摘要：城市地下管线档案管理，涉及多行业、多专业，管理难度大。本文从立法、执法、城市地下管线综合信息管理系统的建立以及相关教育培训等方面进行了分析。
关键词：地下管线；档案；管理
一、城市地下管线档案的重要性
现代城市的正常运转离不开各类城市地下管线，作为城市重要的基础设施，地下管线可谓是城市的血脉，其通畅与否直接关系着城市人居安全，一旦出现闪失，就可能造成难以估量的损失。城市地下管线档案是城市地下管线在建设施工过程中所形成的原始记录，是城市地下管线工程的新建、改造和维护的重要依据，对于城市地下管线工程合理优化施工方案、科学管理、文明施工，具有十分重要的意义。2018年12月19日，一施工单位在青海省西宁市人民公园十宇路口施工时，将地下一直径700毫米的主供水管道挖破，导致部分区域大面积停水，给居民生活造成不便。2018年7月，深圳地铁施工过程中挖断了多根电缆、挖爆了水管，使施工区域周边用户受到了严重影响，并造成了重大损失。2018年8月4日晚，济南市市中区103省道北段路边发生火灾，事因一挖掘机挖断地下天然气管道起火，所幸事故未造成人员伤亡。据地下管线专业委员会的数据，2018年9月和10月全国各类地下管线事故中造成地下管线破坏的事故数量为64起。建设或施工单位未按照规定查询和取得施工地段的地下管线资料而擅自组织施工。管道自身施工建设年代较久，管线敷设、覆土后未进行竣工测量，缺少相关工程资料。管线专业管理单位未及时将更改、漏测部分的地下管线档案修改补充到本单位的地下管线专业图上。上述皆为造成城市地下管线破坏事件的原因。由此看来，杜绝盲目施工是必须的，但为施工提供准确的依据更为重要。因城市地下管线档案的缺失，导致城市地下管线档案服务无法满足城市发展建设的需要，是不容回避且迫切需要得以解决的问题。新时期，应夯实城市地下管线档案管理工作，实现地下管线档案顺利、有效归档，积极优化档案资源，服务社会需要，更好地发挥地下管线档案的重要作用，促进城市经济发展与社会进步。
二、现存的问题及难点
（一）庞杂而分散的管理
城市地下管线可分为给水、排水、燃气、热力、电力、通信、工业和其他管线。由于管线工程管理涉及建设、交通、通信、广播电视、能源、工业信息化六个行业主管部门，以及数十家管线权属单位、使用单位和维护管理单位，行业垄断及专业分割等情况十分明显。因而，对城市地下管线档案的集中统一管理未能较好实现，档案形成信息不透明，档案指导、档案监管工作无法及时有效跟进，档案接收流程也未能全面理顺，档案管理工作不尽如人意。
（二）行政监管及法律保障皆显乏力
目前国家层面仅有《城市地下管线工程档案管理办法》（以下简称《办法》）用以规范、指导城市地下管线档案管理。《办法》由住房和城乡建设部的前身建设部于2005年。总体来看，《办法》在内容设置上存在以下不足：一是依据《办法》相关规定，建设主管部门可对纳入其建设审批程序的城市地下管线工程档案管理实施有效监管，而对未纳入其建设审批程序之外的地下管线工程档案管理缺少具体有效的监管措施。二是《办法》属于国务院部门规章，根据《中华人民共和国立法法》相关规定部门规章不能增设行政许可，导致对跨行业的地下管线工程档案管理手段弱，对全面实现地下管线档案接收的保障能力有限，导致实际归档效果大打折扣。
（三）档案信息未全、欠准、不成体系
《城市地下管线工程档案管理办法》规定，“建设单位在申请领取建设工程规划许可证前，应当到城建档案管理机构查询施工地段的地下管线工程档案，取得该施工地段地下管线现状资料”“施工单位在地下管线工程施工前应当取得施工地段地下管线现状资料”。由于城市地下管线档案接收流程未能全面理顺，档案归档率低，导致城建档案管理机构所保管的城市地下管线档案达不到齐全完整的标准，常不能满足查阅方的需要。此外，由于地下管线专业管理单位未能将更改、报废、漏测部分的地下管线档案信息及时更新，也导致了地下管线档案信息的不准确，非现势性。地下管线档案系统化程度不够也使档案利用价值大打折扣。对城市地下管线档案的利用一般是需要了解某区域范围内所有不同种类的地下管线信息，包括管线走向、标高和覆土厚度等数据，以及不同地下管线之间相应的位置关系。地下管线档案信息传统的利用方式为档案复印、电子档案拷贝等，非但形式单一，程序繁琐，利用者还需对所取得的档案数据进行再次整理。
三、对策及展望
（一）做到有“上位法”可依
目前地方城市地下管线档案管理立法已取得了一定成果，且地下管线档案立法趋势也在由原来的单行地下管线档案立法向包含档案及信息管理的综合性管线立法转变。在国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发[2014]27号）后，自2015年始的四年间共有重庆、河北、宁夏等10个省、直辖市、自治区和地方城市出台了地方综合性管线立法条例，远超过2004～2014年的总和。以重庆为例，《重庆市城市管线条例》第六章为“档案管理”专章，共十条。该章明确了管线档案管理原则，收集、保管、利用，综合管理信息系统，信息共享等内容，并且在管线建设等章节，设置了相应条款，建设主管部门对城市地下管线工程及档案管理的统筹能力得到增强。除上述地区外，更多地方也以出台政府规章形式有效保障相关档案管理工作开展。在国家立法方面，目前存在缺位情况，立法工作相对滞后急需跟进。从未来立法工作来看，可以借鉴地方已有立法成果，加快立法工作：通过综合性管线立法解决城市地下管线档案管理相对弱势的局面，建立起长期有效的政府主导、综合协调、部门牵头、多方参与的管理模式，充分发挥各部门专业监管优势，消除现存的各类矛盾及协调不畅等问题，并在相应法律条文中对此予以明确；设置必要且适当的行政许可，在不增加相对人负担的前提下，在不改变原有专业管线管理体制模式下，实现对城市地下管线工程信息的及时获取，实现有效监管；还可结合目前的政府机构改革、职能转变和经济社会发展过程中遇到的问题，有针对性地设置相应条款，与时俱进适应发展需要。
（二）积极普法与严格执法并重
普法宣传有助于政府机构、公民提升法律意识、知晓法律义务、明确法律责任，是顺应推进依法治国基本方略的客观要求，也是全面建设社会主义法治国家的一项基础性工作。城市地下管线档案管理工作是服务社会发展的客观需要，但以往存在普法宣传不深、不细、不到位的情况，未能对档案接收工作的顺利推进起到很好的促进作用。要解决好这一问题，就必须积极加强地下管线档案管理普法宣传工作，通过多渠道、多形式、强重点的宣传方式，使得政府机构、公民对地下管线档案管理工作的认识得到进一步的加强，为法律的实施创造有利的环境氛围。强化严格执法的目的就是要使法律规定得到全面彻底的贯彻落实。而法律的威严也必须通过严格的执法得以体现。对于强化严格执法，一方面要加强执法队伍建设，细化标准行为，强调权利、责任与后果，避免出现执法失察、执法不作为、执法形同虚设等不良现象。另一方面，在执法过程中一定要依法履职，对于违反法律的企业或个人，严格按照法律相关规定做出相应处罚，务求执法必严。还可根据其他相关规定将违法企业纳入黑名单，或将企业违法行为与企业资质、企业信用等级评定挂钩，暂停或注销个人违法者的执业资格，并纳入个人诚信记录，提高其违法成本，加大法律威慑力。此外，政府也应对下属各管理部门的履职情况进行督察，以确保执法公平。
（三）开展城市地下管线普查，建立并完善综合信息管理系统
城市地下管线普查是城市规划、建设与管理的一项重要基础工作。自上世纪90年代始，我国的城镇化发展逐渐加速，对城市发展起重要保障作用的地下管线种类也在不断增加，地下管线长度更是飞增。开展地下管线普查工作，可以摸清城市地下管线的家底，获取完整、准确的地下管线数据，掌握城市地下管线基础情况和存在的安全隐患。根据《住房城乡建设部等部门关于开展城市地下管线普查工作的通知》（建城[2014]179号）的相关要求，重庆市于2015年4月全面启动地下管线普查工作，2017年在全国率先完成了城市市政管线及跨区县长输管线的基础信息普查工作，构建了全市地下管线的“一张图”。以城市地下管线普查信息大数据为基础，进而完成各类管线信息数据的优化整合，建立城市地下管线综合信息管理系统平台。坚持完善动态更新，按照共享服务的理念为城市的规划、建设和管理提供重要的信息支持。由于很多地下管线的权属单位在建设和测量中均采用自己的标准，没有建立统一标准，其管理系统和数据标准都是从行业和部门需求出发，自成体系，造成管线数据无法统一使用，所以要实现城市地下管线档案信息动态管理，应加强地下管线数据的标准化建设。此外，应积极引入数字签名等先进手段，简化移交流程，方便地下管线档案信息移交单位。移交的地下管线档案信息数据，由系统平台的管理者进行审核处理，这样可以保证数据来源的可追溯性，保障系统平台的严谨性，尽最大可能实现地下管线档案信息的完整性、准确性和现势性，达到其利用价值的最大化。
（四）教育培训工作应常抓不怠
当前，城市地下管线档案管理工作人员的专业性和综合素质仍需进步。城市地下管线档案管理工作涉及多个学科，专业性较强，技术含量较高，所以加强档案管理人员的专业技术教育培训尤其必要。可通过引进师资开展业务培训，不但要强化在岗人员的岗位能力教育，实现对其技能的补充与升级，也应对其进行责任心、事业心的意识强化，以期工作更加优质、高效。而且应让这种岗位工作之外的课堂成为辅助工作的长期践行项目，只要有所坚持，定会有所收获。
参考文献：
[1]解晓鲜.城建档案资源体系建设[J].中国档案，2015（6）：58-59.
[2]王为邦.城市地下管线档案动态更新与利用探索[J].档案管理，2014（5）：80-81.
作者:魏营 单位:重庆市城市建设档案馆
