一、矛盾凸显的我国城市社区管理体制
（一）社区管理中政府的角色定位
1.社区自治管理中政府干预角色定位的矛盾
街道办事处作为政府的派出机构，在与基层社区组织的交往中，就容易造成政府与居民委员会关系不清的情况。政府与居委会之间角色不清，指导与被指导，协助与被协助的关系没有定位清楚，有时变成似乎是行政隶属关系。可是，政府对居委会有很多行政干预，长期以来，政府干预与社区自治管理有着很深的矛盾，居委会缺少自主权，成为政府事实上的“附庸”，有着严重的行政化倾向。法律明确表示居委会承担一定政府工作托付和转移的程序性和有限性。但是现实是，居委会的财源主要靠政府，社区没有自治的经济来源。街道居委会的主要财源掌握在街道办事处及上级政府手中，有些居委会自创的收入也受到上级政府的制约和监管。工资津贴、奖金等收入都由上级政府决定和颁发。上级政府拨下的经费也常被街道办截留。所以政府也习惯性把居委会看做是下属的行政性单位，对其工作进行干预，布置各种各样的工作，使得居委会的自治名存实亡。
2.行政权力体系之间的矛盾
行政权力有两个体系，即行政权力的纵向体系和横向体系。这两个体系适用于政府的社区管理,管理以纵向体系为主、以横向体系为辅。但在传统的计划经济体制下,这二者存在着不那么突出的矛盾。之所以不那么突出,是因为街道和居委会的管理权力有限。虽然我们经济体制在不断改革，但这种矛盾一直存在并无法有效解决。因为基层的管理权力和能力，特别是组织协调能力会不断提高，但管理职能和权力仍然有限。
3.社区繁重的任务与政府对社区有限的投入之间的矛盾
第一，有限经费投入与社区建设之间的矛盾。没有独立财政能力的街道，只能依靠上级政府下拨经费，有时候街道要完成相应的行政和社会事物往往还必须自筹经费，因为社区本身缺少经济来源，政府除了基本的办公费用外又不愿意加大投入，所以社区建设非常迟缓。第二，有限人力投入与社区任务繁重之间的矛盾。人力和物力不足是社区居委会最突显的问题之一。上级政府部门下派任务，基层居委会往往因为人力不足而勉强工作，最终为了完成政府下派的任务，在工作上往往处于应付状态，社区建设进展缓慢，基层负担严重。
（二）城市基础社区组织内部管理体制的矛盾
1.缺少和社区建设发展相匹配的管理队伍
第一，文化程度不高，素质偏低。科学理论知识和社区的管理知识在社区建设发展中是不可缺少的部分，然而这正是社区管理者往往最缺乏的部分，所以社区中有些难点热点难以解决。据唐忠新对全国12城市300余个居委会主任的抽样调查表明:初中以下文化的占66%，大专及其以上文化的只占8.3%。可见，文化程度不高，素质偏低。不是个别，而是普遍现象。因此，社区的精神文明建设是很难跟上时代步伐的，更无法满足社区居民精神文明生活的需要。第二，年轻化不足，年龄结构的不合理。大多数社区工作人员是社区的大爷大妈，年龄偏老现象是社区的特有现象，年轻人大多不愿意服务于社区，使社区年龄结构极不合理。第三，非专业化现象严重。现今社区工作，对专业对学历的要求不高，所以只要具备一定能力，甚至只要热心，有时间有精力，就可以在社区任职。但是随着社会的发展，人们的生活也在日新月异，人们的需求不再单一，而是趋向多元化和复杂化，那么专业化的发展就必然成为社区发展的一个新课题。非专业化将无法适应社会的新发展，必将要有所改变。
2.基层社区硬件落后与社区日益发展的矛盾
基层社区硬件落后，居民大多不愿意参与公益事业。目前，社区硬件普遍落后，严重制约着社区的发展。基层社区的经济来源主要靠上级政府下拨，因此，在有限的资金情况下，社区发展所需的硬件设施无法兴建，使得许多工作无法开展，更是打击了居民参与的积极性。市场经济的发展，对人思想的影响是巨大的。现如今有许多人抱着“没钱不干事、没好处不干事”的思想，或者只关心自己的“一亩三分地”，对社区发展的公益事业避之唯恐不及，更不要说积极参与了。这是价值观和利益观发生扭曲的表现。因此基层社区硬件落后与社区日益发展的矛盾越来越凸显。
3.政府矛盾的角色定位
政府在对社区管理中扮演着什么角色呢？“越位”与“缺位”是现阶段最常用的形容政府角色定位错误的两个词语。政府在行政过程中超越了其本来的职责与权限，超职责、超权限的行政过程，就是“越位”。而政府该管的未管，或者即使管了也未管好，这就是“缺位”。这二者是一组相对的概念，二者体现了政府对社区的角色定位的矛盾。目前，“越位”现象在社区管理中比较普遍，是急需解决的问题之一。越是基层政府，“越位”现象越是突出。具体原因表现在两个方面：
（1）“领导与被领导的关系”。这种上下级关系被运用到原本应该是“指导与被指导的关系”的政府与社区的关系中，使社区居委会变相成为行政化机构，严重地抑制了这些组织自治的内在动力。
（2）盲目的投入造成资源浪费。社区居委会有许多工作完全可以变成公益事业，寻求更多自愿者参与，不必使用在编的工作人员，这样就不会造成人力、物力等资源浪费。政府“缺位”现象主要表现在以下几个方面：首先，政府对社区自治性组织的培育指导的“缺位”。不是指导不到位，就是根本不知道如何指导。最后干脆就变指导为领导。其次，政府对非政府组织的培育指导的“缺位”。政府用于培育和指导NGO的意识相对薄弱，而不该由政府直接包揽的服务职能和社会管理职能，却被政府“越位”管理。因为没有政府的良好培育和有效指导，所以导致出现的直接后果就是参与社区工作的民间非政府组织无法良好发展。最后，政府对社会福利机构等专业性社会机构支持的“缺位”。政府很少对这些机构在经费上给予大的支持，最多仅有一些数量微弱的临时性投入，通常是让机构去自行筹资。而在香港，这样的机构的经费主要由政府拨款和香港公益基金资助。与之相比，我们对其支持的“缺位”现象更显严重。
二、我国社区管理体制改革的必要性
（一）城市化的快速发展和流动人口的剧增带来的一系列社会问题
城镇化在改革开放后被中央政府作为一项重大战略，推动了大中城市的规模和人口数量的剧增，加速了农村城镇化的发展。城市规模的扩张、农民工的快速流入、人口的激增打破了城市原有的自然环境与社会系统之间的既定平衡，暴露了传统的城市管理体制的问题，出现传统管理体制无法满足当今社会存在的问题。以至于要求对以行政隶属关系和行政命令建立的管理体制进行创新和改革。
（二）社区承载着社会转型所带来的诸多问题
“社会转型就是计划经济向市场经济转变、农业社会向工业社会转变、封闭社会向开放社会转变、传统社会向现代社会转变、人治向法治的转变，统治向善治的演进。”
1.社会职能的转变
经济体制决定着社会职能。以前实行计划经济，在那样的体制下，政府、企业单位、事业单位、社会组织容易重叠和错位。因为政府是“全能型”政府，实行高度集权的管理体制，各个阶层和领域都有政府的“身影”，几乎所有的经济和社会事务都靠政府用行政命令和手段来推动和执行。（1）企业化和社会化的政府作为社会生活管理的唯一主体，政府既是行政主体，又是经营主体，直接管理着各类企事业单位和社会组织的具体运行并有着最终决策权。（2）行政化和多功能化的各类企事业单位和社会组织甘愿作为国家行政机关的附属物，它们既承担了自己的责任，又分担了许多应由政府承担的责任，政治、社会、经济混淆不清。随着市场经济的发展，政企分开，政社分开，事社分开必然成为建立在自由竞争的基础之上的资源配置方式的要求。企业、市场和社会终将从政府处获得应有的办企业、办市场、办社会的职能。社会管理体制和运行机制在经济体制转型下必然转变。政府、市场和社会关系重新界定，每个主体的自主活动空间变大，而单位功能减少，人们的关系更加依赖社区。
2.社区成为各种问题的集中地
原有的单位关系没了，现有的社区关系加强了。人们的生活与社区密不可分了，越来越依赖社区了。因此诸多问题也必然伴随而来，而社区就自然成为了这些问题的集中地。养老、医疗、生活服务、子女教育等需求的问题；老龄化趋势不断加剧，对老人的照顾和服务的问题；现在社会的快节奏、高风险以及人际关系的疏离导致大量问题人群的出现的问题；商品化的住房在物流管理没办法完全到位的情况下，业主、开发商、物业公司、社区之间产生了巨大矛盾的问题等等，都将以社区为诉求渠道，社区承担的压力巨大。
（三）政府职能的转变
随着市场经济的发展，经济、政治、社会关系必然发生变化。基层民众自治和基层民主随着国家权力的退出而获得实质性的发展。基层政权建设和基层社会参与活动都将得到加强。市场的力量和民间力量使政府调整社会管理，新型政府体系得以构建，为社区的发展提供了一个较为宽松的政策环境。因此政府的职能转变就应运而生。所谓的职能转变是指从直接进行微观管理的政府到向只进行宏观调控的政府转变，从依靠单一行政管理方式和手段的政府向善于综合运用经济、行政、法律等管理手段的政府转变。政府把权力下放给社会和企业，社会和企业把政府原本不能管、管不好的工作管理好了，促进了政府职能转变的加快。但是，现阶段，社会和企业并不都具有这方面的管理功能，无法承担这些职能。这是因为社会处于转型期，社会自主性力量还比较薄弱。因此，政府最终会将这些职能转移到基层社区身上。
作者：吕蓉 单位：中共泉州市丰泽区委党校
