一、美欧日转基因食品安全管理的比较研究
1.管理机构
美国的转基因食品管理机构主要是农业部、环境保护局、食品药品管理局。农业部主要负责转基因作物的种植安全和转基因禽蛋类产品的养殖生产安全;环境保护局主要负责由生物技术生产的生物杀虫剂的安全性，制定食品和饲料残留中的杀虫剂的法定容许标准;食品药品管理局则主要负责植物新品种的加工食品和饲料的安全性。欧盟的转基因食品管理机构主要有食品科学委员会、食品和兽医办公室、食品安全局。
食品科学委员会负责食品领域与转基因生物安全有关的决策咨询工作;食品和兽医办公室负责监督各成员国执行欧盟法规的情况及其他国家出口到欧盟的食品的安全情况;欧洲食品安全局对转基因食品进行统一管理，负责对转基因食品从农田到餐桌的全程监控，为欧盟委员会及各成员国制定法律和政策提供科学依据。日本的转基因食品管理机构是文部科学省、通产省、农林水产省和厚生劳动省。文部科学省负责审批实验室生物技术研究与开发阶段的工作;通产省负责推动生物技术在化学药品、化学产品和化肥生产方面的应用;厚生劳动省负责药品、食品和食品添加剂的审批以及转基因食品安全问题;农林水产省负责审批重组生物的环境释放问题。
2.标签制度
美国政府实行自愿标签制度。它认为:通过转基因技术获得的食品与其他食品没有实质区别，但如果转基因技术实质性地改变了食品的构成，包括改变了食品的营养成分、保藏和烹饪条件，可能影响食品的安全特性或营养质量，或可能导致过敏反应时，就需要通过标签加以说明;转基因食品制造商也可以自愿对转基因食品加贴标签，对食品的转基因性质进行说明。欧盟则实行强制标签制度。欧盟要求含有转基因成分或由转基因生物制成的新食品必须贴有标签，而无论是否能够检测出食品中的转基因含量或者食品与传统食品“实质相似”。
只有食品中混入转基因成份的情况是偶然的或在技术上不可避免且含量低于0．9%时，才可以不贴标签。或者混入的转基因成份被欧洲食品安全局认为不具有风险，但尚未批准上市销售的转基因材料，含量低于0．5%且已经存在检测手段时，才可以不贴标签。日本政府则实行强制标签和自愿标签相结合的标识制度。日本政府规定:对允许用于生产的转基因产品，如果加工后食品中仍含有重组DNA或由其编码的蛋白质，且排在前三位的食品主要原料中的转基因成分达到5%就必须要加贴标签。如果食品中的转基因成分含量不足5%，而且在生产、销售的每一个阶段都进行了周密的区别性生产流通管理，则可自愿加贴“非转基因”标签。
3.立法情况
美国政府主要是利用现有的法律法规对转基因食品的安全进行管制。这些法律主要是《种子鉴定法》、《联邦食品、药品与化妆品法》、《杀虫剂、杀真菌剂、杀啮齿类动物药物法》、《联邦植物有害生物法》、《毒物控制法》等。然而，随着实践的不断发展，美国也出现了专门的立法。2002年5月，食品药品管理局向国会提交了三项重要法案:保护可能因转基因种子、植物或者动物在经济上受到危害的农民的权利的《转基因农作物和动物农民保护法案》、对转基因食品进行强制标识的《转基因食品知情权法案》以及确定转基因生物造成损害责任的《转基因生物责任法案》。
欧盟则通过专门立法对转基因食品进行管理。1990年，欧盟通过了《关于向环境有意释放基因饰变生物的指令》(90/220/EEC指令)，规定了向环境释放和向市场投放转基因生物及产品应遵守的一系列程序，该指令建立的基本法律原则仍然在适用。《关于清晰标识转基因食品的法案》(第1139/98号)、《关于转基因添加剂和食品香料及食品原料的标签法案》(50/2000法案)，要求对转基因食品及食品添加剂进行强制标识，并将标识的阈值规定为1%。2003年，欧盟又通过了两部新条例:《有关转基因食品和饲料的条例》(1829/2003号)及《有关转基因生物追踪性和标签、有关由转基因生物制成品的追踪性和标签条例》(1830/2003号)，进一步规定了转基因食品管理的基本制度，建立了欧盟统一的审批和执行制度，实施了转基因食品追踪制度和更加严格的标签制度。
鉴于转基因食品与传统食品的区别，日本也通过专门立法来加强对转基因食品的管理。1991年，日本制定了转基因食品和食品添加剂安全性审查准则，确保转基因食品的安全性。《转基因食品标识标准》要求对转基因食品进行标识，并对标识对象、标识方法以及标签用语进行了规定，要求每年对标识目录进行修订。2003年，日本制定了《规制转基因生物保护生物多样性法》及其《实施细则》。主要规定了转基因生物的第一类使用、第二类使用、生物检查、信息提供和出口措施等五方面内容。
由上述的对比分析可以看出，美日欧转基因食品安全管理模式和目的是不尽相同的，这是由他们的国家利益和文化传统所决定。转基因技术的应用，大大提高了作物产量，减少了农药、化肥的使用，节约了成本，存在着巨大的经济利益。美国是世界上最大的转基因作物种植国和出口国，在巨大的经济利益的驱动下，美国自然希望为生产开发转基因食品的生物技术公司创造良好的法律环境，保持生物技术的领先优势，扩大出口，赚取巨大的经济利益。美国文化更具创新开拓和冒险精神，对新技术的态度比较积极，这使得美国人对转基因食品的态度远比其他国家积极。欧盟在转基因技术方面落后于美国，技术上处于劣势且商品化进程缓慢，对美国的农产品贸易一直存在逆差，因此，欧盟采取了一系列限制转基因产品进口的措施来保护其经济利益。另外，在生物技术发展和市场化的同一时间内，欧洲发生了一系列的食品安全事件，虽然这些事件与转基因食品没有关系，但是仍使得欧洲民众对转基因食品非常不信任。日本人多地少、食品缺乏，因此，日本希望在保护民众身体及生活环境不受侵害的前提下，大力发展本国的转基因食品，增强自身在转基因研究与开发领域中的竞争力。
二、国外转基因食品安全立法对我国的启示
1.我国转基因食品安全管理现状
管理模式方面，我国采取了以科学为基础、个案分析、实质等同性和逐步完善的预防原则，既不同于美国的宽松管理模式，也不同于欧盟的严格管理模式，而是对转基因食品本身进行严格管理的模式。管理机构方面，农业部负责转基因生物研究和商业化的审批、标识以及安全管理，卫生部负责转基因食品的质量、安全卫生的管理，科技部负责转基因食品的技术研发，国家环保总局负责转基因食品安全评估所涉及的环境污染的评估和管理。标签制度方面，《农业转基因生物安全管理条例》规定实行强制标签。立法方面，我国目前适用的主要是国务院颁布的《农业转基因生物安全管理条例》以及三个实施办法，即《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》、《农业转基因生物标识管理方法》，对在我国境内从事农业转基因生物的研究与试验、生产与加工、经营、进口与出口、监督检查、安全评价、标识管理等活动做了全面的规定。
我国的转基因食品政策法规在管理转基因食品安全方面发挥了一定的作用，保护了消费者的知情权和选择权，但是还存在着一些问题，主要表现在:法律约束力不强。首先，立法层次较低。我国转基因食品安全管理的立法多是行政法规和部门规章，法律效力等级较低，造成法律规制约束力不强，无法有效规制转基因食品的安全。其次，立法内容不全面。现有的转基因食品安全法规多是由农业部等部门制定，重点在于规范农业转基因生物安全，对转基因食品安全的规范较少，转基因食品立法的速度赶不上其发展的速度。再次，立法的调整阶段不全面。对转基因食品的管理可以分为上市前、上市中、上市后三个阶段，我国转基因食品安全立法偏重上市前的安全管理，对其上市后的流通环节关注不够，出现管理漏洞。制度可操作性差。我国转基因食品法律规范中已经建立了安全评价制度、标识制度、检验检测制度等，但这些制度的可操作性比较差。
安全评价标准模糊，无法客观地界定“不存在危险、低度危险、中度危险、高度危险”的等级，没有形成统一的安全评价技术支撑体系;标识的目录范围过窄，标识的管辖主体不够明确，标识的阈值、标签中的信息含量、标识原则和标识用语都缺少规定;检测制度混乱，没有设立专门的检测机构以及统一的检测方法和标准，而且以“不含有或检测不出转基因成分”作为标识标准，这种只定性不定量的做法，客观上给转基因成分的检测造成了困难，与国际通行做法不符。管理体制不合理。我国转基因食品管理体制上存在着明显的缺陷，主要体现在两个方面:第一、我国转基因食品安全法律规范中，仅有中央部门监督管理，地方的监督管理仍然缺位;第二、没有统一法律的指引，我国政府各个主管部门在管理监督过程中，往往更注重局部利益，而忽略了全局利益。另外，一些重要的管理制度如转基因食品研究和环境释放的环境影响评价制度、转基因食品的信息追溯制度、应急处理制度、损害赔偿救济制度等在我国还是空白。
2.美日欧转基因食品安全管理对我国的启示
首先，进一步建立健全转基因食品的法律法规体系，促成《转基因食品安全法》的出台。针对转基因食品影响力的日益加深，转基因食品安全法规体系应当由不同级别、不同层次所组成，具体可以分为三个层次:一是应由全国人大常委会颁布通过的《转基因食品安全法》作为转基因食品安全管理的牵头法律，对转基因食品的封闭研究、环境释放、商品化生产、市场准入、市场流通、应急处理、损害赔偿与救济、法律责任等进行全面系统的原则规定;二是应由国务院颁布一项转基因食品安全法的实施细则，对转基因食品的安全管理做出具体的、全面的规定，如检验检测标准、安全评价标准、标识标准、风险评估标准等。三是由国务院授权相关主管部门就具体管理问题行政规章。由上文介绍可以看出，我国急需的是第一层次的法律。
其次，进一步加强和完善管理制度建设，对转基因食品进行全面细致的规范。鉴于转基因食品的安全不确定性，需要构建一个事前预防、事中监管、事后救济三位一体的全过程、全方位的管理体系，防范其对人类健康和生态环境的损害。要完善转基因食品的检测制度、安全评价制度、生产经营许可制度和标识制度等，构建起转基因食品市场准入的制度体系，进行有效的事前预防;要借鉴欧盟的经验，建立起转基因食品的信息追溯制度、信息披露制度以及食品召回制度等，对上市后的转基因食品进行严格的事中监管;要借鉴美国的经验，加大对违法者的处罚力度，建立和完善转基因食品损害赔偿救济制度，使消费者所遭受的损害得到及时、有效、充分的救济，保障公众的人身财产安全和生态环境安全。
再次，优化我国转基因食品安全管理机构的设置，建立行之有效的管理体制和管理机构。我们可以借鉴美国和欧盟的经验，在国务院专设一个“转基因食品安全管理局”，授权其负责管理转基因食品的一切事项，根据转基因食品安全管理工作，如安全性审查、检验检测、审批、标识等，要求国家环境保护总局、科技部、卫生部、农业部、质检总局等负有配合责任。同时根据需要，在此部门中成立不同的工作小组，如安全标准制定小组、标识管理小组等，通过在统一部门内的指导和协调提高对转基因食品的监管效能，消除或者减少监管中的空白和盲区。同时可以借鉴日本的经验，建立起自下而上的检测和信息反馈机制。
最后，积极参与国际合作，逐步与国际上通行的标准和做法接轨。转基因食品是一个技术含量高的产业，其安全性更是涉及到全人类的健康和整个生态环境。因此，我国应大力推行目前国际社会使用的各种技术规范、安全标准、指南和准则等，逐步使我国食品安全标准体系与国际标准体系接轨，提高我国食品安全标准的权威性;积极参与国际合作，认识到中国在转基因技术领域与国际先进水平的差距，加大对国际先进转基因技术的引进、消化和吸收工作，促进转基因食品的发展。
作者：孙静 单位：滁州学院办公室
