没有单位，在缴费上只能采取自缴与政府补贴相结合的办法。
对于这些人，方案设计了两套办法。其一，可选择400元的缴费标准，个人年缴250元，政府补贴150元，缴费满两年者可享受最高支付为10万元的报销额度。其二，低保困难居民、重度残疾居民及经济困难的农民与被征地农民，可选择每年自付25元，政府补贴仍按每人每年150元执行；连25元的自付部分都无力承担的，经确认可由财政全额补贴。连续缴一年以上，医保为其最高支付限额为5万元。
这是珠海方案最引人注目之处：珠海城镇居民及农民和被征地农民被一并纳入保障范围，享受同等的财政补贴，同等缴费，同等待遇。在城乡居民医保制度实施后，原新型合作医疗的所有保障对象将一次性过渡到城乡居民基本医疗保险体系中，实现了新型农村合作医疗向医疗保险的转轨。
至此，珠海终于完成了谋划多年的全民医疗保险体系的框架建设，有望实现医疗保险对全社会所有成员的无缝覆盖和“人人享有医疗保险”的目标。
闫昊波告诉《财经》记者，“全民医保”框架搭建完毕之后，下一步是针对实施情况及财政现状，逐步提高政府支付比例，提高保障水平。
寄望“新医改元年”
在新一轮医改总体方案揭盅之前，珠海率先试水“全民医保”，与六年前轰动一时的“宿迁医改”同样具有标本意义。
和宿迁医改相比，珠海医改显得波澜不惊。如果说宿迁的改革是“动刀子”“做手术”，珠海的改革就是“送温暖”“添棉袄”，在不动结构、不动人、不触及任何部门利益的前提下，加强了对城市医疗卫生服务体系及医保体系的覆盖范围。
珠海的改革是一种增量改革。通过加大财政支出力度，稳妥而谨慎地构建“人人平等享受医疗保障”的网络，向全体居民免费提供公共卫生服务，以及按成本收费提供基本医疗服务。这无疑是当前中国医改正在努力的方向。
但是，珠海的医改能在多大程度上为其他地方乃至全国医改所借鉴，仍有待论证。对于医疗体制改革中“医药分家”“管办分离”等结构性难题，珠海医保新政几乎没有触及。而不对现有医疗管办体制本身宣战，居民所享有的必将仍是一个水平不高、矛盾重重的医疗服务与保障体系。这是珠海绕不过去的障碍。
目前，新一轮医改的方向已经明确，但具体操作仍然山重水复。
比如，如何明确政府举办的公立医院的功能定位、运行机制和资金保证机制；如何扩大保障的覆盖面，进而真正向全体公民公平地提供卫生服务；如何打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，进行医院改革，为民营医疗机构创造平等的竞争环境；如何综合运用法律、法规、政策、信息等手段，加强对医疗机构的监督、指导、检查和评价；等等――这一切，即使在出台医改方案后，仍需继续探索有效的机制。
2008年――“新医改元年”，中国在期待。■
珠海的“医疗包”
■小病治疗免费中所规定的病种
一、 病情较轻的常见病：普通感冒、急性上呼吸道感染、急慢性支气管炎、急慢性胃肠炎、消化性溃疡、泌尿性感染、缺铁性贫血、原发性高血压I期、口腔溃疡、霉菌性皮炎、手足股癣、皮肤疖肿、红眼病、浅表损伤等
二、常见急症
三、各类首症疾病及经首诊后维持治疗三次内的疾病
■七个免费医疗服务项目
一、诊金、检查费（每次免3元）
二、肌肉注射费（社区每次免1.2元，农村每次免1.1元，同时农村还免肌肉注射的药水费）
三、静脉注射费（社区每次免2元，农村每次免1.8元）
四、小清创缝合费（社区每次免64元，农村每次免56元）
五、小换药（含消毒、换药的服务与纱布等，社区每次免9.6元，农村每次免8.4元）
六、氧气吸入（社区每次免4元，农村每次免3.5元）
七、洗胃（社区每次免28元，农村每次免24.5元）
■门诊报销病种目录
中额费用病种：
结核病（活动型）
慢性阻塞性肺气肿并感染
肺心病、风湿性心脏病、心肌病及心肌炎等合并心功能不全或心律失常
冠心病（反复心绞痛或心肌梗塞）
高血压病Ⅱ期以上（含Ⅱ期）
慢性肾炎
慢性肾功能衰竭
子宫内膜异位症
脑血管病：脑出血、蛛网膜下腔出血、脑血栓形成、脑栓塞等）
糖尿病
慢性肝炎（中度或以上）
肝硬化
溃疡性结肠炎
精神分裂或躁狂抑郁症
肌萎缩侧索硬化
系统性红斑狼疮
类风湿性关节炎
痛风
多发性肌炎
多发性硬化
重症肌无力
震颤麻痹
高额费用病种：
各种恶性肿瘤
医疗服务保障方案范文3
关键词：医保档案 民生档案
中图分类号：G270 文献标识码：A
文章编号：1005-5312（2012）20-0279-02
生老病死是人生无法逃避的成本，如何让自己对未来的身体和未来的生活更安心？医疗保险走进了我们的生活。山海关区基本医疗保险制度改革起于1997年初，迄今已有15个年头，经历了职工医保、特殊人群医保、居民医保三个阶段的政策完善，服务对象已突破16000人，年基金收支1800万元以上。因为它记载着医疗保险基金的主要流向，是记录参保职工就医、购药、结算的第一手资科，同时还直接涉及到广大参保人员的福利和健康保障。所以建立原始性、真实性、全面性、可查询性兼具的医保档案工作体系,是保证医保工作有效推进的客观要求,对医疗保险事业的发展具有不可低估的重要作用。
一、立足实际，做好档案管理基础工作
（一）研究医保特点，增强档案意识
1、医保档案涉及单位和人员多
医疗保险的覆盖范围为城镇所有用人单位，包括各类企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位，在社会保险五大险种中覆盖范围最广，涉及的人员类别也最多，既有在职和退休人员，又有灵活就业人员、国有企业下岗职工等特殊人群。
2、医保档案内容复杂
医疗保险主要涉及“医、保、患、药”四个大的方面，“医”是指定点医疗机构，主要包括资格认证资料、医疗保险服务协议，各种医疗费用清单和结算凭证，门诊慢性病认定资料，转诊、转院审批备案表等。“保”即医疗保险经办机构，除了一般的综合档案外，业务方面主要包括参保单位基本情况、基金征缴及基金支付档案等。“患”是指参保病人，主要包括个人基本信息，个人帐户每月划入金额明细单、医疗保险关系接续与基金转移等。“药”指定点零售药店，档案主要包括资格认证资料、服务协议、药费清单及结算凭证等。可看出医保档案涉及内容多且专业性强。
3、医保档案实用价值大
医疗保险档案是参保职工享受医疗保险待遇的唯一凭证，一个参保人从办理参保手续到缴纳基本医疗保险费，到定点医疗机构就医购药以及费用报销结果要经过诸多环节，有时还要调整缴费比例，缴费基数及报销范围和标准等。所有这些都需根据每个人来完整、详细的信息资料，依照医保政策规定才能完成待遇支付，档案的准确完整与否，直接关系到参保职工的切身利益。
（二）加大宣传力度，保证监督机制。
基本医疗保险制度，是一项重要的社会保障制度，也是政府为民办的实事之一。其本意是为了让更多的人享受医疗保障，满足就医看病的基本需求。但有人在认识上存在偏差，所以我们要做好积极的宣传工作，让全体市民成为积极的社会保障参与者，使“基本保障人人有责、量入为出逐步积累、效益优先维护公平、社会服务公众监督”等医保理念深入人心。同时还建立监督机制，要严把档案审定关，对参保人员的审核，通过保障中心初审和医保办复审两道关，对其参保资料进行逐一审查核实，保证真实，把虚假，骗保等杜绝于最初阶段。
（三）完善建档制度， 规范档案管理
结合医保工作特点,加强医保档案的形成、收集、保管、利用等各工作环节的研究,制定操作性强的医保档案管理制度体系,切实做到收集齐全、分类科学、保管安全、利用方便。
医保档案是指医保经办机构在扩面、征缴、基金管理业务运行过程中形成的文字、数据、报表等资料的总和。其构成主要为医保经办部门收集保管的档案为一级医保档案；由医保定点医疗服务机构负责保管的医保患者诊疗凭证为二级医保档案；由社区保存的居民参保相关资料为三级医保档案；由参保人员个人保存的参保和就诊记录为四级医保档案。
医保档案的归档范围,主要应包括以下几个方面:1、文件标准类。文件和标准是医疗保险启动运行的依据和纲领。主要是国家和省、市下发的有关医疗保险、工伤保险、生育保险以及城镇居民保险的政策文件,如市医疗保险管理部门和经办部门研究制定的相关实施方案、细则及操作程序等等。这些资料,医保中心必须妥善保存,为以后研究分析医保改革和发展提供历史素材。2、基础信息类。由于医疗保险业务的特殊性,医保档案的内容主要由参保扩面、基金征缴和基金管理等三大要素构成。这样,就决定了它的基础信息容量大、项目多,既对缴费单位又对参保个人,这是医保档案的中心部分。
医保档案的整理规范：按不同人员类别清理归档，包括①重度残疾人 ②低保家庭成员 ③60岁及以上低收入老人 ④在校学生 ⑤其他18周岁以下居民 ⑥18周岁以上居民等六大类，打印居民医保档案资料目录，内容包括序号、姓名、身份证号、医保号、备注。两种身份以上人员归类，取序号在前的类别，例如一名18周岁以下的居民，为低保家庭成员，又是重残，则归在“重度残疾人”类别。对档案内容不清楚，不完善的要进行调查，增补完善，同时，为便于管理和联系，应增加参保人员住址变更；健康状况、联系方式等有关内容。
（四）建立网络体系，实现资源共享
全民医保档案覆盖全民，数量大，内容广，立卷归档范围宽，给档案收集整理工作带来相当大的繁琐复杂的工作量，这就要求我们建立医保档案的网络体系，以档案网络建设为基础，以档案信息资源建设为核心，以开发利用档案信息资源、促进公共服务为目的，建成医保档案数据库，形成互动网络，这样既可节省时间、便捷工作、提高效率，又能实现信息资源共享，在更大范围、更大程度上发挥医保档案的服务功能，实现资源共享，为参保单位和个人的医保活动提供参谋意见。
二、建立一支有专业水准的档案管理队伍
医疗保险是一个新生事物，它涉及面广，政策性、专业性强，工作环节多，业务管理繁杂，而且医疗保险档案是参保职工享受医疗保险待遇的唯一凭证，一个参保人从办理参保手续到缴纳基本医疗保险费、到定点医疗机构就医购药以及费用报销结算要经过诸多环节，有时还要调整缴费比例、缴费基数以及报销范围和标准等，所有这些都需要根据每个人完整、详细的信息资料，依照医保政策规定才能完成待遇支付。这就要求我们建立一支有专业知识、有文化素质、政治强、业务精、纪律严、作风好的档案干部队伍可靠、高效的档案管理队伍，即要了解和掌握有关档案工作的方针政策、法律、法规，还要结合医保工作的实际，保证产生于不同部门、不同门类、不同载体的归档材料齐全完整，保证各类归档信息能被有效利用。做好医保档案管理工作。
医疗服务保障方案范文4
作者：蒋晓蒲 张斌 单位：保定职业技术学院 保定市人力资源和社会保障局
这些举措从一定程度上缓解了医疗保障资金不足的问题，但是没有根本的解决问题。城镇居民医疗保险基金运营的无力，医疗保险基金不能用在实处，都造成了城镇居民“看病难，看病贵”。医保基金到底要怎样运营，怎样分配，从而提高其安全性和效率，才能真正发挥医疗保障的作用，才能为更多的人提供保障，至今还没有很好的解决办法。社区医疗卫生服务机构不能分担大医院的患者流从一方面来讲，社区医院无论从设备、人才引进还是管理体制来说都存在一定问题；另一方面讲，这正说明了政府对社区医院的投入不足、重视不够，就体现不出社区医院建设的初衷——便民、惠民、利民，从而也就不能充分发挥社区医院在城镇居民医疗保障中的健康促进作用。
适当提高最高赔付标准，涵盖大学生的普通门诊医疗保障。发展社区卫生服务事业我国医疗卫生服务体系的特点是：大医院人满为患、坐享其成，社区小医院门庭冷落、为生存而担忧。在今天全民医保的大背景下，国家应积极发展社区卫生服务事业，为城镇居民提供机构完善、方便快捷、经济合理的社区卫生服务体系。目前，保定市共有社区卫生服务机构103家，基本建立起“15分钟卫生服务圈”，社区卫生服务街道覆盖率已达98%以上。可以说，社区卫生服务取得了长足进展。但是从体系构建、政策制定和服务内容上都还存在一些问题。1、从体系构建上看，应不断探索全科医生、护理人员的培训模式满足社区医疗卫生服务的人才需求。还应加大对社区医疗卫生资源和设施的政府财政投入力度，充分利用民间资本，实现医疗卫生资源的优化配置。2、在政策制定上，要实施高效灵活的首诊制度，放宽准入制度。同时首诊医院必须明确责任，包括住院、转院、报销等各个环节，保证医疗保险过程的合理和完整。3、在社区医疗卫生服务的内容上，应包括健康保险。同时需要配套建立和完善上述人群的社区健康档案，为社区居民提供医疗卫生服务的原始材料，并定期通知建立健康档案的人员定期复查和定期体检等。在这方面，保定市正在探索。
加强立法，依法管理从国际上一些先进国家对医疗保障立法的特点来看，我国医疗保障立法应该从以下几点出发：1、保障覆盖人群的普遍性。也就是说要从法律上把全体国民纳入医疗保障体系内。对于特殊困难群体，国家立法中应明确规定医疗救助的范围和程度，并在医疗保障缴费中结合定性定量的方法，明确规定补助范围。2、把强制参保作为医疗保障法律的重要原则。只有强制规定人人都必须参加医疗保障，才能使医疗保障真正实现在不同利益人群中的公平分配，更好地分担风险。3、立法的大方向应该和我国的医疗保障模式相匹配。虽然我国当前医疗保障还仅仅是低水平的保障，但从长远来看，我国应当借鉴采用保险型和福利型两种模式国家立法的经验。4、立法必须和其它社会保障项目相衔接。建立城镇居民医疗保障的信息系统建立这样系统的主要目的是建立一个完整的能够记录所有参保居民的就医程序，利用对药品的全国统一定价来规范和监督医疗卫生服务供给者的行为，同时对我国医疗卫生服务的费用进行实时测算，为我国城镇居民医疗保障基金的运营提供数据信息，这个系统也可以解决异地参保居民的就医问题，实现较大区域内的统筹管理。另外，建立这个信息系统也可以简化报销程序。建立城镇居民医疗保障信息系统的另一个优点就是可以对城镇居民的健康起到促进作用。这个系统中一定要包括对居民进行的定期健康体检，至少要对特殊年龄阶段的居民进行定期健康体检，这样不仅可以完成对疾病的治疗，而且还可以预防和控制疾病，从而促进疾病康复。建立健全我国城镇居民医疗救助体系1、建立健全灵活透明的医疗救助体制。社区要建立全民健康水平和经济水平档案，落实困难家庭的就医问题。在申请和落实医疗救助资金的程序上，坚持公开、透明、简洁的原则，使有限的资金实实在在的帮助确实需要帮助的困难群体，建立健全完整统一的社区个人信息系统。2、重视小病救助和健康保健检查。对于贫困家庭（“三无”人员、收入在最低生活保障以下的贫困家庭、军烈属等）进行小病、小额救助，防患未然，对于常见病和几种人群易发的同种疾病，进行大范围健康检查和筛选，并在贫困地区进行定期的义诊，由医疗救助机构提供相应的检查费用，从而对城镇居民健康负责。3、建立和完善医疗救助资金筹集机制。对于医疗资金有限的问题，除必要的公众缴费和政府补贴外，有必要广泛发动社会力量，多渠道筹集社会资金。4、发展慈善事业，提高全民慈善意识。慈善事业是一个公益性事业，政府需要充分发挥慈善机构在城镇居民医疗卫生服务机构中的作用，对慈善机构进行扶持和监管。政府还应建立健全义工服务制度，对城镇居民中的特殊群体提供医疗救助的义工服务。
医疗服务保障方案范文5
市委、市政府已经出台了深化医药卫生体制改革总体方案，明确提出到2011年前实现人人享有基本医疗卫生服务的工作目标和近期要抓好的五项重点工作。各区（市）县和市级有关部门要按照方案要求，把握目标进度，有步骤、分层次地推进我市医药卫生体制改革，确保按时实现各项工作目标。
一要加快基本医疗保障制度建设。一是要扩大保障的覆盖面。确保2011年基本医疗保险参保率达98%以上，努力做到“应保尽保”，实现城乡一体的均等化基本医疗保障。二是要提高保障水平。进一步降低基本医疗保险报销起付线和参保人员自负率，扩大报销范围，提高最高支付额度。到2010年，财政补贴城乡居民基本医疗保险达180元/人·年，城镇职工医保、城乡居民医保统筹基金最高支付限额分别提高到全市职工年平均工资、居民可支配收入的6倍。三是要完善保障制度。加大基本医疗保险对门诊和大病医疗保障力度，在基本医疗保险报销起付线、项目内容和报销比例等方面，健全向基层公共卫生机构倾斜的制度，加强基本医疗保险经办机构建设，积极探索委托具有资质的商业保险公司办理大病补充医疗保险结算业务。此外，要加快健全城乡医疗救助制度，充实医疗救助基金，完善医疗救助机制，强化对患重特大疾病特殊困难人员的救助。
二要认真执行国家基本药物制度。一是要落实基本药物配备和使用制度。政府举办的基层医疗机构必须全部配备基本药物，并按购进价格零差率销售。其他医疗机构要将基本药物作为首选药物并确定使用比例，所有零售药店都要配置和销售基本药物。基本药物全部纳入基本医疗保障药物报销目录，报销比例明显高于非基本药物。二是要完善药品采购和配送机制。二级以上医疗机构包含基本药物在内的所需药品，可在省政府指定机构公开招标基础上自主开展二次竞价。同时，要加快构建覆盖“全域*”的基层医疗卫生机构药物供应和监督“两网”体系，将农村“两网”实施范围扩大至城市社区卫生服务中心（站）。三是要强化药品质量监管。整顿规范药品流通秩序，严格要求生产企业落实药品生产质量管理规范，推行药品质量受权人制度，探索建立药品生产企业诚信制度，督促指导药品生产、经营企业和医疗机构健全风险管理制度。
三要完善基层医疗卫生服务体系。一是要完善医疗卫生服务体系。合理规划城乡医疗卫生机构的数量、规模、布局和功能，努力形成布局合理、各具特色、功能定位明确的城乡医疗卫生服务体系。二是要加大医疗卫生投入。政府要加大主要投向基本医疗保障的医疗卫生投入，对公共卫生、紧急救治、新建医疗机构等方面的政府投入，可以采用购买服务、投资入股等方式。要加快构建平等竞争、充满活力的医疗卫生市场体系，鼓励社会资本兴办民营医疗机构和参与公立医院改制重组。三是要健全医疗服务价格管理机制。逐步取消药品加成，改革医疗服务价格，增设药事服务费、技术服务费等服务收费，探索财政补偿机制，开展“以医养医”试点，逐步解决“以药养医”问题。四是要加强基层医疗卫生服务机构和队伍建设。加大基层卫生机构全科医生和公共卫生人员培训力度，完善执业医师从业制度，探索实施医师多点执业，切实加大城市医院对口支援力度。五是要建立医疗卫生和医疗保险服务信息化网络。到2011年建立集医疗保障、电子病历、公共卫生、卫生监督等为一体的综合性医疗卫生和医疗保险服务信息网络，提高医疗卫生和医疗保险服务、管理和监督的现代化水平。
四要加快推进基本公共卫生服务均等化。一是要加强公共卫生服务能力建设。建立健全以专业公共卫生机构为骨干、以基层医疗卫生服务网络为基础的公共卫生服务体系，完善应对重大疾病和突发公共卫生事件的应急预案和指挥系统，提高疾病防控能力。二是要提高基本公共卫生服务水平。今年重点做好建立居民健康档案等9类国家基本公共卫生服务项目，落实乙肝疫苗补种等6项重大公共卫生服务项目，2010年，全市人均公共卫生服务经费标准提高到20元/人·年，积极实施全民身体健康检查项目，努力做到“未病先防、小病先治”。三是要优化公共卫生服务提供方式。对面向群体的公共卫生服务项目，主要采用政府购买服务的方式；对面向个体的公共卫生服务项目，探索实施服务对象自主选择服务机构的方式。
五要积极稳妥实施公立医院改革试点。一是要优化政府管理方式。加快推进公立医疗卫生机构经费核算和人事分配制度改革，建立健全服务对象对医疗卫生事业单位的民主监督与评议机制，合理划分医院管理部门和卫生行政部门职能，推动公立医院、国有医院管办分离。二是要完善公立医院法人治理机制。赋予公立医院在重大事项决策、人事任免、设备采购等方面充分的自，推行院长负责制、院长目标责任制、院长年薪制和院长公开选拔机制，并以人事和分配制度改革为突破口，建立全员聘用制和绩效工资制，加快推进离退休人员养老保障社会化。三是要积极推进公立医院改制重组。除保留骨干医院公立医院性质外，其余公立医院改制重组工作应加快。
二、切实增强医药卫生体制改革的紧迫感和责任感
医疗卫生事业是人民群众最关心、最直接、最现实的问题。市委、市政府始终高度重视医疗卫生工作，大力改善医疗卫生基础设施，切实加强医疗服务体系建设，着力推动城乡卫生资源均衡配置，全市医疗卫生事业取得显著成绩。全市现有各类卫生机构4000余个，基本形成种类齐全的市县乡村四级卫生体系，率先在全国建立城乡一体化的居民基本医疗保险制度，城乡医疗卫生公共服务差距明显缩小。这些成绩的取得，凝聚着全市上下特别是医疗卫生战线同志们的不懈努力和心血汗水。但是，我们也应该清醒看到，我市医疗卫生事业仍然存在一些突出问题和矛盾，亟需通过深化改革来有效解决。今年3月，党中央、国务院出台了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，国务院印发了《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》，全面启动了全国深化医药卫生体制改革工作。10月14日，省上召开了全省医药卫生体制改革工作电视电话会议，对全省医药卫生体制改革工作进行了全面部署。各级各部门要充分认识深化医药卫生体制改革对全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重大意义，切实加快我市医药卫生事业发展。
一要充分认识深化医药卫生体制改革是新时期党中央、国务院审时度势做出的重大战略部署。当前，我国正处于全面建设小康社会的关键阶段，广大人民群众对改善医疗卫生服务有了更新更高的需求。这次党中央、国务院深化医药卫生体制改革的总体要求，就是要坚持公共医疗卫生公益性质，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务。这是我国卫生发展从理念到体制的重大创新，也为我市加快推动医药卫生事业发展，更好地满足人民日益增长的健康需求创造了有利时机，我们必须全力以赴，抓紧实施。
二要深刻认识深化医药卫生体制改革是保障和改善民生的迫切需要。卫生和健康直接关系人民群众的生活质量和幸福水平，是实现人的全面发展的重要基础。我们必须看到，我市医疗保障总体水平与东部先进地区相比依然较低，医药费用上涨过快，在农村和城镇低收入人群中，因病致贫和因病返贫现象比较严重，“看病难、看病贵”成为突出的社会热点和难点问题，群众对此反映强烈。深化医药卫生体制改革，解决群众普遍企盼的看病就医问题，是一项维护人民健康的重大民生工程，也是政府坚持以人为本、执政为民的内在要求。
三要充分认识深化医药卫生体制改革是促进社会和谐的有力保障。是否能为每一位公民提供及时有效的医疗保障，是体现社会公平正义的重要内容，也是社会发展水平的体现。当前，我市城乡公共卫生服务水平差距依然较大，药品生产流通秩序还不规范，医院管理体制和运行机制还不完善，这些都需要通过深化医药卫生体制改革来解决。建立适应经济社会发展的医药卫生体制，积极构筑社会保障“安全网”，使每一位群众能够“看得上病、看得起病、看得好病”，是维护社会稳定的重要基础，是社会和谐进步的有力保障。
全市各级各部门要切实把思想和行动统一到党中央、国务院和省委、省政府的决策部署上来，紧紧抓住当前西部大开发、扩大内需、试验区建设和灾后重建叠加形成的难得机遇，准确把握改革思路，理清改革基本框架和主要内容，明晰近期改革的重点目标任务，以对党和人民高度负责的精神，坚定不移地把这项利国利民的改革推进下去、落到实处。
三、努力营造医药卫生体制改革的良好氛围
医药卫生体制改革涉及范围广，区域差异大，工作要求高。各级各有关部门要切实加强组织领导，以坚决的态度、有效的措施、务实的作风和锲而不舍的工作，精心部署安排，积极稳妥推进，努力营造深化医改的良好环境。
一要强化组织领导。各区（市）县要积极行动起来，迅速成立工作机构，因地制宜制定实施方案，精心组织实施，积极开展试点探索，确保改革积极稳妥地推进。市级相关部门要坚持医改工作一盘棋的思想，强化大局意识、责任意识和协作意识，按照职能分工，创造性地做好本职工作。市发改委负责市医药卫生体制改革工作领导小组办公室日常工作，综合协调有关改革工作，市卫生局牵头负责基本公共卫生服务和基层医疗卫生服务体系建设，市劳动保障局负责基本医疗保障制度建设，市食品药品监管局牵头负责基本药物制度建设，拟建的市医院管理局牵头负责公立医院改革的相关工作。其他有关部门也要认真覆行职责，密切协作配合，合力推进改革。
二要强化工作保障。近三年的五项重点工作，虽然有国家和省上配套资金，但市上投入将超过80亿元，财政压力较大。各级财政要下决心调整支出结构，转变投入机制，改革补偿办法，加大投入力度，切实保障医改投入，同时要加快各级医改资金下拨速度，确保医改资金及时足额到位。各有关部门要及时掌握医改政策、工作动态，特别是中央有关部委陆续出台的单项改革措施，加强上下对接，积极争取政策倾斜、项目支持和资金支持。各区（市）县要加强医改资金监督管理，提高资金使用效率，强化医改资金使用的安全性、规范性和有效性，确保医改资金分文不差的使用到规定的具体项目上。
医疗服务保障方案范文6
关键词：农民工医疗保险；农民工；医疗；医疗服务
目前，全国各省先后推出农民工医疗保险暂行办法，重点解决农民工在城市务工期间的住院医疗保障问题。本文就北京、深圳、青岛、湖南等全国二十多个省(市)正在试行的农民工医疗保险方案进行评述，试探求既适应农民工群体特征及现实需求，又尽可能与城镇职工医疗保险制度接轨的农民工医疗保险过渡方案。
一、全国各地农民工医疗保险的方案
(一)参保对象。目前，陕西、湖南、宁夏、山西等全国大部分省份的农民工医疗保险参保对象皆实行“全省所有城镇用人单位，包括各类企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位和个体经营组织等(以下简称用人单位)，都应按规定为与其形成劳动关系的农民工办理医疗保险”的政策规定。农民工无论就业于何种性质单位，都能享受医疗保险。辽宁省沈阳市鉴于大部分农民工已在所在单位参加城镇基本医疗保险，因此将参保对象界定为“仅限于在外地注册在我市从事建筑施工的单位、在本市已参加养老保险而未参加医疗保险且招用农民工占本单位用工人数70％以上的个体餐饮和娱乐等服务性行业及其与之形成劳动关系的农民工”。广东省深圳市的医保方案名为《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》，参保对象专指“所有企业及与其建立劳动关系的劳务工”。内蒙古自治区鉴于其地域的特殊性，将参保对象扩大到包括牧民在内的“农牧民工”。
(二)缴费办法。天津、陕西等全国大部分地区对住院医疗保险或大病医疗保险采取用人单位缴纳的办法。仅宁夏回族自治区要求用工期限3个月以上的大病住院保险费用“用人单位承担90％，个人承担10％”，对选择参加统账结合基本医疗保险，保费由用人单位和农民工个人共同缴纳，只有以个人名义参保的才要求个人承担全部费用。辽宁省大连市保费均由用人单位承担，农民工只享受相关待遇。天津、大连缴费基数为“全市上年度在岗职工月平均工资的60％”，缴费比例分别为3.5％和2％。重庆市要求参保单位按缴费基数的1.4％缴纳医疗保险统筹基金，按0.1％缴纳大额医疗费互助保险资金，农民工个人每月缴纳5元作为大额医疗互助保险费。山西省的做法是按3％的费率缴费，要求2.5％左右划入基本医疗保险统筹基金，0.5％左右划入大额医疗费用补助资金。深圳市规定“每人每月12元，其中用人单位缴8元，劳务工个人缴4元，6元作为门诊基金，用于支付门诊医疗费用，5元作为住院统筹基金，用于支付住院医疗费用，1元用于调剂”。南京市除参加“大病医疗保险”外，要求同时参加“农民工大病医疗互助保险”，按4元／人的月标准缴纳，用于建立大病医疗互助基金，此费用由农民工个人承担。“用人单位以上年度当地在岗职工平均工资为基数，缴费率控制在1％－3％以内”办法最为普遍，湖南、陕西、安徽、宁夏回族自治区等全国大部分地区均采取此办法。
(三)医保待遇。目前，农民工大病住院医疗保险保障范围基本为“住院和门诊特殊病”，起付标准、个人自付比例大多按照当地城镇职工基本医疗保险规定执行。建有大额医疗费补助基金的，住院最高支付限额以上部分可通过大病医疗补助解决。重庆、南京及北京都设置了农民工大病医疗保险“统筹基金账户”及“大额医疗费互助保险资金”专户，为农民工大病医疗提供可靠的基金保障。依照南京市的规定，对起付标准以上、最高支付限额(暂定为6万元)以下的门诊大病和住院医疗费用，根据费用分段由大病医疗保险基金按50％～80％比例支付，最高支付限额以上、符合规定支付范围的门诊大病和住院医疗费用，由农民工大病医疗互助基金按规定给予定额补助。北京市规定统筹基金年度支付最高数额为5万元，超过此限额时，大额医疗费用互助资金支付70％，年度累计不得超过10万元，其余30％由个人承担。重庆市统筹基金支付限额3万元，大额医疗费互助保险资金支付限额20万元。宁夏回族自治区农民工医疗保险统筹基金支付范围较为狭窄，仅限于住院治疗的医疗费用及急诊抢救留观并收转住院前7日内的医疗费用，不包括门诊特殊病和大额医疗费救助。在医保待遇执行上，除深圳市使用专用《深圳市劳务工医疗保险药品目录》、待遇与连续参加劳务工医疗保险时间挂钩外，其它省份均依照统筹地区基本医疗保险的药品目录、诊疗项目及医疗服务设施范围和支付标准执行，缴费当期享受相关待遇，期间发生费用由社会统筹支付。
(四)基金管理。农民工大病住院医疗保险基金由用人单位缴纳保费和统筹基金利息构成，根据“以收定支、收支平衡”原则支付。在基金结算上，南京、深圳市实行当年核算，基金结余部分结转下年度继续使用，不足支付时，在下一年度调整缴费标准并予以补足。宁夏回族自治区统筹基金支付标准按保费有效期和医疗费用分段累加计算等办法确定，每年公布一次。针对基金安全问题，各地多采用“单独建账，专款专用，收支两条线，纳入财政专户”办法。深圳市将用人单位缴纳的医疗保险费列入成本，而南京市则规定“市、区两级经办机构的事业经费不得从基金中提取，其经费列入市、区两级财政预算”。
(五)政策执行方面。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中指出，“有条件的地方，可直接将稳定就业农民工纳入城镇职工基本医疗保险”。从全国二十几个省份方案执行情况看，城镇职工医疗保险大多采取直接扩面形式，一定时限能稳定就业的农民工便可直接进入该体系。对于大病住院医疗保险，要求建立农民工医疗保险基金预算和决算制度、财务会计制度以及内部审计等制度，实行统一政策，属地管理，分级执行。具体而言，由统筹地区劳动保障行政部门负责组织实施，医疗保险经办机构负责参保、缴费、待遇支付，医疗服务则由定点医疗机构根据国家医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准提供。上海、成都实行的农民工综合保险较之有较大差异，特别是在医保运行模式上不再采取政府经办的传统做法，而是由商业保险公司委托，这是一种农民工、企业、政府多方受益的医保运作模式，在减轻政府负担的同时，强化了农民工权益保障的社会责任。
二、农民工医疗保险方案存在的问题
(一)医疗保障项目与农民工实际需求脱节。基于农民工流动频繁、帐户接续不便的特点，目前各地试行农民工医疗保险方案基本遵循“不建个人账户、只建统筹基金”原则，保障项目仅限于住院及特殊门诊。从推行效果看，农民工医疗保障现状与政策目标存在一定差距，主要原因是保障项目与实际需求不匹配。依照目前相关规定，门诊费用由个人帐户开支，必须与个人缴费基数挂钩，即农民工必须个人承担保费，或部分承担、或全额承担，现行方案大多采用“现收现付、以收定支、收支平衡、略有结余”进
行管理，基金积累难以成为个人帐户资金划拨来源。若没有其它资金来源渠道，全部由农民工个人承担，这种个人账户等同于个人存款，以大数法则分摊风险的保险意义将不复存在。即使个人帐户采用社会共济原则筹资，在目前工资水平普遍低下的状况下，无论全额或部分承担保费都很难调动农民工的参保热情。基于此类多种原因，目前各地多实行“建社会统筹、用人单位缴费、保当期大病”办法，基金支付范围只涵盖大病医疗和特殊门诊。有调查数据表明，目前进城农民工平均年龄为28.6岁，从生命周期规律来看，这类青壮年农民工人群的大病住院概率相当低，而常规疾病则不可避免。因此，农民工迫切需要的不是大病住院保障而是常见门诊医疗保障。另外，在农民工频繁流动的环境下，用人单位缴费且只保当期大病，意味着农民工任何工作异动都可能导致医疗保险待遇的终止，随时都可能重新被排除社会保障网之外。
(二)城镇医疗服务供给与农民工实际需求不匹配。长期以来，我国医疗卫生资源一直采取以城市居民医疗需求为中心的户籍人口管理模式。在跨区域流动农民工已超过1.2亿的今天，这种模式表现出明显的缺陷。正规医疗机构的高额医疗费用与农民工低收入间的矛盾比较突出。2004年卫生部调研结果显示，农民工患病后25.4％的人选择城镇医疗机构就诊，73.2％的人采取从药店买药或服用自带存药的方式。这种事实证明农民工没有真正享受城镇医疗服务。
(三)农民工老年医疗保障存在政策缺失。根据国务院研究室课题组调查结果显示，目前1.2亿城市农民工的平均年龄为28.6岁，且流动性频繁、劳动关系极不稳定。所以目前我国农民工医疗保险方案很少涉及农民工老年医保的相关问题。大连、天津、沈阳等很多地区规定：“农民工达到法定退休年龄时，用人单位不再为其缴纳医疗保险费，农民工本人也不再享受医疗保险待遇”。这意味着当农民工年老后，医疗保险将随用人单位缴费停止而终止，如果没有其他相关政策规定来延缓其医保关系，农民工将重新游离于社会保障网之外。农民工长年从事苦、累、脏、险工作，慢性病或其它高危重病的困扰较城镇职工更为严重，更需要老年医疗保障，尤其在当前农民工逐渐成为城市产业工人主体的形势下，如不能在农民工年老后享有与城镇职工同等医疗保险待遇，不仅是政府职能的缺失，同时也分裂了劳动者医疗保险制度的统一性。
三、完善农民工医疗保险方案的建议
(一)建立农民工弹性医保制度。农民工是个复杂而庞大的群体，城市移民型、回乡型及城乡兼业型等类别人群特征各异，同一种医保制度安排很难满足所有需求，有必要根据其就业特征及医疗特点制定弹性医保制度。对城市稳定就业且具有相对固定劳动关系的农民工，可将其直接纳入城镇职工基本医疗保险体系；流动频繁、收入低下的农民工，基于其经济能力和其它条件的限制，可按照“低费率、保当期、保大病、不建个人账户”原则开展大病医疗保险，重点保当期住院医疗，有条件的地方可同时参加大额医疗救助；对回乡务农的农民工，应督促其参加原籍农村新型合作医疗；个体经营等灵活就业农民工，则可按照目前灵活就业人员医保办法，以个人名义参加统筹地区基本医疗保险。农民身份的转变使现行农民工医保暂行办法向城镇医保制度转换成为必然，不同医保制度间的衔接与医保关系接续需要弹性运作。在制度转换方面，由现行大病住院医疗保险转入城镇职工基本医疗保险体系的，可将先前医保模式连续参保时间折算为城镇医保缴费年限，达到最低缴费年限即按城镇医保规定执行相关待遇，也可对此期间医保保费进行补缴，基数设定为当地上年度城镇单位在岗职工平均工资，补缴比例稍低于基本医疗保险标准，补缴后可累计缴费年限，但不能补记补缴期间个人账户；在运作模式方面，鉴于农民工流动频繁的特点，可建立相应的账户中断与复效制度，对因失业、短期回乡或工作变换出现保费中断未缴的农民工，可保留其医疗关系，经补缴后，保费办理接续或转移。这种弹性运作模式可促进当前“保当期、不建个人帐户”的农民工医保暂行办法向全民统一基本医保制度转变。
