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税务检查权和涉税侦查权链接状况

2012-08-25 16:29 来源:法律学 人参与在线咨询

 

现代宪政国家无不首先是租税国家,其一切权力无不是来自于税收。征税权是最基本的、影响最广的政府权力,是政府存在必不可少的权力。征税职权是征税权的具体化。而税务检查权是征税职权的具体形式之一。税务检查权是为了保证征税决定的作出和税收征管目标的实现,而依法对纳税人等遵守税法和履行纳税义务情况进行的调查、检查、审计和监督活动的权力。税务检查权行使的主要目的是获取信息和证据,因而它不仅是一项独立的权力,而且是行使其他征税职权的基础和保障。目前,税收流失严重。按11.46%的税收流失率推算,2007至2009年三年累计流失税收达18264亿元以上。遏制如此严重的税收流失的一个重要手段就是严肃查处涉税违法、犯罪行为,及时对涉税违法行为给予行政处罚,对涉税犯罪行为给予刑事处罚。而涉税案件刑事侦查权是刑事诉讼法赋予公安机关查明涉税犯罪案件事实,并抓获犯罪嫌疑人的权力。这就涉及到税务机关和公安机关在查办案件上的配合,涉及税务检查权和涉税案件刑事侦查权(以下简称涉税侦查权)的衔接问题。从现行法律、法规和准司法解释来看,税务检查权与涉税侦查权衔接制度的框架已基本建立,有一套上至宪法下至行政法规或其他规范性文件的法律法规进行规范。但必须承认,宪法乃至刑事诉讼法、行政处罚法等基本部门法对此规定都是极其原则与抽象的,具体规定衔接机制的还仅限于行政法规和内部规定,法律位阶较低,并且原则规定多,操作性不强。

 

一、税务检查权和涉税侦查权衔接中存在的问题

 

1.《刑法修正案(七)》实施后,税务检查权和涉税侦查权的衔接矛盾日益突出,税务检查权和涉税侦查权的行使顺序亟需明确。《刑法修正案(七)》和《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》的不同规定,导致了税务检查权和涉税侦查权行使时间的差异,必然导致同一纳税人的同一逃避缴纳税款行为产生不同的法律后果。同一违法事实,因税务机关税务检查权和公安机关涉税侦查权的行使顺序不同,而面临不同的处罚结果,对纳税人而言,是不公平的,也是不公正的,也是有悖立法原则的。[1]

 

2.对非纳税人违反征管法规定的违法行为,税务检查权和涉税侦查权存在不衔接的矛盾。非法印制发票和为纳税人、扣缴义务人非法提供银行账户、发票、证明或者其他方便的单位和个人,往往是专门从事违法行为的“专业户”,但却不是征管法上所称的纳税人或扣缴义务人。对这些个人和单位的上述违法行为,税务机关无法行使税务检查权予以调查核实;而公安机关对于尚未构成的犯罪的上述违法行为,又无权管辖。

 

3.对个别涉税犯罪行为,税务检查权和涉税侦查权存在脱节的矛盾。对于虚开税款税额在一万元以下或者致使国家税款被骗数额在五千元以下的虚开增值税专用发票案件,因税务机关无法行使税务检查权,征管法也没有处理的依据,导致虚开增值税专用发票税额低于立案标准的,既不属于税收违法行为,也不属于税收合法行为,涉税刑事侦查权不行使,税务检查权无法行使,犯罪行为处于没有公权力查处范围的奇异境况。类似的情况还有伪造、出售伪造的增值税专用发票案;非法出售增值税专用发票案等。值得注意的是,《中华人民共和国治安管理处罚法》也没有对上述行为的处罚规定,刑法规定的犯罪行为因立案标准的提高,处于不受税务机关税务检查权、公安机关涉税侦查权、治安管理权行使范围的真空,超然于法律惩罚之上。

 

4.行政执法与刑事司法对证据规则的要求不同导致税务检查权和涉税侦查权的重复行使。税务行政执法过程中形成的证据,往往未能形成完整的证据链条,向公安机关移送的证据缺乏完整性,大量的证据还需要公安机关收集。而且税务机关在行政执法中形成的调查、询问、陈述等证据材料能否直接作为刑事诉讼的证据规定不明确。二、影响税务检查权和涉税侦查权衔接的原因

 

(一)立法缺陷

 

1.税收征管法与刑法的衔接不紧密。《税收征管法》的刑事处罚则采用的是附属刑法,只是笼统规定“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。这种立法模式,过于笼统和单一,不利于对犯罪行为的刑事制裁。如何判断是否构成犯罪,在征管法中没有明确的规定,税务机关在税务检查中难于把握是否达到移送的标准。而且行政执法与刑事司法适用的法律依据不同,税务机关与公安机关对案件的定性、证据的收集和固定在认识上存在分歧,税务人员在执法中也缺乏对刑事证据的取证标准和取证要求的认识。

 

2.规范税务检查权与涉税侦查权衔接的有关法律立法位阶低,缺乏刚性。目前规范税务检查权与涉税侦查权衔接的最高位阶的规范是属于行政法规的国务院《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。但是实践中税务机关和公安机关之间未按照该规定移送涉嫌犯罪案件也只能靠协调予以解决,并且该规定无法触及刑事诉讼领域,没有解决在税务检查过程中形成的证据进入司法程序后的法律地位及证明规则问题;最高人民检察院、全国整规办、公安部《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》只是各部门联合会签的工作文件,对有关部门的约束力较弱。而且,这些规定中对不执行规定的保障机制又不健全,制约了工作的开展。

 

3.行政处罚与刑事处罚的不衔接导致税务检查权和涉税侦查权的衔接出现真空。行政处罚与刑事处罚都属于公法责任的范畴,但却是两种性质互异的法律制裁。当同一违法行为不仅严重违反行政法规范,而且“情节严重”触犯刑律时即构成行政犯罪行为。行政犯罪的这种双重违法性又决定了行政机关应当行使检查权,查明其违法事实,对涉嫌构成犯罪的,移送公安机关立案侦查,追究其刑事责任;公安机关对行政机关移送的涉嫌犯罪案件,应依法行使刑事侦查权,查清其犯罪事实,移送人民检察院提起公诉,追究其刑事责任,给予刑罚处罚,但目前,税务实践中存在的“只刑不罚”的不合理现象,很重要的原因就在于未能在立法上实行行政处罚和刑事处罚有效衔接。

 

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