立法法修改意见范文1
关键词：行政规划；行政参与；法定听证；案卷排他制度；意见的效力；部门参与程序
于2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》），同已经失效的《城市规划法》相比，在行政规划程序的规定上有了许多进步。但也无须回避，《城乡规划法》在行政规划程序尤其是行政参与程序的设计上还存在一些明显的不足。《城乡规划法》实施后，至今有25个地方出台了实施条例，但大都是对《城乡规划法》规定的重审，在程序方面的规定上几乎没有什么创新之处，《城乡规划法》在程序制度规定上的不足没有在地方立法中得到完善。本文主要以《城乡规划法》为例，分析我国行政规划程序中行政参与制度存在的不足，以及今后完善的路径。
一、我国行政规划中的现行行政参与制度的不足
为确保城乡规划编制的科学性，《城乡规划法》除了在实体方面对行政规划行为进行严格控制外，还非常重视程序控制。一方面，完善了《城市规划法》确立的审批制度，另一方面，建立了人大常委会对规划的审议制度。客观地说，审批制度及报送审批前的审议制度的建立和完善，对确保城乡规划的科学性起到了一定的作用。
更为重要的是，在确保行政规划科学性方面，《城乡规划法》又向前迈出了一大步，这主要体现在该法确立了城乡规划编制和修改过程中的行政参与程序。许多学者认为，行政参与是行政程序法的一项基本原则。所谓参与原则，是指行政主体在实施行政行为的过程中，除法律另有规定的以外（这种例外只能限于极个别的事项），相对人有权参与行政过程，并有权对行政行为发表意见，而且有权要求行政主体对所发表的意见予以重视 。缺乏参与制度，程序正义将无法实现 。
《城乡规划法》规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审”，“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况”，“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批”，“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。
该法虽然确立了行政参与制度，但从这种制度的具体设计上来说，与以往涉及行政参与制度的相关立法相比，《城乡规划法》也没有走得太远，这里的行政参与制度，因为缺乏完善的、科学的程序制度设计，还只具有宣示意义、形式意义，而缺乏实质意义，其实施的效果不可高估。
（一）缺乏法定听证情形的规定
听证自《行政处罚法》首次引入行政程序以来，“逐渐融入公共权力运行机制，开始成为公众参与和评价的一种主要形式” 。但听证制度在我国现行行政规划程序立法中还没有确立其应有的法律地位。
《城乡规划法》对听证制度的规定明显表现出一种“犹抱琵琶半遮面”的心态。一方面，该法虽然规定了听证是规划编制和修改过程中征求意见的形式之一，但并非唯一的方式，而是将听证与论证会、其他方式并列，规定为征求专家和公众意见的选择性方式之一，是否选择听证方式征求意见由行政规划编制和修改机关决定。另一方面，没有建立法定听证制度，没有规定法定听证的情形，更没有确立案卷排他制度。因此，即使城乡规划编制和修改机关采取听证形式征求社会意见，也并不意味着听证笔录成为编制和修改规划的唯一或重要依据。
这样一来，听证制度在《城乡规划法》中就成为一种虚设的制度，规划编制和修改机关在实践中完全可以采取其他具有相当大弹性的征求意见的形式，而排斥听证这种形式。这样的制度设计，使听证制度在《城乡规划法》中成为一种缺乏真实意义的、缺乏制度内核的、空洞的、可望不可及的“海市蜃楼”。听证制度的徒具形式，将导致行政听证制度面临这样一种结果，是否听取意见由行政机关随意决定，听取的意见是否被接受由行政机关主观裁量。这样的听证制度无异于是对被听证者的欺骗和愚弄。
（二）没有明确合理意见的法律效力：合理的意见是否必须被采纳，不采纳合理意见的行政规划是否具有正当性
征求意见的法律意义在于为规划决策提供依据，如果征求的意见不被考虑，或者合理的意见不被采纳，那么征求意见就失去了价值。《城乡规划法》对于确保合理意见的法律效力方面存在不足。主要表现在：
一是没有明确，当规划编制或修改机关对意见处理不当时，审批机关如何处理行政规划。《城乡规划法》第二十六条规定：“组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”。因为这里的措辞是“意见采纳情况”而非“意见处理情况”，也就意味着规划编制机关可以不附具意见不予采纳情况和理由。这样一来，审批机关就无法全面了解社会对规划的真实意见。同时，如果规划编制和修改机关对合理的意见而不予采纳或者不予完全采纳，该法没有明确审批机关是否可以对规划不予批准，或者对已经批准的规划加以撤销。
二是没有明确审批机关违反法定程序对已经批准的城乡规划的效力有何影响。《城乡规划法》第二十七条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。”如果审批机关批准规划时没有组织专家和有关部门进行审查，根据该条规定，“由上级人民政府责令改正，通报批评”，那么国务院审批时违反法定程序的，由谁“责令改正，通报批评”？再者，“责令改正”意味着对已经生效的规划重新组织专家和有关部门进行审查，一来其必要性值得怀疑，二来该规划的效力先是因违反法定程序而被撤销，然后又由规划审批机关组织专家和有关部门进行审查后再次批准而重新生效，这样给人的感觉是在做程序游戏。如果无需重新组织专家和有关部门进行审查，此处的规定就失去了意义。
（三）没有明确其他相关行政机关在城乡规划制定和修改过程中的参与程序
《城乡规划法》除了在审批环节规定，省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织有关部门进行审查外，没有规定有关部门在规划编制和修改环节的参与程序。同时，审批机关在审批过程中组织参与审查的有关部门，通常是审批机关所属的行政职能部门，这与规划编制和修改环节参与的有关机关通常是规划编制和修改机关的同级职能部门不同。而后者通常对规划的影响和正当性更有发言权，但其在《城乡规划法》中的参与地位却没有得到有效的保障。虽然《城市规划编制办法》第六条确立了编制城市规划，应当坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则”，但这仅仅是原则，而非法定程序，规划编制和修改机关是否遵循该原则，审批机关是无法通过规划草案审查出来的。
二、完善我国行政规划中的行政参与制度
针对上述行政规划中的现行行政参与制度存在的不足，笔者认为应当从以下几个方面进行完善：
（一）建立法定听证制度，在听证事项规定上采取概括肯定加列举的立法模式，建立案卷排他制度
听证的内涵是“听取对方的意见”，尤其是在作出不利于当事人的决定之前，应听取当事人的意见，从而体现了行政的公正 。听取对方意见，渊源于英美法上的自然正义原则或正当法律程序原则。作为一项重要的程序制度，听证制度已成为现代行政程序法的核心制度 ，以至于有的学者认为，“如果行政程序法不确立行政听证制度，则该法不足以称为行政程序法” 。听证制度是强化行政相对人参与行政规划程序的重要制度之一，对于防止不公正、不合理规划的产生，保护相对人的合法权益具有重要的意义 。那么，是否建立正式的、法定的听证制度是衡量听证制度是否科学和先进、行政参与制度是否健全的重要标尺之一。纵观听证制度发达的国家的立法例，在听证的范围或对象规定上，一般都将涉及重大公共利益和人们切身利益的事项，或者对重大利益关系产生影响的事项，纳入听证程序的范围；在听证的效力规定上，一般都确立了案卷排他制度。
笔者认为，我国今后的行政规划立法，可以借鉴发达国家听证制度成熟的立法例，从以下几个方面完善行政听证制度：
首先，规定法定听证的情形。听证制度的实质，一是保证公众的意见被听取，或者确保公众充分地、平等地表达意见；二是公众的意见受到应有的尊重。因此，在行政规划立法中，要赋予公众尤其是不同利益群体的利害关系人都有充分、平等地表达意见的权利，避免因公众利益分化和参与不平衡而导致社会公正受损 ，同时规定行政规划机关听取公众意见的法定程序和不听取公众意见的责任制度，建立并完善公众参与行政规划程序的权利被侵犯时的救济机制。在法定听证的范围规定上，可采取概括肯定加列举的立法模式，具体而言，立法中先肯定法定听证的四种情形：一是涉及群众切身利益的事项，二是对重大利益关系产生影响的事项，三是涉及重大公共利益的事项，四是涉及大额度财政资金使用的事项。然后，就法定听证的具体情形进行列举。
其次，确立案卷排他制度。听证制度的法律意义在于，听证笔录具有法律效力，并成为行政机关做出行政决定的唯一依据，这就是所谓的案卷排他制度 。鉴于案卷排他制度在听证制度中的重要性，马怀德教授甚至将案卷排他制度上升为行政听证必须遵循的四大原则之一 。我国台湾地区在《行政程序法》第108条确立了听证的法律效力，行政机关对应经听证之行政处分，于作成处分时应斟酌全部听证程序之结果，不得恣意为之，否则将使听证程序形同浪费资源 。在今后的相关行政规划立法中，要确立案卷排制度，明确听证笔录的法律效力，赋予听证笔录作为行政机关做出行政决定的唯一依据的法律地位。
（二）明确合理意见的法律效力：合理的意见必须被采纳，不采纳合理意见的行政规划草案审批机关可以据此不予批准
征求意见的目的是，通过广听民意、汇集民智的过程，集思广益，征集到合理的意见，为行政规划的编制和修改提供重要参考，确保行政规划的科学性。基于此，行政规划编制和修改过程中，不论采取何种方式征求意见，都应当对征求到的各方意见进行正确的处理，对于不合理的意见不被采纳，并说明理由；对于合理的意见，行政规划编制和修改机关必须采纳。意见的处理要体现正义，不能有不正当考虑，采纳不合理的意见，而排斥合理的意见。
因此，在今后的立法中明确，如果规划编制和修改机关对合理的意见而不予采纳或者不予完全采纳，或者采纳了不合理的意见，审批机关有权对规划不予批准，或者对已经批准的规划加以撤销。
同时，明确审批机关违反法定程序的，对已经批准的城乡规划的效力做出以下制度设计：
一是确立行政规划生效前的异议制度，即凡审批机关批准的行政规划，自公布之日起三十日无异议或者异议不成立的，即发生法律效力；
二是建立审批机关违反法定程序的补救制度，行政规划自批准之日起三十日内，任何公民和组织，尤其是有关部门，发现审批机关没有组织有关专家和相关部门进行审查的，可以向审批机关的上级人民政府提出申请，由上级人民政府责令规划审批机关组织专家和相关部门进行审查并追究审批机关内部和外部责任；
三是国务院为审批机关的，行政规划自批准之日起三十日内，相关部门、任何公民和组织，发现应当组织有关专家和相关部门进行审查而没有组织的，可以直接向国务院提出申请，国务院应当组织有关专家和相关部门进行审查；
四是行政规划生效后，相关部门、任何公民和组织，发现应当组织有关专家和相关部门进行审查而没有组织的，则应当以启动修改规划的形式对原规划进行修改。关于程序瑕疵是否导致行政行为的无效，各国行政法学理一直都存在争议 ，但一般都不主张一概作绝对无效处理，而是区别不同情况作不同处理。我国在行政规划立法中，也应当对程序瑕疵是否导致行政规划无效及其情形作出具体而明确的规定。
（三）明确其他相关行政机关在城乡规划编制和修改过程中的参与程序
为确保城乡规划的科学性，《城乡规划法》提出了规划编制和修改的目的性和正当性要求。第一条规定了规划编制和修改的目的性要求：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”；第四条、第五条是对规划正当性的要求：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要”，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。
根据《城乡规划法》第十七条的规定，符合目的性和正当性要求的科学的城乡规划，一般都是对经济、社会、生态、资源等进行统筹做出的中长期的安排和部署，因此规划不当势必影响长远发展，而如果在规划草案形成阶段没有相关行政职能部门的参与，规划的合法性、科学性、正当性、可行性、适应性就会大打折扣，而且会影响甚至阻碍经济社会全面协调可持续发展。
因此，应当确立相关行政机关在行政规划编制和修改过程中的法律地位。应当在立法中明确，在规划编制和修改过程中，规划编制和修改机关，应当组织同级相关职能部门参与，这不仅是一项原则，还是规划编制和修改的必经的法定程序。规划编制和修改机关在提交规划草案时，应当对有关部门参与情况做出说明，凡涉及有关部门管辖范围或事项的条款，必须有相关部门的意见，否则，审批机关不予批准。
三、结语
行政规划是一种新型行政行为，是政府职能演变的必然产物 ，也是政府行政职能转变的必然要求和具体体现 。行政规划虽因顺应了服务行政、积极行政的时代潮流而具有必要性，但对行政规划权力进行法律控制也同样十分必要 ，其中从程序方面进行控制是控制行政规划权力的重要方式之一 。
从过去不重视甚至忽视规划程序到近几年开始认识到程序的价值以致立法上简单地规定规划程序，从不重视行政参与制度到开始谨慎地引入行政参与制度，行政规划程序立法体现了我国行政程序立法的阶段性进展和阶段性成果，也体现了我国行政程序立法进程的举步维艰。《城乡规划法》中的行政参与程序的制度设计，鲜明地体现出我国行政程序立法的现阶段特征：一方面在立法中规定了行政行为的某些程序，另一方面对违反法定程序的行为却有意或无意地忽视了责任条款和救济机制的规定。这种立法状况，既迎合了社会对行政程序价值的追求和行政程序立法的国际趋势，又从字里行间透露出我国现阶段社会力量的过分弱小和行政权的过分强大，同时也说明传统的“重实体轻程序”的法律文化传统的根深蒂固。这或许也是立法者在行政规划立法过程中在面临“正义之间的矛盾” 时不得已做出的艰难而无奈的选择。
立法法修改意见范文2
第一条为规范国土资源部立法工作程序，加强立法协调，保证立法质量，根据《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，结合国土资源部立法工作的实际，制定本规定。
第二条国土资源部起草法律、行政法规送审稿，开展相关法律、行政法规的立法协调，制定、修改和废止部门规章的活动，适用本规定。
第三条国土资源部立法工作应当坚持改革创新，改革决策与立法决策相结合，坚持民主立法、科学立法与开门立法，维护国家利益和人民群众合法权益。
第四条政策法规司负责组织、协调国土资源部立法工作。
第二章规划和计划
第五条政策法规司根据全国人大常委会立法规划和国务院立法工作要求，结合国土资源管理改革和发展的需要，组织拟订国土资源部立法规划草案，报部务会议审定。
拟订立法规划草案时，应当听取部有关司（局、厅）的意见。
第六条政策法规司根据国土资源部立法规划，按照全国人大常委会立法规划和国务院年度立法计划的安排，结合国土资源管理工作的实际，在每年年底前组织拟订下一年度立法计划草案，报部长办公会议审定。
拟订立法计划草案时，应当听取部有关司（局、厅）的意见。部有关司（局、厅）应当提供拟列入立法计划的法律、行政法规和部门规章项目的必要性与可行性分析、拟设立的重要制度、争议的焦点等相关材料。
第七条列入年度立法计划的立法项目分为出台类、论证类和研究类。
出台类项目是指经过研究论证，立法条件成熟，各方意见协调一致，在本年度已完成起草工作并能够在当年提请部务会议审议的立法项目。
论证类项目是指立法条件比较成熟，各方意见基本一致，但尚需进一步协调、论证，正在进行起草工作的立法项目。
研究类项目是指立法条件尚未成熟，基本制度尚需深入研究，需要进行储备的立法项目。
第八条列入年度立法计划的立法项目，由政策法规司根据部机关各司（局、厅）的职能分工，确定起草负责单位；立法项目内容涉及两个或者两个以上司（局、厅）的，由政策法规司确定一个司（局、厅）作为起草牵头单位，其他相关司（局、厅）参加。
第九条列入年度立法计划的立法项目按照出台类、论证类和研究类的顺序实行滚动管理。
没有形成条文的项目，原则上不列入出台类；已列入立法计划，但连续两年未启动起草工作的立法项目，原则上不再列入下一年度立法计划。
第十条立法规划和年度立法计划由政策法规司负责组织实施和监督执行。在执行过程中，政策法规司可以根据工作需要，提出调整规划和计划的建议，报部长办公会议审定。
没有列入年度立法计划，但实践中又迫切需要出台的立法项目，由有关司（局、厅）向政策法规司提出调整计划的建议，政策法规司组织论证，报部长办公会议审定后，开展相关的立法工作。
第三章起草和审查
第十一条立法项目的起草司（局、厅）应当按照立法规划和年度立法计划的要求制定起草工作方案，确定专人或者成立工作小组从事起草工作，并及时向政策法规司通报起草中的有关情况。
第十二条起草司（局、厅）应当按照年度立法计划的要求如期完成起草工作。
根据工作需要，法律、行政法规和部门规章送审稿的起草可以邀请有关专家、单位参加，也可以委托有关专家、单位起草。
第十三条法律、行政法规和部门规章送审稿的内容应当包括制定的依据和宗旨、适用范围、调整对象、主要制度、法律责任、施行日期等。送审稿的每条内容均应有说明本条内容的提示语。
部门规章的名称为“规定”或者“办法”。对某一方面的行政管理关系作比较全面、系统的规定，称“规定”；对某一项行政管理关系作比较具体的规定，称“办法”。
第十四条法律、行政法规和部门规章送审稿应当结构严谨、条理清晰、概念明确、文字简练、规范。
法律、行政法规和部门规章送审稿应当分条文书写，冠以“第×条”字样，并可分为款、项。款不冠数字，空两字书写，项冠以（一）、（二）、（三）等数字。
草案内容繁杂或者条文较多的，可以分章、分节。必要时，可以有目录、注释、附录、索引等附加部分。
第十五条起草司（局、厅）形成征求意见稿后，应当征求地方国土资源行政主管部门和部有关司（局、厅）的意见，涉及国务院其他部门职责的，还应当征求有关部门的意见，必要时可以组织专家进行论证。
第十六条法律、行政法规送审稿拟设定行政许可的，起草司（局、厅）应当按照《行政许可法》的规定，采取听证会、论证会的形式听取意见。
采取听证会形式听取意见的，依照《国土资源听证规定》的程序进行。听证结束后应当制作听证会纪要。
法律、行政法规送审稿报送政策法规司审查时，应当附具听证会纪要或者论证会的相关材料。
第十七条起草司（局、厅）根据征求意见和专家论证、听证会等情况，对征求意见稿进行修改，形成送审稿。不能取得一致意见的，应当在送审稿报送政策法规司时，将不同意见一并提出并说明情况和理由。
报送的材料应当包括送审稿、起草说明、汇总的主要意见及采纳情况。起草说明应当包括立法目的和依据、起草过程、需要说明的问题。
送审稿报送政策法规司前，起草司（局、厅）应当报经主管部领导同意。
第十八条政策法规司对符合本规定要求的送审稿，应当及时审查。在审查过程中，有下列情况之一的，由起草司（局、厅）修改：
（一）不符合本规定第十五条、第十六条、第十七条规定程序要求的；
（二）意见分歧大，主要制度需要作较大调整的；
（三）内容违反上位法的；
（四）条文内容不明确，适用性、可操作性差的。
起草司（局、厅）修改后再送政策法规司。
第十九条政策法规司应当在征求各方面意见的基础上，对送审稿进行修改。对属于有重大分歧、影响较大、专业性强的法律、行政法规和部门规章送审稿，政策法规司可以组织召开专家论证会充分论证。
第二十条除涉及国家秘密或者不宜公开的外，法律、行政法规和部门规章送审稿应当在中国政府法制信息网、国土资源部门户网站和中国国土资源法律网上公开，征求社会各界的意见。
第二十一条政策法规司应当在研究采纳各方面提出修改意见的基础上，对送审稿进行修改，形成报部务会议审议的草案，提请部务会议审议。在送审稿审查阶段，有关司（局、厅）对草案的内容不能协调一致的，由政策法规司报部领导裁定。
第二十二条法律、行政法规送审稿和部门规章草案应当经过部务会议审议。
部务会议审议法律、行政法规送审稿和部门规章草案时，由政策法规司负责人作起草说明。
法律、行政法规送审稿经部务会议审议通过后，由政策法规司按照部务会议的决定进行修改，形成法律、行政法规送审稿草案，报部长签发后提请国务院审议。
第四章、修改和编纂
第二十三条部门规章草案经部务会议审议通过后，由政策法规司起草国土资源部令，报部长签署，颁布部门规章。
与国务院其他部门联合颁布的部门规章，由各部门联合签署命令予以公布。
部门规章应当在国土资源报、国土资源部门户网站和中国国土资源法律网予以公布。
部门规章的标准文本由政策法规司统一印制。
第二十四条政策法规司应当按照《法规规章备案条例》的规定，将部门规章报国务院备案。
第二十五条部门规章的修改，包括修订和修正。
对部门规章进行全面的修改，应当采取修订的形式。
部门规章因下列情形之一需要修改的，应当采取修正的形式：
（一）基于政策或者事实的需要，有必要增减内容的；
（二）因有关法律、行政法规的修正或者废止而应当做相应修正的；
（三）规定的主管机关或者执行机关发生变更的；
（四）同一事项在两个以上部门规章中规定且不相一致的；
（五）其他需要修改的情形。
部门规章修改的程序，参照本规定第三章的规定办理。
第二十六条部门规章的编纂、汇编工作和国土资源管理法律、行政法规的汇编工作，由政策法规司负责。
第二十七条政策法规司负责部门规章实施的后评估工作，定期对部门规章的实施情况进行评估。
第二十八条部门规章有下列情形之一的，应当予以废止：
（一）规定的事项已经执行完毕，或者因情势变更，不必继续施行的；
（二）因有关法律、行政法规的废止或者修正，没有立法依据的；
（三）同一事项已由新的部门规章规定并施行的。
第二十九条修改或者废止部门规章，应当经部务会议通过，由部长签署国土资源部令予以公布。但因第二十八条第（三）项原因废止的除外。
第五章解释和翻译
第三十条对省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门关于部门规章具体应用的请示，由政策法规司负责组织解释草案的起草工作，报部领导审定。
拟订解释草案时应当听取有关司（局、厅）的意见。
凡部门规章已经明确的内容，不予解释。
第三十一条行政法规和部门规章的英文译本由科技与国际合作司牵头组织翻译，在行政法规后20日内，部门规章后30日内，将英文译本送审稿送政策法规司。
行政法规英文译本送审稿由政策法规司负责审查，经部长审定后送国务院法制办公室。
部门规章英文译本送审稿由政策法规司负责审查，经部长审定后正式对外。
科技与国际合作司可以委托专业翻译机构承担英文译本的翻译工作。
部门规章以中文文本为标准文本。
第六章立法协调
第三十二条政策法规司、部有关司（局、厅）应当配合全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室，做好国土资源部上报的法律、行政法规送审稿的审查工作。
在法律、行政法规送审稿报送全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室审查期间，政策法规司应当会同有关司（局、厅）认真准备关于送审稿的相关背景材料，包括国家相关规定、与相关法律的关系、征求意见协调情况、国外的相关立法情况等。
第三十三条全国人大各专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室就法律、行政法规草案征求国土资源部意见的，由政策法规司会同有关司（局、厅）开展协调工作。
立法协调意见由政策法规司汇总后报部领导审定。
第三十四条部领导列席国务院常务会议审议法律、行政法规草案的，政策法规司应当会同有关司（局、厅）收集以下材料，并及时送办公厅：
（一）党中央和国务院领导批示；
（二）该草案过去的办理情况及相关材料；
（三）国土资源部对该草案反馈的修改意见；
（四）相关法律法规和政策文件。
第七章
第三十五条国家海洋局、国家测绘局起草的法律、行政法规送审稿草案和部门规章草案，报国土资源部审议，由政策法规司负责组织协调、修改，报部务会议审议。
立法法修改意见范文3
记者：今年是我国杰出的马克思主义理论家、政论家和社会科学家胡乔木诞辰100周年，也是1982年宪法实施30周年。胡乔木曾经为中央起草了许多重要文件，被誉为“党内第一支笔”。1980年9月10日，五届全国人大三次会议接受中共中央的建议，通过了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议。请您向本刊读者谈谈胡乔木作为宪法修改委员会秘书长，对这次宪法的修改作出了哪些贡献？
程中原：好的。这次宪法修改工作经过了两年多时间。这部修改后的新宪法，于1982年12月4日五届全国人大五次会议通过。胡乔木作为宪法修改委员会秘书长，对1982年宪法的修改主要有以下几个方面的贡献。
第一，在宪法的总体结构上，坚持把“公民的基本权利和义务”放到前面，加强人民民主。杨尚昆在回忆胡乔木的文章别提到这件事，他说：“现在大家都知道，十一届三中全会的公报，同志国庆三十周年的讲话，关于建国以来党的若干历史问题的决议，十二大，十二大的政治报告，1982年的宪法，这些带有里程碑意义的文献，都是胡乔木同志在中央领导下起草和修改完成的。他善于领会和贯彻小平同志和陈云等同志的指示，也善于吸收和概括大家的意见。他研究问题非常深入细致，修改宪法时，为了加强人民民主，尊重人民权利，把人民权利和义务从第三章提到第二章。在他指导下，对世界上一百一十一个国家现行宪法关于公民权利和义务的结构安排作了调查统计。”
在起草过程中，关于宪法的结构，发生了一些分歧。1982年2月16日上午，中央书记处讨论修改宪法问题。会上，有人主张：在第一章“总纲”之后，接着写第二章“国家机构”，然后写第三章“公民的基本权利和义务”。胡乔木提出不同意见，认为：“公民的基本权利和义务”应该放在“国家机构”之前，紧接在“总纲”的后面；理由是：“权利与义务”是“总纲”的补充和继续，“国家机构”是程序问题，是为“总纲”和“权利和义务”规定的实质问题服务的。世界上大多数国家的宪法也都是把公民的权利和义务放在前面的。经讨论，意见没有统一。
当天下午，胡乔木让秘书告诉中国社会科学院法学研究所所长王叔文：请尽快把世界各国宪法结构中的权利和义务一章查一下，看看哪些国家把它放在前面，哪些国家放在后面，简单列个表。明晨9时前送到。王叔文等查了111个国家的宪法，其中101个国家放在前面，只有10个国家放在后面。胡乔木随即把这份材料送中共中央政治局常委会和书记处各同志阅。2月17日下午，邓小平找彭真、胡乔木、邓力群谈关于宪法修改问题。他说：从1954年到现在，原来的宪法已有近30年了，新的宪法要给人面貌一新的感觉。我同意胡乔木的意见，把“权利和义务”放在“国家机构”的前面。
此外，胡乔木在1982年2月27日在宪法修改委员会第二次全体会议上做《对宪法修改草案（讨论稿）的说明》时，还讲明了关于权利与义务不可分离的理论依据：“关于权利和义务不可分离，是马克思在第一国际的章程里面提出来的观点，就是没有无权利的义务，也没有无义务的权利，权利和义务是不可分的。在整个这章里面，都是贯穿了这个思想。”
第二，建议宪法应对“一国两制”作出相应的规定。为实现祖国统一大业，解决和香港、澳门回归祖国的问题，邓小平提出了“一国两制”的伟大构想。在修宪过程中，胡乔木提出：宪法应对“一国两制”作出相应的规定。他起草了条文，这就是宪法修改草案的第三十一条：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度，按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”并在第六十二条关于全国人大的职权中作相应的规定：“决定特别行政区的设立及其制度。”后来，在实现香港回归的过程中，起草香港特别行政区基本法时，有些香港人士有顾虑，认为在香港实行不同于社会主义制度的资本主义制度不符合宪法，要求相应地修改宪法，明文规定在香港实行“一国两制”。有关负责同志答复说：宪法第三十一条就是为实行“一国两制”而作的特别规定，因而不需要修改宪法。在香港设立特区，制定《香港特别行政区基本法》，是有宪法依据，符合宪法规定的。
第三，建议宪法对恢复乡、村政权和农村实行义务教育有所反映，作出规定。关于农村义务教育，1954年宪法虽有规定，但实际并没有真正实行。胡乔木认为，在农村实行义务教育在修改后的新宪法中应该作出规定。1982年1月，胡乔木看到两件有关农村治安情况的材料，一件是《四川达县发生一起利用封建迷信造谣、称帝、奸淫、杀幼的特大案件》，一件是《辽宁一些地方风愈演愈烈》，更感到解决这两个问题的紧迫性。1月10日，胡乔木为转送这两份材料写长信给邓小平、陈云并转等，提出恢复乡政府、村长和在农村实行义务教育两项重要建议。胡乔木在概述农村政治、文化落后状况后写道：“我建议中央下两条决心：（一）在今年内有准备、有计划、有步骤地在全国农村恢复乡政府、恢复村长（、生产大队、生产队仍作为经济组织保留不变），并普遍在乡级设立派出所。如把乡政府设在公社一级，据安徽省凤阳县试点经验，脱产干部比目前还可减少。这当然是一项繁重的工作，但不解决不行。故建议中央为此早日作一正式决定发给全党，在适当时机并可由人大常委会作公开决定。在农业生产责任制推广以后，仍希望生产大队和生产队兼负政权职能基本上是不可能的，至少是很困难的，势必造成许多地区的权力真空，使这些地区程度不同地成为这样那样坏人坏事的乐园。当然，这些地区的好人仍然占多数，但对坏人坏事无能为力，甚至会暂时地随波逐流。（二）必须坚持在农村实行义务教育，学龄儿童入小学，不许中途退学，成年农民入冬学。社会主义、合作制、精神文明都必须建立在有一定文化教育的基础上，这是马克思主义的一项基本原理。决不能幻想在愚昧、落后、文盲众多甚至日益增多的条件下实现现代化。在农村普及教育，诚然困难很多，这正如计划生育一样，虽困难也不能在原则上动摇。”
中央政治局常委会对胡乔木的这两项建议都很
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重视。邓小平于第二天（1982年1月11日）即写下批语：“我赞成乔木同志意见，如何实行，请书记处、国务院拟定。”陈云也在同一天批示：“我赞成乔木同志意见,尤其是第二个问题。”于1月12日批道：“将邓小平、陈云同志批语、乔木同志信和所附两个材料印成中央书记处讨论文件,安排时间讨论。”邓小平又于2月17日当面嘱咐彭真、胡乔木、邓力群：“政社分开问题要说,现在的宪法草案没说,只说是经济组织。”
中央书记处讨论通过胡乔木的建议后，胡乔木等即在宪法修改草案的相应条文加上：“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”为落实这一重要变更，中共中央和国务院先后发出相应的通知：1982年4月12日发出《关于宪法修改草案中规定农村政社分开的通知》；1983年10月，又发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。
对普及义务教育问题，保留1954年宪法规定的“中华人民共和国公民有受教育的权利”，并加上“和义务”三个字，成为：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”（第四十六条）
第四，提议设立国家审计机构，将审计监督制度列入宪法。胡乔木参与制订的1954年宪法，没有关于审计监督制度和机构的规定。当时认为社会主义国家的宪法跟资本主义国家的宪法截然不同。所以，只以苏联宪法为蓝本，没有作出设立审计机构的规定。1975年、1978年两次修订宪法，依然没有引起对审计监督工作的注意。在这次修改宪法的过程中，胡乔木查看了外国的宪法。发现世界绝大多数国家的宪法都有实行审计监督制度和设立审计机关的规定，而且审计机关的地位很高，有的直属总统，有的直属国会。审计长的任期长，地位相当于大法官。审计工作独立，任何人都不能干预。胡乔木由此想到，为使我国正在进行的改革开放和社会主义现代化建设事业健康发展，也应该确立审计监督制度。胡乔木认为，宪法应该将审计监督确定为我国的国家制度，在新宪法中作出设立审计机构的规定，并明确其职责与权限。于是，胡乔木于1982年1月上旬先同主管经济工作的副总理姚依林商量,取得他的同意。又先后同万里等商量，他们也都赞成。
1982年1月12日，胡乔木写信给财政部部长王丙乾，请财政部研究此事。第二天，胡乔木又致函王丙乾询问审计机构与财政部门之间的关系问题。随后，姚依林也给王丙乾打电话，说：“关于建立审计机关问题，我和乔木、万里同志一起研究过，同意乔木同志的意见，财政部按乔木同志意见研究方案。开展审计工作，这是真干，不是假干。这对财政工作是有好处的。”1月21日，王丙乾复函胡乔木：“遵照您一月十二日、十三日两封信的嘱咐，我们根据社会科学院法学研究所的两份资料，结合我部掌握的情况，整理了一份《外国审计机构资料》。现送上，请审定。”信中还提出：“财政部拟于三月间派人去西班牙、奥地利进行考察，以借鉴外国审计工作的经验。”1月28日，财政部给胡乔木、姚依林正式写报告，提出“关于建立审计机构的几点意见”，包括建立审计机构的必要性,审计机构的设置、任务、权限,以及具体实施步骤。胡乔木批示：“印发中央政治局委员、书记处书记、国务院副总理、人大党内副委员长考虑。”
2月17日,邓小平找彭真、胡乔木、邓力群谈修改宪法问题时表示:要写上审计机关的规定。至此，胡乔木设置审计机构的建议成为决定。
但对审计机关如何设置，一时没有定下来。一种意见是审计机关暂设财政部内，过几年再作为国务院的直属机关。胡乔木起初同意这种意见，后经仔细斟酌予以否定。因为财政部本身就是审计监督的对象，设在财政部内，岂非成了自己监督自己；同时，审计机构作为一个部的下属单位，也缺乏权威性，不利行使职权。还有一种意见是设在人大常委会之下。胡乔木认为这也不是办法，因为人大常委会不便也无法来管许多具体事务。经与有关领导同志多次商量，最后确定还是采纳第三种意见，即直属国务院领导。胡乔木提出，宪法要规定:“审计机关在国务院总理领导下，依照法律独立行使审计监督权。”
1982年4月28日，五届全国人大常委会公布《中华人民共和国宪法修改草案》，交付全国各族人民讨论。在第六十条中，规定了实行审计监督制度，设立审计机关，开展审计监督等内容。
经过反复讨论，五届全国人大五次会议于1982年12月4日通过新宪法，列入了审计监督工作。在宪法第八十条中，“审计长”同国务院“各部部长、各委员会主任”一样，列为“中华人民共和国主席”任免的行政领导职务；宪法第八十六条，“审计长”列为国务院组成人员，并单列一条；宪法第九十一条，对审计机关的设立及其职权作出规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行监督审计。审计机关在国务院总理的领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”
记者：有资料披露，彭真提出：修改宪法的时候，一定要理直气壮地坚持四项基本原则。这是这次宪法修改工作的基本指导思想。请问：胡乔木是如何体现这个指导思想的？
程中原：邓小平指出：新宪法要理直气壮写四个坚持；要写工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的人民民主；要写民主集中制；要写民族区域自治。彭真传达了邓小平的指示，指出：《历史决议》和十二大文件为宪法修改提供了重要依据。修改宪法的时候，一定要理直气壮地坚持四项基本原则，坚持人民民主，坚持民主集中制，坚持民族自治、民族区域自治
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制度。彭真经过调查研究，提出四点意见：要以坚持四项基本原则作为修改宪法的总的指导思想；要从中国实际情况出发；只写现在能定下来的、最根本、最需要的；要以1954年宪法为基础。胡乔木在修改宪法序言和总纲时，特别注意体现邓小平和彭真提出的修改宪法的指导思想和重要原则，使1982年宪法既能科学地总结社会主义发展的历史经验，又能准确地表达新时期新任务对国家政治生活提出的新要求。胡乔木在1982年2月27日所作的宪法修改草案说明，鲜明地体现了这一点。在2月全国政协讨论宪法修改草案时，有的委员对总纲第一条“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、人民民主的社会主义国家”提出意见，认为人民民主一语不合逻辑，民主和是对立的，剥削阶级已经消灭，失去了对象，这样写也不符合我国的国情。有的委员提出，把四项基本原则写入共产党的《历史决议》和章程是无可非议的，但要不要写进宪法的序言里就值得考虑了。还有的委员提出，总纲第三条规定全国人大有对国家机关、审判机关、监察机关进行监督的职能,而对全国政协,只在序言里提了一下它是“统一战线组织”，为什么不把政协的“政治协商、民主监督”的职能写进宪法呢？全国政协副主席刘澜涛向胡乔木反映了政协委员的这些意见。
胡乔木在宪法草案修改说明的第一个问题中，着重谈了坚持四项基本原则、加强人民民主的问题。他说：“这次宪法修改草案，加强了人民民主，也就加强了以人民民主为基础的人民民主、民主集中制。”在党的十一届六中全会通过的《历史决议》中，对于过去30年基本经验的总结中，专门有一条讲这个问题。他指出：“这次宪法的修改，就是按照这样一个精神来进行的。”胡乔木就宪法草案总纲中关于人民民主的任务和对象、国家机关及其工作人员同人民的关系、国家的职能、武装力量的性质与任务等规定作了说明，讲了八点。胡乔木指出，这些加强人民民主的规定，“大部分都是以前历次宪法所没有规定，或规定得不充分的。在这次修改的草案里面，作了新的规定。”对这次宪法修改草案中关于公民权利和义务的各种规定，胡乔木分12点，逐一作了说明。胡乔木指出：“上面一共说了二十点，这二十点都是加强了人民民主,加强了人民民主,也加强了民主集中制。”“宪法在保障人民民主，保障人民民主方面，比之过去的宪法，作了很大的修正和补充，使这个制度用最高的权力加以实现，全国人民和全体国家机关都要为这些原则来奋斗，任何人不能违反。”
记者：据说，在修改宪法过程中，关于是否恢复设立国家主席的问题存在分歧。胡乔木在这个问题上的态度如何？
程中原：中华人民共和国设立国家主席是1954年宪法做出的规定。在“”中，国家主席受到迫害，其权力被取消、剥夺。在集团阴谋篡夺党和国家最高权力的情况下，是否设立国家主席，一度成为政治斗争的焦点。在特殊的历史背景下，1975年宪法取消了国家主席的职务。1978年宪法继续沿袭了这个做法。这次修改宪法，要不要恢复设立国家主席，成为必须解决的一个重大问题。对此，中央酝酿了一年多时间，一直未能做出决断。1981年12月4日，彭真致信并中央常委，提出：“关于国家主席问题，需要中央作最后的决定才能提交修宪会讨论。关于这个问题，草案大体是照抄1954年宪法的条文，供中央考虑作最后的决定。”1982年2月20日，中央政治局扩大会议讨论宪法修改草案，关于设立国家主席，意见仍不一致。邓小平主张设，有几位同志不主张设。他们的理由是：如设，只有小平同志担任主席，这样又增加他的很多事务，对健康不利。邓小平说：除了我，别人也可以当嘛！当天没有得出结论，确定23日继续讨论。胡乔木认为恢复设立国家主席是关系到国家长治久安的大事，遂于2月22日上午给、万里、、杨尚昆写信，请他们在23日的政治局会议上发言，大力支持小平同志的意见，说这是一件关乎党和国家政治生活正常化的久远的大事。此信又加送彭真。22日下午，彭真在人民大会堂主持召开人大常委会第22次会议。会后，彭真找胡乔木和、万里、、杨尚昆说，同意乔木同志的意见，要支持小平同志恢复设立国家主席的设想。在明天的政治局会议上，他要发言，希望别的同志也发言。第二天政治局会议，意见一致，恢复设立国家主席的问题得到解决。27日，宪法修改委员会举行第二次全体会议，胡乔木作宪法草案修改说明,明确地说：“现在我国各方面都恢复了正常，因此，从国家多年的惯例着想，还是在修订宪法草案时考虑恢复国家主席比较适宜。这是表明国家的正常化，国家的稳定。”
恢复设立国家主席的意见得到与会人员的广泛赞同。费彝民委员（香港《大公报》社长）致信宪法修改委员会说：“详细读了宪法修改草案（讨论稿），又听了胡乔木秘书长的扼要说明，衷心感到满意。我完全同意第三章第二节恢复中华人民共和国主席的条款。我们这么大的国家不应该长期‘群龙无首’。”
接着而来的问题是国家主席的职权该怎样规定为宜。1954年宪法对国家主席职权规定具体，职权很大。1954年宪法第42条规定：“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席。”第43条规定：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。”新的宪法如何规定为宜？邓小平于1982年4月5日找彭真、胡乔木谈宪法修改问题时对此作了指示。他说：“总理是国家首脑，主席是荣誉职务。主席写得虚一点，不要规定有什么实权。条文要缩短。要彻底研究一下，看看外国实行内阁制的国家关于主席是怎样写的。”第二天上午，胡乔木即
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立法法修改意见范文4
据省人大常委会法工委办公室工作人员介绍,为落实吉林省地方立法工作会议精神,进一步规范全省立法工作,提高地方立法质量,2005年11月11日,吉林省十届人大常委会第20次主任会议通过了《吉林省人大常委会立法技术规范》,这是提高地方立法质量的一次有益尝试｡
提高立法质量――规范立法技术是重要一环
人们常说,立法为民,为民立法｡但立法必须有恰当的形式来准确地反映和表达广大群众的意见和利益要求｡这个恰当的形式,也就是立法技术的科学性｡立法技术与法律所要保护的利益,是形式与内容的关系,恰当的立法技术,能够准确地反映法的内容,实现形式与内容的统一｡否则,有了好的内容,没有恰当的形式表现,再好的内容也得不到体现｡
审视吉林省已经出台的法规,人们会看到其中还存在着诸多立法技术上的缺憾｡由于在立法技术方面不够规范,使已经出台的法规在形式上显得有些粗糙,有的甚至出现法规之间的不够统一｡在法规的题注方面也不尽一致｡法规中,数字的引用上也不统一｡修改法规时,什么时候用修正案的方式,什么时候用修订的方式,也没有明确的标准｡正是由于存在上述立法技术上的不足,时常出台的个别地方性法规在贯彻实施上受到了影响,其作用的发挥也打了折扣｡
四易其稿――一个凝聚各方智慧的结晶
为了提高立法质量,2004年11月,吉林省召开了全省地方立法工作会议,会议强调,在加强全省地方立法工作的同时,要不断注意提高立法质量｡根据这一精神,省人大常委会法工委提出了一些改进和加强立法工作的意见,其中一个重要举措就是起草《关于进一步规范立法技术的几点意见》｡
从2004年初开始,法工委着手起草意见时,就参阅了辽宁､黑龙江等省市人大的相关材料,四易其稿,还向省人大各专门委员会､省政府法制办和部分立法咨询员及专家学者征求了意见,法工委全体工作人员结合立法工作实际,集中进行了讨论研究｡最后,经法制委领导和法工委主任办公会研究正式定稿,提交主任会议审议｡《吉林省人大常委会立法技术规范》就这样应运而生｡
具体规范――包括四个方面的内容
《吉林省人大常委会立法技术规范》主要有四个方面的内容:
―是关于地方性法规的名称｡包括地方性法规名称的种类､构成和题注等内容｡
地方性法规的名称主要有条例､规定､决定､实施办法和规则｡
对某一方面的事项作出较为全面､系统和综合性规范的法规使用条例｡例如:《吉林省献血条例》｡
对某一方面的事项作出部分或者专项性规范的法规使用规定｡例如:《吉林省人民代表大会常务委员会讨论､决定重大事项的规定》｡
批准和废止地方性法规或者就某一具体事项作出的法规规范使用决定｡例如:《吉林省人民代表大会常务委员会关于吉林省五年禁止猎捕陆生野生动物的决定》｡
为实施法律或者行政法规而制定的比较具体､可操作性较强､实施性规范的法规使用实施办法,实施办法作为法规名称不分开使用｡例如:《吉林省实施办法》｡
对某项事物或者某种特定的行为准则作出的规范使用规则｡例如:《吉林省人民代表大会议事规则》｡
地方性法规的名称应当由法规适用的行政区划､内容和条例三个部分组成｡例如:《吉林省义务教育条例》｡
地方性法规名称的题注是法规名称下方反映法规等级和时效的文字,一般以括号的形式标注,它通常包括:法规通过的时间､通过机关､修订时间和修订机关等内容｡一项内容与另一项内容之间应以空格分开,不用标点符号｡
二是地方性法规的结构｡包括立法目的和依据､适用范围､主管部门､权利和义务､权力和责任､法律责任和附则等｡
立法目的表述应当直接､明确｡法律依据主要指法规的直接上位法,如果涉及的上位法较多,或者涉及间接上位法,一般不需列举;事实依据主要是指本地的具体情况｡
法规的适用范围,一般应当包括适用的区域和适用对象｡
地方性法规有的需要设定主管部门,有的不需要设定主管部门｡涉及行政管理方面的法规一般应当明确主管部门｡
应当从实际出发,科学合理地规定公民､法人和其他组织的权利和义务､地方国家机关的权力和责任｡
设定法律责任,应当与相应的行为规范对应｡一般只设定行政责任｡
法规的附则,主要包括:名词术语的定义､适用范围的参照和补充规定､施行日期的规定､废止事项的规定｡
设章的法规,立法目的和依据､适用范围､主管部门等内容,应当规定在总则中,权利与义务､权力与责任的内容,应当规定在中间若干章中｡如果需要规定法律后果,则该部分的章名可以表述为“法律责任”,法规的其他内容,应当规定在附则中｡
三是地方性法规的语言｡包括常用词的运用和数词的运用等内容｡
立法语言必须准确､清楚､具体､一词一义｡不能含糊､笼统,不能产生歧义,必须字斟句酌,力求用词严密周详;必须朴实,通俗易懂,便于理解､掌握和遵循;不用深奥生僻的词语､形象性词语和方言;必须言简意赅,避免重复累赘;前后用语协调一致,逻辑联系紧密｡
四是地方性法规修改的方式｡包括修正案方式和修订方式的内容｡
法规修改内容比较少,修改量比较小时,适用修正案的方式｡提案人提出修正案草案,常委会在审议修正案的过程中,一般就修正案的内容提出意见,如果修正案以外的内容与现行法律､法规有抵触或者确有修改必要时,也可以提出修改意见;常委会应当对修正案草案作出审议意见,表决修改决定｡常委会应当将通过的修改决定与按照决定修改后的法规文本同时公布｡
法规修改内容比较多,修改量比较大或者对法规条例作较大的变动时,适用修订的方式｡常委会对法规修订案草案进行审议表决;修订后的法规应当重新规定施行日期,并重新公布｡
立法法修改意见范文5
宪法原文与修正案的组合存在多种方式，而且，各种方式也都有利弊。但采取什么方式的关键问题在于该国的历史实践和法律的规定，考察我国修改法律的历史实践和《立法法》的规定，我国宪法原文和修正案的组合方式应该采取瑞士模式，这种模式笔者称为替代或者置换的方式：根据修正案的内容，公布新的宪法文本。理由如下：
第一，从我国法律修改的历史实践看，无论修改内容多或少，大多采取此种方式。如第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议了《中华人民共和国律师法修正案（草案）》，决定对《律师法》作如下修改：
一、第六条修改为：“取得律师资格应当经过国家统一的司法考试。具有高等院校法律专业本科以上学历，或者高等院校其他专业本科以上学历具有法律专业知识的人员，经国家司法考试合格的，取得资格。
“适用前款规定的学历条件确有困难的地方，经国务院司法行政部门审核确定，在一定期限内，可以将学历条件放宽为高等院校法律专业专科学历。”
二、本决定自2002年1月1日起施行。
《中华人民共和国律师法》根据本决定作相应的修正，重新公布。
进行大规模修改的法律更是如此，这清楚的反映在《婚姻法》、《著作权法》、《工会法》、《商标法》等法律文本的修改中，全国人大常委会的修改决议和决定成为修正法律的前置工作，而其最终的成果是重新公布的法律文本。在我国构成例外的是刑法的修改和宪法的修改。历次刑法（1997年之后）和宪法（1988年之后）的修正，都没有规定修正案与原文的组合方式。但修正案的形式与决定并没有本质的区别，因此，对于刑法和宪法来说，采取公布新的法律文本的方式不存在问题。
立法法修改意见范文6
关键词：宪法修改 修宪程序 社会效益
宪法修改程序是指宪法在正式实施后，由于其部分或全部规定与现实社会发展不相适应，有修改权的国家机关对其内容作适当性修正的步骤和程序。为了解决成文宪法的稳定性与现实宪法的恒动性之问的矛盾，必须对宪法进行适时修改。宪法作为国家的根本大法和治国安邦的总章程，在修改过程中，必须有严格宪法修改程序，以控制宪法修改的频度和期限，既增强宪法的适应能力，又保持成文宪法的相对稳定性。目前，几乎所有的成文宪法国家，都在其宪法典中对宪法修改程序中的一些基木问题作了全面系统的规定。这些历经时间涤荡的程序性规则，积淀于各国的制度之中，成为维护宪法秩序、保障各项宪法规范的科学、公正所不可或缺的前提条件。
一、我国修宪程序的宪法规范
从各国对宪法修改程序的规定看，宪法修改的程序主要包括提案程序、公告程序、议决程序、公布程序等四个方面的内容。我国自从1954年制定首部宪法以来，共进行了九次修宪，其中大修即全面修改三次，小修即局部修改六次。，丰富的修宪实践，促进了我国宪法修改程序逐步完善。现行1982年宪法明确规定：“宪法的修使人们对于修宪程序的特殊性和严肃性有了清晰的认识。但是，与其他国家的宪法修改制度相比较和宪法修改的现实需要来看，我国宪法修改的程序尚存在一些不足。改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上人大代表提议，并有全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上多数通过。”这一规定对于宪法修改程序中的两个核心问题一宪法修正案议案的提出和表决一做了明确的规范，
二、我国现行修宪程序中的不足
(一)执政党领导和参与修宪的实际程序过于直接，修宪建议提出缺乏宪法规制
从我国的历次修宪实际程序看，中国产党均具体领导和参与了修宪程序，包括提出具体的修宪建议或者修宪草案，这已经成为我国修宪程序中的惯例。中国共产党作为中国工人阶级的先锋队和中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，党的性质和执政党地位决定了中国共产党上是我国修宪程序的实际领导者。它直接领导和参与我国修宪程序，虽有利于坚持党的领导，实现党的主张和人民意志的统一，维护宪法的权威性，但也导致了一些问题：首先政策性修宪现象的出现，给人修宪工具化的观感。我国每次修宪实际都是先由执政党提出建议，且每次修宪都发生于执政党的全国代表人会之后。而且修宪内容也主要是反映执政党的最新理论、政策、方针。这种执政党新的理论、政策的宪法化，往往给人造成一种修宪不过是执政党实现自身政策的策略选择，给人一种修宪工具化的观感。其次，修宪作为一种创造宪法的特殊机制，不能脱离“宪法是公民权利的保障书”这个根本目的去创制新的宪法规范。要实现修宪对公民权利的维护和保障，在修宪程序中必须要保证公民的参与性，“参与原则适用于各项制度”。0在我国历次修宪过程中，中国共产党也十分注意广泛征求各方意见，但是毕竟范围较窄，且保密性很强，拟建议修宪的内容仅限于很少人知晓。再次，中国共产党领导和参与修宪的实际程序缺乏宪法和法律规制，导致党在实际修宪程序巾作法不统一，具有一定的任意性。另外，由于我国每次修宪实际_卜都是由执政党主导，执政党提出具体的修宪草案或建议案，全国人大及其常委会只是被动同意执政党的修宪草案或建议案，这就导致了全围人大及其常委会在修宪实际程序中基本处于虚置化。
(二)提案程序设置很不合理且存在环节缺失
第一，根据1982宪法规定，只有全国人大常委会和全国人大代表可以提出宪法修改的提案，而且从修宪的实际程序来看，也多由全国人大常委会根据中共中央的建议提出修宪草案。因此，享有提出提案的主体相对较少；第二，代表的提案人数要求过多，短短十几时间要求达到近3000名代表中的五分之一才能提出议案很难实现；第三，缺乏修宪提案的前置程序设置，无法对提案初稿的形成提供程序规制和保障。
(三)宪法修改的其他步骤缺乏专门的程序规定且衔接不足。
第一，充分的讨论是宪法修改的草案进行审议的前提和基础，但宪法规范中却没有相应的程序规定，而且实践中每次人大召开会议”会期非常短”而“议程特别满”，造成对修宪的议案没有进行充分地讨论，各方的意见不能充分的表达，全国人大对已经成为既成事实的宪法修正案只能被动的接受或者不接受；第二，没有设置辩论程序，导致社会各方利益主体的诉求没有充分得到表达；第三，表决程序过于简单化，而且实践中多是“捆绑式”表决，或者全部肯定或者全部否定；第四，对宪法修改公布程序重视认识不足，没有具体的宪法修正案公布程序，这是我国立法的一项空自。
三、我国修宪程序的完善
(一)改进和完善中国共产党领导和参与我国修宪的程序规制中困共产党是我国的执政党，在社会生活的各个方面发挥着重要作用。党通过领导和参与我国修宪的实际程序，把反映人民共同意志和利益要求的方针、政策通过修宪程序，及时转化为宪法规范，从而在法律上保证了人民根本利益的实现。因此，在修宪的实际程序中，必须坚持党的领导。但是，党的领导只能是一种政治领导，而不是大包大揽，更不是越俎代庖。在修宪实践中，必须改进和完善党领导和参与我国修程序的方式。首先，要明确中国共产党的修宪建议权并不等同于修宪提案权，二者有着本质区别，中国共产党并不是我国宪法修正案的提案主体。因此，中共中央向全国人大常委会提出修宪建议时，不宜过分具体，而仅应是一些纲领性、原则性的指导。这样，才能充分调动修宪机关自身的积极性、主动性，改变修宪工作中的被动地位，同时避免党政不分现象的出现。其次，执政党由于其特殊地位，在国家政治生活中起着举足轻重的作用。因此，执政党在提出修宪建议，特别要慎之又慎，建议内容本身要具有科学性和民主性，避免一言立法或一言废法现象的出现。再者，宪法中增加或制定专门的政党法明确规定有关执政党实际领导、参与修宪的行为和程序，以促进执政党依法修宪，改变执政党修宪更多是依靠执政党内部文件和惯例行事的现状
(二)完善宪法修改提案权的主体及相关程序的建设
我国宪法中明确规定了修宪提案权主体为全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表，在制度层面上并没有明确赋予其它主体的提案动议权。0因此，我国的提案主体过于单一，参考国外立法例，建议适当增an-些宪法修改提案权主体如一定的机关、团体和社会组织等。同时，代表的提案权人数要求过多，全国人大会人大会期又过短，这就造成代表的提案权流于形式，很难实现。因此，适当放宽修宪提案权代表人数和全国人大的会期是十分必要的。另外，宪法作为国家的根本大法和治国安邦的总章程，对宪法的修改必须设置严格的程序，在提案阶段也不例外。建议在提案阶段设置相应的审议程序，一
方面过滤掉一些不适合的修宪意见，把它们组织在修宪的启动程序之中；另一方面，使得纳入宪法修正案的意见真正能够体现民情，表达民意，反映全国人民的共同愿望和要求。
(三)完善宪法修改中的其他相关程序制度
1．增加修宪的公告程序，保证公民参与修宪的权利
在1982修宪草案草拟过程中，全国人大常委会通过关于公布修宪草案的决议，将宪法草案交付全国人民讨论，取得了不错的效果。修宪作为国家民主生活的大事，人民知情权和参与权。通过公告程序，把宪法修改草案告知全民，组织人民群众进行广泛的讨论，不仅可以使修改宪法的议案集思广益而且对全民来说也是一次难得的宪法观念宣传和教育。因此，在国宪法修改程序中应设置公告程序，其中应包括公告机关、公告限、公告方式等相关规定。
2．构建科学的审议程序
全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上人大代表提出修宪议案稿，全国人大要审议。但日前，我国现行的宪法并无明确的宪法修改审议程序。立法的空白，迫切要求我们着手构建修宪的审议程序，保证全国人大依法行使其最高立法权和立法监督权。首先，明确审议机构设置，成立专门的审议机关。借鉴1982年修宪经验，可在主席团领导下成立宪法工作小组，或由主席团决定将法律委员会作为宪法修改的日常机关，专门负责接收、研究转交修宪议案及审议意见，同时提}}{修正案草案的修改稿，经主席团讨论同意后提交大会表决。再者，设置审议中辩论程序，使各方利益主体意见在法律规定的范围内得到充分。这其中应包括辩论登记、辩论的主持、辩论的议题、辩论顺序利时问限制、辩论秩序的维护、对辩论结果的表决及各方的不同意见记录备案，并予以公开等事项。
3．明确修宪的决议程序
我国现行宪法仅规定了，宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的2／3以上的多数通过。但这里的全体代表是以出席会议的代表还是应以出席会议的全体代表为准，应予以明确规定。此外，对于宪法修正案有异议的，应在表决之后予以记录备案，而不能简单的置之不理。再者，如前所述，我国宪法实践中，对宪法修正案采用捆绑式议决通过的方式，这也是不科学的。这种简单的全盘肯定和全盘否定的做法是会掩盖一些显而易见的错误。因此，借鉴国外的做法，建议采取一条一条地逐次议决通过，从而使议决方式更趋向科学、合理，使宪法修改程序更具严肃性、规范性。
4．公布程序法定化
公布是修宪程序中的重要环节，它在修宪程序中具有独立的地位和价值。首先，它是宪法修正案取得法律效力的必要条件。另外，通过的宪法修正案只有经过公布，才能为广大人民群众知晓，守法才有了可能。再者，它也是限制国家权力恣意妄为的重要手段。由于各国政治制度、历史传统的差异，各国宪法的公布机关不尽相同，有的由国家元首公布，有的由代议机关公布，也有的由行政机关公布的。在我国宪法中，并没有明确的规定究竟由谁公布宪法修正案，但实践中往往是由全国人大主席团以全国人大公告的形式公布宪法修正案的。因此，建议尽早把我国宪法修正案的公布程序法定化，明确宪法修正案的公布机关和生效的时间。
