一、中国政府在新农保的责任现状分析
经过几年的试点工作，新型农村养老保障本身已初有模型，政府政策设计更为完善，责任落实更为具体，监管体制更精细。具体体现以下几个方面：其一，立法建设上。2009年国务院了《新型农村社会养老指导意见》，2010年正式出台了《中华人民共和国社会保险法》，这是我国社会保障领域里程碑的发展。其二，政策制定设计。明确了国家有适时制定相应政策的责任；新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，明确了具体行政部门关于做好各种养老保险制度衔接的责任。其三，财政投入上，明确了政府的主导作用。不但规定政府养老保险基金筹集中补贴责任，还对各级政府的财政责任进行明确分工。其四，监督管理上明确了政府在养老保险基金监管中为新农保参保人建立个人账户的责任；确立了具体的行政部门对基金的监管责任。由于法律法规的缺位等各方面的原因，新型农村养老保险还存在一定的问题。
1.立法层次低，法律规制不完善。2010年虽然我国颁布了《中华人民共和国社会保险法》，这是农村养老保险方面法律效力最高的法律，但该法关于农村养老保险的内容也是寥寥数语，过于原则性，操作性不强。现行农村养老保险制度的建立和实行依据的是2009年9月1日国务院的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以及2011年3月3日财政部、人力资源部的《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》，这两部法律规范都是部门规章级别的法律规范，不是由立法机关颁布的法律规定，立法层次低。新型农村养老保障制度自实行以来，我国尚未出台一部综合性的农村社会养老保险法。实践中，新农保属于政策性保险，缺乏法律规范应有的规范性、权威性、严肃性。目前我国一直都没有农村养老保险方面的特别法，各省市地区根据本地区的实际情况自行规定地方规章制度，运行农村养老保险制度。
2．制度设计中我国现行农村养老保险实行自愿原则，自愿原则和法律的强制性原则相违背，也和社会保障的强制性相背离，很难保障资金的稳定来源，这就不能真正实现社会保障的最终目标。社会保险特征之一就是强制性，而这种强制性必须通过国家立法来保证。由于我国现有法律缺乏关于政府在农村社会养老保险制度的建立和运作过程中承担何种责任、怎样承担责任等问题的规定，导致作为责任主体的政府部门以法律没有明文规定、政府经费不足、农民不参保政府无须建立制度等各种理由来推卸责任。
3．财政投入不足长期以来，我国实行城乡二元体制，城市实行高福利、广覆盖的保障体制，农村任其自我发展模式，财政投入上，国家严重偏重城市。和我国城镇养老保险相比，我国政府在农村财政投入严重不足。城乡二元体制下，城市社会保障的事务完全由政府(后来逐渐延伸到单位或国有企业)包办，而农村则以家庭保障和集体保障为主，政府几乎不承担责任，占全国人口70%的农民仅享有全部社会保障费用的11%，而占全国人口30%的城镇居民却占有了全部社会保障费用的89%。近几年，我国政府虽然加大了社会保障投入，但与社会保障建立比较成熟的国家相比，我国总量严重偏低。从社会保障支出占GDP的比重来看，西方国家社会保障和福利开支，20世纪90年代中期上升为占GDP的40%左右，北欧国家甚至已达到了50%，而我国的社会保障支出在90年代仅占GDP的5%左右，2000年，社会保障支出为1922.37亿元，占当年财政总支出的比重为12.1%。新农保试点工作实施以来，国家虽然加大了对农村养老保障的投入，可是相对于物价上涨的速度而言，每人每月55元的基本养老金确实太低，其保障水平与农村生产力发展和各方面承受能力不相适应。此外，未纳入保障的农村人口还很多，所以农村养老金水平总体上是必然要提高的。
4．监督管理不到位新农保管理是一项技术性，复杂性，高难度的工作，无论从制度设计，还是实施操作过程中来说，不但需要经办人员具有较强的专业性和较高的综合素质，还还需要独立的经办机构。在新农保制度试行初期，部分问题已经暴露出来，例如“管理体制不完善”、“经办机构设置不健全”、“缺乏专业性人才”、“政策执行不一致”等。由于目前在业务办理的过程中，仍然以手工操作为主，为建立起信息化、网络化的系统，各地的具体管理模式不同、具体操作流程差异大，这些都造成了高成本、低效率的情况，是农村社会养老保险基金的收缴、发放、管理等都存在着安全隐患。
二、完善新农保政府责任具体构想
社会保障作为一项社会制度安排，分配的是公共资源，增加的是公共利益，其实施运作需要借助政府的行政强制力量，需要政府承担责任；承担社会保障责任是政府历史的、本源的职责，且由于制度变迁中路径依赖现象的存在，政府介入社会保障、发挥其更强的引入路径优势更是必要和必然的。
1．顶层制度设计下的政府责任针对我国立法层次不高，农村养老立法体系不完善，政策设计存在缺陷，我国政府应该建立健全新型社会养老保险的法律体系和政策体系。首先，建立完善的农村社会保障法律体系。在遵循《宪法》和《社会保险法》的基础上，制定一部专门针对农村的高层次的中央立法：《农村社会养老保险法》，具体内容应包括：农村社会养老保险的基本制度目标、理念和原则、参保对象、筹资模式、基金管理、缴费和给付机制、政府的出资责任，保障水平、覆盖面、经办机构的建立和运行，经办人员的职责等。在立法中明确规定参保原则为强制性，以法制的强制性来保证新农保的可持续性发展。同时，政府应加大社会保险制度的宣传力度，引导农民认识社会保障的好处。
2．稳定财政投入机制的政府责任新农保要持续健康发展，政府稳定的出资是关键。法律应该明确规定政府固定的财政出资机制。具体包括财政来源、各级确定的支出比重、明确的供款项目等内容。和西方发达国家相比，我国政府社保支出明显偏低，并且，农村和城市相比，政府对农村的投入少之又少。因此，应该通过立法来完善新农保的资金来源。其一，要加大政府对农村养老保险的投资比例和总额，国家财政投入应该向农村倾斜。其二，政府要广开融资渠道，充实社会保障基金，如借鉴他国开征社会保障税、发行社会保障等。其三，资金运行中实行竞争机制，新农保的大量基金交由经营业绩好、信誉好、效率高的专业投资机构和民间机构，并实行市场化运作、专业化经营，政府在政策上予以指导并加强监督，实现社会保障基金的保值与增值。
3.差异主体下的政府监管责任要构建与完善农村社会养老保险制度中的政府监督管理的责任，首先应该立法明确规范政府各项职责。其次健全行政监督管理体制，规范监督管理模式，提高监督管理效能。应将新型农村社会养老保险切实纳入到政府的社会公共管理职责中，明确各级政府相关部门的机构设置，界定各部门的监督管理职权边界，理顺监管流程。最后，强化农村养老保险基金的监管。基金监管是农村社会养老保险制度中的核心，直接关系着制度的持续运作，因此必须明确基金的主要管理部门和监督部门、如何进行基金的保值增值运营等问题。
作者：周九香 单位：广西宜州河池学院
