一、西部生态环境基本现状及突出问题评价 在实施西部开发战略过程中,保护并逐步改善西部地区的生态环境,对于开发西部和实现西部地区的持续、健康发展至关重要。开展生态环境现状调查,对西部地区生态环境现状进行科学评价,为西部开发战略的实施提供决策依据,是国家环境保护总局贯彻落实西部开发战略的重要举措之一。 (一)西部生态环境的基本现状 1、自然环境脆弱,生态承载力相对低下。西部地域辽阔,被列入国家西部大开发范围的有12个省、直辖市、自治区,其国土面积超过中、东部地区的总和。该地区气候条件差异显著地质条件多变,地貌类型多样。西北干旱少雨,荒漠化程度严重;西南山高坡陡,土层浅薄,多暴雨;青藏高原区寒冷严酷,空气稀薄。该区域社会经济发展相对滞后,生态环境脆弱,生态承载力低下,为全国生态环境最为恶劣的地区。[1] 2.资源丰富,局地生态环境尚未恶化。西部地区生物、矿产、土地和旅游等资源丰富,是我国自然资源丰富地区,是我国野生物种最丰富的地区之一,不仅生物多样性丰富,而且特有性高。该地区的生物多样性在全国和全球都具有极其重要的地位,区域内横断山脉、雅鲁藏布大峡谷等局地生态环境尚未恶化。 3.生态环境战略地位重要。西部是长江、黄河等大江大河的发源地,是我国解决沙漠化、水土流失等生态问题的主战场和生态环境保护的重点区域,是我国中东部地区重要的生态环境屏障和确保我国生态安全的关键地区,也是全球气候的敏感区,战略地位极其重要。 (二)西部生态环境面临的突出问题 1.水土流失严重,植被破坏严重。 水土流失是全国性的重大问题,西部地区表现尤为严重。2005年,西南和西北地区水土流失面积分别占全国的24.85%和22.35%。严重的水土流失,造成山洪、淤积、破坏性山地等生态灾害,加之该地区生态环境极其脆弱,破坏后生态体系的重建困难重重。西部草场70.7%的面积严重退化,草场生态系统功能紊乱、失调和衰退,使草原生态与生产能力不断下降,草畜矛盾十分突出。由于毁林开荒,森林覆盖率急剧下降,森林类型向不合理方向演化。 2.水资源严重失调,干旱灾害严重。 西部许多地方出现河水断流和湖泊萎缩、咸化、干涸的现象。由于供水不能满足正常的需求,西部是干旱灾害的频发区,干旱灾害范围广、面积大、历时长、损失重,西北降水量少,新疆、内蒙西部地区降水量不足lOOmm,陕、甘、宁三省只有300mm;西南地区虽然多雨,但雨量时空分布不均。黄河中上游旱灾时而发生。西部的干旱影响着全国,致使各地出现高温,并诱发蝗灾等其它灾害。 3.荒漠化问题加剧,风沙危害蔓延。 我国是世界上荒漠化问题最为严重的国家之一,现有荒漠化土地262.2万平方公里,占国土总面积的29.3%,涉及18个省(区、市),而且荒漠化土地面积仍以每年2460平方公里的速度在扩展。西北五省、区是荒漠化的重灾区。新疆的荒漠化土地已经达到7692.1万公顷,占全国荒漠化土地总面积的46%。甘肃河西走廊北部的沙漠已经向南扩展,风沙线每年向前推进8-10米。近30年来,因沙害而弃耕的农田达12.7万公顷,尚有40多万公顷处于沙害的威胁之中,在风沙线上有679个村镇时刻处在被流沙淹没的危险之中。[2] 目前,沙尘暴的发生频率增加、强度增大、范围扩展,已影响到江苏、安徽等十几个省、直辖市、自治区。 总之,西部地区资源破坏严重,生态环境恶劣,西部生态环境建设已经迫在眉睫。西部生态环境建设是我国在西部大开发战略实施过程中,针对日益复杂的西部生态环境问题进行深刻反思的结果,这需要全面控制机制,探索建立一套有效的国内环境问题综合控制、全过程控制机制和国际合作机制及国际环境危机处理机制;而无论是国内机制还是国际机制的建立,都离不开法律的作用。[3] 法律是进行西部生态环境建设的基础和重要保障。 二、法律对西部生态环境建设具有重要的保障作用 (一)法律的告示作用,可以为西部生态环境建设提供可行的制度框架和范式 法律代表国家关于人们应当如何行为的意见和态度。这种意见和态度以赞成和许可或反对和禁止的形式昭示于天下,向整个社会传达人们可以或者必须如何行为的信息。[4] 通过法律,人们知道什么是国家赞成的或反对的。我国虽然在西部大开发战略实施过程中从国家安全高度将西部生态环境保护明确为我国环境保护目标,并确立了西部生态环境建设战略,但这些都是政策性的原则纲领,有关西部生态环境保障的决策机制、衡量标准、监测预警系统、基本制度、对策措施难以确定,使得既定的西部生态环境建设战略,难以有效贯彻于具体环保计划与实施步骤中。环境保护需要强大的国家意志保障,而法律以其自身独特的秉性可以解决这一难题,通过法律的告示作用,可以将西部生态环境建设由政策规定、国家意愿上升为国家意志,从而为西部生态环境建设提供一个可行的制度框架和范式,保障西部生态环境建设战略的法律地位在社会中得以确立。 (二)法律的指引和强制作用,可以规制人们的行为,建立合理的生态秩序 法律可以通过规定人们的权利和义务以及违反法律规定应承担的责任来调整人们的行为,即法律具有指引和强制作用。日益严峻的西部生态环境形势,扰乱了人与人的社会秩序,也严重影响了人与自然的生态秩序。面对日益严重的西部生态危机的挑战,我们应采取有效措施重新调整人与自然的关系,重构生态秩序。需要依靠什么手段呢?马克思主义认为,法律在一定意义上就是为了建立和维护某种秩序而存在。“法律是秩序的象征,又是建立和维护秩序的手段。”[5]法律可以规制人们关于西部生态环境问题的各种行为,鼓励保护生态环境的行为;同时也对破坏西部生态环境的行为予以制裁。在西部生态环境建设过程中,法律是防治和制止人与自然无序状态的经常手段,法律通过对人与自然关系调整、经济发展与生态保护之间矛盾的协调,为我国西部地区生态秩序的重新建构提供预想模式、调节机制和强制保证。#p#分页标题#e# (三)法律的评价和教育作用,可以指导人们树立正确的西部生态环境理念 西部生态环境建设的顺利进行,不仅要有合理的、科学的制度安排,而且需要公众生态安全意识的理念支持。对于整个社会而言,转变传统观念,树立正确的生态安全理念,并不是自觉的,必须依靠法律对人们的行为进行约束和教育。 法律可以作为一种行为评价标准,把西部生态环境的价值理念和价值标准凝结为固定的行为模式和法律符号,向人们灌输生态意识,使之渗透于或内化在人们心中,并借助人们在西部生态环境建设中的正当行为进一步广泛传播。另外,法律对维护生态安全行为的鼓励、保护可以对人们的行为起到示范和促进作用。可以说,法律在生态安全建设中的评价和教育作用,对于提高公民的生态安全意识、责任感、义务观念的自觉性,从而推进我国西部生态环境建设战略,是不可或缺的。 三、西部生态环境建设的最佳路径———法律保障措施 作为我国新世纪的发展战略,西部生态环境建设为维护西部生态环境以及我国经济的可持续发展提供必要和良好的支撑环境,国家必须发展和执行综合乌的、有制裁力的和有效的法律、法规,推进西部生态环境建设。我国也非常重视采取法律举措保护西部生态环境,尤其是西部大开发以及可持续发展战略的实施,极大地促进了我国环境法的迅猛发展。迄今为止,我国已制定了5部环境保护法律、8部资源管理法律、20多项环境与资源保护的行政法规,近百项环境保护行政规章,300多项环境标准。 可以说,我国在环境保护方面的立法已初步形成体系,并在实践中为保障西部生态环境的建设发挥了重要的作用。 然而,细察我国现行法律体系,不难发现,其与可持续发展目标、西部生态环境的要求差距颇大,存有诸多的不足之处,难以适应社会主义市场经济的运行机制。因此,为了我国西部生态环境建设的顺利进行,必须切实改进现行法律、法规的不足,这就需要: (一)加强西部生态环境立法,建立健全西部生态环境的法律保障体系 1.转变立法观念,尽快制定统一的西部生态环境保护法。应当明确生态环境保护基本国策的法律地位,把生态环境的内在要求写入宪法,将西部生态环境建设上升为国家意志;制定一部综合性的《西部生态环境保护法》,将西部生态环境、资源、社会经济发展紧密结合起来,在总体上对西部生态环境保护的方针、体制、制度等做出统一规范,解决各单项自然资源法和环保法现无法解决的有关西部生态环境和资源系统保护的全局性问题,使自然资源的合理利用得到法律上的保障,并进一步突出西部生态环保型经济的内涵。[6] 2.填补西部生态环境立法空白,建立健全各项法律制度。继续完善和改进原有的各项制度,使之更符合可持续发展战略的要求,同时建立一些对环境保护行之有效的新制度。我国西部生态环境的法律保障体系建设应在宪法的指导下,以资源环境保护法为基本法,以土地法、草原法、森林法、野生动物保护法、大气污染防治法、海洋保护法可持续发展法等为骨干法律体系,建立健全排污权交易制度、绿色技术标准、绿色环境标志制度、绿色包装制度、绿色卫生检疫制度、生态税收补偿制度等法规、制度、标准体系,促进西部生态环境建设的健康发展。 3.吸取国外经验,进行循环经济立法。虽然我国基本上没有循环经济的立法实践,但国际,国内的形势要求我国转变经济发展模式,发展循环经济。我国应从长远考虑,制定一个环境法整体的修改框架和规划,把循环经济的理念贯彻进去,确立循环经济立法的基本原则,制定操作性强的类似于《建立循环型社会基本法》的基本法和完善各项专门立法,保证环境发展优先于经济发展,防止以破坏环境为代价的经济发展,建立循环型社会。 (二)强化西部生态环境保护的执法力度,创造西部生态环境建设的优良环境 1.健全环保执法机构,改善执法装备,规范执法行为。充分发挥各级环保机关的职能,对环境保护工作实施统一监督管理;不断健全环保职能机构,强化和完善生态安全行政执法体系,避免各个执法机构因职责不清相互争权和推诿;加强执法装备的改善和执法行为的规范,从而保障生态系统结构和功能的良性循环。 2.强化西部生态环境保护执法队伍的道德素质,提高其行政执法能力。市场经济是法治经济,又是德治经济,生态环境保护执法队伍的道德水准对西部生态环境建设具有很强的反作用。为完善西部生态环保执法提供有力的人员和物质保障,各地环保部门必须加强生态安全执法队伍建设,把加强西部生态环境建设投入作为重要的任务。我们应积极地创造条件,提高执法人员素质和执法的现代化水平,提高执法能力,更好地为我国西部生态环境建设服务。[7] (三)大力开展西部生态环境保护的普法教育,培养公民保护生态安全的法律意识 人类社会面临的环境危机是由人造成的,必须由人来解决。人的利己的个体本位思想意识导致了环境解除机,因此,解决环境危机必须解决人的利己的本性。仅仅靠法制建设而没有公众的参与,保护环境是空口号;而没有全民良好的环境意识,保护、建设良好环境也是不可能的。因此,加强公民的生态环境问题的危机感,利用多种形式全面提高公民的环境意识和守法观念,是我们进行西部生态环境建设的关键所在。宣传、教育、司法等部门应当把环境保护的宣传教育列入计划,利用多种形式大力开展“生态环保是一项基本国策”和《环境保护法》以及有关资源保护的宣传教育活动,深入开展环境国情、国策教育,积极宣传环境污染和生态破坏对个人和社会的危害,普及环境科学和环境法律知识,提高全民族特别是各级领导干部的环境意识和环境法律信仰,树立保护环境人人有责的社会风尚,从而为西部生态环境建设建立深厚的群众基础。 (四)加大西部生态环保的法律监督力度,保证西部生态环境建设顺利进行“如果说法治在法律调整机制中是把法律规范、法律关系和实现义务的活动等法律现象聚合起来的重要手段,那么法律监督则是使法治在法律调态各个阶段得到有力保证的重要法律措施,一个国家如果没有严格有力的法律监督,也就没有法治。”[8]#p#分页标题#e# 而法律监督的真正价值不是在于形式,而是在于力度。因此在西部生态环境建设中,要大力加强环境法律监督,通过权力机关监督、行政机关监督、舆论监督、各政党和社会团体组织监督、人民群众监督、司法监督等形式,为推动我国经济可持续发展战略的实施和西部生态环境建设的顺利进行提供重要的制度保障和舆论支持。 保持和维护西部生态环境是功在当代、惠及子孙的伟大事业。它是一项系统工程,并非朝夕而就,我们只能立足本国实际,不断探索西部生态环境建设的切实可行的途径;而泱泱大国,法治先行,西部生态环境建设势必呼唤法律保障。党的十六大明确指出生态安全建设是我国的基本国策,运用法律手段来保护环境污染,已成为时代最强音。唯此,我国才能构筑起21世纪西部生态环境的坚固防线。
