作者：杨欢 臧玉磊 单位：河北经贸大学
我国改革开放三十年来，取得了举世瞩目的经济发展、政治发展、法治发展和行政发展成就。具有鲜明的时代性和先进性特征的社会主义初级阶段的法治行政正伴随着中国共产党丰富执政实践而不断发行政监督是指国家机关、政党、社会团体以及公民依法对国家行政机关及其公务人员行使职权以及与职权相关的行为实施的监视、督促与审查。如果没有监督,行政权力的行使就会偏离正确的轨道,出现腐败,给社会公共利益造成危害。如何才能进行有效的制度设计和安排?本文拟从行政监督制度之于构建服务型政府的重要意义出发,基于制度角度阐述我国现行行政监督制度主要缺陷,以及如何构建符合服务型政府理念的行政监督制度。
一、行政监督制度对构建服务型政府的必要性
服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。[1](p2)它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。[2](p55)美国第四任总统麦迪逊曾说过:“人类若是天使,则政府无存在之理由;天使若统治人类,则政府无制衡之必要”。[3](p261)建设服务型政府,保证公共权力的规范运行并使其切实为人民谋福利,需要建立起完善的行政监督机制。
1.行政监督制度是构建服务型政府的重要环节。服务型政府强调的是廉洁行政和责任行政。服务型政府的建立本身就是强化政府责任和反腐败的需要。责任政府是服务型政府基本内涵之一,如果没有一套完备的政府责任约束机制,政府行为就有可能偏离为民服务的轨道,而走向为己服务,引发权力腐败。责任行政强调政府对其履行的义务承担责任并且不得拥有其主义务范围之外的权力,也就是说,服务型政府同时也是有限政府。[4]政府的服务定位还将导致特权的消失和特权意识的弱化。失去了特权和特权意识,行政行为将会更加贴近其公共性,运用公共权力谋取私利不仅是行政道德的问题,而且也不具有制度化的基础。服务型政府的透明、参与、公民控制等理念及其实践将使腐败失去滋生的土壤,而行政监督制度则是保证将上述理念实现的制度保证。
2.行政监督制度是社会主义民主政治文明建设的重要部分。党的十七大报告明确提出:“我们必须适应国内外形势的新变化,顺应各族人民过上更好生活的新期待,把握经济社会发展趋势和规律,坚持中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本目标和基本政策构成的基本纲领。”作为支撑和制约民主权利的一系列均衡性制度安排,行政监督制度是社会主义政治文明建设的重要组成部分,也是保证社会公平正义价值的重要制度保障。正如德国政治哲学家奥特弗利德•赫费指出:"要成为正义的武器,剑只能失去它的双刃性,从一开始就负起对正义的义务,认真地承担起这种预先义务的尝试,是现代政治设计的实践方面。"在服务型政府大背景下,行政监督制度的完善也是政府合法性地位巩固和为人民服务的价值终极诉求。
3.行政监督制度的完善是实践“三个代表”重要思想,贯彻“立党为公,执政为民”理念的重要体现。我国的政府是社会主义国家的政府,是人民的政府,是在党的领导下履行国家政务职能的组织,必须率先垂范实践“三个代表”重要思想,贯彻“立党为公、执政为民”的本质要求,全心全意为人民服务。作为党领导的人民政府,怎样才能始终得到人民群众的支持和拥护呢?说到底,就是要全心全意为人民服务,坚持用人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应来衡量政府的一切决策,坚持“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”的工作路线,坚持权为民所有、情为民所系、利为民所谋,为群众诚心诚意办实事,尽心竭力解难事,坚持不懈做好事。优良的党风是凝聚党心民心的巨大力量,而完善的行政监督制度体系下方能保证我们党领导下的公务员队伍的纯洁性。
二、我国行政监督制度的主要缺陷
我国传统的权力监督体系虽然比较齐全,包括党内监督、人大监督,政府、司法和人民群众监督,但运转效果并不理想。随着社会转型,其体系与运行机制的缺陷开始凸现。尤其与党的十七大报告提出的“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”[5]的要求尚有较大差距。具体表现为:
1.监督权力指向多元性缺失。现代政治学关于权力制衡理论的一个重要原则就是监督指向必须与权力指向成逆向平衡配置,即权力作用对象必须具有对权力运用主体的监督权。任何一个健全的民主社会,监督指向都应当是自上而下、平行制约和自下而上的有机统一。否则,监督指向就会单一运行,从而加大权力的负效应。我国传统的监督类型都是以自上而下的内部监督为主,平行制约和自下而上的监督明显薄弱,致使权力长期在指向单一的状态下运行,使得监督在实践中被弱化。
2.行政监督法律法规供给不足。行政监督是一种法制监督,必须有法可依,依法进行。改革开放以来,虽然我国在行政监督立法方面己经取得了显著成就,先后制定和颁布了不少有关行政监督和反腐倡廉的法律法规,但从总体上来看,有关行政监督的法律法规还不够完善。一是己出台的法律法规抽象原则多,具体操作规则少,法规质量有待进一步提高;二是法律法规空缺比较大,许多专门性的监督法规,还没有制定出来,致使许多具体监督活动往往处于无法可依、无章可循的状态。
3.行政监督主体设置失衡。虽然经过多年探索,目前我国已形成了多元化的行政监督主体,其在各自领域内也发挥了一定的作用,但由于各监督主体彼此之间缺乏密切的联系和有效的沟通,没有形成一个合理分工、协调互动的统一整体,致使行政监督工作出现不少“真空地带”和“盲区”。具体表现为,监督机构权责交叉,职能分工不明确。我国现行监督体系是由不同的监督机构组成的一个多元系统,国家公职人员作为权力监督的对象受到多种监督。然而,现行各监督主体的职责和范围并没有清楚的界定,监督机构之间分工又欠明确具体,职责交叉重叠,由此在实际运行中常常出现以下问题:一方面是管辖的积极冲突,有利的事情争相管辖;另一方面是管辖的消极冲突,无利的事情相互推诿。结果是监督机构和人员不少,实际效用却不大。#p#分页标题#e#
4.行政监督方式缺乏多样性。行政监督是一项贯穿于公共行政管理活动全过程的活动,需要对从决策到执行等各个环节的公共权力运行进行全方位的监督。但目前我国行政监督方式比较单一,基本上属于查错纠偏的处置性事后监督,而预警性的事前监督和跟踪性的事中监督,往往由于各种原因很少实施,或者难以实施。
5.行政监督主体缺乏独立性。行政监督效果如何,很大程度上取决于监督主体所拥有的相对独立的地位和权力。监督机构缺乏应有的独立性原则上监督主体与监督客体不能共存于一个组织单元之中,需要有相对的独立性。但现实中,无论是内部还是外部监督,其独立程度与所履行的职责,都不相称。我国监督机构不仅受上级业务部门的领导,同时还受同级党政机关的领导。在干部配备上,监督机构的主要负责人,不是由同级党政机关的领导成员兼任,就是由党政机关委任。监督机构的其他人员编制、经费开支等,也都掌握在同级党政机关手里。在这种双轨监督机制下,监督主体因受制于监督客体,往往导致监督机构缺乏应有的独立性和权威性。最典型的是同级纪委对同级党委、尤其是对党委“一把手”难以实施。
三、健全行政监督机制,确保权为民所用
1.健全行政监督制度必须遵循的原则。通过上文对西方发达国家和地区的经验,结合我国服务型政府构建的现实,健全行政监督制度必须遵循如下的原则。
(1)民本原则。建设服务型政府首先要求树立“以民为本”的政府服务理念。但从当前我国的行政监督制度实践来看,服务型政府的理念建设相对迟缓。传统的行政监督体制下公务员责任意识、服务意识、自律意识监管薄弱。因此深化我国行政监督制度改革首先要从观念上突破,加强理念建设,通过监督促使公务人员树立起“主动提供平等、规范、高效、公众满意服务”的行政理念。“完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”这是十七大报告对权力如何运行、为谁运行的本质性定位,因为只有对权力的约束,尤其是对滥用权力行为的有效制约,才可以谈得上保障人民的合法权益,也才能言及人民民主这一“社会主义的生命”。[6]
(2)民主法治原则。当代世界民主化已经成为一个潮流。在现代民主下,各路政治精英在程序化的权力争夺监督中达成了权力制衡,从而限制了各行政监督的主客体的权力。[7]政府也是“经济人”,有其利益追求。从某种意义上说,政府是三重利益的代表,即国家的利益、某个政府部门的利益和某个具体官员的利益的代表。在利益的驱使下政府并不总是善意的,会与民争利、以权谋私、背离社会福利最大化的要求。因此这就需要行政监督制度改革遵循法治原则,将政府的权力、职能、规模都置于法律的明文限制下,政府应该提供哪些服务、怎样服务,这取决于法律、法规的授权。同时政府行使权力的过程还必须严格遵循法定程序,按照公平、公正、公开的原则,提供规范化、高效率的服务,这也是服务型政府的重要特征。
(3)质量原则。邓小平同志特别强调制度建设的重要性,指出:制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。他所讲的“制度好”,实质上就是指制度的质量。英国学者波普也认为:“我们需要的与其说是好的人,还不如说是好的制度。我们渴望得到好的统治者,但是历史的经验向我们表明,我们不可能找到这样的人。正因为这样,实际使甚至坏的统治者也不会造成太大损害的制度是十分重要的”。[8](p491)也就是说行政监督制度的改革一方面要制定完备的行政监督制度,另一方面要使制度具有可操作性具有实施的效能。
2.服务型政府构建中的行政监督制度改革的具体对策。针对服务型政府建设中行政监督机制不完善,行政监督不力的问题,应按照党的十七大报告提出的“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的要求,在以下五个方面采取适当措施,健全我国的行政监督机制,确保权为民所用。
(1)完善行政监督的法制机制。一方面,要根据新形势,新情况,新问题,对己颁布的有关行政监督的法律法规,进行重新审视、修订、补充和完善,使之更具有可行性、实用性和有效性;另一方面,要加快行政监督的立法进程,抓紧研究制定一系列专门的法律法规,以对行政监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者和被监督者的义务和权利等做出明确的规定,真正做到依法强化监督、细化监督,增强可操作性。此外,还要提高监督主体的法制意识和法律水平,增强执法效果,真正做到有法必依、执法必严、违法必究。
(2)建立行政监督的协调机制。为更好地加强各监督主体之间的整合,应考虑建立具有权威性的、能够独立行使职责的综合协调机构,负责对各监督主体的监督目标和活动过程进行总体把握、具体指导和综合协调。此外,应尽快建立统一的行政监督情报信息网络,做到重大案件互相通报、重要信息互相交流、犯罪档案互相查阅、疑难案件互相配合,形成行政监督的“天罗地网”,切实提高行政监督的整体效能。
(3)强化行政监督的制约机制。孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。从事物的性质来看,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”[9](p154)因此,必须采取措施,不断强化以权力约束权力的制约机制。就当前我国行政监督的实际情况来看,强化行政监督的制约机制,一是要加强党对国家行政机关的监督和约束,保证党在政治原则、政治方向和国家政治活动等重要方面发挥坚强、有力的领导作用:二是要加强人大的监督制约机制,健全人大监督的组织机构,提高人大代表的素质和监督能力,弱化代表的荣誉感,增强代表的责任感和使命感;三是要保证司法独立,强化司法的监督制约机制;四是切实保障公民权,强化公民监督行政意识,以公民权制约行政权。
(4)建立行政监督方式的多元机制。随着政治文明建设的推进,社会经济和文化水平的提高,社会公众参与意识的增强,行政监督方式不再像传统社会那样单一化,而是向着越来越多元化的方向发展。权力腐败涉及社会的各个方面,只有调动全社会的力量,运用配套的手段来监督制约、加以规范,才能收到事半功倍的效果。在建立监督方式的多元机制中,不仅要研究和挖掘我国历史上行政监察制度的成功经验和做法,继承和发扬革命战争年代和社会主义建设时期优良的监督传统和作风,还要借鉴国外经验,引进国外先进的监督技术和手段。此外,还应结合电子政务建设,规范政务公开,实施有效预警性的事前监督和跟踪性的事中监督。#p#分页标题#e#
(5)改革行政监督的人事制度。从行政监督的本身要求来看,行政监督是监督主体对客体的一种限制性活动。因此,监督主体和监督客体绝不能两位一体,更不能让监督主体依附或受制于监督客体,而是必须具有相对独立性。因此必须整合我国现行的行政监督组织体系,特别是要改革行政监察部门、审计部门的现行隶属关系,实行上级政府主管部门的垂直领导,包括主要领导干部的选派、重大人事关系的变动,各项行政经费的提供都由上级政府主管部门决定,同时在履行职责过程中,只向授权组织负责,不受同级政府领导以及其他机关的干扰,切实保证行政监督人员的独立性。
