基层环境治理范文1
本文主要是探究环境治理效果的地方性因素,即通过因素分析做好环境保护措施和相关决策。这里我们应用层次分析法对这些地方性因素进行具体分析研究。首先我们归纳一下要分析的问题,我们以高效环境治理为大目标,利用层次分析法建立系统的递阶层次结构进行地方性因素分析。该结构图包括目标层,准则层,方案层。其中目标层主要是实现高效的环境治理,提高综合效益;而准则层可分为两层,也即影响因素和对应指数。具体的递阶层次结构图如下所示:在研究地方性因素时,我们假设环境治理问题不受其他因素影响或受到的影响极小。根据以上的递阶层次结构图中的准则层,明确决策目标和最优化的解决方案,或按照国家规范标准实施环境治理,或依据地方性的环境特征和影响因素结构来进行环境治理。
第二步我们需要根据递阶层次结构建构判断矩阵并赋值,将图中每一个具有向下隶属关系的元素作为判断矩阵的第一个(左上角)元素,依次排列隶属于它的各个元素。在依据准则层的基本定位比较各类因素的重要程度按1-9赋值,其中偶数作为判断的中间值,奇数分别代表两个元素相比后的重要程度,倒数即为元素间重要程度的相对比例。据此作上三角或下三角的判断矩阵为第三步是进行层次单排序针对其准则的相对权重,运用和法计算权向量,因为该矩阵非一致性判断矩阵,需先利用数学方法将矩阵归一化,再取算术平均值作为最后的权重,也即通过对排序结果我们发现总排序的C.R<0.1,故一致性良好,且各类因素中,产业结构与布局以及环境的监督与管理对环境治理起着重要的决定作用,且以实施地方性环境治理措施为宜。下面我们依据层次分析结果对决策层进行拓展分析。
提高环境治理效果有效措施
根据层次分析法实验结论表明,在进行地方性环境治理时,我们要依据影响环境治理的地方性因素分析结果,来作环保决策。对于社会经济因素,我们主要采取一下治理措施:首先我们要立足于环境保护服从经济发展的重要观念,进行认知重构,并找到两者间最佳契合点,由此着眼于经济结构的调整和产业布局的优化,坚持可持续发展战略和科学发展观,从宏观上调整工业布局,并实现工业布局的“三大转移”———“中心城市—远郊城镇”、“外延发展—调整改造”、“劳动密集型—技术密集型”,加强环保资金筹集与基础设施建设,发展循环经济。另一方面通过回收利用、净化处理等措施促进水体净化、垃圾回收、废弃处理以及资源的再利用。
对于自然地理因素,要坚持“预防为主,防治结合”的基本原则,在经济建设过程中,注重土地结构的优化,最大限度地加大绿化覆盖率。加强生态环境的管理与优化,尤其是水质环境、大气污染监测与控制与生物的多样性保护。对于知识人文因素,主要的环境治理措施有加强环保执法和环保意识宣传;创新环保机制,多渠道筹金,加快环保基础建设;强化环境监测和管理措施,严格把关环境治理质量。
基层环境治理范文2
现任xxx环保局局长，他、省、市的政策、法规，注重规范管理，性的工作，了xxx环境保护工作的良性发展。2012年市环保社会治安综合治理工作，在刘保立局长下，综治委的支持下，“十六大”三中、四中全会精神及中共国务院《关于社会治安综合治理的决定》，《xxx社会治安综合治理工作责任书》的要求，全局，“两手抓，两手都要硬”的方针。
一、学习，，社会治安综合治理工作
二、强化服务意识，社会治安综合治理工作一年来，我社会治安综合治理工作在刘保立局长的下，在新密市综治委的下，同齐心协力，文件和省、市社会治安综合治理工作会议精神，“预防为主”的方针，环保专项整治工作，基层基础建设，努力消除隐患。刘局长环保工现的新情况、新问题，“一年、二年、三年、四年”的口号，对原工作制度作了修改，健全了责任制，管理责任制，重大案事件查究制，一票否决权制等一系列制度，使环保工作规范管理。管理措施得力，对环保工作满意度较往年上升，今年全局案件100%，我市在环保工作上政策上的偏差而引起不稳定事件，了市委、市的好评，了全辖区环境保护工作的社会治安稳定。
三、基层组织建设，社会治安综合治理体系x局长认识到防范措施是社会治安综合治理工作关键，是社会秩序和社会稳定的基础工作，强化为企业服务意识，才能化解纠纷消除隐患，才能够社会治安综合治理工作。刘局长我市工业企业治安状况，新下社会治安综合治理新思路。了12369环保投诉热线接纳问题，法制科问题，局班子过问问题，基层中队化解问题的网络体系，最大限度的环保纠纷的。刘局长多次基层、千方百计解决基层，当地所的环保工作难点、热点问题；矛盾纠纷排查调处例会，各中队长的汇报，和了稳定的矛盾纠纷，措施，妥善化解，把矛盾和问题解决在萌芽状态，了矛盾纠纷激化。
基层环境治理范文3
关键词：社会变迁；农村环境问题；环境污染
本文为2015年河北行政学院年度科研项目（2015XYKT025）研究成果
中图分类号：X3 文献标识码：A
收录日期：2015年11月2日
一、影响农村环境的社会变迁因素
（一）社会结构变迁。改革开放以来，工业化、现代化、城镇化不断向前推进，农村社会结构经历了从传统向现代的转型。从宏观方面来说，有两个方面的变化对农村环境影响颇深：一是乡镇企业的崛起；二是城市工业的下乡。乡镇企业为农村发展和国民经济增长做出贡献的同时，也因沿用高消耗、粗放经营的发展模式，导致资源投入多、利用率低、效益差、排污量大，给广大农村造成不同程度的环境污染。与此同时，城市的环保政策日趋严格，环境成本较高的企业逐步向农村转移。地方政府基于税收等硬性指标的考虑，对一些在城市无法落脚的冶炼、化工等高污染企业伸出橄榄枝，企业产生的工业污水、有害气体甚至不加处理便直接排放，对农村环境造成严重污染。
（二）生产方式变迁。随着社会结构的调整，传统农业向现代农业过渡，带来了乡村生产方式的转变。在传统农业生产过程中，主要以精耕细作、小面积经营为特征，用农家肥培肥土壤，以人力、畜力进行耕作，采用人工措施进行病虫害的防治。这是一种合理利用农业资源的环境友好型生产方式。但随着现代农业发展，人们逐渐吝啬人力的付出，依赖化肥提高土壤肥力，依靠农药控制病虫害，以粗犷的机械化代替精耕细作，单位面积的耕地产量在短期内迅速提高。缺乏环境知识和环境质量敏感度的农民在此驱动下，越发盲目地使用农药、化肥，对农村环境造成了威胁。
（三）生活方式变迁。传统农村基本处于一种封闭、半封闭状态，乡村生活系统自成体系。粮食、衣物自给自足，而且形成自然的循环系统，浪费非常少，如旧衣服可以浆洗后做小被褥、纳鞋底，餐饮泔水可以饲养禽畜，人类粪尿可以在猪圈堆肥。那时的生活化学品用量很少，人们刷洗餐具使用麸皮、洗衣服用碱面，基本不会产生污染。随着生活水平提高，商品化生活方式成为农村主流，衣服更新很快，化纤旧衣物大量堆积，甚至被直接扔至田野沟壑中，难以自然降解而成为环境隐患；化学制品的广泛使用，导致生活污水量剧增，但农村很少有污水收集设备，更没有污水处理设施，环境问题如影而至。此外，对塑料包装的依赖、一次性用品的普及等，都在一定程度上促使了农村生活环境的恶化。
二、农村环境问题产生的根源
社会变迁是一个自然的客观过程，它并不必然带来环境问题。农村环境之所以日益恶化，其根源在于环境治理的体制、机制和观念未能随社会变迁过程而做出相应改变，主要表现在以下三方面：
（一）体制。城乡二元结构固化。城乡二元结构以及与其相关的管理模式，是农村环境问题的根本原因。第一，与城市相比，农村一直处于被剥夺状态，农民收入水平相对落后。但在商品经济的快速冲击下，农民的消费需求却不断上升，由此带来更大的改善生活的压力。在生存挤压之下，农民无心也无力顾及环境质量；第二，我国对城市和农村的环境实行差别化管理，城市基本都建有垃圾回收处理站、污水处理厂等排污系统，但农村排污设施落后，农民只能将生活垃圾和污水随意倾倒，造成了农村耕地、水源和空气污染，影响了农民的生存环境。因此，要想真正解决农村环境问题，就必须消除城乡二元模式，在城乡一体化理念下对城乡环境同级保护、同等治理。
（二）机制。基层政府组织弱化。村委会作为基层政府本应是农村环境治理的最佳机构，但其在现实中并未发挥足够的作用。一方面大部分村委会作为政府下属机构的色彩较浓，作为农村自治机构的色彩较淡，在GDP至上的政绩论指导下，各级政府的工作重点在于发展经济，作为基层代言人的村委会也自然如此，对农村环境的治理和保护还不够重视；另一方面农村基层治理体制改革之后，特别是随着农业税退出历史舞台，村委会在村庄中的凝聚力和话语权逐渐降低，单凭一己之力很难以有限的财政资金提供公共物品，导致农村环保基础设施建设严重滞后，对农村环境治理有心无力。
（三）观念。农民群体边缘化。在众多分析农村环境问题的文本中，农民大多被冠以“环保意识薄弱、环境素质较低”的表述，诚然该群体是部分环境污染的直接制造者，但若将责任全部推给农民，则未免有些偏颇。其致污行为的发生除了上文提及的基于经济压力不得已而为之之外，更重要的是因为他们一直未被整合进环境治理体系中。我国现行的农村环境治理大多采用自上而下的政府主导模式，忽略了发挥公众参与的基层力量。这不但使农村环境治理和监督成本高居不下，治理的效果与目标预期产生严重偏差，同时也使农民处于边缘化，常常成为旁观者、被动者甚至是对抗者，农村也成为环境纠纷的多发地。
三、农村环境治理建议
第一，破除城乡二元结构，将城市和农村的环境治理作为一个有机整体统筹规划和布局，实行城乡一体化治理模式。一方面坚决杜绝城市污染和农业污染向农村蔓延；另一方面增强政府在农村环境治理和保护中的重视力度，如加大农村地区环境公共设施和环境污染治理资金的投放力度，通过政策扶持和财政激励等物质引导措施鼓励农民采取环保的生活方式，利用财政支持大力推广生态农业，控制农药、化肥的使用以及污染物的排放，从而有效解决环境问题。
第二，加强基层建设，发挥村委会在环境治理中的作用。对村委会成员进行环境保护教育，补充环境科学知识，提高他们的环境意识，为环境治理工作提供思想动力；支持村委会为环境治理和环境维权而合理进行的资金筹集活动，与此同时制定资金管理细则进行监督；强化基层组织的环境保护职责，把农村环保指标纳入县、乡、村三级政绩考核体系中，促进政府对农村环境工作的重视。
第三，建立农民参与机制，创新农村环境治理模式。农民是农村环境的直接感受者，也是环境治理的利益相关者，应充分调动他们的积极性，让其真正参与到环境保护中来。首先，开展环境宣传教育，丰富农民的环境知识，提高农民的环保意识；其次，要做好环境信息收集和公开制度，让农民能及时了解自己周围的环境情况；再次，培养以农民为主体的环境治理社会组织，让农民在组织框架和制度约束下履行治理环境的义务；最后，通过市场手段激励农民积极参与，由此实现政府引导、市场激励、社区自治、农民参与四位一体的农村环境治理新模式，促进农村环境问题的改善。
主要参考文献：
[1]吴桂英.生存方式与乡村环境问题[D].北京：中央民族大学，2013.
基层环境治理范文4
改革开放以来，农村发生了翻天覆地的变换，农村经济建设更是取得了巨大的成功。伴随着农村经济的高速增长，农村环境问题也日益突出，已经成为制约我国农村经济健康发展的重要因素之一。2008年7月，副总理在国务院召开的全国农村环保电视会议上就曾指出，加强农村环境保护，“事关广大农民的切身利益，事关全国人民的福祉，事关整个国家的可持续发展”。同时，很多学者也从不同角度讨论了农村环境污染问题，包括污染产生的原因，污染带来的危害以及解决的办法。如赫晓霞（2006）分析了农户经济行为对农村环境带来的影响；张成立（2007）认为国家应当加强法制建设，从而有效遏制农村环境污染；冯涛（2007）认为农民应当有效参与环境保护，能够实现环境正义和环境效益的双重价值。
但是，从已有的文献来看，从基层政府角度探讨农村环境保护的文章却不多。环境资源、环境保护都具有公共产品的性质，所以，解决农村环境问题主要应通过政府的力量来实现。同时，乡镇是最基层的一级政府，在农村环保工作中更应首当其冲。因此，本文将以总结农村环境存在的主要问题为基准，探讨基层政府尤其是乡镇政府在环保工作中的主导作用。
二、当前农村环境存在主要问题
（一）农业面源污染加重
目前，农业造成的面源污染问题相当突出。各类农药、化肥、生产激素等农用化学品施用强度大、频率高、流失快，对水体、土壤造成了严重污染。化肥流失加剧了河流、湖泊和海洋等水体污染和富营养化。中国不但是世界上最大的化肥使用国，也是最大的农药使用国。中国农科院土肥所的调查显示，全国有17个省氮肥平均施用量超过国际公认的上限225公斤/公顷。河南全省每年使用的300多万吨化肥中，只有1/3被农作物吸收，1/3进去大气，1/3沉留在土壤中。
而近年来，中国政府最为头疼且下了最大力气进行的“三河三湖”污染治理中，最大的污染源并非工业污染，而是农业面源污染。南水北调东线工程饱受污染之困，接近不可治理状态，最大的难题同样是农业面源污染。目前，农业对我国污染的“贡献率”已达到一半。
（二）农作物秸秆污染突出
农作物秸秆是部分地区年年头疼的一件难事。虽然禁止秸秆焚烧可谓老生常谈，但是却屡禁不止。江苏省每年产生农作物秸秆约3700万吨，许多秸秆被废弃在田间地头、道路与河沟两侧或在田间焚烧。秸秆焚烧的危害是显而易见的，一方面，严重污染城乡大气环境，对人们的身体健康不利；另一方面，焚烧的烟雾还会造成大气能见度下降，妨碍飞机起降和交通运输，威胁高压输电路安全。因此，国家严禁焚烧秸秆，并先后出台了一系列管理办法和通知。世博会期间，更是加大整治秸秆焚烧力度，随意焚烧得到较好的遏制。但这些秸秆只是暂时堆放在河塘等水体旁边，下暴雨时秸秆冲入水中，又将造成水体污染。而由于堆放不便，很多百姓还是选择在管制松弛的时候偷偷焚烧。
（三）电子垃圾污染加剧
电子垃圾污染是当前农村出现的新污染源，已成为威胁农村环境的隐形杀手。废旧家用电器中主要含有铅、镉、汞等有害物质，如果将这些电子垃圾随意丢弃或掩埋，有害物质渗入地下，会造成地下水严重污染；进行焚烧，则会释放有毒气体，造成空气污染。而农村地区由于回收体系不完善，更容易因为淘汰高峰的到来发生环境事故。如广东汕头贵屿镇是著名的电子废弃物处理点，当地的铅浓度高于世界尘埃所记录的标准数百倍。由于有利可图，在贵屿，几乎家家户户、男女老少都在处理电子垃圾。虽在一定程度上利用了电子垃圾，但其拆解方式粗糙简单，对环境的污染依旧很严重，对拆解者的健康也危害甚巨，且并不能有效利用电子垃圾资源。
环境问题也带来了社会问题。2007年，江苏省农村环保系统受理的90395件投诉案中，60%以上发生在农村。因环境污染引发的群体性上访事件近年来有所增加，2007年到江苏省里集体上访的事件比2006年上升69%。
因此，处理好农村环境问题刻不容缓。各级政府尤其是乡镇基层政府更是要发挥主导作用，承担保护农村环境的责任。维护农民环境权益，加强农民环境教育，建立和完善公众参与机制，鼓励和引导农民及社会力量参与、支持农村环境保护。
三、基层政府的主导作用
(一)正确处理好发展经济与保护环境的关系
在多年的宣传下，基层领导均能意识到环境保护的重要性，将经济与环境放在同等重要的位置，坚持两手抓，两手硬。在发展经济中保护环境，在保护环境的同时发展经济，努力做到不以牺牲环境为代价换取经济的一时发展，这些理念可谓深入人心。
然而，在多数人眼中，经济发展与保护环境的关系就等同于工业发展与保护环境的关系，更多重视工业企业对环境带来的危害，往往忽略了其他产业如农业生产对环境的影响。当然，在传统理念中，农业一直被认为是清洁产业。加之，随着农业对GDP的贡献逐步减少，农民的增收更多依赖非农产业等因素，基层政府对农业的发展也就停留在确保粮食产量，维持现有耕地量等基本层面上。农业的转型更多地只是从土地规模经营，农民非农就业角度来考虑，如发展规模、高效农业带动经济发展等。农业也就成为最容易被忽视的污染源。
因此，基层政府在处理经济发展与环境保护之间的关系时，应该将眼光放得更广些，切不可顾此失彼。必须意识到，经济发展与环境保护的相依相偎不仅仅在工业领域，更在农业领域。而处理好农业污染问题，农业的转型是关键，这也是国家一再提倡发展生态农业的原因所在。以此为基础，基层政府在谋求农业转型、经济发展过程中保护环境的理念才会更为务实。
（二）正确处理好政府主导与公众参与的关系
毫无疑问，对具有公共产品特性的农村环境，政府有责任也有义务通过各种途径来改善和治理。如江苏规定，全省所有乡镇都要设立专门的环保办公室，行政村要设立专职环保监督员。在这些举措中，乡镇基层政府的主导作用显而易见。
当然，基层政府在推进环境建设的同时必须，也应该将农民群众动员和组织起来，激发农民群众投身农村环境综合整治的热情，但这一点却是目前基层政府最为薄弱的环节。如作为推进环境保护、建设生态文明重要载体和平台的农村生态创建虽然激发了基层政府保护生态环境的动力，基层投入大量的人力与物力，整治农村环境，取得了良好的成果。然而，改善环境的过程却没有发挥农民群众的主人翁精神，没有培育群众的参与意识。整治的目标由上级政府确定，整治的过程由基层政府主导，整治的结果虽由群众共享，但是，这样的结果只是领导所想要的，却未必符合农民的心意。整治的过程只是基层政府的工作，却未必得到农民的认可。
因此，在改善农村环境过程中，民众的参与至关重要。一方面，要强化农民群众保护环境的责任意识，引导大家珍爱环境，保护环境，凝聚大家的力量，推进农村环境的改善，而不能变成政府的单线作战；另一方面，政府的主导作用应该建立在民众参与的基础之上，民众的参与应该贯穿始末，建立从下到上的引导机制，真正反映农民的诉求。
（三）正确处理好环境整治与长效管理的关系
十七届三中全会公告提出，到2020年农村“资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善”的基本目标。在这一大环境的影响下，各地纷纷将农村环境整治纳入工作日程，开展各项创建工作，如环境优美乡镇或生态村创建。基层政府更是以这些创建为抓手和载体来推进农村环境的改善。但是，创建过后的长效管理则跟进困难，这一点也使农村环境整治饱受诟病。比如，江苏省近年实行的“六清六建”农村环境综合整治工作，“三清一绿”农村清洁工程，开展之初都是轰轰烈烈，环境大为改观，但长久推进却非常艰难，成效也不容乐观，前功尽弃后老百姓埋怨不断。总之，目前农村环境形成了整治容易，管理难这一局面。造成这一局面的原因也是多方面的。以上级政府考核为主的评价体系注定了基层政府在最初的环境整治中会投入大量的人力与物力，以期获得较高的评价，而在以后的推行中受各种因素的限制则难以维持。
基层环境治理范文5
【关键词】社会阶层；民生需求；民生建设
2013年9月-12月间，课题组深入湖南省的多个城乡地区，发放了2千余份调查问卷，就社会各阶层民生需求问题进行了调查，并在此基础上针对民生建设提出了一些对策和建议。
一、社会各阶层民生需求的调查结果
国家与社会管理者阶层（按照票数多少依序排列）：合理职业的发展渠道；公正清明的政治环境；健康向上的公共文化服务；食品安全；良好的社会治安；优质的自然环境；便利的交通条件；公平公正的社会大环境；工作压力减小；健康的网络环境。
经理阶层：开放、活跃的市场经济环境；享受《劳动法》中规定的权利；工作压力减小；孩子享受到优质的教学资源；食品安全；良好的社会治安；依法享受政治权利；优质的自然环境；便利的交通条件；健康的网络环境。
私营企业主阶层：合法、有效的投融资渠道；平等参与市场经济活动；依法享受政治权利；公平公正的社会大环境；食品安全；良好的社会治安；优质的自然环境；孩子享受到优质的教学资源；健康的网络环境；便利的交通条件。
专业技术人员阶层：合理的薪酬待遇；合理的向上发展空间；养老有保障；医疗保险有保障；合理的房价；食品安全；良好的社会治安；公平公正的社会大环境；孩子享受优质的教学资源；优质的自然环境。
办事人员阶层：合理的薪酬待遇；合理、健康的向上发展空间；孩子享受到优质的教育资源；医疗保险有保障；养老有保障；公平公正的社会大环境；食品安全；合理的房价；良好的社会治安；优质的自然环境。
个体工商户阶层：良好的市场环境；合理的税收制度；服务型的工商管理；孩子享受到优质的教育资源；良好的社会治安；医疗保险有保障；食品安全；合理的房价；养老有保障；公平公正的社会大环境。
商业服务人员阶层：合理、按时发放的薪酬待遇；享受《劳动法》中规定的权利；养老有保障；合理的房价；医疗保险有保障；良好的社会治安；孩子享受到优质的教育资源；食品安全；优质的自然环境；公平公正的社会大环境。
产业工人阶层：合理、按时发放的薪酬待遇；享受《劳动法》中规定的权利；合理的房价；养老有保障；医疗保险有保障；孩子享受到优质的教育资源；食品安全；良好的社会治安；优质的自然环境；公平公正的社会大环境。
农业劳动者阶层：养老有保障；畅通有效的涉农融资渠道，生产遭受天灾后的政府扶助；公平公正的房屋拆迁；土地自由流转；医疗保险有保障；孩子享受到优质的教育资源；享受与城镇居民相同或相近的社会基础设施及其社会服务；良好的社会治安；公平公正的社会大环境；优质的自然环境。
城乡无业、失业、半失业者阶层：养家糊口的就业机会；失业（无业）经济援助与救助；养老有保障；依法依规享有保障房；医疗保险有保障；孩子教育能得到政府资助及社会援助；良好的社会治安；公平公正的社会大环境；食品安全；优质的自然环境。
二、社会各阶层民生需求的比较研究
（一）牵涉面广，与日常生活紧密相关
各阶层的民生需求，涉及政治、经济、文化、社会、环境等方面，从“老有所养、病有所医”到“住有所居、学有所教”，与日常生活紧密相关。
（二）体现出多元的立体差异性，又表现出一元的方向一致性
“多元的立体差异性”，是指各阶层的需求无论是在需求的内容还是对某一具体需求的程度方面，都不尽相同，没有任何两个阶层的需求内容是完全相同的，即使是对于某个相同的需求，各个阶层对其需求的程度也不尽相同。“一元的方向一致性”，是指各阶层的民生需求尽管内容不尽一致，但在层次的发展方向上是一致的，即都是从解决日常生活的困难的最低层次到职业发展的中间层次再到公平公正、人的自由全面发展等较高层次的需求。
（三）从整体看重点是衣食住行等基本生活方面的需求，缺乏对精神文明的追求
当前十大阶层的民生需求从整体看都集中在收入分配和社保的方方面面，对于精神层面的需求比较淡薄。
三、进一步切实改善民生的对策建议
（一）营造“民生优先”的行政文化氛围
要切实转变发展观念，高度重视民生问题。政府应把经济社会发展的目标从以往的追求经济增长转向体现以人为本的、以民生建设为基石的科学发展观上来。良好的行政文化氛围，应当是科学的行政文化为主导，尊重服务对象、以群众需求为出发点的工作氛围。
（二）推进民生政策的改革与创新
改革和完善不同阶层的收入分配制度。要逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，尤其要想方设法提高城乡居民收入特别是中低收入者的收入水平，进一步提高最低工资标准和社会保障标准，创造条件让更多群众拥有财产性收入。建立科学民主的政策决策机制。民生政策要以群众民生需求为基石，要立足各阶层最实在的民生需求，制定出群众期盼的民生政策。
（三）实施科技含量更高、文化因素更多的现代化公共服务
加快普及现代化、科技化公共服务的步伐。一是转变公共服务的提供方式，由传统的政府单一提供方式转向新型的政府购买服务的模式；二是开拓新型公共服务内容，针对各阶层民生需求的变化改革创新公共服务的内容和途径。
适度增加公共服务中文化因素的分量。只有增加文化因素的分量，摆脱公共文化的附属地位，让公共文化服务成为常态，才能解决目前各个阶层对教育、文化的多层次的需求，才能真正实现各阶层团结一致迈向小康社会、和谐社会。
基层环境治理范文6
关键词：内部控制环境；自组织；创新机制
中图分类号：F272.5 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2013）11-0086-06
一、引 言
以系统科学的视角分析内部控制的演进，内部控制是沿着两条线索交错发展的[1]：一条线索是源于企业内在需求的“自组织”的发展；另一条线索是源于社会监管需要的“他组织”的发展。然而，目前内部控制演进的两种线索却出现了发展失衡的情况。一方面，在外部监管的推动下，内部控制以内部牵制为起点，经历了内部控制制度阶段、内部控制结构阶段进入到整合框架阶段，内部控制的监管理论和手段逐步完善；另一方面，企业对各项内部控制规范的反应比较消极，外部监管效率和内部管理效率普遍不高。尤其在《萨班斯法案》出台后，更加突出的矛盾表现为政策与制度实施的交易成本递增，而其制度收益却递减。外部监管的强势推动没有能够带动企业内在需求的同步提高。企业自身推进内部控制的动力不足，导致将内部控制过多地局限在财务报告领域，并且执行效果欠佳。
突破内部控制发展瓶颈的关键在于加强企业内在发展动力，实现更高层次上的自组织发展。控制环境是内部控制所有控制要素的基础，由多个构成因素整合而成，其中的每一个控制环境因素都是独立的企业管理制度，能够对内部控制产生重要影响。因此，内部控制环境的要素构成、结构特点和运行机制决定了其成为内部控制内生动力源泉的可能性和可行性，内部控制环境的自组织状态是内部控制自组织发展的内在动因。
Singleton[2]认为，有效的内部控制环境是为了能够建立充分、相应的政策，结合有效的监督和报告系统以确保管理者的目标实现。Susan 和 Joseph[3]的研究结果表明，有效的控制环境能够对其他内部控制要素起到支持和加强的作用，并且能提高员工的工作效率，甚至打破他们原有的工作底线。而薄弱的控制环境可能导致其他控制活动和控制手段失效，导致员工无视工作程序，结果会增加舞弊的可能性。
刘瑞文[4]指出内部控制环境问题是我国多数企业内部控制失效的最根本原因之一。内部控制环境主要关乎内部控制构建和实施的“态度”问题，对有效性的影响来自治理结构问题与观念和意识问题两个关键的控制环境因素。李心合[5]指出，企业内部环境与内部控制之间是一种相互依存、相互影响的互动关系，一个有效的内部控制系统实际上是完善的内部环境的体现。反过来，内部控制的创新和深化也将促进内部控制环境的完善。杨瑞平[6]等学者都从不同的角度对内部控制环境问题进行了研究。
内部控制环境的研究成果加强了人们对控制环境作用的认识，然而现有研究存在以下不足：（1）侧重单一环境因素的作用，忽视因素间耦合作用。（2）对整体控制环境的研究缺乏专门、系统的理论支持，零散、片面，不成体系。（3）内部控制环境管理处于被动状态，缺乏自身创新能力。本文尝试突破传统研究的局限，关注内部控制环境的内生动力和整体组织能力，建立高效的内部控制环境管理机制。
二、自组织理论为内部控制环境提供了新的研究视角
自组织理论是研究自组织现象、规律学说的一种集合，它的研究对象主要是复杂自组织系统（生命系统和社会系统）的形成和发展机制问题，即在一定条件下，系统是如何自动地由无序走向有序，由一种有序结构演变至另一种有序结构。
哈肯[7]从自组织产生的动力出发，认为如果一个系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干涉，便说系统是“自组织的”。吴彤[8]在哈肯的基础上，从事物本身如何组织起来的方式把组织划分为“自组织”与“他组织”。认为他组织是指如果系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，存在外界的特定干预，其结构和功能是外界加给系统的，而外界也以特定的方式作用于系统。范阳东[9]认为，自组织作为一个过程演化的概念时，它包含了三个过程：一是从非组织到组织，即从混沌到有序，它意味着组织的起源；二是由组织程度低到组织程度高的过程，即组织层次上升跃迁的过程，是有序程度得到提升的过程；三是在相同层次上组织的结构与功能由简单到复杂的演化过程。自组织与他组织之间相互联系、互为依存。自组织与他组织并不能完全割裂，它们共存于一个组织系统中。
三、内部控制环境是具有特定结构的复杂系统
1. 控制环境构成因素的确定
借鉴COSO报告[10-11]，
根据我国《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制配套指引》的规定[12]，笔者认为内部控制环境包括八个构成因素：发展战略、治理层的监督与指导、组织结构、权责分配、员工的胜任能力、组织和开发其员工的方式、管理层的理念和经营风格和员工的诚信和道德价值观。这八个要素可以归纳为四类：发展战略、组织架构、人力资源和企业文化。
2.控制环境构成因素的异质性分析
管理组织理论的发展趋势逐渐由理性的科学管理即“硬”管理向非理性的人文管理即“软”管理转变，管理思想的转变为控制手段的转变提供了理论基础。帕斯卡尔和阿索斯[13]提出“7S”模型，即结构、战略、制度、技能、员工、最高目标和作风。其中结构、战略和制度称之为“硬三角”，而技能、员工、最高目标和作风是“软性的”。
笔者认为控制环境构成因素也具有显著的异质性特征，可分为硬因素和软因素两类，并形成不同的控制环境因素体系。
（1）控制环境硬因素体系在组织层面为内部控制构建了一个制度平台。
COSO报告[10]指出，控制环境是其他所有构成要素的基础，为内部控制提供了秩序和结构，这里强调的就是控制环境硬因素的作用。内部控制环境硬因素为内部控制提供了必要的制度基础，在组织层面为内部控制构建了一个制度平台。控制环境硬因素包括发展战略、组织架构和人力资源，可细划为发展战略、治理层的监督与指导、组织结构、权责分配、员工的胜任能力、组织和开发其员工的方式六个子因素。这六个子因素在组织中均以正式制度的形式存在，可以通过组织理论进行很好的诠释。控制环境硬因素的管理目标是以战略为导向，实现制度层面上的自组织。
（2）控制环境软因素体系形成企业的文化氛围。
COSO报告[10]指出内部控制环境设定了一个组织的基调，我国《企业内部控制配套指引》[12]指出控制环境支配着企业全体员工的内部控制意识，这些规定都阐述了控制环境软因素的作用。控制环境软因素可以概括为企业文化，可细化为治理层责任、管理层的管理理念和经营风格、员工的诚信和道德价值观等构成因素。控制环境软因素在组织中以非正式制度的形式存在，为企业设定了一种文化氛围，引导员工的内部控制意识。控制环境软因素管理的目标是建立企业内部控制文化，实现文化层面上的自组织。
3.控制环境构成因素的双重属性分析
（1）发展战略的双重属性形成对内部控制环境的统领作用。
发展战略作为正式的管理制度，具备成熟的战略管理理论，体现出控制环境硬因素的特征，战略管理分为战略分析、战略选择、战略实施和战略控制四个阶段。战略作为控制环境硬因素体系的核心，对其他控制环境因素如治理结构、组织结构和人力资源政策具有重要影响。
同时，发展战略又表现出控制环境软因素的特征。首先，战略是一种精神产品，是企业家个人的思维过程。不同的战略管理流派都指出战略既是一种观念，又是一种特殊的、组织未来的一种愿景，不仅涉及人类意识中最复杂、最细微的内容，也涉及人类的潜意识以及社会发展方面的内容。其次，战略的软因素属性在控制环境中体现为战略领导意识。托马斯[14]指出战略领导意识是指为保证战略的顺利实施，并达到预期的目标，高层管理人员必须对企业内外环境信息、战略实施基本问题、实施过程行为控制等方面具有高度的敏感性和较强的洞察力。战略领导意识为控制环境提供了指导思想与行动框架。
（2）人的双重属性为控制环境提供了创新的保障。
人既是内部控制的主体，又是内部控制的客体，还是所有控制环境构成因素的载体。人由物质和精神两部分属性组成。人的物质属性形成人的工作能力和业务水平，是人力资源政策的核心，属于控制环境硬因素体系。人的精神属性表现为道德品质和职业素质，是企业文化的核心。治理层责任、管理层观念、员工诚信与价值观都发挥着重要的软控制的作用。
4.控制环境自组织机制产生的动力分析
由内部控制环境构成因素的异质性和双重属性，可知内部控制环境是一个复杂系统，具有特定的结构和功能。更进一步可以推导出提高内部控制环境有效性的两条路径：单因素优化和多因素之间的耦合作用，而这两条途径恰好反映了控制环境构成因素之间的竞争与协同。根据自组织理论，如果把竞争看做是促进原来系统分解的开始与动因，那协同则发挥着整合而形成新系统的过程。因此，单因素优化和多因素耦合正是内部控制环境自组织行为过程中最基本的双重驱动力。
四、单因素优化体现控制环境因素之间的竞争
竞争是系统论的基本概念，任何整体都是以其要素间的竞争为基础，而且以“部分间的竞争”为先决条件。竞争具有重要的意义，它是协同的基本前提与条件，是系统演化的动力。
1.发展战略是控制环境理论的一条重要发展线索
内部控制理论、管理控制理论、控制环境理论与战略理论在发展过程中相互推动。战略与环境之间存在着天然的互动关系，战略决策理论的管理思想注重企业外部大环境的变化及其对企业经营的决定作用，认为企业战略的基点是适应环境，实施战略需要组织结构的变化与适应。
20世纪70年代以来，企业战略管理理论对COSO报告产生了深刻影响。与战略管理理论相吻合，《内部控制—整体框架》突破了惯用的内部控制的程序政策论等静态概念的界定，指出内部控制是一个发现问题、解决问题、发现新问题、解决新问题的循环往复的动态过程。为了保证战略实施有效，COSO报告开始加强风险意识和风险控制，并于2004年《企业风险管理—整合框架》，新增战略目标为最高目标，战略化的集中控制能力成为评价内部控制系统强弱的重要标准，由此可见，发展战略在内部控制理论和控制环境理论中的重要地位。
2. 将内部控制上升到公司治理层面是控制环境自组织的一个重要前提
公司治理有广义和狭义之分。狭义的公司治理是指所有者（主要是股东）对经营者的一种监督与制衡机制，其主要特点是通过股东大会、董事会、监事会及管理层构成公司治理结构的内部治理。作为控制环境构成因素的公司治理，其对内部控制的影响主要来自治理层对自身内部控制责任的认识和行动，所以是狭义的公司治理，可以将其明确为治理层的监督与指导。
公司治理结构是股份制公司的基石，也是企业内部控制的基础。完备的公司治理结构有利于把握企业内部控制的正确航向，落实内部控制的实施，为企业所有者创造更多的价值。公司治理结构决定了高级管理层的基调，是内部控制实施的制度环境。要彻底改变内部控制目前的控制盲控区和弱控区[15]，必须将内部控制上升到公司治理的层面，这也是内部控制环境自组织机制发挥作用的一个重要前提。
3.组织结构是控制环境运行的依据
组织结构既是内部控制的环境，又是内部控制的手段，实施内部控制需要以组织结构为载体，组织结构是内部控制得以实施的直接组织依托。同时，组织结构设置需要体现内部控制思想。从简单组织结构，到层级制组织结构，再到新型组织结构的变迁，是组织结构适应内部控制实现方式变化的表现。传统组织主要通过等级、权力和指令等方式进行控制，是他组织。被动的、等级制的组织已经走向终结，自我管理和引导式管理才是未来组织的发展方向。以学习型组织为代表的新型组织结构，在管理体制上通常是扁平式的柔性管理模式，表现出自主性、开放性和创造性等特征，是一种典型的自组织管理模式。
4.人力资源系统影响其他控制环境构成因素的设计和执行
企业中的所有成员既是内部控制的实施客体（作用对象），又是内部控制的实施主体（执行者），因而组织成员对内部控制能否有效发挥作用尤其重要。人力资源作为控制环境因素包括员工的能力和素质以及企业的人力资源政策。
员工的能力和素质是非常重要的控制环境构成因素。企业董事和高管人员的能力和素质决定战略制定的科学性，决定对内部控制监督与指导责任的履行，决定企业的管理理念和经营风格。员工的能力和素质直接影响内部控制的实施过程和实施效果，影响企业文化被理解与接受的程度。
企业的人力资源政策是企业组织人力资源管理的根本依据，是企业员工能力和素质获得与提高的重要保障。若企业所有的人力资源政策（尤其是聘用、培训、业绩管理、提升、报酬等）都强调内部控制是所有员工的职责，那么内部控制的执行就会成为员工的“自觉”行动。若不能通过企业人力资源政策的各个环节予以体现和加强，内部控制就只能停留在理论或概念层面，而对员工工作中的行为不能产生真正的影响。
5.管理层观念决定控制环境的氛围
管理层对内部控制的重视程度直接决定了内部控制环境以及整个内部控制体系的设计是否合理、运行是否有效。管理层观念是企业管理层指导内部控制的思维根源，是企业行为规范和员工价值观形成的基础。因此，管理层观念是企业文化的核心内容。企业文化的形成首先是来自于高层的管理理念，来自于管理理念与社会文化、个体目标的沟通与配合，并逐渐成为组织中主流共识的价值体系和行为体系。积极的管理层观念推动内部控制环境自组织机制的形成。
6. 员工的诚信和道德价值观影响内部控制文化的稳定性
员工的诚信和道德价值观形成员工的责任心，即从“主观”上愿意履行对本职工作所做的承诺，具有责任心的员工更能对自己的行为负责。责任心能够进一步发展成为“内部控制”型人格特征，最终实现“自我控制”的组织目标。
从结构阶段开始，员工的诚信和道德价值观便成为内部控制关注的内容之一。如果员工缺乏应有的诚信及职业道德，那么就可能无视内部控制制度，导致内部控制失效。员工的诚信和职业道德既与其本身的特质有关，也与企业的奖惩制度和管理氛围等有关，良好的控制环境基础能够矫正员工的价值观，进而巩固和发展企业文化。
五、多因素耦合作用体现控制环境因素之间的协同
协同是指系统中诸多子系统相互协调的、合作的或同步的联合作用与集体行为。协同是系统整体性、相关性的内在表现。
根据系统科学理论，内部控制环境不仅表现为各构成因素的多样性、异质性和双重属性，还具有软、硬因素体系所不具有的、通过构成因素之间耦合作用形成的整体特性。控制环境构成因素的异质性和双重属性为控制环境的耦合提供了作用基础，软、硬因素体系内部以及软、硬因素体系之间都存在着高度耦合。
1. 控制环境硬因素体系内的耦合作用形成制度层面上的自组织
发展战略在控制环境硬因素体系内发挥着主导作用。同时，内部控制可以通过合理的治理结构、组织结构、人力资源的配置和分工等方式来促进企业实现发展战略。
公司治理是企业管理体系的最高层次，是主要的战略管理主体。一般来说，战略对公司治理的决定关系表现在以下两个方面：第一，公司治理结构要与战略相匹配，如设置战略管理委员会，从高层组织机构上为战略提供保障。第二，治理主体的观念和行为要和战略相匹配，只有这样才能真正实现将内部控制提升到治理层面的目标。
组织结构的设置要以战略为导向，确保组织结构对外部环境变化的敏感性，使组织在开放的环境中发展演化，推动企业从传统的组织模式向新型组织模式的成功转变。郑石桥[16]认为战略对组织的决定作用主要表现在三个方面：企业在不同的战略发展阶段需要不同的组织；企业不同的产业组合需要不同的组织；企业不同的战略态势需要不同的组织。
人力资源建设以战略的需要为出发点，制定人员的选聘、培养、评价、激励机制，注重企业长远发展而非短期利益，既为员工提供广阔的发展空间，又为企业储备丰富的战略型人才。
控制环境硬因素是组织理论相关内容的缩影，经济发展、组织演化和内部控制环境之间存在多路径反映和相互影响。根据组织管理理论，组织本身就能产生自发的控制行为。控制环境硬因素体系内的耦合作用，为控制环境的自组织提供了必要的制度基础。
2. 控制环境软因素体系内的耦合作用形成文化层面上的自组织
内部控制环境的软因素体系包括自上而下的三个层次，依次是治理层责任、管理层观念和员工价值观，这三个层次都是企业文化的核心内容，它们之间紧密链接与互动，形成不同的管理情境，推动企业内部控制文化的形成。
治理层责任决定了控制环境的风格及其演化，董事会下设的各类委员会，如审计委员会、战略管理委员会能否设立及作用发挥的效果，都与治理层责任有关。
治理层的恪尽职守带动管理层树立积极、健康的管理理念。管理层观念代表了管理层对待经营风险的态度、对内部控制的重视程度。管理层观念指导员工的行为方式，使其朝着企业的基本信念努力，产生实现目标的动力。管理层清楚、准确地表述自己的内部控制政策能够积极推动组织建立和维持一个有效的内部控制环境。
管理层观念左右着企业的员工价值观的取向。然而，企业家精神和管理层观念只有得到员工的支持和认可，才能正向强化员工的诚信和职业道德，促进员工自愿接受意识形态方面的教育和控制，自觉地对个体行为进行引导，最终成为内部控制文化的忠实追随者。
控制环境软因素作为一种无形的力量，对于组织凝聚力的培养、相互信任关系的建立、组织成员实现自我管理等都具有不可忽视的作用。
3. 软硬因素体系之间的耦合作用形成具有高度一致性的控制环境
内部控制环境单个构成因素越独立、对内部控制的影响越强，组合在一起构成的控制环境就越复杂。每个控制环境构成因素除了属性不同之外，稳定性也存在差异。比如，治理结构相对稳定，以法律和法规的形式确定；组织结构需要配合战略的变化进行及时的调整，在一定程度上跟随经营周期的变化；而企业文化则是在企业发展过程中通过内部引导和外部渗透共同形成的，由日常的量变发展为质变。多个构成因素之间的关系，不是简单的叠加、也不是静止不变的，而是处于不断变化之中的相互磨合、相互适应。
程新生[17]认为单独的正式控制系统和非正式控制系统都有其缺陷：过度的正式控制，由于其刚性会导致过高的契约成本；非正式控制是一种柔性控制，容易流于形式，控制效果不容易度量。正式控制与非正式控制结合起来，能够在刚性和柔性之间达到合理的平衡。
战略不仅对控制环境硬因素体系具有统领作用，也是整个控制环境的核心构成因素。发展战略对内部控制具有根本导向和基本影响因素的作用，决定着内部控制的内容、方式和方法[18]。管理层的经营风格要与企业的战略目标保持一致，有效控制经营风险；员工的价值观要与企业的战略思维同步发展，不能只关注既得利益。
治理层责任和管理层观念可以概括为企业家精神。企业家精神是控制环境的软因素，又是整个内部控制环境生发器。第一，战略是企业家精神的反映，是企业家思维和意识的体现。第二，企业家精神支配着治理结构与组织结构的形成和演化。治理结构和组织结构是根据企业家意志建立起来的，是企业家精神发挥作用的基础与空间。就整体治理结构和组织结构的变迁而言，是一个渐变、演化的过程，但就某一企业的变革而言，往往是组织领导者的设计或推动的结果。第三，企业家精神决定了企业文化的内容及其演化方向。
在内部控制环境中，企业文化是一个无形的网络，将由控制环境的各个构成因素形成的节点连接起来。同时各项管理制度也是企业文化的载体，制度对企业文化的巩固与发展发挥重要作用。随着治理结构与组织结构从低级向高级、从简单向复杂演化，企业文化更趋完善与稳固。学习型组织能够防止企业文化的刚性和蜕变。在学习型组织环境下，员工价值观、胜任能力、管理层的管理哲学和管理风格都会表现出自我学习、自我控制的特征。
控制环境对内部控制的影响既有控制手段、控制方法的变化，又有触动核心的本质特征、功能定位、控制理念的变化，后者就是由于文化的变革而形成的影响。内部控制环境是各项管理制度在内部控制文化作用下的自组织系统，一致性的内部控制理念和控制文化可以减少对正式制度及其实施机制的要求。
六、研究结论与建议
从他组织到自组织是内部控制环境从管理的低级阶段向高级阶段演化的两个不同时期。笔者认为，在自组织机制的作用下，内部控制环境的功能得到提升，能够在基础功能之上形成衍生功能。
基础功能是控制环境构成因素自身具有的功能。内部控制环境通过硬因素为其他控制要素提供必需的制度基础，为内部控制的有效实施构建秩序和结构。通过软因素设定了一个组织的基调、形成一种氛围，影响组织成员的内部控制理念和内部控制意识，塑造企业的内部控制文化。
控制环境的自组织演进以组织变革和文化变革为背景，这两种异质性的变革力量，同时增强控制环境的适应能力与创新能力，推动控制环境构成因素从量变到质变，实现自我更新。也就是说，自组织状态下的内部控制环境，能够产生内部驱动的动态创新机制，并且通过内部控制系统内的能量传递，成为内部控制发展的原动力。这就是内部控制环境的衍生功能。
在内部控制环境自组织机制的引导下，内部控制也将进入到更高层次的自组织发展阶段，使内部控制真正内生于企业，并伴随企业的演化而动态演化。同时，在宏观上实现外部监管驱动与内部需求推动的动态平衡演进。
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