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乡镇统计发展问题思索

2012-09-23 16:59 来源:统计发展论文 人参与在线咨询

本文作者:杨立勋 单位:西北师范大学经济管理学院

乡镇统计是政府统计的重要组成部分,乡镇统计水平直接制约着我国政府统计水平,然而,乡镇统计的发展面临一系列亟待解决的问题,为此,本文就乡镇统计所面临问题全面分析的基础上,提出了乡镇统计改革的出路。

一、乡镇统计面临的问题

1、乡镇统计的责、权、利界定不明

我国现行《统计法》规定,乡镇政府根据本乡镇的具体情况设立统计机构,配备专职或兼职的统计人员,负责乡镇范围内的统计活动、贯彻国家制定的统计制度,义务承担上级下达的统计任务。但是,在实践活动中,我国乡镇统计机构撤或并,完全是乡镇政府或县政府说了算。众所周知,法律具有刚性,在法律面前人人平等。综观我国乡镇统计的发展过程,乡镇统计机构经常出现游离法律之外的随意撤或建现象,也经常出现乡镇统计人员随意调迁的现象,但是,从未因某个领导或组织因随意撤并乡镇统计机构而依法受到处罚,其根本原因在于行政行为与《统计法》的执行交融在一起,于是就出现了对同一现象出现两种截然不同的评判标准,如上述乡镇统计机构的撤并问题,行政管理和《统计法》在某些方面就存在一定的冲突实践方面也证实了这一点。原因就在于我国的《统计法》是对层级政府统计部门行政职能的解释。而在实践中,由于行政职能存在一定程度的柔性或弹性,这就使我国的《统计法》和行政职能之间的错位经常存在,而两者出现错位时,以层级行政职能解释为主题的《统计法》在实践中更多地让位于行政决策。

2、组织机构不健全,人员配备缺乏硬约束

乡镇统计组织机构建设的水平直接制约着乡镇统计工作的水平。大量事实证明,统计组织机构健全的乡镇,乡镇统计活动开展得比较好。组织机构的设置有利于明确其功能,也有利于其功能的实现,同时还有利于组织协调。尤其处于是社会基层的乡镇统计工作的开展,拥有独立的组织机构作用会更加明显。我国乡镇统计组织机构的现状:一是受乡镇机构改革的影响,许多乡镇未设立独立的统计机构,乡镇统计人员与别的部门合作办公,使本来就不受社会重视的统计人员地位更加低下;二是虽然有些乡镇设立了统计组织机构,但是由于统计人员配备不足,而且兼职较多,投入统计活动的精力不足。组织机构作用的发挥关键在于组织机构内部人力资源的合理配置。而目前我国乡镇统计的人力资源既短缺,又呈现分散化的配置格局。具体而言,许多乡镇统计人员分布于县的垂直管理部门,如计生办、经管、乡镇企业办、派出所等部门。这些行业兼职或专职的统计人员只对上级主管部门负责,其业务工作与乡镇统计站无关。这就是说,尽管从统计人员总量来看,从事乡镇统计的人员不少,但能够纳入乡镇统计站统一协调的很少。乡镇统计活动处于各自为政的状态。其结果只能是数出多门,门门不同,而且重复现象较为严重。目前乡镇统计组织机构的现状,既增加了乡镇一级统计数据之间的协调难度,又增加了乡镇统计活动的成本,更无法统一规划乡镇统计的长期发展战略。乡镇统计组织机构滞后,统计力量薄弱是由综合性因素所至,但《统计法》不完善是根本原因。长期以来,乡镇统计人员兼职多,成为影响乡镇统计工作质量的重要原因之一,但是这与我国现行的《统计法》第十六条的规定“县级以上地方各级人民政府设立独立的统计机构,乡、镇人民政府设置专职或者兼职的统计员,负责组织领导和协调来行政区域内的统计工作”是相符合的。另外,对乡镇统计组织机构建设缺乏硬约束的法律依据,使我国乡镇一级统计组织机构的设置处于可有可无的状态,也成为部分乡镇不设独立统计机构的原因。如《统计法》第四条第三款只是说根据需要设置统计机构、统计人员,而不是说必须设置统计机构、统计人员。由于《统计法》对乡镇统计组织机构建设没有硬性的规定,尤其是镇人民政府设置专职或者兼职的统计员的条款,使乡镇统计组织机构建设只能由各级地方政府根据自身的具体情况而定。由于乡镇统计组织机构仅具有间接的经济功能和社会功能。基于此,各级地方政府对乡镇统计组织机构的设立并不积极。不仅建设不积极,而且有些乡镇设立的统计组织机构经常成为精简的对象。

3、精神激励和物质激励不平衡

激励机制是在市场经济条件下提高效率和质量的一项重要的制度安排。激励包括物质激励和精神激励,物质激励的前提是经费保障。必须承认在市场经济条件下,单纯的精神激励作用是有限的,必须将精神激励和物质激励有机结合起来才能充分调动统计人员的积极性。否则,受市场资源配置规律(趋利规律)的影响,统计人才流失,统计人员积极性受挫。而物质激励以经费保障为前提。就整体而言,我国政府统计系统相对于其他部门物质激励普遍不足,而基层统计部门的物质激励就更加短缺,许多基层统计部门有时因经费使正常的调查活动都无法开展。目前政府统计系统从上到下实行的目标责任考核管理制度,在一定程度上起到了精神激励和物质激励的作用。但是,物质激励的力度还远远不够,尤其是对乡镇统计人员。

4、功能定位单一的局面尚未改变,方法、内容的改革与乡镇统计管理体制的改革不同步

长期以来,我国乡镇统计机构主要为上一级政府统计机构提供报表资料以及参与全国性的普查资料,但是,乡镇统计机构在乡镇自身管理方面的作用发挥不力,从而使乡镇统计工作失去了同级政府的有力支持。另外,以农牧业指标为主体的乡镇统计指标体系已不能全面反映乡镇社会经济发展变化的全貌,以统计报表为主体的调查方法不适应经济活动主体多元化,分散化的需要。乡镇统计机构单一功能性使其生存长期处于两难境地,一方面吃的是乡镇政府财政的饭,另一方面干的是上一级政府的活,乡镇统计只能在夹缝中生存。乡镇统计机构功能单一,内容、方法制度滞后,既与现行的乡镇统计管理体制有关,也与各级政府对乡镇统计机构的投入与重视有关,还与乡镇统计人员的创新精神有关。但最根本的原因在于乡镇统计管理体制滞后。

5、乡镇统计数据受制于制度和非制度双重因素的影响,质量令人担忧

乡镇统计数据质量高低直接制约我国政府统计数据质量的水平。如果乡镇统计数据出了问题,即使县以上的政府统计机构采用何种方式、何种手段进行加工处理,均不可能得出能够真实反映社会经济全貌的数据。实事求是地讲,我国乡镇统计数据质量的确另人担忧。导致乡镇统计数据质量低的原因有许多,可归结为制度(考核制度和法律制度)和非制度因素(人员素质),先具体论述如下:

首先,现行各级政府以统计数据为依据的考核制度是乡镇统计数据质量低下的制度原因。科学的考核制度理应是政府管理的重要内容。然而将统计数据作为衡量领导干部政绩的主要标志的做法确实有违科学。具体就经济数据而言并非政府领导干部所为,而是各经济活动主体所为。作为政府主要是为经济活动主体提供公共服务以及各类信息服务,而不是主管经济。现行从上往下层层分解经济指标又从上往下层层考核经济指标的管理机制,只能强化政府对经济活动主体的干预。而当经济指标的大小决定自身政治前途,又无力完成的情况下,政府领导干部对统计数据的干预就成为必然。但需要说明的是考核并不是政府干预经济的真正原因,而是衡量政府干预经济效果的手段,政府干预经济的真正原因在于政府承担了本该由市场配置的经济职能。现行考核机制从表层看是为了确保经济指标能够按期完成,但从深层看,是为了确保和捍卫政府的经济职能。因此,只要政府承担经济管理的职能存在,政府对经济的干预也就必然存在,以经济指标作为对政府领导干部政绩考核制度也就不可能取消。由于乡镇统计属于基层统计,因而,其统计数据不仅要受到乡镇政府的干预,而且要受到县以上政府的干预。一句话,越是基层的统计数据受到的干预越严重。因为,我国政府的考核制度是层级式的考核制度。这一制度实施的效果只能更加固化我国现行的压力型政府体制。

其次,《统计法》不完善,执法不力。市场经济是法治经济,同样,市场经济条件下的政府统计活动更需要依靠严谨的法律来保护和规范,而且越是脆弱的活动越需要法律来呵护,基层乡镇统计属于政府统计中最薄弱的环节,受到的人为干预的现象较为严重,为此,法律的保护显得格外重要。然而,目前我国现行的《统计法》对乡镇统计活动保护明显不力。例如我国《统计法》第七条规定:“各地方、各部门、各单位的领导人对统计机构和统计人员依本法和统计制度提供的统计资料不得自行修改”,但又规定“如果发现数据计算或者来源有错误,应当提出,由统计机构统计人员和有关人员核实订正。

再次,乡镇统计队伍不稳定,而且素质偏低。目前从事乡镇统计工作的人员多为兼职人员,对统计知识了解甚少。尽管对基层统计人员的培训从中央到地方均很重视,各种形式的培训层出不穷,但受经费等多种因素的制约收效甚微。因而,乡镇统计人员素质低下的现状还将长期存在。由于乡镇统计人员社会地位不高,待遇偏低,现有的乡镇统计队伍极不稳定,想办法向比较利益高的部门转移。受乡镇统计队伍不稳定和素质偏低双重效应的影响,导致乡镇统计数据从产生之日起就伴随有质量问题。

二、乡镇统计的根本出路—垂直管理

现行财权和事权相分离的政府统计管理体制,导致系统内部缺少了财权和事权的相互制衡机制,从而为各级政府统计部门职能的越位和缺位创造了天然的温床,也为拥有行政权力的县以上统计部门成本外溢打开了方便之门,于是属于县以上政府统计部门以及其他职能统计的调查任务大批转嫁于乡镇统计组织。目前,乡镇统计部门不仅承担来自县以上政府统计部门的各类调查任务,而且要承担来自县以上其他部门的调查任务,还要承担乡镇政府的调查任务。尽管按照基层统计现有资源存量不可能完成过量的统计任务,但迫于行政压力,只能以牺牲质量为代价强迫完成。与此同时,由于县以上的任何一个职能部门均对乡镇政府拥有一定的行政管理权,因而乡镇统计部门成为政府统计系统最大的事权承担者。由此可见,乡镇统计部门承受多方压力。显然,在上述客观现实面前,要完全做到理顺县乡(镇)统计管理体制,实现乡镇统计部门财权与事权的统一是不可能的。具体而言,无论乡镇统计办设在乡镇何处,乡镇统计的压力是乡镇政府无力消除的。因为,乡镇政府本身就受到多方的压力,而乡镇统计又是各种体制综合压力的承担者。而通过统计事务所来解决乡镇统计困境的方法必须以连续性、高成本的《统计法》检查为代价。从长远角度看,仅仅依靠为隶属乡镇企业帮助提供统计数据筹集的经费并不能满足统计事务所所需的经费,而且对乡镇企业较少的中西部地区来讲显然不适应。为此,笔者认为,乡镇统计摆脱困境的根本出路为:县统计部门对其实施垂直管理。其相关理由如下:

1、我国乡镇政府机构改革总体趋势,要求乡镇统计活动由县区统计部门完成。长期以来,由于乡镇政府运行成本过高,导致农民负担不断加重,为此,理论界有大批学者主张取消乡镇政府,设立乡镇公所。尽管乡镇政府未取消,但是全国范围撤并镇的力度不断加大。据统计,截止目前,全国已有25个省份基本完成乡镇撤并,乡镇总数由撤并前的46400多个减少到39000多个,五年共撤并7400多个乡镇,平均每天撤并4个乡镇,而且乡镇政府内设机构普遍减少。乡镇统计组织属于乡镇政府组织的组成部分,乡镇政府改革自然会左右乡镇统计将后的发展。显然,从我国乡镇政府改革的总体趋势看,企图加强乡镇统计组织建设,充实乡镇统计队伍会越来越困难,因为,减少层级行政组织是改革的总体趋势。尽管乡镇统计任务不断增多与乡镇统计资源短缺的矛盾决定了必须加强乡镇统计组织建设,但客观环境无法实现加强乡镇统计组织建设的目标。而解决矛盾的理性的方法就是尽早实现乡镇统计活动由县%区(统计部门接管,接管越早,既有利于基层统计活动尽快摆脱困境,更有利于解决基层统计的被动局面。

2、政府统计活动的规范化、标准化,要求基层统计定位于县(区)一级。受条块分割管理体制的影响,乡镇统计资源分布在计生办,农委办、乡企办、乡镇统计办等部门。这不仅导致数出多门、重复统计、口径不一,而且导致统计力量分散化,不利于形成合力。由于乡镇统计活动分散化,导致乡镇统计标准不一;由于乡镇统计活动分散化,导致乡镇统计办无法调度全部乡镇统计资源,也无力统一协调全乡镇统计活动,其结果是“数出多门,门门不同”。一句话,乡镇统计活动的分散化不利于集中统一管理。而要实现政府统计标准的统一化以及要消除乡镇统计活动的分散化,有效的途径就是对调查活动实施集中统一管理,其前提是对乡镇统计资源实施集中统一管理。显然,在条块分割的经济管理体制下,欲在乡镇一级对乡镇统计资源实施统一集中管理,进而实施统计调查活动的归一化管理不现实。而可行的做法是在县一级实施统计资源的统一管理,即基层统计定位于县一级。

与此同时,县统计部门对乡镇统计活动垂直管理之后,可以打破乡镇行政区划界限,实现乡镇统计资源乡镇之间自由调配,而且能够集中统一培训,优化统计人员的知识结构,形成合力,充分发挥现有统计资源的作用;可以减轻基层统计的负担,县统计部门出于自身利益最大化的考虑,会积极优化调查内容,减少重复调查;可以在经费、人员方面确保抽样调查的组织实施,而抽样调查的全面实施可以节省大量的人力、物力和财力。

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