作者：元焕芳 单位：河南科技学院
高等教育的发展历程不断证明，高校所遵循的内在逻辑是学术自治而非行政逻辑。而当前我国高校发展的根本瓶颈在于行政化的运行逻辑，因此高校内在学术逻辑的重新回归，成为高等教育进一步深化改革的必然诉求。
一、高校办学自主权落实的现实困境
1．招生权下放过于缓慢
高校作为人才培养的教育主体，自主地选拔人才应是其最基本的权利。依照美国高等教育学会前会长阿尔特巴赫教授的观点，新生入学是大学内部管理和学术活动的“核心要素”之一。我国《高校教育法》第32条也明确规定：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。”然而，当前我国招生仍实行政府主导下的统一高考，执行统一分数线的招生制度，高校自主招生权仍主要掌握在政府手中。虽从2003年开始了高校录取制度改革，但截至2010年，全国自主招生高校总数仅为80所，约占全国高校总数的4％。高校自主实际录取1．6万名，录取人数仅占相关高校招生计划总数的4．3％①。即使是实行自主招生的高校，其自主权利也很有限，仅可以在当地录取线下20分以内录取，自主招生的人数也不能超过学校年度本科招生计划总数的5％。
2．专业设置权的下放严重滞后
专业设置是高校实现人才培养这一最基本功能的主要途径。为保证高校自主享有专业设置的权利，《高校教育法》第33条明确规定：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”但现实中，由于《普通高等学校本科专业设置规定》的重重程序限制，高校不得不在有限的专业目录内选择，自主设置专业的权利仍主要控制在政府手中。即使从2002年逐步放开对本科专业设置的限制，截至目前，仍只有北京大学、清华大学等7所高校可以自主设置本科专业。专业设置权的下放严重滞后于形势的发展，越来越不能满足高校自主发展的需要。
3．教学权下放仍需加大
教学是高校全部教育活动的核心任务。《高校教育法》第34条明确规定：“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。”但在现实中，往往用各种具体的政策对高校的教学权进行限制。如在教材的制订和管理上，规定“制订教材规划是国务院赋予教育部的职能，是实施教材管理的重要方法”②。同时，通过多达150余个高等学校学科教学指导委员会对高校的课程进行严格的控制，特别是在高校公共课程的教学计划和课程设置上，有关部门通过各种政策文件直接干涉高校的教学管理。这些都使得极为有限的高校权利受到严重挤压，造成高校探索创新的行为受到多重行政性制约。
二、高校办学自主权落实困境的公共治理维度分析
关于“治理”，全球治理委员会作了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方面的总合，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”③它具有如下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种政治制度，而是持续的互动④。对于，从治理理论的角度分析，高校自主权的落实过程绝不是一个简单的权力下放活动，也不只是仅涉及政府与高校两者之间的权利再配置，更不是高校自主权下放的割裂、静态化和单向化。从公共治理的角度分析，当前高校自主权在落实的过程中突出地存在着以下问题：
1．自主权利益相关者的单一化
尽管高校办学自主权是政府下放给高校的权利，但高校自主权涉及高校公共事务的诸多方面，牵涉到高校公共事务相关的各方权益主体或利益相关者，包括高校的举办者、政府、高校、教师、行政人员、学生、校友和高校所在地区的社团、居民等。高校自主权下放和落实若无各利益相关者的参与配合，仅仅依靠政府和高校是有很大局限性的，还需要高校利益的相关者通过责、权、利的制度性安排参与进来，以促进高校自主权的落实。当前，高校自主权之所以会出现“一放就乱、一收就死”的局面，很大程度上根源于自主权仅在政府和高校这两个利益相关者之间配置，自主权的权利主体仅为政府和高校，甚至只是其中一个。高校自主权主体的单一化，大大削弱了自主权落实的相关推动力量，延缓了高校自主权顺利落实和实施的进程，甚至造成了落而不实的两难境地。可见，高校自主权利益相关者的单一化向多元化转变，有利于自主权的有效落实，有利于建立完善的高校运行机制。
2．高校自主权落实的单向化
高校自主权的落实不是简单的高等教育管理制度的制定和执行，也不是高校自主权的简单的由政府向高校的下放，而是高校自主权在以政府和高校为代表的多元主体之间的上下互动。高校自主权落实的实践证明：自主权不能简单地一放了之，其下放的过程应渐进地稳步推进，并在推动自主权落实的基础之上进行积极的上下互动。若无政府、高校、社会等相关利益者之间的互动，高校自主权的下放就是一句空话。例如在招生自主权下放的问题上，出现了社会各界对高校自身在招生过程中的公平、公正能力的质疑，这是造成当前高校自主权落而不实的重要原因所在。
3．高校自主权落实的割裂化
政府在下放高校自主权上，应一方面做到放手放权，另一方面应积极与高校协调合作，解决好高校在落实自主权过程中伴生的各类问题，特别是对高校的宏观管理监督与评价的方式和手段上要与高校进行有效的互动和协调，避免干预高校自主权的行使。但在现实中，政府、高校及其他利益相关者彼此间缺少必要的协调与合作，表现在政府对自主权的下放、放与不放、下放多少，很少与高校和其他利益相关者进行互动和协调合作。高校及其教师、学生、校友等利益相关者就如何争取相关的权利缺少必要的途径、制度和机制保障，难以发出有力的声音，高校自主权的落实处于条块割裂、孤立无助的状况中，难以就高校自主权的落实形成有效的协同效应和多方面的综合推动力量。
三、高校办学自主权落实的现实路径
1．完善高等教育法律体系#p#分页标题#e#
国外发达国家高等教育发展的实践经验证明，唯有将高等教育纳入法制化的轨道，才能为高校的健康发展提供强有力的外部支撑环境。一方面，要根据《高等教育法》颁布以来实施的效果和所出现的主要问题，对《高等教育法》进行必要的修订，进一步补充和完善该法在确保高校自主办学权利上的相应内容和形式，增补必要的法律救济条款、程序和途径。在法理学上，其重要观点之一就是无救济则无权利，故应将完善高校在自主办学权利上的法律救济制度作为完善高等教育法制建设的重点。同时，要进一步增强《高等教育法》在维护高校办学权利时的可执行性和可操作性，需对涉及的7项高校办学自主权作进一步细化，对高校行使这些权利制定可操作的科学管理的程序性规定。从而保证高校不仅可以在办学过程中行使这些权利，而且在当这些权利受到外部侵害时，有相应的法律救济途径和救济程序可维护高校的合法权利。
针对《高等教育法》实施过程中种种常见的政府越位行为，以及“红头文件”、行政法规、规章等干涉甚至替代高教法中赋予高校自主办学权利的种种惯性的行政化管理方式，应对该法律进行必要的修订。应以高校享有的7项自主权为重点，对涉及到政府行为权限的重叠和交叉权利进行进一步的细化，清晰界定高校和政府的行为权限范围。特别是对于政府监督和评估高校的权利领域，如何明确细化政府的监管范围、监督和评估的方式以及途径等，使之在有效发挥对高校调控和引导的同时，又不干涉高校自主办学的权利和行为，是进行《高等教育法》修订和完善的重点，避免只单方面限定高校权限，而对政府的权限未加限定的立法状态。另外对于高校和政府都未明确界定的权利，应本着有利于高校自主办学的原则，优先赋权予高校。
2．实现高校由单一治理向多元治理转变
其一，涉及高校权利，特别是高校主权的重大事项议题的决策，行使时应逐步扩大这些权利参与的主体范围。在原有的政府、高校这两个权利主体基础之上，切实维护和保障其他利益相关者的权利。高校自主权最终能否落实和得到有效行使，需政府的支持、高校的主动争取，更需要教师、行政人员、学生的积极参与行使，也离不开校友、社会团体和公众的关注、监督和有力支持。高校自主权的落实是高校管理体制改革的关键，涉及多方面的问题，其中有些问题已超出高校和政府的权限，如高校如何更好地面向社会自主办学，这需要各相关利益主体，包括社会各界积极关注和共同推动高校能有权自主办学、会用权自主办学、自主办出好学来。
其二，实现高校的多元治理，确保高校自主办学最终落到实处，还应构建有效的制度安排，以保障各利益相关者能参与进来，破解高校自主办学权利仅限于政府和高校之间的非此即彼的权利配置困境。在进行制度构建时，应特别注意保障各利益相关者的责、权、利的平衡和制度设计，可考虑修订相应的高等教育法规条款和完善各高校的大学章程。当然，高校自主办学权的落实是一项复杂的系统工程，需要各相关利益者就自主权在落实中遇到的问题进行积极的上下互动和有效沟通，有效解决各方面的协调配合问题，以最终形成包括各权益相关者在内的多元治理机构，共同合作以形成持续有效的治理机制，确保高校办学权自主权的落实。
3．厘定政府与高校的责权利关系
政府作为高校的举办者和所有者，并不意味着高校就必然成为政府的附属，也并不意味着政府就可以全面参与高校的内部办学事务，我国高等教育改革的一个主要目标就是使高校成为面向社会自主办学的独立实体，建立完善的高校法人制度。这是实现政校分开的前提和基础，也是实现高校办学权自主权得以落实的根本条件。惟有高校成为能够面向社会自主办学的独立主体，高校办学自主权才有落实的现实行使主体。为此，为落实高校办学自主权，应使高校成为面向社会自主办学的独立法人主体。高校法人制度的建立则需要政府与高校责权利关系进行重新厘定，高校作为与政府对等的独立法人主体，能够充分地享有和行使自主办学的各项权利，而政府则无权干涉高校各项法定的办学权利及办学行为。政府对高校的所有者的权限也只能依据相应的法律法规和高校章程行使剩余索取权和剩余控制权。剩余控制权也只是除高校自主办学权这特定权利之外的权限，通常为有关高校重大事项的决策权利。凡高校自主办学的特定权利，政府均无权干涉。
高校独立法人主体地位的确立也离不开政府与高校责权利行为的相应重构，为此实现政府职能的转变、实现政府管理内容的宏观化、管理方式的间接化，成为高校办学自主权重新回归的基本条件。政府对高校的管理、督导和评估职能应与高校内部自身的办学行为明确区分开来，避免政府在对高校进行教育行政管理的过程中，对高校的内部事务管得过多、过细，干涉高校的自主办学，以至高校成为政府附属物的问题出现。对此，政府对高校管理的内容应以宏观调控和目标导向为主，保持高校的稳定协调和平衡发展。政府对高校的管理手段应采取立法、拨款、信息服务、质量监督和评估等，改进以往的主要靠政府内部文件、通知、行政命令等内部行政管理的方式，形成以拨款、立法、规划、评估服务等外部管理关系为主的管理方式，实现高校由政府的内部附属物转变为自主办学的独立实体。
