公共财政范例

公共财政

公共财政范文1

 

所谓公共财政,是指在市场经济条件下,主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制,也就是以市场机制为基础,弥补市场失灵,提供公共物品,满足社会公共需要,具有非市场盈利性和法治化特征的一种财政类型。建立公共财政体制,是社会主义市场经济发展的必然要求。我国公共财政建设启动于1998年,至今已历时6年,财政改革取得了巨大成绩,同时也存在着一定的问题,需要继续深化改革.加快建立完善的公共财政体制。   一、财政改革的巨大成绩   1、时政收入体制逐步完善。首先,中央与地方政府间的财政分配关系相对规范化,调动了各级政府理财的积极性;其次,建立了收人稳定增长机制,税收成为国家财政收人的主体;再次,中央财政收人比重明显提高,强化了中央宏观调控能力;第四,推行农村税费改革,取得良好效果,深受广大农民的热烈欢迎;第五,积极利用国债筹集资金,发挥了国债在现代化建设,弥补财政赤字,调控经济运行等方面的积极作用。   2、对政支出结构逐步优化。一是政府采购制度从1996年开始试点,现已全面展开,采购规模急剧扩大,2002年全国采购规模已达1000亿元,对财政资金的节约和使用效率的提高起到重要作用;二是财政资金渐渐退出一般性竞争领域,一般性的基本建设支出的投资主体已由国家财政逐步转向企业、个人,保证有限的财政资金发挥更大作用;三是财政加大了对科技、教育支出,以促进科教兴国战略的实施;四是为安排下岗职工再就业,保障职工基本生活,国家财政近年来增加了社会保障、社会救济支出;五是保护环境、实现可持续发展等支出日益受到重视,等等。   3、对政管理逐步规范化、制度化。在收人管理方面,主要以税种划分各级政府财政收人,加强税收征管,同时,把大部分预算外资金纳人预算管理,实行收支两条线管理;在支出管理方面,一方面改“增量预算”为“零基预算”,推广“部门预算”,从源头上控制资金的支出,另一方面全面推广国库集中支付制度,它有效地避免了财政资金的截留、娜用等现象,保证了用款单位资金及时、全面到位;在中央地方财政关系中,建立了过渡性转移支付制度。另外,从2001年以来,颁布了一系列法律、法规,如《政府采购法》、《财政预算国库管理制度改革方案》、《关于行政事业性收费和罚没收人实行收支两条线管理的若干规定》等.标志着我国财政管理已逐步进人法制化、制度化轨道。   二、财政体制改革中存在的问题   一是对公共对政理解不透。如有的人认为,“公共财政”就是“吃饭财政”,就是“建设财政”,把财政资金大量地投向生产性、经营性领域,在资金不足时甚至不惜背上沉重的债务包袱;有些人或许是受地方利益、个人利益的驱使,大搞脱离实际的所谓“形象工程”、’‘政绩工程”,而对教师干部工资、社会保障、支农资金等社会公共需要的支出该保的不保,违背了公共财政的原则;还有人认为,“公共财政”应该退出所有的生产领域和经营性领域,等等。   二是对政可支配资源过少,与实际需要量有巨大缺口。突出表现在我国财政收人的“双低现象”:(l)国家财政收人占国内生产总值(GDP)的比重较低,2001年为17.1%,而发达国家这一比例为45%左右,发展中国家则为25%左右;(2)中央财政收人占全国财政收人比重偏低,2002年仅为53%,世界平均水平为60%。政府实际可支配资源有限,却必须支付极为庞大的各项改革费用。根据世界银行1997年的报告,包括医疗、教育、扶贫、年金、基础设施及环境保护在内的财政支出项目,中国每年至少短缺GDP的4.6%,相当于中央政府在1997年总预算的135%。   三是时政支出运行机制调整相对缓慢。从根本上讲,我国财政支出运行机制至今尚未走出传统体制下大而宽的支出格局,财政支出中“越位”与“缺位”并存,直接影响公共财政职能的实现。目前,存在的突出问题有:(l)财政补贴数额大、项目繁杂。如政府的财政贴息、税前还贷、房租补贴、公共交通、水电等补贴,财政负担的各种补贴年均超过百亿元。(2)事业单位供给战线过长。一些不属于公共物品范围,可由企业及个人举办,能够商业化经营的事业单位,以及一些民间性的协会、学会等,仍然由财政供给经费。(3)行政管理费支出庞大。仅2000年,全国行政管理支出占全部财政支出的比重为!7.4%。(4)政府采购的范围还比较小。现在年政府采购占GDP的比重仅为1%左右(西方国家这一比重为10%一20%)。(5)科技、教育投人不足。从绝对数量看,科教投人确有较大增加,但从占财政支出的相对比例分析,近两年还出现下降的趋势,而且财政科教支出占GDP的比重在世界上居于后列。(6)社会保障体系不健全,投人较少。社会养老保险、失业保险的社会保障体系,没有完全纳人财政分配管理范围,造成筹资渠道不畅,社会保障资金供给不足。   四是对政管理运行机制中存在的一些主要矛质尚未解决。(1)中央与地方收支范围还不够明确。1994年财税体制改革,基本上是承认现存利益格局,也没有以法律的形式进行界定。(2)中央与地方规范的转移支付制度还没有完全建立。目前主要是在中央与省、市和自治区一级实行过渡性转移支付制度,省级以下体制还在继续探索。(3)预算科目不科学,编制不统一,而且预算情况不公开、不透明。(4)财政支出管理和控制机制尚未健全。政府预算执行中的随意性与长官意志太浓,预算约束软化的状况相当严重。(5)预算外资金大量存在。我国现行预算制度没有统一政府收支,大量财政性资金在预算体外循环,而约束机制却相对软化。(6)收支挂钩现象依然存在。   三、继续深化财政改革,加快建立公共财政体制   第一,正确理解公共对政洒义,澄清几种错误认识。   一是公共财政不能简单地理解为吃饭财政、建设财政,它要满足公共需要,支出要遵循公共支出原则;二是不能一般地提出财政退出生产领域,因为任何社会的财政都有一定比例的生产性支出,如基础设施和公共设施投资也属生产性投资;三是不能一般地提出退出所有经营性领域,如国有企业,因为国家投资国有企业主要不是为了赢利,而是出于提供公共物品、带动高新技术和实施宏观调控的需要。#p#分页标题#e#   第二,继续壮大财政实力,理顺财政收入运行机制。   充分发挥财政职能作用,促进经济社会全面协调发展,壮大财政实力是重中之重。这需要财政收人运行机制规范化做保证。(l)稳步推进税收制度改革,以简税制、宽税基、低税率、严征管为原则,为企业公平竞争创造良好税收环境,增加财政收人。同时,稳步推进农村税费改革,逐步降低农业税率,实现城乡统一税制。(2)必须彻底解决预算外资金问题,或者通过税费调整纳人预算,或者继续保留,或者直接取消,逐步建立以税收为主、少量必要规费为辅的政府收人体系。鉴于财政改革的复杂性,财政收人运行机制的规范化,不能单纯依靠财政改革,需要纳人国家经济社会发展的战略布局和经济体制改革的整体思路来考虑,经济体制改革与政治体制改革相互协调配套,才能收到预期的效果。   第三,优化调整支出结构,规范财政支出运行机制。   公共财政支出运行机制构建的重点,是以市场经济条件下政府职能为依据,从战略上调整财政支出结构、范围,收缩可由企业、个人提供私人物品满足的领域,增加公共物品供给数量与质量,满足社会公共需要,体现公共财政职能。其关键环节有:(l)适应政府职能转变的需要,进一步调整和优化财政支出结构,合理界定支出范围。国家财政要逐步退出一般竞争性领域,逐步减少对企业的经营经济研究性发展项目、应用性研究项目以及可以利用社会资金发展的事业性投人,按公共财政原则,重构财政投资约束机制,从根本上解决财政投资战线过长,国家承担无限责任,企业亏损补贴负担沉重的问题。(2)彻底改革事业单位分配制度,走出传统体制下大而宽的财政支出格局。按公共财政原则,凡不属于公共物品范围的事业单位,逐步与国家财政脱钩,退出财政供给范围,可由企业或个人举办,国家按有关法律制度管理。(3)加大政府采购力度,扩大政府采购范围,划清中央与地方财政部门的采购职责,建立政府采购信息管理系统和政府采购管理机构,优化资金使用效率。(4)落实科教兴国战略,切实增加属公共需要领域的科技、教育投人,为国家经济、社会长远发展提供动力。(5)将社会保障资金纳人财政管理,提高社会保障水平,维护社会稳定,体现社会公平。此外,国家财政将进一步加大对农业、公共卫生、公共安全、生态环境建设等社会公共需要的保障力度,加大对中西部地区及东北老工业基地改造的财政支持。   第四,加强科学管理,提高财政资金的使用效益。(l)调整部分预算科目,使之更加科学合理,改革现行复式预算制度,建立公共预算、国有资本金预算、社会保障预算等复式预算,以保证国家财政有能力、有财力履行公共财政的职能。同时,财政预算要公开、透明,使之处于人民监督之下。(2)加快立法进程,将税收立法权及开征权、行政性收费审批权.由政府部门转向由各级人民代表大会及其常委会掌握,接受人大代表和社会监督。对允许保留的预算外资金加强管理,实行收缴分离管理制度。(3)继续完善转移支付制度,以法律形式规范政府间的分配关系和职责,促进区域经济协调发展,促进西部大开发战略的实施。(4)严格执行收支两条线制度、集中支付制度,杜绝收支挂钩现象、财政分配秩序混乱问题,努力提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。(5)全面实施“金财工程”,加快财政信息化建设步伐,提高财政管理现代化水平。(6)适应政府职能转变的需要,转变财政职能,加强财政干部队伍建设,努力实现依法理财。   第五,健全财政宏观调控职能,促进经济稳定增长。   政府应根据国内外经济形势的发展变化,实行恰当的财政政策,促进经济稳定增长。当前,我国政府决定在保持积极财政政策连续性的前提下,发行建设国债确保重点项目建设,并按照公共财政的要求,着力解决“经济社会发展不协调,城乡发展不协调”的问题,注意把实施积极的财政政策与调整经济结构、深化体制改革、增加就业、改善人民生活和实现可持续发展结合起来,努力增加城乡居民特别是低收人群体的收人,以扩大和培育内需.实现效率与公平的统一。同时,完善防范和化解财政风险机制,实现财政可持续发展。

公共财政范文2

 

起步于1992年的我国农村低保制度,虽然近年来已取得了覆盖全国31个省市(自治区)的显著成就,但也存在资金供给不足、保障水平偏低、区域差异过大等巫待解决的制度缺陷。调研清况表明,这些缺陷均程度不同的与低保资金的供给相关。因此,在农村最低生活保障制度的建构中,必须明确界定政府公共财政的职能定位。   一、社会保障制度的性质与公共财政   社会保障作为一种公共产品正是市场失灵的一个领域。必须由政府出面,运用公共财政来弥补这一市场缺陷,承担供给社会保障责任主体的职能。   1.社会保障与公共财政具有主体和客体的统一性。从概念来看,社会保障是当社会生产力发展到一定水平,国家依据一定的法律对社会成员因年老、伤残、疾病、失业等原因而面临生存危机时,通过对国民收入分配与再分配为其提供物质帮助,以保证他们的最低收入保障和健康保障。而财政则是凭借国家的权力对国民收入进行再分配的一种活动。可见,社会保障分配与公共财政分配的主体都是国家,客体都是国民收人。另外,由于公共财政的职能主要体现在保证公共支出、促进社会公平等方面,因此,公共财政资金预算具有公共性特征。而社会保障资金提供的也是公共服务,因此社保资金预算从性质上看也应是公共预算性质的。   2.社会保障的本质是一种财政分配关系。社会保障首先是在国民收入的初次分配中通过社会保障税或费等形式,从企业和个人手中征集社会保障基金,然后通过合理地再分配这部分资金来实现对弱势群体基本生活保障。这种分配过程是通过财政渠道实现的。从社会保障基金的形成看,社会保障资金主要有三个来源,即财政预算、企业缴款和个人缴费。这三项来源尽管缴纳主体不同,但实际上都是对国民收入的分配或再分配。在从社会保障资金的运用看,一方面以失业金、养老金、医疗补贴等形式发放给制度受益人,实际上直接或间接地增加了劳动者的个人收益,而这种制度的设计和运行是各级政府组织,因而最终还是反映以国家为主体的财政分配关系。   3.社会保障的优值品性质决定了其对公共财政的依赖性。按照公共选择理论,优值品指消费者对消费品的效用评价低于该产品应有的效用评价的物品,因为消费者未能充分认识到产品给其带来的利益,使它对产品的效用评价过低,若任由消费者根据自己的偏好购买,市场提供的优值品数量会低于资源配制的最佳水平,从而造成资源配制不足的效率损失。社会保险就是一种典型的优值品。人们由于对养老保险作用认识的偏差,对其效用评价偏低,缺乏通过定期缴款参加养老保障等社会保障制度的积极性。因此,对优值品的消费,政府需要采取一定的措施,使消费者对该产品的购买增加至某一合理的水平,这些措施不外乎两类:一类是强制性制度措施,另一类是政府缴费的示范效应引导。这些都离不开公共财政的财力支持和手段调节。   二、农村最低生活保障制度:现实与资金供求   最低生活保障制度是指以保障居民基本生活为目的,科学、合理地确定最低生活保障标准,然后对家庭成员的人均收入低于最低生活保障标准的给予差额补助。2007年7月,国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(以下简称《通知》),这标志着我国农村低保制度开始全面建立和实施。   (一)农村低保制度运行的成效与问题   自1992年山西省佐云县率先开展农村低保工作以来,全国大部分省市陆续出台相关政策,开展了农村低保试点工作,并在试点工作的基础上初步建立起符合各地区自身实际的农村低保制度。根据国家民政部日前的《2008年民政事业发展统计报告》,截至2008年底,已有1982.2万户、4305.5万人得到了农村最低生活保障,比上年同期增加739.2万人,增长了20.7%,农村低保正向应保尽保的目标迈进。低保平均标准月人均82.3元,比上年同期提高12.3元,增长17.6%。全年共发放农村最低生活保障资金228.7亿元,比上年增长109.6%,人均补差50.4负口月,比上年同期提高n.6元,增长29.9%。   农村低保制度在实践中也出现了“一大”、“二低”、“三难”等具有共性的突出问题。   1一大,即低保标准差异大。保障标准的高低直接影响着低保者的生活水平,而目前农村低保标准却差异悬殊。这种差异首先体现在各省(区、市)之间,如标准最低的省份是600负夕年(甘肃省),最高的省份是2560历夕年(上海市),二者相差4.27倍。这种差异也同样体现在同一省(区、市)内,如在北京市,朝阳区农村低保每月达到300元,基本与城镇低保水平(330元/月•人)相当,延庆县农村低保则每月不足100元,难以维持温饱。保障标准的差异导致受保对象的保障水平苦乐不均。   2.二低,即实际覆盖面低、保障水平低。截至2008年1月底,有3478.9万农村居民享受农村低保,占农村入口的4.67%。按2007年农村低收入标准786一1067元测算,年末农村低收入人口为2841万,似乎低收入人口都已纳入低保体系,但这是以较低的低收入标准为基数而计算的结果。如果按国际公认的每人每天1美元的标准,我国农村实际贫困人口将远远超过此数。这表明我国农村低保制度的实际覆盖面函待扩大。保障水平低。2007年,城市低保的平均保障标准为2184负夕人•年,而农村低保的平均保障标准不到800元。二者相差2.7倍。而800元的保障标准仅高于农村绝对贫困线(785元)巧元,更低于农村低收入标准上限(1067元)267元。   3.三难,即低保对象核定难、低保标准确定难和低保资金筹集难。(l)低保对象核定难。主要体现为对收入的核算上障碍重重。因为农民的经营内容和形式多种多样,收入来源复杂,有隐性收入,也有显性收入;有比较稳定的收入,也有l在时收入。因此,对什么收入应予计算、什么收入不予计算,进而要确知农民收入状况存在难度。(2)低保标准确定难。这种困难主要体现在究竟是以什么方法衡量低保标准,是将人作为维持基本生存的“自然人”,以热量支出法为宜,还是将人作为“社会人”,以其体面地生存为标准?显然二者有较大差距。前者仅随物价的上涨而调整,后者则随国民经济条件的改善而同步增长。(3)低保资金筹集难。按《通知》规定,农村低保资金的筹集以地方为主,地方各级人民政府要将农村低保资金列入财政预算,省级人民政府要加大投入。中央财政对财政困难地区给予适当补助。也就是说,筹资的主体主要是各级政府。但实际上,由于各地财政差别较大,大多市县以下财政困难,难以保证农村低保资金的按时足额到位。#p#分页标题#e#   (二)农村低保制度运行的资金供求   2007年国务院颁布的《通知》明确指出:农村最低生活保障资金的筹集以地方为主,地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算,省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求,经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。这就意味着农村社保制度设计的资金供给主体是政府,主要资金来源是财政预算支出。但近年来各地的实践表明:政府财政支持力度虽然一直在加大,但仍然赶不上该项制度运行资金需求的脚步,资金供需缺口成为各地农村低保制度运行过程中的普遍现象。   1.从低保资金的供给来看。2001年一2004年农村低保资金支出增幅不大,而2004年一2008年农村低保资金支出呈现出大幅上扬趋势。统计资料显示,截至2008年,我国应纳入农村低保线的贫困农村人口在3700万左右。有学者(李辉,2007)运用回归分析法测算出2007年农村低保财政总支出约为87.59亿元,比2006年增加46亿元,增幅达110%,这与2007年农村低保财政支出88.6亿元是大致相近的。   2008年,全国农村低保财政总支出达121.9亿元,同比大幅增长37.6%。这表明,随着近年来“三农”问题的日趋突出,我国政府切实加大了对解决农村贫困人口问题的财政投入力度。   2.从低保资金的需求来看。实现农村低保制度的全覆盖究竟需要多少资金?按照2007年中央财政预算,如果按平均每人每月30元计算,3000万贫困人口需要108亿元,资金的缺口为20亿。这30元中,中央每人每月补差22元左右,地方则政需补助大概为每人每月8元;按平均每人每月40元计算,3以X)万贫困人口则需要144亿元,资金缺口在56亿左右,中央每人每月补差22元,地方每人每月补助18元。考虑到3000万为全国水平,如果中央农村低保支出向不发达和欠发达地区倾斜,那么实际救助人数应少于3000万,这样可以提高不发达和欠发达地区低保人员的低保标准,同时减轻这些地区政府的财政压力。   根据上述两个方面的分析,我们不难看出,即使按照平均每人每月40元的低保标准计算,要覆盖全国农村大约300()万人的贫困人口,目前所需要补足的资金缺口大约在56亿元左右。这对于2008年我国财政总收入高达61316亿元,其中中央财政收入高达32671亿元的巨额财力来说,是完全可以承受的。而且,由于我国反贫困政策取得了显著成效,农村绝对贫困人口不断减少,这也从一个方面缓解了农村最低生活保障制度的资金需求压力。   三、强化农村低保制度建设中公共财政职能的对策建议   应当明确界定各级政府在农村低保制度建设中的责任主体地位,充分发挥公共财政在该项制度资金供给中的主渠道作用。   1.建立农村低保资金政府分级分担机制。中央财政收入的大幅度提高,为提高中央对地方的转移支付能力提供了财力可能。因此,应突出中央政府的主要筹资责任主体地位,并建立资金投入长效机制,加大农村最低生活保障资金转移支付投入力度,重点支持中西部经济落后地区,适当兼顾沿海部分困难地区。地方财政层面,目前可根据各省的经济发展水平和农村最低生活保障制度的实施情况适当规定地方承担的比例。在发达地区及地方财力有能力的省市县,可完全由省级财政和市县级财政共同负担;在中等经济水平的地区可由中央财政、省级财政、县市财政按比例负担;在经济欠发达或不发达地区由中央财政和省级财政全部承担,取消市县级财政的匹配资金。   2.中央财政农村低保支出应重点向中西部地区倾料。据国家统计局有关资料表明,我国农村2000多万绝对贫困人口中,分布在东部地区的占巧%,分布在中部地区的占35.5%,分布在西部地区的占49.5%。目前,沿海发达省市农村低保线基木大大超出了国家标准线(年人均683元),例如,北京和天津达到了巧oo元、福建和广东农村低保线超出1000元,浙江和上海更是分别高达1800元和2560元。与这些发达地区形成鲜明反差的是许多中西部欠发达地区农村低保水平至今尚未达到国家标准线。如内蒙古需要中央财政补差360元、安徽需补差2印元、江西需补差235元、河南需补差185元、湖南需补差360元、陕西需补差174元、甘肃需补差228元。由此,笔者认为中央则政农村低保转移支付侧重点应有所选择,把重点放在中西部省份,特别是不发达地区,以确实保障这些地区绝对贫困人口的生存权。经济发达省份可以不子补助或少量补助。   3.以公共财政为主体,建立农村低保多元化筹资机制。第一,把社会捐助作为农村最低生活保障筹资的重要渠道。通过落实国家有关税收照顾政策、授予各种荣誉等方式,鼓励非公有制经济、个体工商户、其他高收入阶层及社会各界向农村最低生活保障制度捐款。第二,开征社会保障税。目前,全球140多个国家开征了社会保障税,甚至成为一些国家的第一大税种。我国应借鉴国际经验,尽快开征社会保障税,并将征收到的社会保障税的一部分作为农村最低生活保障资金。第三,国有股减持收入充实城乡低保资金缺口。按10%的比例将上市公司国有股转由社保基金会持有,以应对未来养老金缺口。据测算,这些划转股份的市值已达835.6亿元。   4.健全农村低保资金的各项财务及监管制度。农村最低生活保障金是用于保障对象基本生活的专项资金,因此在资金管理上,应该实行“专款管理,专门监察”的运行模式,确保资金专项管理、专账核算、专款专用,任何单位和个人均不得截留、挤占和挪用,并由审计部门对该项资金的使用和管理实行定期的稽查;同时积极探索农村低保金发放的各种有效形式,逐步推行社会化发放工作。由于农村低保人数多,基层低保工作人员少,为确保低保金发放安全,民政部门要与银行、农村信用社进行协商,相互间予以积极配合,以保障低保资金社会化发放的安全性、公正性和透明度。

公共财政范文3

(一)公共财政的内涵

第一个问题,什么是公共财政?公共财政,前面把财政加了一个“公共”以后,某种程度上来讲,财政体制的性质和定位就发生了一个很大的变化。从我们建国以后到今天的60年当中,我们回顾一下,国家财政体制可以说在前30年当中我们把它评价为一个“建设财政”,即一切财政目标和财政收支都是为经济建设、快速增强国家经济实力而展开。改革开放以后的后30年中,我们开始在财政体制上尝试一种新的探索,影响比较重大的事件就是1994年的“分税制”。今天我们看到官方的媒体当中对分税制都是无一例外的都是好评,认为从此规范了我们国家的财政税收体制,特别财政收入这一块实现了规范,直到1998年提出来要建设与中国社会主义市场经济相匹配的一个公共财政体制。那么为什么在那个时候提出来要建设公共财政体制?它有着怎样的一个必然性?回答这个问题之前,首先我给出公共财政的基本内涵。公共财政是与市场经济体制相适应的一套制度框架,是以满足公共需要为目的、提供公共产品和公共服务为核心内容,以弥补市场失灵为活动范围的一种以政府为主体的资源配置方式。公共财政是与市场经济相适应的一套财政体制框架。我们看上世纪90年代以前国内财政学的这些教材对财政的定义是以国家为主体,凭借国家权力而强制性对社会总财富进行再分配活动。当时一个代表性观点叫国家分配论,是厦门大学邓子基提出的。事实上在建国以后我们也正是沿袭了这套做法,当时的财政与普通社会公众的关系如何?是无关的。财政是国家的事情,是国家为主体强制性进行社会财富分配的一种经济活动。但是这样的一个定义显然等到改革开放以后我们开始走市场经济的道路以后发现出现问题了。国家如果一直沿袭着走建设财政的老路到今天,比如说国家仍把大量的财政支出用于经济建设,这就有一个问题了。这主要就是体现为国家处处在“与民争利”的特点,国家权力大量地渗透于竞争性领域,国家仍然去包办一切经济活动和提供市场本该提供的私人物品。而相对于我们普通的老百姓息息相关、事关公共需要、公共福利的一些产品———公共物品和公共服务却大量地缺失。我们用公共管理学的角度来讲,一个很根本的问题在于政府与市场的关系究竟该如何定位?既然我们国家已经确定了要走市场经济的这条路,那么政府与市场的关系究竟应该怎么定位?显然市场经济以有效提供私人物品为己任,是追求效率至上的一种资源配置体制,而政府要做的事情又是什么?政府作为一种重要的社会调控力量应弥补和纠正市场的失灵和缺陷,是为提供公共物品和公共服务为己任、追求社会公平公正为目标的一种资源配置体制。公共财政研究的起点就是首先要处理好政府与市场的定位。市场的边界在哪里?政府应该做什么?如果把这个问题不看清楚的话,那么可能今天的财政体制和政府的职能所在仍然我们会无法理解。因此从公共财政的视角去理解,你要意识到政府是给全社会提供什么的———公共物品和公共服务的,政府的定位和指向是满足、致力于增进社会公共利益的、是为满足社会公共需要而产生的公共财政这样的一套财政资源配置方式。

(二)公共财政建设的重要意义

为什么我们今天如此强调公共财政?也就是公共财政建设的意义。逐步建立和完善社会主义公共财政,是全面贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观的必然要求,是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要保障,是构筑社会主义市场经济体制的重要环节,是推动政府职能转变的迫切需要,具有重要的政治、经济和社会意义,以上这些是从宏观角度和国家层面去理解的。事实上,如果是从我们与普通百姓息息相关的这个角度来看,那么可以说今天中国面临的相当多的社会问题都与我们的财政体制有关系,比如今天中国的高物价、高房价、看病难、教育难的问题。很多的民生问题从某种程度上来讲,也都是由于与我们的公共财政体制没有理顺有关系。我们中国有句古话叫“财政是庶政之母”强调了财政的重要性。从西方国家历史发展的经验来看,我们观察到西方国家在近代资本主义发展过程中有一个现象。就是凡是崛起的西方强国,无一例外地其财政体制、财政能力的建设都是非常好的,甚至是我们可以把国家实力强弱和国家的财政体制完善与否建立起联系,就能够看到它们之间是一个正相关的关系。公共财政甚至是可以把它看做是国家和政权的一个生命线。为什么这么说?我们或者也可以理解为一个国家财政体制的好坏甚至会关系到一个政权的生存。很多中国历史上一些政权的垮台,从某种原因上看也都是这个政权在财政上出了问题,比如说秦王朝的覆灭。曾经有一个学者写过一篇文章讲李自成,为什么打进北京之后这个政权没有存在很长的时间就垮台了,李自成当时给农民一个什么许诺?“免税”。这个承诺兑现后的必然结果只能是政权瓦解。如果是一个开明盛世的时期,必然是政府相对清廉、财政而且又充裕、社会又非常公正的这样一个时代。凡是与政权的垮台所经常伴生的一个现象就是国库空虚、政府横征暴敛、民不聊生,最后老百姓揭竿而起。归根到底,政权的稳固从某种程度上来讲也是与财政体制息息相关的。还有一句话,就是在2008年“两会”的时候总理在召开记者招待会的时候,他曾经说过这样的话:“一个国家的财政史是惊天动魄的,如果你读他,会从中看到不仅是经济的发展,更是社会的结构和正义。在这五年,我要下定决心推进财政体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益”。以上我们不难得出这样的一个认识:善于治理的政府必然是重视财政制度建设和财政作用发挥的政府。通过简单地比较,我们可以认识到财政问题的重要性。

(三)公共财政的主要内容

公共财政的内容包括什么?这里列出几个要点:(1)公共财政目标、职能和精神内核;(2)公共财政收入;(3)公共财政支出;(4)财政赤字与国债管理;(4)公共财政政策;(5)公共财政体制。(6)中央与地方财政关系。前面提到的市场经济条件下公共财政指向的目标是公共利益的增进,说衡量国家财政体制的好坏要看什么?这个社会的总体福利水平是不是有所增进?政府的职能是不是真正地指向公共利益?这是政府唯一追求的目标,除此之外,一切政府的其他行为都是越界的。在经济学当中把政府的经济职能做了一个定位,即把政府在市场经济中作用的定位在三大职能上面,这也是公共财政学的创始人马斯格雷夫在上世纪50年代提出来的———资源配置,收入分配和经济稳定这三大职能。政府要履行的财政职能就是要弥补市场失灵,去提供市场所无法提供出来的公共物品、公共服务。我们讲公共财政理论的理论基础源自于三大领域:第一大领域就是政府与市场的关系论,第二大领域公共物品论,第三大领域就是外部性理论,这三大理论构成了公共财政学的理论基石。既然我们知道公共财政是在特定的市场经济下的产物,那么公共财政的真正内核应该是什么?我认为公共财政的精神内核包括了“公共性”、“控权性”、“法治性”、“民主性”、“公开性”这五个方面。第一点,公共性含义非常丰富,一层含义是如果我们从政府所提供的物品角度来讲,政府给社会提供的都是公共物品。第二层含义在于公共物品的产出也应该是符合公共性的。既然公共物品是众人的需要,显然众人之事应该由众人去决定。就是我们把公共物品的生产和供给权力交给政府了。现在的问题就是我们社会公众又怎样参与决定公共物品的生产,即在公共物品的生产决策当中也要体现出民主性的特点,第二个特性在于它的“控权性”。通过公共财政体制的建立给政府权力的行使划定了一个边界,政府的权力行为不能逾越这个边界。控权性特点也是从政治学理论当中的契约理论、契约精神所导引出的,政府的权力,也是由人民的权力中让渡出来的。政府的权力也仅限于管理社会公共事务、提供社会公共产品;政府的全部权力来自于民众的委托和授权,同时政府向民众负责和接受民众监督,这是控权性。和控权性相关的就是“法治性”,政府的一切财政收支都应依法活动。财政资金取之于民,用之于民。政府作为全体社会成员的“管家”和“仆人”,理应该给人民理好财,向人民去交代财政的每一分钱用到了什么地方。我们要看看政府是不是这么做的,显然政府也更不能为自己利益留有一个“小金库”自收自支。民主性上面已经谈到了,不再重述。第五点公开性。当然这里要强调财政收支的公开透明,以便于政府接受社会公众监督。这是我们讲的公共财政的精神内核,应该在于这五个方面。因此我们所谈到公共财政的真正含义,和今天我们很多媒体讲到的很多民生财政实际上不是一码事。公共财政包括民主财政,但是它不等于民生财政。那么,除此之外公共财政还涉及哪些内容?财政收入和财政支出,以及围绕着收支关系产生的财政盈余或财政赤字的问题。如果出现了财政赤字怎么办?就是要国家举债,紧接着就是国债的问题。这里面政府经常使用的一个手段就是财政政策。特别是我们最近十年感受到的这种财政政策,或者说在媒体当中见到有关财政政策的字眼已经非常频繁了,我们会经常听到总理讲到“积极的财政政策与稳健的货币政策相结合”这样的话,积极的财政政策和稳健的货币政策意味着什么?怎样从公共财政的角度去衡量财政政策的效果?这也是公共财政的内容。第五个领域就是财政体制,财政体制涉及有关财政收支决定的一系列的制度安排,这里面内容非常复杂,比如说财政收支分类体制,公共预算体制,政府会计制度,政府采购制度、政府层级间的关系和转移支付制度安排,财政收支绩效评价,财政及预算信息公开等一系列的问题。

二、当前我国公共财政建设的若干问题

(一)我国公共财政建设之路回眸

第一个是我国公共财政建设之路回眸。最近二十年,我国公共财政领域不间断进行了很多方面的改革,取得一些的效果。主要包括分税制财政体制、税费改革、收支两条线管理、部门预算制度建立、国库集中收付制度、政府采购制度、政府收支分类改革、省管县财、财政支出绩效评价试点、政府部门预算公开等内容。首先我们不能否认改革开放以后中国的财政向公共财政的转型努力。从我国的财政支出的比重来看,我们的过去大量用于经济建设的财政支出是在逐年减少,我们已经从生产建设型财政开始往公共财政这个方向走,这一点毋庸置疑,但是走的好坏如何?我们重点做了哪些事情,比如上面列举的这些内容。从1994年的这个分税制改革也包括后来预算法的颁布,首先就是围绕着中央与地方分灶吃饭的问题,1994年的分税制我们划分了中央税、地方税、中央与地方共享税。中央税都是一些征收面广、征收量大,税基也相当稳定的税种。比如说,关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入、车辆购置税。这些大型国有企业的所得税让中央拿走了,那么再有就是留给地方上的都是一些小、弱、散以及税基不甚稳定的税种,包括下列几种:营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税,城市维护建设税、房产税,车船使用税、印花税、耕地占用税、契税、土地增值税。中央与地方共享税我们会看到很多税收中央政府拿走75%,留给地方只有25%,包括下列税种:增值税、资源税、证券交易税等。增值税中央分享75%,地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分,部分资源税作为地方收入,海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税,中央与地方各分享50%。1994年的这个分税制解决的一个主要问题就是我们又重新回到了财政集权的老路上,结果造成这样的一个局面。越到下级政府财政越发困难,下级地方政府提供的公共物品和管理公共事务又多,自身又没有征税权,财政收不抵支,那只能依靠政府举债和土地出让金的卖地收入作为主要财政收入来源。我们今天看到的房价居高不下,很重要的一个原因是什么?构成高房价主要成本的土地出让金收益地方政府拿走了。“土地财政”已经成了今天地方基层政府的主要收入来源。除此以外,我们还在进行着企业所得税的改革,因为当时90年代之后,企业的税收负担非常重。当时企业也流行一句“一税轻,二税重,三税四税无底洞”的抱怨。名义税率在税法中规定的好像是不高,但事实上加到每一个企业上的实际税费负担则占到了50%以上。从今天来讲,我们的民营企业,包括今天所说的小微企业贡献了财政收入的50%以上,解决了70%以上全社会新增劳动力的就业问题。那么政府提供的公共物品不应只是面向国有企业或是三资企业提供,而是涉及一个全民财政的问题。政府应一视同仁面向全社会所有类型企业、全体民众提供公共物品和公共服务的问题。包括后面采取的一系列改革,政府采购制度、国库集中支付制度、财政收支制度分类改革,一直到财政支出绩效评价制度推行试点之前,财政体制改革都是围绕着税收和加强财政收入展开的。因此我们今天所做的财政支出绩效评价和推行政府预算公开试点工作,才真正开始涉及财政体制的深层次问题。这里我们简单把公共财政建设的前一个时期所取得的成绩与问题做一个回顾与点评。

(二)我国公共财政建设面临的主要问题

下面我就讲一下我国公共财政建设面临的主要问题,包括:(1)公共财政收支规模问题;(2)公共财政收支结构问题;(3)公共财政预算管理中的问题;(4)中央与地方财政关系的问题;(5)财政政策问题。

1.公共财政收支规模问题

第一个问题就是有关公共财政的这个收支规模的问题。首先财政收入规模过大,进一步凸显“国富民穷”。收支规模的问题,大家最近看报纸媒体上公布的数据。财政部9月中旬公布的数据显示今年前三季度全国财政收入81663.34亿元,比去年同期增长29.5%.继去年财政收入突破8万亿元后,今年财政收入将迈向10万亿元,这是一个什么概念?也就是说,财政收入每年以20%的速率在增长。而我们国家的GDP增速始终在10%左右,这就是一个问题了。国家财政收入是从GDP当中所“切分”出来的一块,如果财政收入的增长比GDP增速跑得还快,那么我们就讲这是一种“竭泽而渔”的行为。最终政府要吞食恶果,就要伤及到政府征收的税基和税本问题。政府是一个非生产性部门,如果政府少收税,那么这部分资金仍然可以留在生产领域,仍然可以创造社会财富,但是这部分资金如果从生产领域当中游离出来进入非生产领域,更多消耗用于维系国家机器运转的领域,这样最终则会影响到经济的长远发展。现实中相当一部分国家取得的财政收入干什么去了?最典型的是“三公”经费,以及养活庞大的公务员队伍去了。我们的政府体系过于庞大,消耗了我们全社会非常多的资源。当前学界讨论的热点问题是有关“国富民穷”的问题,国家、集体、个人在整个社会中产品的收入分配比例当中,国家占有太高的比重,以至于出现什么结果?普通居民的日子不好过,企业的日子也不好过,小微型企业现在遭遇到一个多重生存困境,所以政府现在也开始考虑是不是要结构性减税的问题了。政府的财政收入和财政支出理应“取之于民、用之于民”,但是财政资金没有用之于民,政府自己去花掉了。如果把私人部门的生产效率和政府公共部门的生产效率去比较的话,我们认为我们今天消费的公共物品是不是太昂贵了?还有一个问题:预算内财政收支比重不高,且财政收支出类型混乱、统计口径不一。在2008年的全国“两会”时候一位经济学家当时跟媒体说过,2008年的时候国家财政收入一万亿,到现在上涨得很快,而真正全国人大代表去审议的政府预算报告也仅仅是预算内的财政收支数字,还有一个游离于我们的法规监管之外的庞大财政收入,就是预算外的收入。预算外的收支我们经常把它称之为“第二财政”,其规模和预算内财政收支是相当的,就是各个政府规费、政府性基金收入以及各种各样的政府经营性收入,而这部分占到我们所有的财政收入的一半,居然游离于最高权力机关的监管。并且我们对这部分资金的量也不知道,也不知道它怎么花的。再有一块叫所谓“制度外收入”,预算外的收入是法律、法规明文规定和许可的,纳入财政专户监管,它还是有规可循、有法可依的。但是更多的是一些没有明文规定的制度外收入,就是我们讲的政府“三乱”(乱收费,乱罚款,乱摊派),这一部分的财政数据我们更无从知晓了。

2.公共财政收支结构问题

后面我列了一个公共财政收入的大概基本类型:规范列入法律监管渠道的财政收入是税收和一部分收费,这部分是预算内收入。而中央政府性基金收入、预算外资金收入和制度外收入则构成了预算外财政收入的主体。大家可以看到相当一部分财政收入都游离于监管的预算之外,而正是这部分收入造成了今天各级政府某些官员腐败、贪污、受贿等等钱权交易的一系列问题的根源。设想一下,如果一个政府官员掌握着庞大的一笔资金而又无人监督,他该如何使用资金?那么基于人性的弱点和缺乏道德自律的官员他势必会从事非法勾当、为自己牟利的活动,而且换任何一个人都会去这么做的。后面给大家列了一些表可以看一下,特别是我们在财政收入上面,预算外的收入占比非常大。比如1996年仅预算外资金收入和中央政府性基金收入两项合计为3893.3亿元,相当于预算内财政收入的52.6%;2000年预算外资金收入和中央政府性基金收入两项合计为5991.6亿元,相当于预算内财政收入的38.8%。还有一个内容就是税收收入。税收收入应该是所有财政收入当中最为规范的。我们经常讲税收的“三性”:强制性、无偿性、法定性。那么,能够用这“三性”去保障这些收入的有法可依和在一个法定的程序下来运行。但是,更多的是一个非税收入。非税收入脱离预算专户和财政部门的监管,造成了今天各个部门很多小金库的来源,这是财政收入来源这部分。

财政支出主要讲的是结构上的问题。财政支出从公共财政的职能角度划分列了八个方面:(1)公共工程支出;(2)公共教育支出;(3)行政管理支出;(4)社会保险支出;(5)医疗保健支出;(6)公共支出;(7)公共文化事业支出;(8)国防支出。反观一下西方国家,像北欧的一些国家的税收非常高,但它采取高税收高福利的做法,所有的政府支出都用于社会保障,医疗,教育这些民生领域。那么我们看一下我国政府的财政收支结构,也列了一个例子,就是支出方面以2009年为例,行政事业费12.01%,加国防公共安全24.72%,而教育经费、社保就业、医疗卫生和环境保护四项民生支出合计占31.41%。我们把这些数据和西方国家来做一个比较就能看得出来问题所在。

首先我们去理清一下行政管理费问题,现在已经叫做一般公共服务支出。在行政管理费方面,我们国家现在存在着几个主要的问题:第一,行政管理的支出规模过大。我国行政管理费不仅绝对规模过大,而且相对规模也在扩大。行政管理费占GDP的比重增加过快,行政管理费占财政支出的比重逐年上升。行政管理费增长快于GDP增长,明显快于财政收入和财政支出的增长,且远远快于居民收入的增长。衡量行政管理费规模有这样的一个相对指标———行政管理费占GDP比重,一个维系国家机器正常运转的开支究竟应该是一个什么样的量才是合理合适的。当然和这个国家经济发展、政府的规模和政府行使的职能等因素有关。随着社会经济发展的不断深入,要求政府干预解决的社会公共事务也越来越多,政府雇佣的公务员数量也多,国家机关规模相应也要扩大,但是这个指标也应该保持一个合适的比例,可是我们看在改革开放以前,行政管理费占GDP的比重原来是在1.5%左右徘徊,到2000年接近3%了,2000年以后行政管理费的比重明显偏大了,如果是把行政管理费和占所有财政支出的比重相比的话我们国家相对就更高。1978年的时候中国的行政管理支出比重在所有的财政支出中为4.71%。但是这几年下来,比如说2000年就发展到17%,2005年就上升到接近20%,而同期西方国家行政管理支出,我也列了一个OECD的数据,这个是1995年的数据,西方的主要发达国家没有超过10%的,发展中国家,和我们接近的印度7.2%,我们是近20%。从某种程度上来说我们现在政府的职能转型的问题还是没有到位的。而且还有一个“官民比”指标,或者比较规范的称法叫“财政供养人口”,就是我们国家财政负担了多少人员。我们把这个指标与历史上做了一个纵向的比较。如果横向比较看不出来,因为我们财政收入我们前面说到和西方的财政口径不一样,我们的预算外收入和制度外收入这一块非常模糊。我们就列了一个数据,比如说汉朝的时候大概是7934个老百姓养活一个官员,当然封建社会的时候政府承担的社会事务相对少一些,建国初期的时候到了294∶1,而到这几年,1978年的时候到50∶1,1997年30∶1,而2005年最新的一个测算是26∶1。即26个老百姓供养一个吃皇粮的,这是我们讲从“官民比”这个指标来看也有政府的行政管理费支出是过大的问题。第二点在于行政管理费中用于“三公”支出比重过高。这几年国内媒体经常谈到“三公消费”的问题,即公务接待(公款吃喝)、公费出国、公车消费。三公消费应该说不是一个新鲜的话题,学界当中在90年代末期进行过测算为9000亿,后来这个数据被央视的“新闻1+1”节目再一次披露出来,这个开支占到行政管理费开支的30%。而不是中央政府在它的网站上公布的90多亿。有人做了一个形象的比较,9000亿能干什么,一年建设90个上海的磁悬浮,或者是换一个话说就是平均每年我们每个人都要花700块钱给公务员公款吃喝,公费出国,这是行政管理费的支出情况。我们在历史上总结的我们建国以后7次机构改革都以失败告终。精简膨胀再精简再膨胀,每一次机构改革都没有成功,为什么?显然行政管理支出这部分费用压缩不下来,这也是和我们机构改革之间有关系的,这是一类比较大的问题。

再来看教育民生类支出,我记得在1993年国务院当时颁布了一个中国教育和改革纲要发展当中提出来在本世纪(指20世纪)末我们的教育财政经费要占到GDP的4%,这是1993年政府提出来的口号,迄今为止到现在我们财政教育支出占GDP比重仍然没有达到4%。甚至最近五年我们还有所下滑。比如2001年的时候,财政教育支出占到3.14%,这个2001年是突破了3%的大关,到2002年降到2.32%,到2004年降到2.79%,2005年,全国教育支出3951.59亿元,占GDP的比例是2.16%。这几年随着GDP的增长,反而这个比重相对降低了。从国际比较来看,发达国家公共教育支出占GDP比重高于发展中国家,经济发展水平越高,比重也越大。1995年公共教育经费占GDP的比重世界平均为5.2%,发达国家为5.5%,发展中国家为4.6%,最不发达国家达到3.6%。从结构上来讲,我们讲结构上基础教育中等教育高等教育这三块结构上也是成问题的。我国财政教育支出结构主要表现在教育投入在初等、中等、高等三级教育上的分配结构和教育投入在地理区域的分配结构两个方面。引用1995年一个数据,在纵向的初等、中等、高等三级教育支出分配上,高收入国家为1∶1.5:2.2,中等收入国家为1∶1.2∶2.9,低收入国家为1∶2.7∶12.8,世界平均水平为1∶2.7∶3.0,我国为1∶2.6∶21.6。也就是在高等教育支出比重过大,而基础教育上投入严重不足。一般国家在基础、中等和高等教育上的财政经费投入比例是一个倒金字塔形的,在基础教育阶段投入的比重是最大的,中等教育次之,而高等教育政府的财政投入最少。而我们国家的教育财政支出比重,又是完全反过来的,义务教育阶段严重投入不足,相反的在高等教育阶段政府有大量的财政投入,特别是在“985、211”公办高校中,反而国家“砸”了非常多的钱,完全是反其道而行之。教育支出结构是成问题的。从教育投入在地理区域的分配结构来看,我国的教育投入分布很不平衡。东部地区教育支出要比中西部地区高得多,东部、中部、西部教育投资呈递减的梯级分布,且梯次差距日益增大。基础教育支出严重投入不足。

再看财政科研支出这一块。列举两年的数据为例,1996年财政科学研究支出为348.6亿元,占财政支出比重和占GDP比重分别为4.39%、0.51%,2002年财政科学研究支出为816.22亿元,占财政支出比重和占GDP比重分别为3.70%、0.75%。将其与西方国家的科研经费支出进行横向比较发现我国科研支出依然不足。科研支出占GDP的比例、财政支出的比例和人均科研投入都不高。即使是这些不足的科研经费投入究竟有多大比重是真正用于研发以及产生了多大效益都无从得知。

第四项支出就是财政卫生支出,财政卫生支出在最近几年相对以往有所改善。2003年的“非典”期间用于治疗非典病人的呼吸机数量非常有限,农村卫生院医疗设施严重匮乏,有限的卫生投入也仅仅集中于发达地区和大城市。医疗卫生的投入严重不足,这里有一个我国公共支出与世界水平的静态比较表,无论是从人均卫生支出也好,还是卫生占GDP的总量也好,中国都是最低的。这几年尽管我们的绝对总额是在增加,财政用于卫生的总支出在增加,但政府在全社会卫生事业支出的比重却逐年在降低,也就是说个人负担的费用比重是越来越大的。从1978年到2002年间政府的财政卫生投入支出尽管绝对额在增加,但是占GDP的比重和占总财政支出的比重却在降低。2002年世界卫生组织统计的我国人均政府卫生支出水平在191个成员国当中排131位,有限的卫生支出中居民个人自掏腰包的比重是非常高的。由于长期以来我们的卫生领域投入“欠账”,导致等一旦遭遇2003年非典危机就无法抵御,整个中国因此被卷入其中,宏观经济面受到冲击非常大。第五个支出是社会保障支出,关于社会保障支出的主要有以下几个问题:社会保障支出总量不足;社会保障支出增长缓慢;社会保障支出结构不合理、地区差异显著;社会保障基金增值困难、安全隐患。这个具体的数据大概说一下:2010年的时候我们国家社会保障支出占GDP的2.28%。这个与同期国家比较,比如说以中等发达国家为例,中等发达国家社会保障支出比重是30%,我们是2.28%,社会保障构建上严重投入不足,今天我们所讲的全民享有的、能够覆盖13亿人口的社会保障体系尚未完全建立起来。

3.公共财政预算管理中的问题

第三个大的问题就是公共财政体制的预算管理当中的问题。比如说,前面已经提到了,大量的财政收支都是预算外的收支,各部门自行收支和“小金库”的失控。而且财政信息的透明度比较低,对财政支出的监督软化而且无从问责。比如说上任的审计署署长李金华在任的时候每年会刮起“审计风暴”,审计的结果是每个部门都有问题,为什么?这也是某种程度上来讲和我们人大的监督弱化有关系。

4.中央与地方财政关系的问题

一个是前面提到的分税制问题,再有一个就是中央与地方的职能究竟该怎么样进行定位?我们经常讲财权和事权相匹配,“做多少事拿多少钱”,这应该是合理的。但是现在存在中央与地方政府责任划分不甚清晰,事权和财权划分不合理,以及中央与地方的转移支付不规范的问题。很多转移支付都是专项转移支付而不是一般性的,不是根据这个特定地区的财政经济、公共事业的发展差异来进行公共事业的均等化化方式来分配的。

5.财政政策问题

公共财政范文4

为了全面提供畜牧兽医公共财政支出的使用过程中,合理使用公共财政资金,应对公共财政资金使用方面加强绩效目标方面的管理力度,强化绩效运转的跟踪,不定期进行绩效评估。在进行畜牧兽医项目建设的过程中,需要全面执行项目工作的施工建设合同制、项目工程投标机制、项目验收机制等,不仅确保项目建设的质量,还能保证项目的顺利运转。同时要对公共资金的支出模式、经费管理等方面加大监督力度,确保公共财政的资金投入,对畜牧兽医公共服务产生的效益。

2加大专项经费公共财政投入

2.1发挥县级公共财政资金对养殖户疫病防控的导引作用

县乡的公共财政资金通过支持养殖户的小区建设等方面的路径,加强对养殖户的支持,对进一步完善养殖户的综合生物安全措施来发挥积极性的作用。在当前的财政支持的基础上,适当增加养殖户建设补助,动物扑杀和无害化处理补偿等相关的投入,指导养殖户加大对动物疫病的基础设施方面的建设,配备相关的技术人员,检测免疫效果,进行消毒处理与无害化处理,环境卫生等多个方面的监管力度,在动物疫病防控技术和人员培训等方面提供服务,并加强相关的指导。

2.2创建公共财政支持畜牧兽医公共服务发展的新机制

创建适宜畜牧业健康发展、兽医公共卫生管理以及动物疫病防控工作需要的,实现长期稳定增长的畜牧兽医工作经费的保障机制,县政府公共财政年度针对畜牧兽医公共服务方面的投入,需要随着畜牧兽医公共服务整体产值进一步提高,真正实现按照特定比例实现增长,做到健康养殖,能形成规模养殖经济。全面贯彻“政府引导、政策扶持、统一规划、规范建设、强化监管、提高效益”的基本原则,全面发展畜禽养殖小区或者是养殖场。在发展养殖小区的时候,需要做到产业发展和疫病防控相结合、规模养殖和污染治理实现有机结合,保证健康养殖、规范化养殖,实现经济与生态的和谐发展。

3优化畜牧兽医公共服务发展的财政投入结构

首先,建立良种体系,确保种源供应。针对本溪满族自治县畜禽良种供应严重短缺的现状,要把良种繁育体系建设摆上重要议事日程;其次全面畜牧兽医公共服务机构的监管职能,根据属地化的基本原则,县级的财政投入和乡镇的投入实现密切结合,并且将其归入到县乡的财政预算内,实现畜牧兽医工作人员经费有全面的保障,工作经费方面存在一定的结余,在基础设施建设方面还有一定投入的具体要求;再次做好动物疫病防控每一个环节投入结构进行全面的统筹考虑。逐渐增加用在流行病检查、疫情监测、病死畜禽的处理补贴、村级防疫队伍建设、建设无疫区、研发防疫技术和疫苗、监测动物和动物产品等每一个环节都有相应的经费方面的投入;最后要抓好技术创新。做好实用技术的普及与推广工作,提升科技对畜牧业的整体贡献率,重点做好杂交、良种推广利用、秸秆利用、牛羊圈养、疫病防治、生态养殖模式等实用技术的推广。

4确定公共财政支持的畜牧兽医公共服务的重点

要按照发展、控制、消灭的畜牧兽医公共服务的发展的基本要求,紧密围绕提高动物生产监测预警机制、动物卫生监督执法能力、动物突发疫情的应急管控能力、动物疫病强制免疫机制、动物养殖的全面推广机制、动物疫病防治的信息化处理能力防控体系方面的建设,公共财政重点需要放在进一步完善动物体系网络、提升畜牧兽医公共服务的补助水平、动物防疫技术的支持机构和检验机构的运作经费方面的投入,动物疫病应急管理等方面,继续加大经费支持的力度。

5提升畜牧兽医公共服务的防控经费补助水平

5.1实施动物疫病的控制计划,加强对疫苗补助

需要进一步扩大财政支持免疫范围。根据地方畜牧业、兽医业发展的实际情形与社会农畜产品的贡献额度,确定畜禽免疫疫苗的补贴额度,并且强化对畜牧业产区的整体扶持力度,切实体现地方财政的相关政策导向。

5.2创建动物扑杀补偿机制

制定销毁动物产品、扑杀动物与相关物品的补偿办法,常见扑杀动物价格评估机构与办法,提升覆盖面与补贴标准,逐渐创建政府补贴为主,并实行养殖合作化组织、农业保险等互助资金等扑杀补偿制度。企业要需要根据相关法律的规定与养殖场建设的基本要求,创建无害化的处理措施,公共财政根据具体情况进行适当的补助。

5.3加强免疫应激死亡补偿标准

公共财政范文5

一、实施公共财政建设的基本要求

(一)究竟什么是公共财政

公共财政就是政府为了满足社会公共需要,通过收支活动实现对一部分社会资源的配置。公共需要具体来说很复杂,概括来说大致可分为两大类:纯公共需要,如国防、军事、外交、国家安全、义务教育、公共卫生等;准公共需要,如社会保障、医疗卫生、保障性住房,以及大型的公共事业包括水、电、气、煤、油、运等,还有些基础公共设施等等。属于纯公共需要由政府完全承担,属于准公共需要则由政府和个人按比例分担。因此,在公共财政模式下,政府从事收支活动的目的就是满足社会公共需要。我国1998年提出构建公共财政框架,1999年正式实施。当时由于对公共财政的本质内涵缺乏准确的理解和把握,所以实际操作中很多做法还是传统的老一套,大量的政府资金用于生产建设,而非投向公共领域,满足公共需要,尤其是与民生有关的资金投放严重不足,结果导致百姓上学难、看病难、就业难、住房难等一系列社会问题。16届3中全会提出完善公共财政体制的战略部署,并于2005年首次提出关注民生、以民为本的执政理念,十七大以来进一步提出推进公共财政体制改革的具体要求。随着政府执政理念的转变,以及一系列改革举措的实施,我国的财政正朝着公共财政的本位逐步回归。

(二)基本要求

1.公共性:即公益性。财政资金的投放,必须以满足社会公共需要和追求社会公益为宗旨,不能以赢利为目标。

2.公平性:公共财政政策要一视同仁。财政分配制度对不同的阶层、个人以及不同的经济成分,必须公平公正。

3.公开性:政府的财政收支预算要公开透明,对财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等公众要有知情权。围绕着公共财政的基本要求,对如何推进我国的公共财政建设,下面进行逐一分析。

二、财政资金投放的公共性

为实现财政资金投放的公共、公益性,当前迫切需要调整财政支出结构,更加关注民生。最近几年我国政府加大了对民生方面的资金投入力度,但总体来看仍有不足。

(一)民生领域的资金投放现状

1.民生概念的界定纯民生——与民众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等五个方面;泛民生——在纯民生基础上加计农林水环保、交通以及中央对地方税收返还和转移支付等与民生息息相关的支出。

2.增幅很大但占比仍低(1)从增幅看:2010年,全国财政支出8957亿元,比上年增加13275亿元,增长17.4%。其中教育支出12450亿元,比上年增长19.3%;医疗卫生支出4745亿元,增长18.8%;社会保障和就业支出9081亿元,增长19.4%;住房保障支出2358亿元,增长30.7%;农林水事务支出8052亿元,增长19.8%。环境保护支出2426亿元,增长25.4%。可见,政府加大了向民生领域投放资金的力度,用于民生方面的支出增幅,都超过了同期财政总支出的平均增幅(2)从占总支出的比重看:2010年中央财政“纯民生”支出占总支出的比重18.4%,若将支“转移支付”(要求地方主要用于民生领域)也列入其中,则接近40%。“十一五”时期,全国公共财政总支出31.9万亿元,“纯民生”支出累计9.83万亿元,占比30.82%。这个占比与我国以往相比有了明显提高,但与大多数市场经济国家相比,我国对民生领域的投入还有很大差距。例如美国是一个高税收高福利的国家,2010年根据美国政府公布的数据,美国联邦、州和地方三级政府财政6.万亿美元,其中,医疗保健,占总支出的17%;教育保障,占总支出的16%;养老保障,占总支出的15%;社会福利,占总支出的11%。社会保障(包括养老、医疗等在内)及教育等的合计开支达到60%。特别是近几年我国房价的一路暴涨,“买房难”引起百姓极大关注,而政府所应承担的对保障性住房建设的投入却严重不足。因此,还需进一步加大对民生领域的资金投放力度。

(二)当前增加民生领域资金投放的主要对策建议

1.继续增加教育投入百年大计,教育为先。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出:逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例,到2012年达到4%。2010年我国公共财政教育投入约14200亿元,占GDP的比例3.57%,距离4%的目标还差0.43个百分点。为如期实现4%目标,必须拓宽财政性教育经费来源渠道:一是对外企及外籍个人,统一按“三税”实际缴纳税额3%征收教育费附加。二是全面开征地方教育附加。三是从土地出让收益中按10%的比例,计提教育资金。但是,为了尽可能不加重纳税人税负,避免地方政府过度依赖不可持续的土地财政,笔者建议进一步提高国有企业红利的上缴比例,将其中的一部分通过转移支付专门用于教育事业,这既有合理性又有可行性。

2.继续支持医药卫生体制改革针对2009年提出的深化医改的五项重点改革:加快推进基本医疗保障制度建设;初步建立国家基本药物制度;健全基层医疗卫生服务体系;促进基本公共卫生服务逐步均等化;推进公立医院改革试点。三年间全国财政资金投入新增11342亿元。并已在推进基本医疗保障制度建设、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化等方面取得显著成效。当前医改的重点也是医改的难点。笔者认为,首先要解决以药养医的问题,可以考虑成立药品管理中心,接收公立医院的药品购销权,医院药房改为其下属的药品调配中心,医院不再经营药品。药品管理中心负责汇总全市基本用药目录,建立统一的药品采购供应管理信息系统,实施药品集中采购、统一配送,从而切断医院和药品之间的利益链。其次是让公立医院回归公益性。目前,政府投入一般只占公立医院总收入的6%—8%,仅靠这些投入,无法保证公立医院的公益性。随着公立医院实行医药分开后,减少的收入或亏损,政府必须加大投入,并落实对医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、离退休人员费用和政策性亏损补贴等的投入,为公立医院回归公益性提供保障。

3.加快推进保障性住房建设“十二五”规划中有一项约束性指标,就是五年新建保障性住房3600万套。到“十二五”末,全国城镇保障性住房覆盖率达到20%以上,基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。针对保障性住房的投入力度不断加大,资金不足是最大障碍。尽管一方面,中央财政不断提高用于保障房的支出;另一方面,地方政府也不断加大资金投入力度,提高土地出让净收益的比例、积极引入社会资金用于保障房建设。全国社保基金、保险资金也已开始进入保障房建设领域。但资金不足仍是最大障碍,为此建议:⑴中央政府的扶持资金再多一些,土地出让金和公积金的计提比例再提高一些。⑵尽快建立责权对等的中央与地方间转移支付制度,明晰中央和地方的职责和权利。⑶明确将社会保障性住房财政支出纳入法定支出的范围。⑷研究制定优惠政策,鼓励社会资金参与保障性住房建设。#p#分页标题#e#

三、财政分配的公平性

财政是政府参与国民收入分配的一个重要手段,合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。近些年来,我们在财政收入分配方面采取了一些改革措施,如全面取消农业税、连续七年提高企业退休人员养老保险金,加大一般性财政转移支付力度等,并取得了一定成效。但由于既有的财政分配体制机制不顺,分配格局不合理,因此,收入分配不公、收入差距拉大的问题依然突出,必须下大气力予以解决。

(一)存在的问题

1.政府收入的快速增长,使得政府收入占GDP得比重不断提高,导致劳动者报酬占GDP的比重下降。2010年,包括社保资金、土地收益在内的政府收入占到GDP的30%以上。政府收入的持续快速增长,以及企业分配份额的增加,使得劳动者报酬占GDP的比重,下降到近二十年来的最低水平,并形成“GDP一大步,财政收入两大步,居民收入迈半步”的国富民弱格局,国民财富分配出现了严重失衡。如何推动国富向民富转变,成为合理调整财政分配关系的重中之重。

2.国企上缴红利(税后利润)的比例过低,挤压了民企发展空间,致使行业收入差距拉大。理论上说,每一个中国公民都是国有企业股东,企业的收益属于全体人民。多年来,我国在国有企业利润分配方面的制度性安排是将利润留存在企业,以继续支持国有企业发展壮大(所谓蛋糕做大的问题)。如今大多数国企特别是央企已经成为行业龙头与“超级强人”,如烟草、石油石化、电信、电力、钢铁、交通运输等,这些行业中的众多企业,或因行业垄断、或因规模集约效应,每年创造出巨额的利润与现金流,已经完全有能力向股东进行更多回报(蛋糕做大后的分配问题)。而有些垄断行业,从社会财富再分配与全社会资产战略配置各个方面来看,甚至有理由要求其上缴大部分甚至是全部的利润。但目前即便是经过调整央企上缴红利的最高比例也只是15%,并且企业上交的利润大部分又以各种形式回到了企业的口袋里。过多的税后利润留给国企,一方面对于民企不公平,另方面造成行业之间,以及行业内部企业之间、个人之间收入差距拉大。

3.土地财政愈演愈烈,引发了房价暴涨,导致财产贫富悬殊。客观地说,十几年来,土地财政对缓解地方财力不足、公共品供给融资难,创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用,功不可没。但国有土地毕竟是一种特殊的公共资源,如果将土地供应目标定位于地方财政的利益最大化,将有悖于其基本属性,也有悖于国有即为全民所有这一基本属性。土地财政造就了各级地方政府‘征地—卖地—收税收费—抵押—再征地’的滚动模式。要维持这一模式,并获取较高收益,就要压低补偿标准征地,再通过拍卖等方式高价出让。几万元一亩征地,几百万甚至上亿元卖给开发商,征地与卖地之间的巨额利润,让不少地方政府对土地财政产生浓厚兴趣,而房地产业是这一模式的下游出口,城市购房者最终为高房价“埋单”。在这种利益联结机制下,难免产生高价地进而产生高房价,房价不断上涨,就会导致住房不断向富裕家庭集中,大多数居民家庭获得住房的能力减弱、机会减少,加剧了财富的贫富悬殊。

(二)完善的对策

1.通过适度减税或增加财政转移支付适当降低政府收入的占GDP比重,以提高劳动者报酬的比重。减税也是居民增收的渠道,可以考虑削减增值税、营业税、消费税等流转税,降低间接税税负,并适当增加直接税。因为降低间接税可以降低企业税负,减少商品和服务中所含的税负。这一方面为企业提高员工工资提供必要的空间,另一方面也可以降低消费者间接承担的税负,对稳定当前物价水平起到较为明显的作用。另外,政府通过增加财政转移支付(二次收入分配)对低收入群体进行适当补贴,提供更多的公共品减少老百姓相应的支出,对居民收入而言也是实质性增加。

2.继续提高国有企业红利上缴比例,将上缴的收入纳入公共财政预算,然后通过转移支付用于社会保障体系建设。国有企业是属于国家的,属于人民的。它的利润,内部人是不能分掉拿走的,国有企业的资产实际上属于国家、属于全体人民的一笔储蓄,一旦国家需要钱,完全可以动用。根据国际惯例,一般上市公司股东分红比例为税后可分配利润的30%到40%,某些西方发达国家盈利好的企业甚至向国家缴纳税后利润的70%至80%。我国当前对中央所属国有企业上缴红利比例规定从5%—15%,因此,中国国企的税后利润上缴得并不多,仍然有上调空间。笔者建议,通过提高国企红利上缴比例,从中再按一定比例计提教育资金,以保证2012年实现教育经费占GDP4%的目标,让国有企业履行更多的社会责任。

3.改革分税制,理顺中央与地方的分配关系,扭转地方政府过度依赖土地财政的局面。地方政府之所以对“卖地生财”情有独钟,乐此不疲,其根源是我国现行分税体制设计不合理。因为,在实行中央与地方的分税制后,地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降,但另一方面,地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化。因此地方财权与事权不匹配,收入与支出不对应,为了弥补这种缺口,进而引发了愈演愈烈的土地财政。为此,改革分税制成为解决土地财政问题的关键。首先,上收事权,让上一级政府履行更多的职责,其中一些比较明确的如国防、外交等毫无疑问是中央的责任,义务教育、医疗、社保等涉及国民素质的支出,至少应该由中央承担主要责任,粮食安全、环境保护等可作为共同责任,其他直接面对老百姓的公共管理和服务则由地方政府来承担。其次,要要赋予地方税收立法权,形成真正意义上的地方税和地方财政收入体系,包括一部分纯粹属于地方性的税收,它的开征减免停征等等都应该由地方决定。

四、财政收支预算的公开性

公开政府的财政收支预算,是我国公共财政民主化建设的一项重要内容。长期以来受传统理财思想的影响,政府的财政预算被当做国家机密不可告人。在公共财政模式下,政府是聚众人之财、办众人之事。既然如此,那么政府的钱从哪里来,用到哪里去,民众有权知情。倘若没有知情权,那么参与权、监督权就根本无法落实与行使。所以公开的目的,不仅是让公众知道纳税人的钱政府是怎么花的,更重要是通过公开遏制政府大手大脚花钱的习惯,使纳税人的钱用在该用的地方。另外,让政府的花钱变成一种“鱼缸”行为晒在阳光下,也有助于打造阳光政府。自《政府信息公开条例》颁布实施以来,我国加快了财政预算公开的步伐,但仍然存在着诸多亟须改进和完善之处。#p#分页标题#e#

(一)公开但不够透明

预算公开已成潮流,不可逆也不可挡:2010年75家中央部门(共计98个部门)向社会公开了部门预算收支信息,2011年增加到88个中央部门。与此同时,国务院首次要求中央各部门公开本部门2010年“三公”经费“的决算支出和2011年“三公”经费的预预算情况。另外,地方政府比照中央公开财政总预算总决算、部门预算、以及“三公”经费。由于财政收支预算具有较强的专业性,因此要求编制者尽可能做到语言通俗、项目细化,让公众看得清清楚楚、明明白白。但从已公布的预算情况来看,粗线条、选择性,“犹抱琵琶半遮面”。首次公开的“三公”经费还存有以下不如人意之处:

1.统计标准不统一,各部门的说明也不够详细,公众很难看明白。数据都是由各部门自己统计后公开的,同样是接待费,有的部门包括本系统的全国单位,有的则只局限部委机关,缺乏统一的统计标准;在已公布的各部门数据中,2010年某单位公款接待费接近1亿,平均一天27万多元,而有的单位一年才十几万元。如此让人不可思议的悬殊数字,来自于统计标准的不一致。

2.缺乏权威部门把关,“自说自话”的数据难免选择性公开。公布的数据如果有选择不细化,人们就会“雾里看花”,很难从这些抽象的数据中判断费用支出的合理与否,自然就会不可避免地引发各种各样的质疑。“三公”经费公开是百姓监督政府的一个重要环节,而看得明白则是监督的前提。不应该遭到质疑后,再出来解释,那样就被动了。

3.按规定,地方政府应比照中央公跟进公开财政总预算总决算、部门预算、以及“三公”经费,但事实上除北京、上海、陕西外,其余地方均未付诸行动。因此,更有挑战性的是,地方各级政府部门的三公消费情况能否公开,公开得能否准确、具体并经得起专业机构和社会公众的拷问。

(二)进一步完善的对策建议

1.公开“三公”经费既然是中央部门的统一行为,就应有统一的标准。只有标准统一,才具有可比性。为了防止部门“自说自话”,有选择性地公开,甚至弄虚作假,建议制定统一的统计标准,并由监察、审计等部门参与监督,统一对外公布。

公共财政范文6

一、对我国公共财政实践的积极评价

1.初步建立了与市场经济运行体制相适应的公共财政运行模式

2.公共财政理念的实践指导地位不断得到巩固与提高

3.公共财政实践与改革不断向纵深发展

4.建立了与市场经济运行体制相适应的基本税制架构和体系

5.财政收支的良性运行体系得到不断完善

6.三农问题、义务教育问题、弱势群体的保障问题、科技创新与发展问题、环境保护问题、资源开发与节约问题、国家政治经济的稳定与安全等过去在传统财政体系中被忽略(或彻底忽略)的问题开始得到各级财政的重视和制度安排。

7.政府职能有了一定程度的转变,财政收支结构的改变不断体现出服务型政府的内在要求。

二、公共财政运行中存在的突出问题

1.从财政管理体制与政府架构关系的层面看,存在的问题最为宏观,有:(1)各层级政府的支出责任始终没有得到较为清晰地界定各级政府的职责权限在宪法上只有很一般的原则性规定,由此各级政府之间的财政关系以及每级财政支出主体的收支关系缺乏最基本的安排与评判的标准。(2)政府间的财政管理体制不明确1994年分税制改革以来,省以下财政体制没有明确,财政体制缺乏规范性和稳定性。不稳定的体制,导致财源利益分配方面边界不清晰。(3)政府层级过多,市管县产生的负面影响越来越大由于多层级管理架构的存在,各层级政府的职能定位不清,客观上强化了行政事务的下压和财政收支的下压,层层分解下压的结果,是基层政权与农村承担着来自多层上级政府的种种压力与责任。(4)基层政府缺少稳定的自有财源由于地方政府没有独立的税收立法权,分税制体制规定的地方税大多为一些征收难度大,税源小,种类繁杂的小税种。许多地方财政靠负债运行。(5)现行转移支付体系不科学、规范目前,转移支付项目和形式越来越多,相当多的转移支付项目难以清晰划分财力性转移支付与专项转移支付界限。

2.从财政收支与结构、预算决策与程序等层面来看,存在的问题有:(1)财政收入增长率很高,但十多年来增长率很高的财政收入依然不能满足政府庞大的财政支出需要。财政增收的根源是什么?可持续性前景如何?(2)公共支出在财政支出总量中的比重是呈上升趋势的,但财政的经济建设与投资性支出的比重依然保持较为稳定的态势。(3)公共支出结构中的支出项目的序列安排及其结构优化依然问题突出。(4)由权利与垄断产业引发的收入不公平分配越来越引起老百姓与社会公众的不满。(5)预算决策的民主参与、监督不够。许多政府层级的财政收支绕过法律程序;许多政府收支没有通过立法程序。预算的透明度、向公众提供的预算信息只涉及财政收支中最基本的收支项目。公共决策及其程序等许多方面缺乏应有的法律机制,存在太大的自由裁量权。

3.从财税的经济调节政策和税收体系的配置与目标来看,主要问题有:(1)目前经济活动中越来越突出的靠拼资源,靠污染环境而取得的经济回报在GDP中的比重不断上升,但缺乏有效的财税政策和手段来加以治理。经济运行的外部成本越来越高。(2)从经济一体化与国际经济竞争的情况看,世界各国税制的发展趋势是普遍降低直接税的税收负担。而我国目前直接税方面存在的突出问题是:名义税收负担高,却经常在直接税政策中采取直接优惠方式,税收征管中的漏洞也依然很多。直接税制结构配置不合理。(3)税收体系中相关税种配置的整体功能尚有缺失;有些即将出台的税种并没有得到充分研究。(4)主体税种需要进行完善与改良,以适应经济发展与结构变化的税制要求。主要集中于增值税与所得税方面。(5)如何从地方经济发展的角度研究支持区域经济发展和结构调整的财税政策并付诸实施。尤其是在地方经济发展的财政金融政策的战略结合上基本没有研究,财政金融的整合不够。

三、推动公共财政向纵深发展的构想

根据“十一五”期间财政管理体制改革的有关决议和“十一五”时期我国财政发展的主要任务,在坚持全面完善与改革现行财政管理体制的同时,应重点突出过去的财政实践中没有较好解决的基本问题。

1.明确各级政府支出责任,并合理进行各级政府的财力调整

长期以来,人们普遍认为各级政府的事权和财权应统一。但从实践上看,财力分配长期以来的纵向不均衡是客观存在的。由于中央政府承担着整个国家管理的需要;维护国家安全与统一的需要;承担着全国经济稳定与宏观调控的需要;维护对全国不同地区、各地均衡发展需要;因此,在财力分配上向中央倾斜与集中是客观必然的。与此相应,地方层级高的政府,其财力集中的程度也相对高一些。但从财政支出方面来看,根据公共品有效供给的原则看,大部分公共品和服务宜由地方政府提供更有效率。因此地方政府承担的公共品供给的负担更多。这就导致了政府间客观上存在财力分配与支出负担的不对称。由于市场经济下政府公共服务的职能越来越多由地方政府来履行的,因此应更加突出地方政府在提供公共服务的职能和责任方面的地位,并且进行必要的财力调整。这就需要通过进一步完善分税制和转移支付制度来达到。而在财政实践中的重中之重是做好各级政府职责的界定和划分。要进一步明确各级政府的事权范围和财政支出职责,将一般性的分工原则具体化。这是正确划分各级政府事权的前提。应以法律的形式将上述各种事权范围的具体划分确定下来。

2.实现全国基本公共服务均等化

全国基本公共服务均等化是指不管全国各地经济发展水平和条件的差异如何,大体上应保证一国范围内的国民享受基本均等的公共服务。这是据于过去财政实践中客观存在的地区间和城乡间的公共服务的极大不平等的事实提出的要求;实现全国基本公共服务均等化也是据于我国目前经济发展水平的现实提出的客观要求;更是公共财政向服务型财政推进的质的转变。当前,基本公共服务均等化主要应面向义务教育均等化、基本医疗保障均等化、基本社会保障服务均等化、基本社会生活环境服务均等化等方面。在保障基本范围的基础上,不断提高基本公共服务的数量与质量。

3.进一步完善转移支付制度

(1)继续扩大财力性转移支付规模和均等化转移支付规模。提高省一级政府在地方财力的均衡分配中的能力。(2)优化转移支付结构,整合现行专项转移支付项目,控制专项转移支付资金规模和方向,建立专项支付的确定、监控和评估的决策与运行体系。(3)改进资金分配和管理方法,加强转移支付资金监管,提高资金使用效益。#p#分页标题#e#

4.深化省以下财政管理体制改革

(1)科学合理地调整财政管理体制。实施转移支付制度的基础是财政管理体制。必须协调好地方各级政府的分权关系,做到财权和事权相统一。当前一是要逐步推行省管县财政体制改革,精简机构,减少中间环节,实行扁平化管理。二是加大对县级财政的支持力度,满足县级政府提供公共服务的需要。(2)进一步完善一般性转移支付制度。要使各级政府的一般性转移支付制度成为一个完整的体系,一是应该努力使省以下转移支付制度与中央对地方的转移支付制度相衔接。二是要保证各级实施一般性转移支付制度的主体有足够财力来进行转移支付,如果下级实施转移支付财力不足,应由上级财政进行专门的一般性转移支付补助后,由下级财政根据情况作为一般性转移支付资金自主使用。三是建立规范化的省以下一般性转移支付制度必须总体规划,确定出各个阶段的工作重点和所要达到的目标,尤其对建设落后地区要加强指导。(3)要进一步完善专项转移支付制度。对于属于上级委托事项的专项转移支付资金分配数额,应根据委托事项的直接成本计算确定;无配套条件要求的专项转移支付资金分配数额,要按照各种保障性公共物品提供水平达到标准时缺口数量和受援地区该项公共物品的单位成本计算得出;有配套条件的专项转移支付资金分配数额的计算,不仅要测算出受援地区改善公共物品需要提供资金的总量,还要根据受援地区不同的人均财力水平确定有差别的资金配套比例。专项转移支付要体现出上级政府的政策意图。同时,要整合专项资金的拨付范围,并对专项转移支付项目进行归并,专项补助范围大小和比例的高低,也应根据上级政府的财力状况量力而行。(4)要进一步完善省以下转移支付的计算方法。运用因素法代替基数法,科学地、准确地核定各级地方政府的标准收入能力与标准支出需求。应在当前基数法加因素法的基础上,逐步扩大因素法的应用,这一过程实际上包括两个动态的方面:一是不断完善因素法所选用的因素;二是不断充实完善因素法所需基础数据。(5)要进一步完善以纵向转移支付为主,横向转移支付为辅的转移支付制度。应充分发挥上级政府的财政调节能力,既要解决纵向之间的不平衡,又要尽量促进各地的协调发展,使下级政府能达到公共支出水平的相对均衡,以保证当地居民生活改善和社会稳定。另一方面,现阶段横向转移支付并不作为调节各地财力差异的主要手段,也不应对各地所实施的横向转移支付做强制性的规定。(6)推动“省管县”财政体制管理方式改革试点,减少财政管理层次。(7)推进乡镇财政体制改革,试行“乡财乡用县监管”。

5.优化财政支出结构

在公共支出的结构上进行优化,突出重点,优化序列;对各项财政支出建立必要的绩效考核评估指标体系,尤其是财政的投资性支出范围与结构的界定、支出量度的确定要有科学的决定机制。

公共财政范文7

1准确领会公共财政的深刻内涵

1.1公共财政概念

公共财政是在市场经济条件下,政府为了满足社会公共需要,通过收支活动实现对一部分社会资源的配置。如何准确理解公共财政概念?需要从以下两个方面把握:首先,弄清公共财政究竟为了谁。大家知道,所谓财政就是政府的一种资金收支活动,而这种收支活动总是为了实现政府职能或为政府行使职能服务的。那么在市场经济条件下,政府的职能就是满足社会公共需要,因此,公共财政成为政府实现满足公共需要职能的一种资金收支活动。在这里还需要进一步搞清两个问题:什么是公共需要?为什么说满足公共需要成为市场经济条件下政府的职能?1)所谓公共需要,具体说很复杂,概括说就两大类。第一类是纯公共需要:保证国民基本素质和生存安全的需要,如国防、军事、外交、国家安全、义务教育、基础科研、公共卫生和环境保护等;第二类是准公共需要:介于纯公共需要和私人需要之间,从性质上不能截然划分清楚的一些需要,如医疗卫生、社会保障、保障性住房,以及大型公共基础设施,甚至包括某些基础产业和支柱产业,如水、电、气、煤、油、运等。两类公共需要的区别在于,对于满足纯公共需要的产品进行消费通常都是免费的,而对于满足准公共需要的产品进行消费则不是免费的,但是所产生的费用既不能由消费者全部承担,也不能让政府全部埋单,而是由政府和消费者按一定的比例分担。一般来说,政府承担的越多,表明国民的公共福利越高。2)为什么说满足公共需要成为市场经济条件下政府的职能?因为市场经济条件下,作为市场主体的企业从事生产经营活动的目的,就是追求经济效益最大化。如果让企业生产提供公共产品,一方面对那些规模巨大,资金需要多的纯公共产品项目,任何一个实体都无能为力,另一方面公共产品消费使用过程中的不收费和低收费,也使得企业即便有能力也无动力,原因是与企业追求经济效益最大化的目标相违背。所以,在满足公共需要方面,市场是无效的或是失灵的。但是,公共需要在整个社会经济活动中必不可少的,尤其是在老百姓的日常生活中不可缺少,为此需要政府出面。首先通过一定的手段(如税收等),集中一部分社会资源,形成财政收入,然后再以财政支出的形式,向公共领域投放公共产品,也可以通过购买公共服务的方式,从而满足整个社会方方面面的公共需要。因此,满足公共需要成为市场经济条件下政府义不容辞的职能和责任。而为了满足公共需要,政府通过组织收入、安排支出或购买公共服务,形成的收支活动就是公共财政。其次,公共财政是一种与市场经济相对应的财政模式。因为在市场经济条件下,市场成为资源配置的基础和主要手段,凡是市场能做的政府不要干预,凡是市场做不了或做不好的,政府必须介入。也就是说,政府要有所不为有所为,而政府有所为的正是市场失灵的公共领域,在公共领域范围内,为了满足公共需要,政府进行收支活动,所形成的财政模式只能是公共财政。我国传统的财政模式是“生产建设财政”。它是一种与计划经济相对应的财政模式,因为在计划经济下,政府是无限的、全能的,掌握着整个社会的全部资源。除了公共领域,政府还把大量的财政资金投入到了生产建设领域,最多的时候我国生产建设资金占到整个财政资金的70%左右,所以我国传统的财政模式被称为“生产建设财政”。实行了市场经济,要求政府必须转变职能,由无限的、全能的政府转为悠闲的、服务型政府,那么与政府职能相对应、为政府行使职能服务的财政也必须转型,也就是必须由传统的生产建设财政转为现代的公共财政。由于我国实行市场经济只有20年,因此实施公共财政的时间并不长。我国于1999年正式实施公共财政。

1.2公共财政基本特性作为一种现代财政模式,实行公共财政必须具备三个方面的基本特性:公共性、公平性、公开性。1)公共性:即公益性。财政资金的投放,必须以满足社会公共需要和追求社会公益为宗旨,不能以赢利为目标。这是实行公共财政的最基本特性。因为在市场经济中政府满足社会公共需要的职能,决定了政府进行财政收支活动,只能局限在公共领域范围内。但我国实行公共财政的头几年,由于对公共财政本质内涵缺少准确的理解和把握,加之受传统财政模式思维的惯性影响,大量的财政资金依然被投向了生产竞争性领域。这一方面扰乱了市场公平竞争的秩序,另方面也导致了对公共领域资金投放的不足。另外,改革开放尤其是实行市场经济以来,由于对公共领域的一些部门(如教育、卫生等)进行了不恰当的市场化改革,结果随着政府财政收入的增加,对公共领域的投入却没有增反而减少,于是引发了老百姓上学难、看病难、生活难、住房难等一系列社会问题。面对这些问题,我们开始反思:表面上看是学校、医院出问题了,实质上是我们的体制有问题,是政府的职能出现了错位(即政府失灵)。因此在党的16届3中全会上,党中央提出完善我国公共财政体制的战略部署,其核心内容一是要求政府切实转变职能,让政府的财政资金逐步直至全部退出生产竞争性领域;二是必须调整和优化财政支出结构,加大向公共领域尤其是与民生相关的公共领域资金投入力度。特别是在2005年,党中央首次提出“关注民生、以民为本”的执政理念,自此以来的这些年,政府不断地增加向民生领域的资金投放。所以,我国的财政正在逐步回归公共性的本位。2)公平性:公共财政政策要一视同仁。财政分配制度对不同的阶层、个人以及不同的经济成分,必须公平公正。财政具体表现为一种资金的收支活动,其属于分配范畴。政府将钱收上来再用出去,实际上就是在进行国民财富的分配和再分配。这就要求政府在取得收入时,必须明确向谁收、收多少;然后再支出使用时,明确用多少、怎么用。都要相应地制定一个公平合理取得收入、安排支出的制度,即财政分配制度。所以,财政属于分配范畴。财政分配作为整个国民收入分配的组成部分,我国政府这些年来在财政收入和支出方面,采取了一些措施,比如降低个人所得税工资薪金所得的费用扣除标准、连续多年提高低收入群体尤其是企业退休人员的养老保险金等等,目的是为了降低中低收入者税负,提高低收入群体的收入水平,缩小收入差距。但毕竟整个国民收入分配的结构存在先天的不足和缺陷,使得城乡之间、区域之间、行业之间以及个人之间的收入差距依然比较大,贫富悬殊问题依然比较严峻。还有国民财富蛋糕做大之后,如何在政府、企业、居民之间合理分配,依然面临许多需要解决的问题。所以要求财政分配制度还需进行进一步的改革和完善。3)公开性:政府的财政收支预算要公开透明,对财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等公众要有知情权。这是公共财政与传统财政模式相比所具有的最典型特性。在公共财政框架下,政府是在为民理财。既然如此,那么政府的钱从哪里来,又用到了哪里去,以及怎么用的,作为公众都有权知情。由于受计划经济理财观念的影响,我们长期以来都把政府的财政信息当做“国家机密”不可告人。所以实行公共财政很多年来,我国在财政预算民主化建设方面工作滞后。其实公开政府财政信息,不仅是公共财政的基本要求,也是对政府权力进行监督和约束、从根源上防止腐败的突破口。2008年国务院颁布了《政府政务信息公开条例》,作为政府政务信息的一个重要组成部分,财政信息向社会公开政府责无旁贷。最近这几年,我国加快了财政信息公开方面的进程,但效果还不尽如人意。为此,要继续加大财政信息公开的力度,让老百姓对政府公开的“账本”不仅看得到,还要看得懂。更重要是通过公开财政信息,遏制政府大手大脚花钱的习惯,使纳税人的钱用在该用的地方。#p#分页标题#e#

2我国公共财政建设的现状分析

2.1财政资金公共性的现状分析从当前来看,分析我国财政资金公共性,关键就是考察对民生领域的资金投放情况。理由有二:一是民生领域构成我国公共领域的核心和重点部分;二是政府对民生领域资金投放的历史欠账太大。1)对民生概念的基本界定。纯民生———与民众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等五个方面;泛民生———在纯民生基础上加计农林水、环保、交通以及中央对地方税收返还和转移支付等与民生息息相关的支出。2)民生资金的投放现状(本文基于对“纯民生”的分析):增幅很大但占比仍低。从增幅看,2005年以来的这些年,政府不断增加对民生领域的资金投放,用于民生方面的支出增幅,明显超过同期全国财政支出的增长幅度。2011年全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出累计达到38108亿元,比上年增长30.3%。(全国财政支出比上年增长21.2%)。所以,这些年的民生支出增幅很大。从占比看,2011年全国财政用于“纯民生”支出占全国财政支出的比重为35%,与2010年的32.6%相比,提高了2个多百分点。由于我国政府对民生领域的历史欠账太多,所以民生资金的基数依然比较少,绝对数依然比较小,与多数市场经济国家相比,占财政总支出的比重还比较低,另外与老百姓日益增加的民生诉求相比,也还有不小的差距。这就要求政府仍需继续加大对民生资金的投放力度。

2.2财政分配的公平性现状分析财政是政府参与国民收入分配的一个重要手段,主要从收入与支出两个方面,对收入分配格局发挥重大调节作用。合理的财政分配制度是社会公平正义的重要体现。当前,我国财政分配制度存在的突出问题:1)财政增收太快。财政收入持续快速增长,使得政府收入占GDP的比重不断提高,当国民财富(GDP)一定的情况下,政府收入占比过高,必然会在一定程度上挤占本应属于居民的财富。特别是在当前劳动者工资普遍较低,国民幸福指数普遍不高的背景下,财政收入的过快增长,容易引发“国富民穷”的忧患。我国财政收入是由税收和非税收入构成,其中90%左右来自税收,所以财政收入的快速增长,主要源自税收的快速增长。21世纪的十多年来,我国的税收收入实现了持续快速增长,基本形成了这样两个规律:五年翻一番,十年翻两番;年均增速超过20%。具体分析税收快速增长的原因,主要有以下三个方面:一是经济的快速发展。因为经济决定税收,税收来源于经济。经济发展了,企业效益提高了,必然带来税源的增加。二是税务部门加强征收管理。由于通过先进的信息化征管手段,使税务部门征管水平不断提高,在很大程度上减少了税款流失,确保了税款应收尽收。三是从当前来看,通胀也会导致税收增长。因为通胀的主要表现是物价上涨,那么以商品价格作为计税依据的流转税款,必然会随商品价格提高、税基扩大而增加,所以在其他因素不变的情况下,通胀会带来流转税增加。流转税又称间接税,主要有增值税、营业税、消费税等,它们的共同特性是隐含在商品或劳务的价格里。企业只要发生销售行为并取得收入,无论盈亏一律依据销售收入纳税,然后企业把税款打入成本、计入价格,随着商品的流通转让通过价格将税款转嫁给消费者,消费者不论承受能力大小,只要有消费,在接受价格的同时也就接受了含在价格里的税款。所以间接税具有很强的诡秘性,它隐藏在我们日常生活衣食住行的方方面面,每个消费者只要有消费就在贡献税收。如果说企业是流转税的法定纳税人,那么通过价格转嫁税负,消费者就成为流转税的最终负税人或者实际纳税人。四是我国现行的税制结构恰恰是以流转税为主,占比高达70%左右。以流转税为主的税制结构,在通胀时期一定表现为税收增加,而且是流转税的增加。流转税太多,首先,不利于提高企业生产积极性。因为流转税越多成本越高,尽管可以通过价格进行转嫁,但毕竟增加了成本,尤其是在通胀的环境下,会使得企业因成本的上涨,大幅度压缩利润空间。所以过多的流转税会影响企业生产积极性。其次,对普通消费者来说,承受着过多的流转税,增加了消费成本、削弱了消费能力,不利于扩大国内消费需求。其实国外也有间接税,但与我国税制不同的是,大多数国家的间接税占税收总额的比重大致30%~35%,远远低于我国的间接税占比,间接税占比越低,转嫁给消费者的税收就越少,消费者负担也就越轻,这才能真正体现税收公平的原则。而且消费者每发生一项销售行为,获取的发票上都会注明税款,因此国外的税制既公平又透明。通过上述分析,对我国当前的财政收入格局做以下结论:财政收入中90%是税收,税收收入中70%是流转税,而在通胀时期由于物价上涨,使得流转税增加,既影响了企业的生产积极性,又加重了消费者的负担。因此,我国现行税制面临着优化结构、减税让利的改革。2)支出结构还需要进一步优化。2010年中央财政收入用于行政经费的支出18%,相当于日本的6倍,法国的3倍。这表明当前我国财政支出中,政府行政经费过多,主要原因一是我国政府的行政体制过于庞杂,机构臃肿,吃财政饭的人太多;二是政府的运行成本太高,尤其是在公务出国、公务用车、公务接待(即“三公”消费)方面浪费严重,这说明政府花在自己身上的钱太多。如何让纳税人的钱更多地为纳税人服务,就要求政府继续优化支出结构、压缩行政经费。

2.3财政信息公开透明的现状分析1)财政信息公开进程比较快。2008年5月1日颁布《政府信息公开条例》;2009年提出中央部门预算公开的时间表:2010—2012年所有中央部门的预算向社会公开;2010年75家中央部门(共计98个部门)向社会公开了部门预算收支信息,2011年增加到95个中央部门;2011年3月和5月的两次国务院常务会议要求在公布总预决算的基础上,进一步公开“三公”经费的预决算,但对中央和地方公开的要求有所区别,其中中央部门的“三公”经费必须公开,地方政府的“三公”经费可比照中央公开。公开“三公”经费,表明我国财政信息的公开工作又往前迈出了实质性的一大步。2)“三公”经费公开的效果不理想。按我国预算编制的规定,“三公”经费并非独立科目,而是分别反映在相关经费里,比如公务出国,若是进行项目考察就反映在项目经费中,若是参加培训就反映在培训经费中。为了向社会公布“三公”经费,必须将分散在相关经费里的费用进行归纳综合。2011年是中央各部门公开“三公”经费的第一年,由于各方面的准备工作不充分,因此“三公”经费公开的效果不理想。一是“三公”数据项目不够细化:大多“粗线条”,只公布三个数据,而没有更细化的项目和必要的解释说明。二是“三公”数据标准不统一:已公布的数据统计口径不一致,也无具体科学的要求,缺乏真实性、可比性。三是地方政府大多没有比照中央跟进公开:已公布“三公经费”的地方只有北京、上海(预算)、陕西(决算)。#p#分页标题#e#

3推进我国公共财政建设的对策建议

3.1继续加大对民生领域资金投放的力度1)教育。百年大计教育为先。为了保证教育的优先发展,必须进一步加大教育投入,确保2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标。在加大财政教育投入的同时,要更加注重优化教育资金的支出结构,突出保障重点,着力支持教育发展的关键领域和薄弱环节,重点向中西部、农村、边远、民族地区和城市薄弱学校倾斜。以缓解当前我国教育机会不均等、教育资源不公平的问题。2)医疗卫生。继续扩大基本医疗保险覆盖范围,初步形成13亿城乡居民全民医保体系;进一步提高医保的补助标准,将新农合和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准提高到年人均240元(之前为200元),并适当提高报销水平。3)社会保障。进一步加快推进社会保障体系建设,实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖(之前的覆盖面为60%),而且还要进一步提高其他方面社会保障的水平。4)保障性住房。做好目前在建项目的建设,基本建成500万套,同时还要新开工700万套以上保障性住房,包括棚户区的改造,进一步缓解城镇低收入群众、新就业的职工以及农民工住房困难的问题。5)文化。大力促进文化发展繁荣,保证公共财政用于文化方面的支出增长幅度要高于财政经常性收入增长的幅度,从而更好地促进文化发展繁荣,满足人民群众精神文化的需求。

公共财政范文8

市场经济的发展,使我国政府职能和角色发生了巨大转变,财政模式从国家财政转向公共财政。因此,认知公共财政的内涵和特性,对搞好政府采购工作具有重要意义,也是政府采购改革的认知更新。

一、公共财政的经济本意

契约论认为,国家主权源于人民,属于人民。政府作为人民的人或受托人,必须服从人民意志,是为人民服务和谋利益的“公仆”,就必须实行公共财政。“财”指财富和货币,“政”为国家理财政策和活动。斯蒂格利茨说:“‘公共财政’是指国家或政府在市场经济中提供公共产品与服务的分配及经济活动。”随着市场经济发展,“公共财政”已成为我国财政改革的必然趋势。

(一)市场经济能够优化资源配置,却存在缺陷。社会资源优化配置是用效率和公平两个基本原则衡量。帕累托认为,市场经济中,每个人拥有福利偏好,形成自我福利感觉、选择和评价。由此,市场竞争均衡达到资源分配效率最优:一是无法再使各方境况更好;二是不再使某一方境况更好,而不使另一方境况变坏;三是交易收益已尽,没必要再交易。由于无数消费者有无数偏好,意味着帕累托效率有无数解分别与无穷多收入方式相对应。市场的价值规律必然产生普遍贫富差距扩大,表明帕累托效率缺少分配公平内涵,不考虑分配公平问题。但现实中,任何个人福利收益,都首先要求财富公平分配,没有公平,无法实现效率最优化资源配置。因此,市场经济能够实现资源优化配置,却无法实现社会公平。如马克思所说:“资本主义生产的飞跃向前发展,致使国民财富的增长与人民贫困的加重本来就是一回事”(《资本论》第一卷,第841页,人民出版社1975年)资本主义的历史证实,两极分化必导致社会矛盾激化和经济危机,如果政府片面追求市场效率,忽视公平,会使市场经济从适应生产关系变为生产力的桎梏,最终丧失效率。因此,国家必须矫正市场经济缺陷,即运用国家干预“看得见之手”弥补市场机制“看不见之手”造成的分配不公。

(二)市场无法满足公共产品需求。人们消费有两类:私人消费和公共消费。公共产品指使公众共同消费受益的产品和服务,与私人消费品相比,它具有消费非排他性、非竞争性和消费公共性等特点,会产生普遍“搭便车”的“吃白食”或“蹭吃蹭喝”现象,即市场失效。社会发展对公共产品需求增大,分配不公则导致富人与穷人对公共消费差距拉大及更多失业和贫困群体。因此,弥补市场缺陷,是公共财政重要任务。

(三)公共财政的“公共”含义。公共财政以公益为核心,不断加大公共消费的权重。

1、“公共”的本质内涵。只有国家(政府)代表和主导社会“公共利益”时,财政才有“公共”意义。中国曾是小农经济社会。马克思说:“小农经济中,劳动者自己不能代表自己,一定要别人代表他们。他们的代表一定同时是他们的主宰,是高高站在他们头上的权威,是不受任何限制的政府权力。这种权力保护他们不受其他阶级侵犯,并从上面赐予他们雨水和阳光。所以,归根到底,小农的政治表现为行政权力支配社会。”封建国家财政,是君主统治的“家国财政”,虽有“国家”之名,但为君主一家私利,没有“公共”之实。公共意识产生于资产阶级“天赋人权,自由、平等、公正、法制、秩序和财产私有制”的思想,体现了商品经济的公平交易。生活中,资本与权力天然“联姻”,使富人要比穷人更具有实力维护自身利益;相反,穷人总是弱势群体,其微小利益最易受侵害。18世纪英国有句名言:“风能进,雨能进,但国王却不能进。”其意表明,在法制的社会,即使再穷的人,其寒舍也有“神圣不可侵犯”的尊严和抵御强权的能力。而在《红楼梦》中,贾府的豪宅,风不能进,雨不能进,但皇家锦衣卫却可“奉旨”抄家。因此,“哪里没有社会公平,哪里就没有市场的平等。”(哈耶克)只有建立起维系公平正义的政法制度,才能使国家财政成为“公共财政”。

2、公平是公共财政根本标志。马克思认为,公爵与鞋匠的先天差别,要比家犬与猎犬的差别小得多。政府是掌管财政的主体,但无论“精英、清官”多么英明正确,也无论他们如何诚挚表白自己是真正代表民众利益,但一条客观“铁律”是:权力总是在“非神化”常人手中。作为人,绝不会因权位高贵而必然更加高尚或格外超凡;属于人性弱点亦然有之,他们成功仅在于后天自我塑造和仕途机会。权力能够带来更多私利,因此,英国阿克顿勋爵说:“权力使人腐败,绝对权力绝对使人腐败。”当“公仆”异化为“主人”时,必然导致以权谋私,使财政丧失公共性。哈耶克说:“正是由于市场经济的生产资料掌握在许多个独立行动的个人手里,才没有人拥有控制民众的权力,我们才能够以个人权利来自主行事。”孟德斯鸠说:“只有国家权力不被滥用时,人民才有自由和平等。”由此:评判政府执政好坏,并不是它代表多少民众利益或职权大小,而是它能否向社会提供充足的公共产品。

3、全体公民利益的集合。公共财政不仅仅体现某些局部个人利益或某些人代表的“公共”利益,而是体现全体社会成员个人利益集合的社会共同利益,它保护和促进私人利益,而不是与私人利益对立,更不危害个人利益。它不是虚无缥缈的口号,更不是某些“精英”的臆想或“政绩”。

(1)人的本质是社会人,具有共性和共同利益,恩格斯说:“一切人,作为人来说,都有某些共同点”。这种共同点构成公共利益的基础。

(2)公共利益是“私人利益的社会化”,体现公共财政“以民利为本”。哈贝马斯说:“就其私人来讲,资产阶级的个人既是财产和人格的私有者,又是社会总资本和民众集体中的一员;既是资产者,又是个人。因此,成熟市场经济国家的公共领域永远是建立在组合为公众的私人所具有的双重角色,即作为物主和人、个体性和社会性、私人和公共相统一的基础之上。”穆勒认为:个人才是最真实的存在,个人是社会共同体,如民族、国家、社团或家族的组成基因。国家的价值,归根结底还在组成它的全体个人的价值。凡一切聪明或有用事物的发端总是也必然是出自具体个人。韦伯认为,在当代,谋求利润最大化的企业资本经营变得越来越依靠可依赖和可预测的国家机构,而国家的生命活力从来就是来源于企业和民众的税收。两者为了彼此生存,在繁衍和发展道路上日趋相互依赖、相互作用。可见,公共财政就是建立在公众的私人,或私人的公众双重利益基础之上。其中,私利是公共利益基因和公共财政的源泉,公共利益是为了满足民众个人的社会需求。两者不是对立或相互否定,而是相得益彰。因此,公共财政是“民利为源,民生为本;取之于民,用之于民”。公共财政的关键在于公共权力执掌者是否出于公心、公理和公益,是否公平、公正、公开的交易。#p#分页标题#e#

(3)公共性与国家性。马克思认为:“国家并不是从来就有的”。在社会主义,将把国家机器放到它应该去的地方,即放到古物博物馆,与纺车和青铜器陈列在一起。显然,公共需要是永恒的,而国家却是历史的。现实中,国家是公共权力唯一合法机构,但不等于财政的公共性让位于国家性,相反,是国家性服从公共性。因为:满足公共需要是国家职责,也是国家存在的基本理由。“世界上没有任何纳税人愿意花钱雇用一帮人骑在自己头上作威作福”。这表明:1)市场经济中,公共财政根本问题是“利民还是利政府”。政府既是公共权力机构,也是特殊“产业部门”而履行提供公共产品的职责,除此之外,政府没有任何其他利益。凡不属于公共需要的事项,都不得纳入财政预算。2)公共财政目的是满足社会公共需要,以财政资金规范业务原则、投资方向和规模。评价其结果最重要尺度是社会公平和正义。马基雅弗利认为:如果没有正义,国家(国王)与一伙江洋大盗没有区别。3)公共产品的成本与财政支出直接关联,其业绩是符合公共需要,而不是为政府“脸面”增光或改善自身利益,严防和杜绝政府采购中以权谋私的寻租和贪污腐败。

二、政府采购是实现公共财政特性的重要体现

政府采购是实现公共财政的重要方式,体现了公共财政的特性:

(一)本职义务。政府弥补市场失效的成本是由税收承担的,因此,“市场能干的,财政就不必管;市场不能干而需要弥补的,财政就应做好。”由此区分了政府采购与企业商业采购的内涵和范围,使其具有“公共性”。公共财政中,没有“臣民”,只有“公民”。前者强调政府权力而要求公民义务;后者强调政府义务而主张公民权利。因此,公共财政的政府采购是政府应尽义务,而非特权。

(二)公平正义。政府采购提供公共产品,体现了公共财政参与社会财富再分配,矫正社会分配不公,避免贫富差距扩大化和社会经济失衡。公正表示对所有市场主体“一视同仁”和“不偏不倚”;否则,意味着政府偏护或支持某些人(往往为富人),歧视或排挤另一些人(总是穷人)而使公共权力丧失公正,既破坏市场规则,又使政府失信和失职。实现社会公正、公平和公信,首要是政府必须尊重保障宪法赋予每个公民的权利,哪怕是最卑微公民的权利。例如一个乞丐的生活,很可能让“官员”感觉厌烦,但也应得到公共财政的关怀。因为,公共财政公正原则是与“法律面前人人平等”原则是相同一致的,其意义是:在法律面前,每个人与政府都是平等的。政府必须除去一切偏见秉公办事,其公共服务让所有公民共享,而不论贫富贵贱。

(三)非盈利性。市场经济中“搭便车”现象抬高成本,造成资源浪费。只有公共财政满足公共需求,才能实现社会资源优化配置。政府采购是非盈利性活动,不仅是商务交易,还是政府调节收入、配置资源、维护市场秩序和社会稳定的手段。

(四)法治化财政。为保障政府采购的公共性,必须将其置于法律约束。法律规定公民有知情权,包括审察和监督政府采购的一切决策和资金使用。于此,政府有义务向公众公示财政状况和公开账簿,使纳税人知道自己缴纳的钱怎么花?花在哪?花了多少?花得合理与否?效果如何?因此,公共财政最重要是建立公众对财政收支的了解、参议、审核和评价的民主制度和法律程序,实现财政决策的民主化和民意化,形成公民对财政预算和收支进行控制约束和规范监督的公共理财制度。美国财政学家J.乔伊斯说:如果没有对财政收支用途约束,它就很容易变成政府决策者的私人钱包。

三、公共财政的公平与效率

公共财政主要目标是实现和维护社会公平。2006年世界银行对社会公平提出两项基本原则,一是“机会公平”,即一个人一生成就应主要取决于本人主观才能和努力的可控因素,而不是被种族、性别、社会及家庭背景或出生国等不可控因素所限制;二是人人有“避免剥夺享受成果的权利”,尤其是享受健康、教育、消费水平等基本人权的权利。“机会公平”并不是“把所有人放在同一起跑线上”,那样,恰恰是“机会不公平”。布坎南说:真正的“机会公平”就是不能让人们“带着出身进行市场比赛”,因为通过出身获得更多资源优势的参赛者,以平等条件与出身资源较少的参赛人竞争时,必然破坏社会公平的内涵。只有国家用政策使“公平权利分配优先于市场公平竞争”,才能真正实现机会公平。根据米勒“应得原理”,市场“机会公平”的实质是“谁付出主观的可控性努力越多,谁分得报酬就应越多”。公平尺度必须是“删除”了人的不可控因素后付出的主观努力,或者说,没有这种“删除”则市场经济无法实现公平竞争、公平交易和公平分配。然而,唯国家才有资格、能力和责任进行这种“删除”。因此,实现“机会公平”,关键在于:一是国家是否进行这种“删除”,二是“删除”是否公正合理。为此,需要政府合理适当的“限有余而补不足”,即用公共财政调节和缩小人们之间“机会不公平”:“限有余”是以所得税及遗产税等对富人适度节制;“补不足”是通过社会福利制度和政策对穷人支援补助。人人有“避免剥夺享受成果权利”在于:社会任何时候都不应有绝对贫困化,每个公民应享有“免于饥饿权、身心健康权和受教育权”,政府向全体公民提供基本生活和教育保障,为一切尚未基本温饱、健康和受教育的弱势贫困群体给予托底救助。

(一)公平与效率的意义。

1、对公平的理解。税收是财政源泉,税制公平是社会公平的基础。有两种理解:一是利益原则,即根据公民从财政支出所能享受利益大小确定税负;二是能力原则,即按其纳税能力规定税负。利益原则不能精确计算,故只在汽油税、公路税、保险税等少数税种应用。而所得税是从能力原则体现公平,其标准:一是客观标准,以公民实际所得量纳税;一是主观标准,按公民因纳税感受的财富“牺牲”程度为标准。具体有:(1)水平公平,“同等的人应同等纳税”。但很难确定“同等”,故税收中只是原则要求。(2)纳税额绝对均等。所有纳税人,无论贫富,实行同等税负。(3)比例均等,用固定税率使各纳税人感受财富牺牲程度与其收入呈正比。(4)边际均等。根据边际效益递减规律,一人收入越多,边际效用越小,反之亦然。人的纳税能力与收入呈正比,与收入边际效用呈反比。因此,采用累进税率,使全体纳税人税后所得趋于相同;各纳税人因不同收入感受的边际牺牲程度趋于均等;全社会纳税“牺牲”程度最小。公共财政公平标准:A要素禀赋标准:在人人法律平等基础上,实现大多数劳动者有收入;收入量由市场竞争及劳动者能力和努力决定。财产继承、教育机会、出身地位等不平等因素不作为收入分配根据。B社会效益公平:社会总福利和平均福利最大化。基于人道主义,不以天赋能力不平等作为经济福利差异根据。国家保障所有人免遭贫困;保证没有劳动能力的人和受灾遭难的人都能够得到社会救济。1974年美国《总统经济报告》说:“多生产的人应该得到更多报酬;同时,消除任何个人或家庭被迫处于某种最低生活标准之下,而不论国家生产力如何。”C平等准则:社会利益不是个人利益简单总和或平均水平相加,因而,社会公平最困难是如何使全体成员共同的社会福利最大化。分配实质是协调利益平等和社会福利均等化,国家必须保证最低收入者福利。#p#分页标题#e#

2、效率意义。宏观效率与微观效率不同:微观效率是企业经营效率;宏观效率指社会资源配置的效率,主要有:(1)衡量效率的标准。实现商品和劳务总体有效生产,使每一项资源应用水平达到:总净社会效益非负和总社会效益与总社会成本的差异最大化。即:总社会效益-总社会成本=总社会净效益>0总社会效益-总社会成本=总社会净效益→max第一标准说明资源配置有效性,第二标准说明效率“水平”最大化。(2)效率社会因素。市场经济高效率需要完全竞争市场,因此,垄断、负效应外溢、信息不对称、政府寻租等不良行为,都会导致资源配置不公平和对公共利益损害,造成资源浪费。企业常有负效应外溢,而公共财政效率则必须计算社会成本而有更多社会内涵。

(3)公共效率评价。公共产品非盈利性则很难做纯经济效益估值,因此,公共效率只能通过受益程度“模糊”计量:A对公共效率直接受益者测度,如电力、自来水、燃气等。B间接受益者。许多公共产品受益者是动态、间接和多元的,其效率不能单用经济指标、必须采用专门技术和社会评价指标计算。如教育、公共卫生等。C全民受益。全民受益的公共产品都是间接的,即使用社会综合指标也很难测度。但提供这部分公共产品是政府天职,也是衡量政府执政优劣的指标。内容有国防、基础设施、环境保护、社会福利等。

(4)社会成本。公共产品成本主要通过政府采购计算,但作为评价财政支出的社会成本,有非常严格的界定,即政府采购形成的社会成本,购买商品(劳务)必须是公平竞争的市场价格,没有任何腐败、浪费或决策失误的内容;另外,公共事业造成环境污染必须补偿,否则,政府采购是低效或无效。因此,政府作为信用、节约和环保的科学发展倡导者,不仅在政策和口号上,更重要是应率先垂范、以身作则,使政府采购诚信、节约和环保。

3、公平与效率关系。教皇约翰说:“在公共利益与公共机关结构和职能之间,存在一种内在联系。道德法则要求公共机构致力于促进人类社会共同利益,也要求在达到这一目标时具有效率。”,公共财政的公平与效率关系是“确保公平,兼顾效率”。其原因是:

(1)公平是公共财政的本意。现代法理认为,公平正义始终高于政治,先有公平,后有合法性。美国学者德沃金认为,财富公平分配是人类社会至高无上的美德和社会质量。任何政府要求全体公民忠诚以获得统治权,它就必须对全体公民命运表现出平等关切,否则其合法性就受到质疑。财富分配公平与否,是政治、法律和经济制度的产物,分配不公平必使政治缺乏合法性。基本逻辑是:一个企求公平分配的政府,形成良性法制,进而具备合法性。公平是检验政府财政是否合法与良质的试金石。

(2)追求公平是人类社会自然法则和人的天性偏好及美德,是人性存在的基础和追求幸福的需要。格老秀斯认为,世界存在两种基本法则:自然法和意志法。前者是人天赋自由平等的本性,是普遍、永恒和神圣,适用一切时代和民族国家;后者是可变的,必须符合自然法。对此,美国经济界有个称为“最后通牒游戏”的实验:参与者A和B。给A100美元,由A提出能被B接受的分配方案,如A方案被B认为不公平而拒绝,100美元收回,A和B收益为0。A和B彼此不了解对方,游戏后永远不再打交道。如按经济学一般逻辑推理,A提出方案应尽可能少给B,如1美元,以使自己得最大利益;相应B也会接受,因为接受1美元总比得0好。该实验在各类不同文化背景、不同阶层人物中进行几百次,金额从100美元到几万美元多种情况。结果A提出的分配方案大多数趋向公平,最多的分配比例是50%。实验结果突出体现了人类追求公平的天性倾向。斯密说:“无论人如何被视为自私自利,但在其本性中仍存有某些自然天性,使他去关心别人的命运,并以他人之幸福为自己生活所必需,虽除了看到他人幸福时感到快乐外,他别无所获。这就是怜悯和同情。我们常常悲人所悲,忧人所忧,这是生活中司空见惯的事实,根本无需证明;与人性的所有原始感情一样,这种情感决不只为道德高尚之士所独有,尽管他们这种情感特别丰富。”市场主体既是经济人,又是道德人,相互的利益竞争,也无法彻底磨灭人的与生具有的正义和公平之心。

(3)公平可提高人的幸福感。公正意味着尊重所有人的权利和尊严,是人与人关系的基本准则。朱熹说:“民富,则君不至独贫;民贫,则君不能独富。”马克思说:商品经济天生就是公平和平等互利的。人类文明表明,当人们满足基本需求后,必然产生更高境界的精神需要,如果社会缺少公平精神,即使是“先富裕起来”的人也不感幸福。2006年12月,《南方周末》对中国富人进行“幸福”调查,84%的富人因缺少安全感而觉得不幸福,。社会贫富差距扩大,导致贫富矛盾加剧,形成贫富“低烈度战争”,于是,无论穷人和富人,都难有幸福。

(4)维护公平是政府首要任务。实践中,利益最大化的市场机制激励所有人争先恐后追求效率,却轻视公平,因此,社会最需要政府维护公平。“效率优先、兼顾公平”的错位,使市场“看不见之手”与政府干预“看得见之手”联合起来追求效率,加大贫富差距。这是急功近利、鼠目寸光的短期行为,是以牺牲社会正义而追求个人“政绩”的变相“寻租”。没有效率的公平是社会的负担;而没有公平的“效率”是威胁社会的病患。罗尔斯说:“正义是社会制度首要价值,正如真理是思想体系首要价值一样。一种理论,无论它多么精致,只要不真实,就必须拒绝或修正;同样,某种法律和制度,不管如何有效率,只要不正义,就必须改造或废除。”[1]

(二)公平是促进效率最有效机制。效率与公平并不矛盾,效率目的是将经济“蛋糕”不断做大,而公平目的是更公正划分“蛋糕”。发达国家历史证明,一国仅靠效率,很难将经济“蛋糕”做大,即单纯追求效率而没有公平分配机制,必然导致社会利益和经济结构失衡,甚至产生社会动乱;效率仅是短暂、泡沫和表面的,无法达到科学、和谐的可持续发展。斯密说:“要建立自由市场,必须以公义、公正和公平的原则为基础。与其说慈善是社会基础,还不如说正义和公平才是社会必需的基础。因此,公平、公正和公义是自由市场绝对不可缺失的基石。”斯密作为自由经济理论的创始人,其经济学并不只讲效率不要公平,而是坚持公平追求效率,更是公平正义的“守护神”。系统论认为,在社会系统中,存在许多子系统,彼此之间须保持平衡协调,大系统才有效率和生机;若有的子系统供给不足丧失动力,或相互失衡而发生内部冲突,会破坏整个大系统功效,甚至瘫痪。1979年美国经济学家舒尔茨在获得诺贝尔奖的讲演中说:“世界大多数人是贫穷的,穷人的经济也是经济。所以,如果我们懂得了穷人经济学,才能懂得更多真正重要的经济学原理。一个社会穷人太多、富人太富,迟早要出问题。”因此,公平是维持社会系统平衡、高效运行的基本机理,是促进和谐与科学发展的保障。#p#分页标题#e#

(三)公平可有效降低交易成本。产权理论认为,产权在市场经济具有重大意义,它使人们在市场交换中形成合理预期,实现外部效应更大程度‘内部化’,使交易费趋向于零,达到社会资源最优配置。产权一般分解为人们对资产的所有权、使用权、占有权、处置权,及各项连带的收益权,体现市场交易对权、责、利的公平关系。它与资源稀缺紧密相关:没有产权制度,市场预期模糊使交易成本加大,造成资源浪费;更为严重是:资源稀缺会加剧市场竞争,冲突激化时,市场秩序丧失殆尽。因此,产权制度就是通过对资产权利的公平界定,而避免非理性竞争,维护市场秩序。

(四)公平需要政府“出血”。马克思说:批判的武器是不能代替武器的批判。因物质分配不公造成的穷困只能依靠物质的扶助解决。关键在于政府财政是偏向穷人还是富人。对政府而言,穷人是低效率或财政负担,使政府容易根据各民众对财政收入的“效率”决定其态度。事实上,权力和资本的联盟形成利益的非公平博弈,即几乎所有掌权者与富人都有关联(少有穷人朋友),实现财富的垄断,加剧了分配失衡和不公。社会贫富失衡的最大危险是:政府对贫富差距不及时矫正,使其按血亲家族传承延续,将严重破坏“天赋人权”的社会基础。穷人总是聚集贫民区和低收入职业,多从事繁重体力劳动,子女多却疏于教育,生活多有贫困、肮脏、粗暴,甚至犯罪。愈是贫困地区,愈容易人口多生,生活愈加贫穷;同时,穷人受教育愈少,对高收入就业愈难,愈没有消费市场,经济愈难发展。恶性循环使更多穷人长期深陷贫穷而难以自拔。改变穷人及其后代的贫苦命运,政府用牧师般劝说———应转变观念,要发奋自强———是没有实效的。幸而今天,我国政府着手建立广泛社会福利制度,增加转移支付,改善穷人生活,这才是实现社会公平的切实需要。

四、社会主义国家的财政本质要求

实现社会最大化公平任何政府都必须缩小贫富差距,以防止社会分裂或动乱。这对社会主义中国尤其重要。邓小平说:“一个公有制,一个共同富裕,这是我们所必须坚持的社会主义的根本原则。”社会主义目的是为了人民幸福,实现人的自由发展。“每个个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”“生产力和社会关系是社会的个人发展的不同方面。真正的财富是所有个人得以发展的生产力。”(马克思)因此,我国经济发展的现实和终极目标都是实现共同富裕。

(一)公平是社会主义的本质。社会主义本身是资本主义不公平的产物。恩格斯说:社会的公平与不公平,只能用政治经济学的科学来断定。在资本主义社会,资产阶级垄断了一切生活生产资料,所以,无产者在法律和事实上都是资产阶级的奴隶,虽然两者在市场上是平等的。因此,作为资本主义的对立物,“社会主义的本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。”(邓小平)社会主义的先进性,不仅需要比资本主义有更发达生产力和更高效率,而且还必须建立更公正的分配机制。没有公平正义,就没有必要建设社会主义;坚持社会主义,就是坚持公平正义的发展和分配。

(二)改革和发展必须兼顾各方面利益。中国经济目前正处在向市场经济转型的“嬗变时期”,国际上称为“风险社会”,表现为突发性事件的高发期。原因有:

1、根据国际经验,一国进入人均GDP在1000~3000美元的发展期,各种社会利益矛盾凸显,形成“多事之秋”。如,中国贫富两极分化日趋严重,2006年中国基尼系数,国家统计局公布为0.4,社科院为0.47,南开大学为0.5,世界银行为0.57。数据不同,事实公认:在工薪收入、教育、医疗、住房等事关民众直接利益的改革中,严重轻视了工人、农民等下层群体的利益;盲目追求“政绩”,忽略了环保和生产安全;人口增长加大了就业压力。美国学者李普塞特说:“一个社会稳定与否是不能由财富分配产生的满足或挫折程度判断的。”中国利益矛盾最大风险,表现为一种“双金字塔重叠”状态:政治制度是高度集权呈“△”(正金字塔)的社会组织形态;上层建筑建立在社会经济基础之上,社会利益严重失衡形成20%富人占有80%财富、80%穷人只有20%财富的“2:8定理”,使社会财富分布结构呈“2”(倒金字塔)状态;这样,愈是上层少数权贵,掌握愈多财富;相应的,愈是社会底层多数民众,财富愈少。“2”结构是一种“如履薄冰”的危情,即庞大复杂的“△”政治体制构建在贫富两极分化严重的“2”经济基础之上,形成整个社会形态的高难“杂技”。可“保险绳”在哪儿呢?美国学者斯托夫指出:分配不公是反社会情绪和社会动荡的重要根源。如果多数人认为财富分配不公正,社会紧张就会自我加剧,危险在于局势失控,直到发生社会动乱。因此,中国未来发展中,如何化解分配不公的风险将是实现社会长治久安与和谐发展的关键。这既是全体人民利益所需,也是国家政治意志、经济品质、社会责任和道德良知的综合体现。

2、改革亦是协调。改革实质是利益重组与分配,其最高原则和标准应是“三个有利于”。社会各主体利益不同,为保持社会稳定,改革应支付一定成本,即对因改革减少利益的主体给予补偿。补偿价值量不应由损害者确定,而应由被损害者提出,双方协议而定。因此,政府职责应是“维持旧利益,促进新利益”。绝不能只顾“让一部分人先富起来”,而将“实现共同富裕”架空于未来(更不该将自身列入先富裕之中)。必须“让一部分人先富裕起来”与“实现共同富裕”一起抓。而政府工作重点应是对贫困弱势群体进行“扶贫助弱”。实现社会主义制度优越性,不是对少数富人的锦上添花,而是对大多数人穷人的雪中送炭。因此,改革中,国家应特别关注弱势群体、落后地区和少数民族的利益。运用特殊政策给予穷困者更多照顾和优惠。